Проблемы политико-правового института отзыва выборных лиц публичной власти как меры конституционно-правовой ответственности в РФ

Наиболее острый практический интерес в последнее время вызывает проблема досрочного прекращения полномочий выборных лиц государственной власти и местного самоуправления как разновид­ности их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполне­ние своих обязанностей. Субъектами указанной ответственности могут быть депутаты законодательных (представительных) органов мест­ного самоуправления, выборные должностные лица государственной власти и местного самоуправления, а также лица, занимающие иные выборные и государственные должности, предусмотренные законода­тельством или нормативными актами муниципальных образований.

Конституционный статус выборных лиц, осуществляющих от имени народа публичную власть, предполагает возможность прекра­щения их полномочий в качестве санкции за недолжное поведение только на основании норм права, закрепленных в надлежащих актах и устанавливающих четкие основания и процедуры ответственности.

Отзыв выборных лиц возник как результат объективной пот­ребности регулирования отношений между государством и обществом. В этих отношениях ведущая роль принадлежит обществу (по крайней мере, должна принадлежать). Осуществление в России глубоких поли­тических и экономических преобразований, формирование рыночных отношений, углубление демократии на всех уровнях властных структур и институтов, преодоление проявлений и последствий административ­но-командной системы привели к объективной необходимости концеп­туально нового взгляда на институт отзыва (рис. 1).

Рис. 1. Динамика развития института отзыва выборных лиц в России

 

Вместе с тем современные демократические преобразования и экономические реформы не привели к ожидаемым результатам и не способствовали существенному прогрессу в обеспечении и защите избирательных прав россиян, но положительный результат заключается в том, что первые шаги на пути к правовому государству и граждан­скому обществу уже сделаны. О положительной тенденции в данной сфере свидетельствует серия новых Федеральных Законов: ФЗ от 12.06.2002г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ФЗ от 6.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но гражданину в большей степени неважно, какими органами, нормами и какими нормативно- правовыми актами будут регулироваться и провозглашаться его права, главное, чтобы существовала реальная возможность пользоваться все­ми этими правами и свободами. Поэтому государство в свою очередь обязано гарантировать возможность реализации прав граждан всеми доступными ему способами. Отзыв – мера демократическая. Вполне логично, что судьбу депутата и выборного должностного лица решают те, кто его выбирал. В муниципальных образованиях деятельность депутатов и ответственных должностных лиц на виду у населения, ее результаты находятся под постоянным наблюдением избирателей, именно избиратели – самые добросовестные и беспристрастные судьи и оценщики всего сделанного и не сделанного теми, кого они облекли ответственными полномочиями.

В Конституции РФ, принятой в 1993г., институт отзыва не упо­мянут. Однако с середины 90-х гг. он стал закрепляться на региональ­ном и муниципальном уровнях. Так как Конституция РФ умалчивает об институте отзыва, возникает вопрос о конституционности закреплен­ных в законодательстве субъектов Федерации и в правовых актах орга­нов местного самоуправления норм об отзыве. Практика реализации института отзыва на уровне субъектов Федерации и на уровне муници­пальных образований поставила ряд общих и порой сложных проблем, часть из которых не решена до настоящего времени. В этой связи клю­чевым вопросом является четкое определение оснований и процедуры отзыва выборного лица. Но здесь возникают проблемы, так как одно­значного подхода в выделении оснований отзыва в отечественном зако­нодательстве не сложилось.

Проблемы реализации прав граждан затрагивают жизнь, буду­щее, настоящее каждого из нас. Если выборное лицо, которое не оправ­дало доверия граждан, не выполняет депутатские или служебные обя­занности, нарушает законодательство РФ и субъектов РФ, при этом безнаказанно будет оставаться у власти, а у народа не будет возмож­ности отозвать данное лицо, не будет возможности вос­пользоваться своим правом, то население будет вынуждено в течение все­го срока полномочий выборного лица претерпевать и ощущать в ежедневной жизни последствия пребывания его у власти. Такое положение дел нельзя назвать демократическим, а ведь право отзыва выборного долж­ностного лица местного само­уп­равления предопределено природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сооб­щества в форме осуществле­ния публичной власти, наиболее прибли­женной к населению, как территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответствен­ностью решение вопросов местного значения.

Возможность отзыва депутата вытекает из ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосред­ственно, так и через своих представителей. Поэтому отзыв депутата относится к категории политических прав и свобод гражданина. По словам Дж. Локка, это право является одной из важнейших форм «сопротивления всяким незаконным проявлениям власти»..

Большой вклад в изучение и исследование в этой области внес­ли такие ученые и исследователи, как С.А. Авакьян, Н.М. Колосова, М.М. Курманов, Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко, А.А. Сергеев, а также судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук и А.Л. Кононов.

Анализ законов об отзыве выборных должностных лиц законо­дательных органов государственной власти субъектов РФ с учетом ст.19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч.2 ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и закона о порядке отзыва депутата, одобренного научно-методическим советом при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, позволяет выделить следующие основания:

1) совершение действий, порочащих звание депутата;

2) нарушение законодательства России и субъекта Федерации;

3) не оправдание доверия избирателей;

4) невыполнение депутатских обязанностей.

Законодательное установление оснований отзыва депутата в общей форме объясняется тем, что трудно предусмотреть все возмож­ные причины отзыва того или иного депутата, выборного должност­ного лица. Однако, формулировки законов об основаниях отзыва в общей форме дают возможность избирателям свободно решать вопрос об отзыве, который может быть вызван разными причинами.

В теории не сложилось единого подхода по выделению клю­чевых оснований отзыва. Однако можно выявить несколько позиций урегулирования данной проблемы предложенной учеными. К первой можно отнести позицию А.А. Сергеева и судьи Конституционного Су­да Н.В. Витрука, по мнению которых основания отзыва должны форми­роваться в общей форме.Отзыв должен устанав­ливаться в качестве об­щего правила на всех уровнях представительной системы как форма реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, в осуществлении государ­ственной власти. Такой вариант решения вопроса, как замечает судья, предпочтительнее, т.к. перечень оснований отзыва депутата, выбор­ного должностного лица избирателями может быть бесконечным и включать, например, не проведение встреч с избирателями.

Одна из попыток решения этих проблем, рассматриваемая в данной работе, – разработанные ЦИК два модельных закона о порядке отзыва депутата представительного органа государственной власти субъекта РФ и органа местного самоуправ­ления на основании законо­дательного опыта регионов. Ценность рассмотрения данных модельных законов заключается в том, что содержащиеся в них нормы ныне дей­ствуют в различных вариантах в отдельных Субъектах Федерации. Во-первых,проблема связана с установлением оснований отзыва. Во-вто­рых, непонятно, кто вправе назначать голосование по отзыву. В зако­нах субъектов РФ об отзыве депутатов, как уже упоми­налось, даны сле­дующие варианты: такое решение принимает избира­тельная комиссия субъекта Российской Федерации (Московская область), или террито­ри­альная избирательная комиссия, представи­тельный орган (Смоленская, Тамбовская, Тверская и некоторые другие области, Удмуртская Респуб­лика), или президиум представительного органа (Республика Алтай).

В-третьих, предусмотренный законами порядок установления фактов, на основании которых может быть инициирован отзыв, допус­кает возможность произвола в отношении депутатов со стороны групп граждан или парламентского большинства. Как правило, выборы приз­наются состоявшимися, если в голосовании приняло участие 25% изби­рателей. Следовательно, избранным может быть признан кандидат, получивший более 12,5% голосов от списочного состава избирателей. При таких условиях введение института отзыва депутата избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен свое­го мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. А кандидаты, проигравшие выбо­ры в свою очередь могут использовать отзыв как орудие в лишении полномочий своих политических противников.

Еще одной законодательной неурегулированностью является отсутствие какой-либо позиции как законодателей модельных законов, так и отечественных правоведов в отношении возможной градации в зависимости от статуса отзываемого субъекта, т.е. представляется, что механизм отзыва высшего должностного лица субъекта РФ должен быть качественно сложнее механизма его выборов, что должно препят­ствовать недобросовестному его использованию, превращению инсти­тута в орудие политической борьбы. Механизм отзыва выборного должностного лица местного самоуправления не может быть проще механизма выборов этого лица, однако Конституционный Суд, по сути, не требует, чтобы он был и сложнее его. Такой подход непонятен, т.к. стабильность выборных институтов власти, недопустимость противо­поставления различных институтов прямой демократии – это принци­пы, необходимые и на государственном, и на муниципаль­ном уровне.

Практика реализации института отзыва на уровне субъектов Федерации и на уровне муниципальных образований поставила ряд об­щих и порой сложных проблем, часть из которых не решена до настоя­щего времени. Однако варианты решения, предложенные авторами мо­дельных законов, в большинстве случаев просто игнорируются в зако­нах субъектов Федерации и актах органов местного самоуправления. В них детально урегулированы только формальные вопросы: процедура подачи петиции, ее регистрации, процедура организации голосования, подсчета голосов и т.д. (рис. 2,3). Как результат, большинство инициа­тив об отзыве не удается довести до голосования, а проведенное голо­сование часто выливается в необоснованную трату средств[1].

	62% субъектов, законодательство которых предусматривает отзыв выборных лиц, из них: 15 республик, 4 края, 6 авт. округов, 29 областей.

Рис. 2. Процентное соотношение субъектов РФ, законодательство которых предусматривает отзыв выборных лиц

 

Изучение содержания законов об отзыве выборных лиц субъек­тов РФ позволяет выделить требования, предъявляемые к процедуре его проведения, а именно:

1) право отзыва не может быть использовано для ограничения само­стоятельности и инициативы депутата, создания препятствий его законной деятельности;

2) право отзыва реализуется в случаях, когда невозможны либо исчер­паны иные средства обеспечения деятельности депутата, соответ­ствующей закону;

3) проведение голосования по отзыву депутата одновременно с любы­ми выборами или референдумом не допускается;

4) коллективный характер реализации права на возбуждение вопроса об отзыве депутата;

5) если по результатам голосования по отзыву депутат не был отозван, следующее проведение голосования по отзыву этого депутата возможно только по истечении 12 месяцев со дня предшествующего голосования.

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 377; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!