Предмет и система российского финансового права на современном этапе
Глава 3
Финансовая деятельность государства как базовая финансово‑правовая категория (критическое осмысление концепции)
Проблему становления налогового права как целостной, относительно автономной системы необходимо рассмотреть в контексте основных теоретических вопросов финансового права, поскольку налоговое право традиционно включается в его состав. Развитие российского финансового права на современном этапе характеризуется углубленной разработкой общей теории этой отрасли (причем особое внимание ученых концентрируется на вопросе о содержании категории «финансовая деятельность»), а также пересмотром состава предмета финансового права и его системы в связи с теоретическим анализом происходящих изменений в экономике страны и финансовом законодательстве. Целесообразно, прежде всего, подробно остановиться на первой из этих двух основных тенденций развития финансово‑правовой мысли, так как решение вопроса о содержании категории «финансовая деятельность» определяет строение системы не только самого финансового права, но правовых образований, традиционно рассматриваемых в качестве его составных частей.
Подчеркнем, что во многих отраслевых юридических науках имеются базовые юридические категории, определяющие отраслевую самостоятельность соответствующих правовых образований, свидетельствующие об их юридическом своеобразии: для гражданского права – это понятия «собственность», «договор» «обязательство», «юридическое лицо», для уголовного права – «преступление» и «наказание». Для налогового права функции таких системообразующих категорий могут выполнять понятия «фиск» (т. е. казна в значении субъекта права), «налог» и «сбор». В финансовом праве роль подобной основополагающей категории традиционно выполняет понятие «финансовая деятельность государства» (или в последнее время «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»). Данное обстоятельство обусловливает необходимость детального анализа этой финансово‑правовой категории, а также концепций, положенных в ее основу, с той целью, чтобы определить, насколько она (данная категория) на сегодняшний день отражает реальное положение вещей, символизируя собой отраслевое единство финансового права.
|
|
|
Впрочем, понятие «финансовая деятельность» не всегда было базовой категорией финансового права. Важнейшей категорией финансовой науки и науки финансового права в конце XIX – начале XX в. являлось понятие «публичное (государственное) хозяйство» или «принудительное хозяйство», «финансовое хозяйство», «принудительная (публичная) хозяйственная община» (все эти термины нередко употреблялись как тождественные). Именно содержание этой, в большей степени экономической категории, определяло в соответствующий период общие подходы к пониманию системы финансового права, в том числе перечень финансово‑правовых институтов, составляющих в качестве элементов его структуру. Достаточно четко эту мысль выразил В. А. Лебедев: «Финансовая наука есть наука … о финансовом хозяйстве. Поэтому в нее и должно входить изучение всего, что понимается под словом «хозяйство». А хозяйство состоит из трех, непосредственно связанных между собой операций: приобретения доходов, расходования их и вывода результатов хозяйничанья. А так как все эти операции не могут быть производимы без соответственной организации, то необходимо изучать и основы этой организации, и способы ее действия»[98].
|
|
|
Исходя из содержания категории «финансовое хозяйство» или «публичное (государственное) хозяйство», дореволюционными учеными в рамках финансового права помимо институтов, принадлежащих этой отрасли и ныне (налоги, государственный бюджет, государственный кредит и т. д.), рассматривались: правовой режим государственных земель и лесов (домены)[99], государственные промыслы, железные дороги, почтовое дело, организация телеграфа и монетного дела, правовой режим разработок недр (регалии)[100].
|
|
|
Период с 1917 по 1940 г. в науке финансового права можно определить как период формирования концепций нового времени и одновременно глубокого кризиса. Данный период характеризуется существенными изменениями в подходах к определению системы финансового права. В частности, в подавляющем большинстве работ четко прослеживается взгляд на предмет финансового права как исключительно денежные отношения[101]. Категория «государственное (публичное) хозяйство» постепенно перестает рассматриваться как системообразующая для финансового права. Это кажется вполне закономерным, особенно если учесть степень возрастания роли государственного сектора в экономике страны к концу 20‑х гг. При сохранении прежних подходов финансовое право превратилось бы в суперотрасль, охватывающую все наиболее важные сферы общественных отношений.
После практически полного прекращения исследований в сфере финансового права в конце 30‑х гг. ХХ в. изучение соответствующих проблем возобновляется лишь в период первой дискуссии о системе советского права (1938–1940 гг.). В 1938 г., а затем в 1940 г. издаются программы по советскому финансовому праву. Кроме того, в 1940 г. также публикуется известная статья Е. А. Ровинского, посвященная предмету финансового права[102]. В этот период окончательно формируется представление о предмете и системе финансового права в том виде, в каком оно в значительной степени сохраняется в юридической науке и в настоящее время. Представление о структуре (и системе) финансового права в данный период с закономерностью вытекало из господствующих концепций предмета правового регулирования этой отрасли, выражалось в основных (системообразующих) финансово‑правовых категориях и обусловливалось в целом тем местом, которое ему (финансовому праву) отводилось в системе советского права.
|
|
|
В советский период понятие предмета финансовой науки и предмета финансового права, по крайней мере, в одном отношении определяется совершенно четко и однозначно. Практически во всех работах подчеркивается то, что предметом изучения данной науки и предметом правового регулирования соответствующей отрасли выступают исключительно денежные отношения, отвечающие определенным дополнительным критериям. Так, М. А. Гурвич пишет: «Советское финансовое право… есть совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции (собирания) и распределения государством денежных средств в соответствии с его задачами и функциями…»[103]. Именно М. А. Гурвич одним из первых широко начинает использовать для определения отношений, регулируемых финансовым правом, категорию «финансовая деятельность государства». При этом под ней понимается «деятельность органов государственной власти и государственного управления в области мобилизации денежных ресурсов и их распределения»[104]. На этот факт обращает внимание и К. С. Бельский, который подчеркивает, что эта категория, которая в странах с рыночной экономикой отграничивала государственные финансы от частных и означала управление первыми, в советской науке финансового права воплотила в себе тоталитарное руководство всеми финансами со стороны государства[105].
В целом, с нашей точки зрения, позиция К. С. Бельского заслуживает поддержки, однако встречающиеся в литературе попытки приписывания первенства введения в научный оборот категории «финансовая деятельность» указанному труду М. А. Гурвича[106] ошибочны. Не говоря уже о том, что данный термин иногда присутствует в источниках XIX в.[107], необходимо указать также и на тот факт, что обозначенное понятие раскрывается в тексте программы по советскому финансовому праву 1940 г.[108] Целесообразность и обоснованность введения в науку вышеуказанного понятия изначально были подвергнуты сомнению в рецензии на данную программу. Так, В. К. Райхер писал, что «в области собирания и распределения денежных ресурсов имеет место и регулируется нормами финансового права не только деятельность государства, но и деятельность отдельных советских граждан: займодержателей, вкладчиков в сберегательные кассы, страхователей и даже налогоплательщиков. Они не пассивные объекты соответствующей «деятельности государства», но активные и сознательные деятели, субъекты финансовых правоотношений. Этот факт имеет огромное политическое и юридическое значение»[109]. В связи с этим автор рецензии предлагает характеристику предмета регулирования в финансовом праве представить в следующем виде: «правоотношения в области плановой аккумуляции и планового распределения государством денежных ресурсов…». Подобным определением, по мнению В. К. Райхера, охватывается и деятельность граждан как участников финансовых правоотношений, и ведущая роль государства в этих правоотношениях[110].
Впервые комплексно концепция финансовой деятельности в отечественном правоведении была сформулирована Е. А. Ровинским[111]. Понятие «финансовая деятельность» нашло широкую поддержку в финансово‑правовой науке и стало общепризнанным. Содержание этой категории исследовалось Н. И. Химичевой, В. В. Бесчеревных, Е. Ю. Грачевой и др. Среди монографических работ последнего времени, затрагивающих проблемы финансовой деятельности, необходимо, прежде всего, указать монографию М. В.Карасевой[112], а также работу Ю. А. Крохиной[113], диссертационные исследования О. Н. Горбуновой[114], А. Н. Туляй[115], Н. Е. Кованевой[116] и другие работы. В целом глубокая разработка данной категории подняла общий уровень теоретических исследований основных вопросов финансового права. Так, в отличие от работ 1950–80‑х гг., в настоящее время М. В. Карасева рассматривает проблему финансовой деятельности уже на современной методологической базе с учетом достижений праксиологической теории и теории государственного управления[117]. Ю. А. Крохина, например, предлагает применить концепции финансовой деятельности в отдельных структурных подразделениях финансового права. В частности, указывается на актуальность деления финансовой деятельности «по сферам общественных отношений, регулируемых финансовым правом», выделив соответственно: бюджетную деятельность государства и муниципальных образований, налоговую деятельность, кредитную и т. п.[118]
Нельзя не признать, что исследование основных вопросов теории финансового права имеет огромное значение (вне зависимости от того, как бы мы его ни трактовали: как основную или комплексную отрасль права). Однако продолжающаяся глубокая разработка категории «финансовая деятельность», полагаем, дает возможность увидеть и некоторые недостатки в сложившихся подходах к определению содержания указанной категории, а также неточности в определении ее места в системе финансово‑правовых понятий.
Традиционно считается, что сущность финансовой деятельности заключается в аккумулировании, распределении и использовании публичных фондов денежных средств в общественных интересах. Наиболее детально, по нашему мнению, понятие, структура финансовой деятельности, ее средства, способы и методы (а также иные вопросы, связанные с понятием финансовой деятельности) исследованы в трудах М. В. Карасевой. Она, в частности, указывает и на то, что финансовой деятельности, как и любой социальной деятельности, присущи: целенаправленность, предметность, упорядоченность; отмечает, что «реализация целей финансовой деятельности государства осуществляется в рамках субъектно‑объектных отношений»[119]. Сопоставив эти два тезиса, можно также сделать вывод о том, что поскольку финансовая деятельность всегда целенаправленна, т. е. направлена на достижение определенных целей, то она во всех случаях должна проявлять себя и реализовываться в рамках субъектно‑объектных отношений. Следовательно, сфера финансовой деятельности и сфера «финансовых» субъектно‑объектных отношений[120] совпадают, субъектно‑объектные отношения – единственная форма проявления данной деятельности в социальной среде, выражение характера связи между субъектом и объектом этой деятельности.
Что представляют собой «финансовые» субъектно‑объектные отношения согласно анализируемой концепции? Субъектом данных отношений является «государство в лице компетентных органов». Объектом выступают «экономические отношения общества, а точнее, отношения собственности, и как результат – доходы, накопления и т. д. субъектов хозяйствования …, а также финансовые ресурсы …». Определенные «действия и операции» составляют «основу содержания» финансовой деятельности. Также уточняется, что содержание финансовой деятельности государства составляют и финансовые отношения (наряду с нефинансовыми), которые, подчеркнем, «не существуют как фактические общественные отношения, а существуют не иначе как в правовой форме, т. е. в виде правоотношений»[121].
Как проявляет себя в динамике это субъектно‑объектное отношение? В соответствии с рассматриваемым подходом «в ходе воздействия государства как субъекта финансовой деятельности на объект образуются финансовые отношения. Финансовые отношения представляют собой тот процесс, который постоянно протекает в рамках системы «государство – объекты» и составляет одну из характерных черт содержания финансовой деятельности государства…»[122]. Итак, складывается общая картина: в результате функционирования своеобразных «финансовых» субъектно‑объектных отношений (или «отношений по управлению финансами»), складывающихся между государством и определенным социальным явлением – «отношениями собственности» (доходами, накоплениями, финансовыми ресурсами – в конечном итоге), возникают третьи отношения (видимо, принципиально иного рода) – собственно «финансовые отношения», которые одновременно являются содержанием первых из перечисленных отношений.
При рассмотрении как теоретической обоснованности, так и практической применимости рассмотренной выше конструкции категории «финансовая деятельность» в первую очередь необходимо остановиться на общеметодологических основаниях исследования этого вопроса. М. В. Карасева пишет: «…с методологической точки зрения финансовая деятельность государства и муниципальных образований наиболее последовательно может быть рассмотрена в русле деятельностного подхода, т. е. праксиологической теории, разработанной философами»[123]. Н. И. Химичева трактует финансовую деятельность государства как осуществление им определенных функций[124], что также предполагает учет общих праксиологических концепций при определении соответствующей категории. Ранее, например, в работах Е. А. Ровинского, концепция финансовой деятельности, хотя и без подробной разработки методологической базы, также подавалась в русле деятельностного подхода. Можно предположить, что общей установкой при этом являлись известные слова К. Маркса о том, что государство «должно рассматриваться как деятельность»[125].
Итак, насколько верно финансово‑правовая наука восприняла положения праксиологии? Могут ли они быть в принципе использованы в качестве ее методологической основы? Вот важные вопросы, которые следует задать прежде всего. Рассмотрим их подробнее и попытаемся дать на них ответ.
Общеизвестно, что теория управления (и теория государственного управления, в частности) считается одним из многочисленных подразделений праксиологии (теории деятельности). (Праксиология – теория человеческой деятельности – возникла из политической экономии классической школы. Термин «праксиология» впервые был использован еще в 1890 г. Эспинасом[126].)
При этом первое, на что следует обратить внимание в нашем случае, – это то, что «праксиология занимается деятельностью отдельных людей. И лишь в процессе ее исследований появляется знание о человеческом сотрудничестве, а социальная деятельность трактуется как особый случай более общей категории человеческой деятельности как таковой»[127]. Напротив, деятельностный («праксиологический») подход в финансовом праве de facto игнорирует человеческую деятельность как таковую. Субъектами финансовой деятельности признаются лишь коллективные образования, выступающие как носители власти[128].
Видный представитель западной либеральной традиции Людвиг фон Мизес отмечал: «Праксиолог, исследователь человеческой деятельности, не может игнорировать воздействие волений и намерений действующего существа; это факты, не подлежащие сомнению. Если бы он ими пренебрег, то прекратил бы изучать человеческую деятельность»[129]. В финансово‑правовой концепции деятельности вопросы воли, волеобразования и мотивации (намерений) индивидуумов не принимаются в расчет при конструировании целей, средств и способов данной деятельности, акцент делается на ее технической стороне.
Праксиология выполняет для многих общественных наук методологические функции по той причине, что исследование деятельности под определенным углом зрения является как бы основой для дальнейшего изучения более сложных явлений, опосредуемых деятельностью. В частности, деятельностный подход в экономике предполагает переход от собственно деятельности индивидуума (так называемый «аутистический обмен»), иначе говоря, элементарных явлений общественной жизни, к формам коллективной деятельности или «сотрудничеству» («межличностный обмен»)[130], т. е. к вопросам взаимодействия субъектов, к отношениям (иначе говоря, к более сложным явлениям). В психологии также имеет место переход «от анализа деятельности к анализу ее психофизических механизмов». Таким образом, деятельностный подход в психологии используется для распознавания и изучения более сложных явлений реальности (образования и перестройки «ансамблей психофизических функций», «функциональных мозговых систем»[131] и т. д.). Напротив, вводимая в науку финансового права категория «деятельности» («финансовой деятельности»), вопреки формально провозглашенным «праксиологическим» подходам, признается не элементарным понятием, необходимым для конструирования производных категорий, отображающих уже более сложные явления, а определяется как базовая финансово‑правовая категория, по отношению к которой иные финансово‑правовые понятия носят логически или функционально подчиненный характер.
В философских исследованиях разрабатывается главным образом идущее от Гегеля членение деятельности, в соответствии с которым ее основными элементами (сторонами или моментами) выступают цель, средство и результат. При этом имеется в виду, что результат, поскольку он достигнут, предполагает данную деятельность законченной, а в другую входит в качестве средства[132]. В финансово‑правовой доктрине общим местом стал тезис о том, что конкретные юридические связи (финансовые правоотношения) возникают в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Более того, «возникновение в сфере финансовой деятельности» рассматривается как обязательный признак финансового правоотношения. Таким образом, по существу финансовая деятельность трактуется как нечто стабильное, «застывшее», в рамках которого возникают, изменяются и прекращаются отдельные финансовые правоотношения. Следовательно, абсолютно не учитывается то обстоятельство, что праксиологическая система в отличие от логической системы (например, системы юридических категорий) содержит в себе категории и времени, и причинности. В частности, время признается важнейшим праксиологическим фактором[133].
Из изложенного вытекает, что ответы на поставленные выше вопросы, полагаем, должны быть следующими. Концепция финансовой деятельности в ее сложившемся виде не отвечает определенным праксиологическим установкам. Финансово‑правовая наука выработала собственные подходы к пониманию структуры и характера деятельности, методологические основания которых спорны. Между тем выводы общей теории деятельности имеют существенное значение для правоведения и должны учитываться отраслевыми юридическими науками. Э. Г. Юдин обоснованно отмечал, что понятие деятельности должно быть «структурно развернуто применительно к определенному предмету изучения»[134]. Из этого, как верно уточняет Б. П. Курашвили, не следует, что «каждая отрасль обществоведения должна иметь свое собственное, особое понимание деятельности. Очевидно, что все отрасли обществоведения … должны опираться на единое общее представление о структуре деятельности»[135].
Вторым этапом рассмотрения проблемы теоретической обоснованности и практической применимости категории «финансовая деятельность» должен быть анализ ее обоснованности с точки зрения юридической науки. Этот анализ предполагает рассмотрение трех взаимосвязанных вопросов. Во‑первых, насколько в принципе обосновано сложившееся понимание категории финансовой деятельности, т. е. насколько это понятие как научная абстракция отражает реальные явления и процессы общественной жизни, им обозначаемые? Во‑вторых, точно ли определено место категории «финансовая деятельность» в категориальном аппарате финансово‑правовой науки, иначе говоря, верно ли определены логические и функциональные отношения этой категории с другими финансово‑правовыми понятиями? В‑третьих, поскольку перед юридической наукой (в ее прикладном значении) всегда стоят конкретные прагматические цели, необходимо рассмотреть практическое значение указанной категории, в том числе в аспекте вопросов законодательной техники и в плане построения финансового права как науки и учебной дисциплины. Отвечая на эти три вопроса, можно выделить следующие моменты.
1. Выше уже обращалось внимание на то, что в соответствии со сложившимся пониманием структуры финансовой деятельности субъектно‑объектные отношения выступают как единственно возможная форма проявления данной деятельности в социальной среде. Они вживлены в структуру финансовой деятельности, выражают характер связи субъекта и объекта финансовой деятельности. Отметим, что понятие субъектно‑объектных отношений активно используется в науке управления и, в частности, в науке государственного управления[136]. Так, указывается, что «управленческий процесс в сущности своей есть активный процесс субъектно‑объектных отношений»[137]. Анализ субъектно‑объектных отношений в государственном управлении включает рассмотрение, по крайней мере, двух методологических вопросов: а) о характере взаимодействия субъекта и объекта управления; б) о способах выявления и оценки результативности управленческого действия. Понимание сложного, многоаспектного и диалектически противоречивого взаимодействия субъекта и объекта государственного управления строится с учетом философских категорий «объективация субъекта» и «субъективация объекта»[138].
Однако остается ли неизменным характер указанных управленческих (субъектно‑объектных) отношений, если в качестве их «объекта» выступает индивидуум или общественные объединения? На этот счет в теории управления отмечается, что особым случаем социальной деятельности является тот, когда в качестве ее объекта выступает личность, социальная группа, организация, которые реагируют на данную деятельность в соответствии с собственными целями, т. е. когда объект деятельности становится одновременно ее субъектом. В этом случае деятельность превращается во взаимодействие[139]. Формой, результатом и предпосылкой социальных взаимодействий являются общественные отношения. М. И. Перфильев следующим образом определяет общественное отношение («в узком смысле»): «…это … объективированная, как унаследованная, так и совокупная живая, чувственная и т. д. деятельность людей, выступающая в качестве сотрудничества многих индивидов в связи с их отношением друг к другу»[140]. Т. Котарбинский различает два типа «коллективного» или «многосубъектного» действия: «положительное взаимодействие» или «позитивную кооперацию» и «отрицательное взаимодействие» или «негативную кооперацию»[141]. Следовательно, общественное отношение, имеющее в своей структуре как минимум двух активных участников, является отношением принципиально иного рода, нежели субъектно‑объектное отношение, в частности, управленческое. В рамках субъектно‑объектных отношений в глобальном плане происходит, например, управляющее воздействие системы права на общество в целом. Однако такого рода «воздействие» само по себе правом дополнительно не регламентируется[142]. Полагаем, прав О. А. Дейнеко, отмечая, что в этом смысле управленческие отношения это «…специфический вид отношений, которые не являются ни экономическими, ни правовыми, ни социальными»[143].
Таким образом, финансовая деятельность, имеющая в качестве своего объекта, по существу, не экономические отношения, а непосредственно участников экономической деятельности[144], всегда реализуется в рамках общественных отношений. По этой причине выглядят вполне обоснованными замечания С. Н. Братуся в связи с концепцией финансовой деятельности: «Можно … поставить в упрек Е. А. Ровинскому его утверждение, что предметом финансового права является не сама финансовая деятельность, а те отношения, которые возникают в процессе ее осуществления. Деятельность нельзя противопоставить отношениям: отношения проявляются в поведении участников, в их деятельности»[145].
2. Есть основания полагать, что противопоставление понятий деятельности и правоотношений, проявившееся и в концептуальных положениях финансово‑правовой науки, сформировалось в результате неверной интерпретации в отечественном правоведении и философии некоторых высказываний классиков политической экономии, правильность точки зрения которых в соответствующий период в принципе не могла быть оспорена. Так, в работах основоположников марксизма‑ленинизма, в частности, отмечалось, что «отношение есть результат и форма человеческой деятельности»[146], что «общественные отношения – продукт деятельности живых личностей»[147] и т. п. На основе указанной методологической базы Ю. Г. Ткаченко, например, делает вывод о том, что «общественные отношения возникают в процессе деятельности»[148]. В более поздней работе того же автора встречаем еще более показательный вывод: «деятельность‑процесс есть источник общественных отношений», «сами же отношения – это результат деятельности, которая не сводится только к связям»; «общественные отношения в отличие от иных отношений возникают как результат социальной деятельности»[149]. Во всех этих тезисах упускается из виду один важный момент. Права Ю. Г. Ткаченко, когда пишет, что «общественные отношения, являясь результатом прошлой деятельности, выступают формой по отношению к возникающей, актуальной деятельности»[150]. Но дело в том, что прошлая деятельность, результатом которой выступают актуальные отношения, также могла выступать в форме отношений. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что общественные отношения возникают не в процессе социальной деятельности, а, как правило, являются ее единственно возможной формой. Они – результат не просто социальной деятельности, а социального взаимодействия, т. е. предшествовавших им общественных отношений.
По этой причине совершенно обоснованной выглядит точка зрения Ю. П. Андреева о том, что «общественные отношения – это форма или способ осуществления человеческой деятельности»[151]. Ю. К. Плетников справедливо подчеркивает, что «общественные отношения возникают между субъектами по поводу объектов и выполняют функцию общественной формы связи всех явлений общественной жизни»[152]. В. Н. Кудрявцевым также аргументированно указывалось: социальная деятельность, по существу, тождественна общественным отношениям[153].
3. Другим важным моментом является то, что понятие управленческого субъектно‑объектного отношения может быть допустимой абстракцией в сфере управленческих, политических наук при изучении проблем выбора оптимальных форм управляющего воздействия властного субъекта на общественные системы, а также при исследовании стратегических целей и средств такого воздействия. Однако данная категория не может быть механически перенесена в сферу правоведения[154], предметом изучения которого является регулирование волевых общественных отношений, т. е. не отдельных воздействий (или системы односторонних воздействий, пусть даже «построенной» с учетом активного участия объекта управления в процессе управления), а всегда – взаимодействия индивидуумов и их объединений, оцениваемого с точки зрения абстрактной модели такого взаимодействия, закрепленной в праве. В этом плане Р.О. Халфина совершенно обоснованно указывает на то, что «в подавляющем большинстве случаев решение, принятое на основе данных других наук, должно быть переведено на язык юридических категорий. … Перевод решения при формировании модели поведения заключается в том, что определяются права и обязанности участников отношений, осуществление которых призвано обеспечить реализацию модели»[155].
Поэтому является в полной мере показательным тот факт, что в официальных государственных актах и документах отсутствует понятие «государственное управление» и используется только понятие «государственное регулирование». К примеру, в тексте Федерального закона от 24 июня 1999 г. (в ред. от 20.05.2002 г.) № 119‑ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»[156] основные понятия, используемые для целей закона, – «предмет ведения», «предмет совместного ведения», «предмет ведения субъектов РФ», – раскрываются через понятие «сфера общественных отношений», регулирование которых отнесено Конституцией РФ «к компетенции федеральных или региональных органов государственной власти»[157].
Итак, понятие «финансовая деятельность», в установившемся его значении, не может рассматриваться как базовая финансово‑правовая категория. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований, с юридической точки зрения, имеет значение лишь в той степени, насколько оно определяется правом как мера дозволенных или предписанных правом действий указанных субъектов, осуществление которой обеспечивается юридическими правами и обязанностями тех лиц, чьих интересов она может коснуться. Не имеет никакого правового значения «финансовая деятельность», именуемая иногда «фактической, не имеющей правовой формы»[158]. Различного рода технические операции, способные составлять содержание «фактической» финансовой деятельности, для права безразличны (с юридической точки зрения, например, безразлично, какие технические средства были использованы для того, чтобы изложить положения акта налоговой проверки на бумажном носителе и т. п. Принципиально, чтобы сам акт отвечал по форме и содержанию установленным законом требованиям).
4. Последствия неверного образования научного понятия в полной мере проявляются при его включении в единый механизм категорий соответствующей науки, в том числе отраслевой юридической науки, т. е. при установлении логических и функциональных отношений между данным понятием и иными научными категориями. В определенной мере неудачное введение в научный оборот категории «финансовая деятельность» проявляется при установлении взаимосвязей данной категории с такими устоявшимися юридическими понятиями, как «финансово‑правовая норма» и «финансовое правоотношение».
Классическое понимание соотношения понятий «норма права», «деятельность» и «правоотношение» хорошо выражено Р. О. Халфиной в следующих словах: «Реализация нормы означает … что определенная деятельность осуществляется в соответствии с моделью, закрепленной в правоотношении…»[159]. Таким образом, правоотношение выступает как основной канал реализации нормы права, как юридическая модель социально необходимого поведения; фактическое поведение (деятельность) участников общественного отношения должно соответствовать этой юридической модели. Финансово‑правовая доктрина явно или подспудно переворачивает эту теоретическую концепцию с ног на голову.
Действительно, обратимся к рассмотренной выше конструкции финансовой деятельности и посмотрим, как проявляет она себя в динамике. Предположим, государство, реализуя финансовую деятельность, «вступило в субъектно‑объектные отношения» «с отношениями собственности» своих граждан, а именно с их накоплениями, находящимися на банковских счетах. Согласно анализируемой формуле, государство совершает определенные операции, входящие в состав содержания финансовой деятельности, изымает часть этих накоплений в виде налога, что порождает финансовые правоотношения[160]. Итак, верно ли определена взаимосвязь между понятиями «финансовая деятельность» и «финансовое правоотношение»? Думается, что нет. В действительности все должно происходить и, как правило, происходит иначе. Государство в лице компетентных органов вступает в отношения не с накоплениями, а в урегулированные правом общественные отношения с гражданами – собственниками данных материальных благ. И операции государства, в данном случае по взиманию налогов, не просто порождают финансовые отношения, они сами по себе составляют фактическое содержание реализуемых финансовых правоотношений. Осуществляя те или иные операции в рамках финансовой деятельности, государство в лице компетентных органов уже находится как участник в составе различных правоотношений. Любая финансовая операция, даже в самой начальной своей стадии реализации, должна быть, как правило, регламентирована правом (для налогового права – это замечание особенно важно). Поэтому понятие финансовой деятельности государства всегда выступает как подчиненное к категории финансового правоотношения, характеризуя содержание действий одного из его участников.
Как было отмечено выше, финансово‑правовая доктрина предлагает рассматривать финансово‑правовые нормы как важнейшее средство финансовой деятельности. В результате деятельность государства как субъекта финансовой деятельности оказывается доминирующей не только по отношению к деятельности иных субъектов, но и к праву в целом (финансовому праву), как явлению, производному от этой деятельности. Финансовая деятельность, по существу, выводится из‑под действия права и по этой причине дальнейшие заверения «о необходимости правовой формы финансовой деятельности» выглядят не более чем уступкой конъюнктуре текущего момента.
Понимание сущности права на современном этапе, отраженное в положениях российской Конституции, обязывает к прямо противоположной логике. Не финансово‑правовые нормы выступают средством финансовой деятельности (как это нередко трактуется в финансово‑правовой литературе), напротив, финансовая деятельность является показателем фактической реализации указанных норм. Функции финансово‑правовых норм (как и в других отраслях права) заключаются в закреплении общих моделей финансовой деятельности (т. е., в конечном счете, моделей юридически значимого поведения определенных субъектов). Соответственно именно финансово‑правовые нормы указывают юридические границы финансовой деятельности, устанавливают единственно возможные ее процедурные формы осуществления, определяют ее приоритеты и т. д. Однако решение финансово‑правовыми нормами этих проблем невозможно без рассмотрения тех отношений, в рамках которых будет осуществляться соответствующая деятельность, и установления всех заслуживающих защиты интересов любых возможных участников этих отношений.
Таким образом, категория финансовой деятельности обретает научную ценность для правовой науки лишь в плане исследования соотношения реального поведения участников правоотношений с их правами и обязанностями. Р. О. Халфина справедливо обращает внимание на то, что «исследование реального поведения участников правоотношения в соотношении с их правами и обязанностями раскрывает соотношение формы и содержания, соответствие реального поведения установленной правом модели. Иными словами, именно здесь можно увидеть результат действия нормы, определить ее место в системе факторов, мотивирующих поведение, наметить пути повышения эффективности нормы. Вряд ли нужно доказывать, насколько такой анализ необходим для того, чтобы возможности воздействия, специфические для права, были максимально использованы»[161].
5. Л. фон Берталанфи писал, что с появлением общей теории систем «мы получили новый компас для научного мышления, но очень трудно продраться между Сциллой тривиальности и Харибдой ложных неологизмов»[162]. Вероятно, эти слова справедливы ко всем случаям, когда возникает проблема применения достижений любых фундаментальных теорий, определяющих методологические подходы к решению тех или иных вопросов, в конкретных научных сферах, в том числе в отраслевых юридических науках. К сожалению, и в науке финансового права при использовании достижений теории деятельности и государственного управления, по всей видимости, не удалось успешно обойти названные выше препятствия.
Так, разработка категории «финансовая деятельность» (в соответствующем направлении) повлекла введение в научный оборот целого ряда новых квазиюридических понятий, научная обоснованность которых далеко не бесспорна. Например, при анализе сущности, форм, методов и иных характеристик финансовой деятельности государства происходит «подмена» ряда устоявшихся юридических категорий понятиями, неясными по значению и сфере своего практического применения. Например, «методы», «способы финансовой деятельности» в значительной степени дублируют и подменяют категории метода и способов финансово‑правового регулирования, заимствуя многие сущностные черты этих давно разработанных и положительно зарекомендовавших себя понятий.
Появилась тенденция к формированию целой «теневой» системы финансово‑правовых категорий. Можно даже предложить дальнейшие направления такой работы. Например, для любой деятельности принципиальное значение имеет анализ «субъективности ее цели» и «объективности ее содержания»[163]. Почему бы не ввести понятие «субъективной цели финансовой деятельности» – своеобразный аналог фундаментальной межотраслевой категории субъективного права? Затем перейти к основаниям возникновения, изменения содержания и прекращения финансовой деятельности и т. д. Но возникает резонный вопрос: в чем состоит ценность таких понятий, если познание финансово‑правовой действительности может осуществляться с опорой на сложившуюся юридическую терминологию, на основе которой построена вся система российского права и законодательства[164]?
6. К изложенному ранее следует добавить, что в рассматриваемой конструкции «финансовая деятельность» имеются, на наш взгляд, чисто логические недоработки. Например, финансовое правоотношение порождается явлением (финансовой деятельностью государства), содержание которого оно в то же время составляет. Одновременно остается непонятным, чем отличается финансовая деятельность, облеченная в правовую форму, от финансового правоотношения, которое также является отношением в определенной правовой форме. Чем же отличаются друг от друга эти две «правовые формы»?
В литературе указывается на «управляющее влияние субъекта финансовой деятельности – государства на объект и, соответственно, определенного рода подчинение объекта субъекту этой деятельности». При этом, как отмечалось ранее, в качестве соответствующего объекта называются «экономические отношения», «отношения собственности», в конечном счете, «доходы, накопления различных субъектов». Однако остается неясным, как отношения подчинения могут существовать между государством и другими «отношениями» или материальными благами (причем благами, принадлежащими субъектам, имущественная база которых не основана на публичной форме собственности)?
Неясно также, почему средством финансовой деятельности, в содержание которой входят правовые отношения, т. е. урегулированные нормами права общественные отношения, выступают правовые нормы. Как должны соотноситься между собой правовые нормы, урегулировавшие содержание финансовой деятельности, с теми, которые выступили в качестве средства ее осуществления? И что это за третьи правовые нормы, которые придали правовую форму самой финансовой деятельности и пр.?
7. Практические следствия разработки категории финансовой деятельности в рассмотренном выше ключе проявляются и в многочисленных повторениях при изложении материала системы курса финансового права. Действительно, анализ многих учебников и учебно‑методических пособий по финансовому праву показывает, что недостатки категориального аппарата науки финансового права приводят к дублированию излагаемого материала. Например, изучение общей части многих учебников по финансовому праву свидетельствует о значительной степени совпадения разделов, посвященных: 1) понятию финансов; 2) понятию и содержанию финансовой деятельности; 3) предмету финансового права; 4) финансовым правоотношениям. И это не удивляет, поскольку во всех четырех случаях речь идет нередко об одном и том же: правовых связях между участниками финансовых отношений. Разница состоит в том, что в первом разделе материал подается в экономическом ключе, на «языке» экономической науки. Во втором разделе экономико‑правовые проблемы, интересующие финансовое право, рассматриваются с позиции активной роли государства в соответствующих отношениях (деятельностный подход). При этом другие участники соответствующих отношений (физические лица, организации), если и не сводятся до уровня объектов указанной деятельности, то, по крайней мере, выводятся за скобки основной темы изложения. В третьем разделе материал воспроизводится заново. При этом финансы уже рассматриваются как предмет правового регулирования, а вопросы финансовой деятельности органично вплетаются в проблемы финансовых отношений. Наконец, третий и четвертый разделы также в какой‑то степени перекрещиваются, поскольку любые финансовые отношения, в принципе не способные существовать вне правовой формы, всегда выступают в виде правоотношений.
Отмеченное особенно заметно при рассмотрении системы соответствующих финансово‑правовых категорий (с очевидностью дублирующих друг друга, пересекающихся в логическом объеме). Так, определяется, что «финансы – это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств …»; «Финансовая деятельность государства – это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) …»; «Предмет финансового права составляют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов …». Этот список можно продолжить. Все категории финансового права (включая само понятие финансового права): «финансовое правоотношение», «нормы финансового права», «финансовый контроль» и т. д. сводятся к этой волшебной триаде «образование (формирование, аккумулирование), распределение, использование»[165].
Конечно, любая категория, являясь научной абстракцией, отражает действительность в самом общем, «чистом» от случайных проявлений виде. Однако, в данном случае, не слишком ли мы все упрощаем абстракциями подобного рода? Если бы другие отрасли российского права пошли по пути, проложенному финансовым правом, то, возможно, мы могли бы столкнуться с трактовкой предмета гражданского права как «отношений по приобретению, использованию и распоряжению имуществом в целях удовлетворения частного интереса…» и т. п. Но какова в действительности степень теоретического и практического значения подобных триад? Думается, что «срок службы» данных категорий ограничен во времени. На этапе, когда можно уже говорить о сформированности науки финансового права и о высоком уровне ее развития, перечисленные категории нуждаются в переосмыслении и существенной корректировке своего содержания.
Какая же категория должна выполнять роль базовой в финансово‑правовой науке в настоящее время? Ответить на этот вопрос пока не просто, но можно предложить некоторые направления для поиска решения этой проблемы. В юридической науке должен быть внимательно рассмотрен вопрос о месте финансового права и его крупнейших подразделений (налогового и бюджетного права) в системе российского права на современном этапе. Наша точка зрения на этот счет состоит в том, что финансовое право обладает признаками комплексного образования (отрасли), или, говоря точнее, – выступает как надотраслевая система, призванная обеспечить эффективное взаимодействие и координацию охватываемых им самостоятельных отраслей (налогового и бюджетного права) и некоторых правовых институтов. Единство финансового права как комплексного образования обеспечивается факторами особого порядка, обусловленными необходимостью координации юридических средств, используемых для достижения отдельных целей, стоящих перед отраслями и институтами, входящими в его состав. Эту объединяющую и координирующую функцию финансовое право может выполнить лишь во взаимодействии с иными науками: политологией, экономикой, социологией и т. д.[166] Таким образом, разрабатываемая базовая категория финансово‑правовой науки должна отражать комплексный характер этой отрасли знаний; предполагать, исходя из своего содержания, необходимость именно комплексного (юридического, политического, экономического и т. д.) подхода к проблеме публичных финансов[167]. Полагаем, такими объединяющими категориями могут выступать понятия «общественные (коллективные) потребности» и «публичные денежные фонды».
Первая, наиболее абстрактная категория («общественные (коллективные) потребности»), отражает конечные цели существования публичных финансов и самого государства, обозначая политический и экономический выбор общества. Базируясь на данных экономических, политических и социологических наук, она вместе с тем должна выражать собой конституционно‑правовые основы финансового права. Категория «публичные денежные фонды» способна выступать именно как системообразующая финансово‑правовая категория. Ее содержание может быть раскрыто через юридические категории трех основных составляющих финансового права: института правового регулирования основ денежного обращения, бюджетного права и налогового права[168].
Глава 4
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 421; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!