Структура законодательства об административных правонарушениях
Практика судебного правоприменения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), несмотря на его многочисленные редакции, уже сложилась в российских судах.
Принятие указанного нормативного правового акта привело к образованию отдельной области права, регламентирующей порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Характеризующим признаком этой новеллы в российской системе права стало то, что на федеральном уровне вопросы административной ответственности отныне стали регулироваться именно указанным Кодексом.
Перечень правообразующих актов в этой области права законодатель закрепил в статье 1.1 КоАП РФ, согласно которой в него включены непосредственно сам Кодекс и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 Кодекса).
При этом принципиально отметить, что КоАП РФ основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации (ч. 2 ст. 1.1 Кодекса).
В этой связи применение судебных процедур по КоАП РФ необходимо начинать с анализа положений Конституции Российской Федерации, а также Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации», которые определяют правовой статус суда (судьи, мирового судьи) в судебном процессе и основные принципы отправления правосудия, в том числе по делам об административных правонарушениях
|
|
|
Прежде всего внимание следует уделить положениям ст. 15 Конституции Российской Федерации, а именно тому, что:
- Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1);
- органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2);
- законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3);
- общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4)[295].
|
|
|
Общее назначение указанной нормы права заключается в закреплении главенствующего места за Конституцией в российской правовой системе. Данным обстоятельством обусловлена и последующая необходимость соотношения Конституции с другими правовыми актами, принимаемыми в Российской Федерации на всех уровнях системы власти, включая местное самоуправление.
Особое внимание нужно также уделить и тому, что нормы КоАП РФ должны соответствовать нормам гл. 2 Конституции Российской Федерации, закрепляющей основные права и свободы человека и гражданина. С каждым годом актуальность именно этого вопроса возрастает, что наглядным образом усматривается из практики Конституционного Суда Российской Федерации (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13.07.2010 года № 15-П, от 25.04.2011 года № 6-П, от 17.01.2013 года № 1-П, от 25.02.2014 года № 4-П и т.д.).
Требования Основного закона в каждом конкретном случае возлагают на судей обязанность выносить законные и обоснованные судебные постановления и не забывать о том, что зачастую от принятого решения зависит судьба человека.
|
|
|
Возвращаясь к анализу структуры законодательства об административных правонарушениях, следует обратить внимание на следующие обстоятельства.
В общем понимании КоАП РФ ориентирован на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, права собственности независимо от ее форм, условий нормальной жизнедеятельности россиян.
КоАП РФ занимает особое место в охране правопорядка. В него включены правовые механизмы защиты широчайшего круга общественных отношений — права и свободы человека и гражданина, права собственности, общественный порядок и общественная безопасность, экономические интересы физических и юридических лиц и т.д.
Нормы КоАП РФ адресованы практически всем гражданам, должностным лицам, индивидуальным предпринимателям, организациям. Правомерное поведение указанных субъектов административных деликтов связывается с непосредственным соблюдением установленных Кодексом запретов.
В Кодексе определены пределы законной деятельности судей, органов и должностных лиц по применению норм административной ответственности, регламентирована процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях. В нем же сосредоточены и общие принципы, основы законодательства об административных правонарушениях, составы конкретных административных правонарушений, за которые предусмотрена ответственность на федеральном уровне, урегулирован порядок исполнения постановлений о наложении административного наказания.
|
|
|
По своему содержанию КоАП РФ является комплексным нормативным правовым актом, в котором кодифицированы материальные нормы, определяющие основания и пределы административной ответственности; нормы, закрепляющие систему и полномочия судьи, органов, должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях; нормы, регулирующие процессуальный порядок на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
Кодекс состоит из пяти разделов, включающих в себя 32 главы, которые содержат более 600 статей:
- Раздел I. Общие положения;
- Раздел II. Особенная часть;
- Раздел III. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях;
- Раздел IV. Производство по делам об административных правонарушениях;
- Раздел V. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.
В контексте вопроса о структуре законодательства об административных правонарушениях нельзя не отметить, что на практике определенную сложность у судей вызывают вопросы применения не только норм КоАП РФ либо соответствующего закона субъекта Российской Федерации, но и специального законодательства, обладающего отсылочным материально-правовым характером.
Приведем некоторые примеры специального законодательства:
- в случае привлечения лица к административной ответственности за нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ), судья может столкнуться с необходимостью применения как отдельных положений Трудового кодекса Российской Федерации, так и целого ряда иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в их числе Положение об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей[296], Правила ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей[297] и т.д.;
- в случае привлечения лица к административной ответственности за нарушение иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции (ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ), судья в зависимости от обстоятельств дела будет применять положения Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»[298], Правила продажи товаров дистанционным способом[299] и т.д.
Другими словами, законодательство об административных правонарушениях следует рассматривать в его совокупности, структурировать которую можно следующим образом:
- кодифицированное федеральное законодательство - КоАП РФ;
- законодательство субъектов Российской Федерации, устанавливающее административные наказания в виде предупреждения или административного штрафа (ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ)[300];
- нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также иных публичных органов, устанавливающие порядок исполнения процедур, определенных КоАП РФ и законодательством субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Схема 1. Структура законодательства об административных правонарушениях
В зависимости от предназначения соответствующей правовой нормы законодательство об административных правонарушениях подразделяется на материальное и процессуальное.
Схема 2. Структура законодательства об административных правонарушениях в зависимости от предназначения соответствующей правовой нормы
На примере КоАП РФ, к материальному законодательству относятся правовые нормы, включенные в Особенную часть Кодекса (Раздел II), а соответственно к процессуальному законодательству - правовые нормы, регламентированные Кодексом, но не включенные в его Особенную часть (т.е. кроме Раздела II).
Относительно материального законодательства важно учитывать, что возможность нормативного регулирования составов административных правонарушений, а также мер ответственности за них предусмотрена как КоАП РФ, так и законами субъектов Российской Федерации, с учетом принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (ст.ст. 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ).
Причем, чаще всего, чтобы правильно установить (квалифицировать) объективную сторону состава того или иного административного правонарушения необходимо применять специальные правила, регламентированные федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.
Наиболее распространенными примерами применения судьями на практике указанных специальных правил являются:
- Налоговый кодекс Российской Федерации[301];
- Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (характерно для главы 18 КоАП РФ) [302];
- Постановление Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 года № 1090 «О правилах дорожного движения» (характерно для главы 12 КоАП РФ)[303];
- Правила пользования жилыми помещениями, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.01.2006 года № 25 (характерно для главы 7 КоАП РФ) [304].
Неприменение специальных правил, когда их использование является обязательным, влечет невыполнение основных задач производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в статье 24.1 КоАП РФ, что является недопустимым.
Говоря о процессуальном законодательстве, определяющем порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, отдельно следует обратить внимание на положения главы 23 КоАП РФ.
В соответствии с указанной главой Кодекса компетенция государственных, муниципальных органов и их должностных лиц по возбуждению дел об административном правонарушении, составлению соответствующих протоколов и осуществлению иных процессуальных действий при рассмотрении дел об административных правонарушениях разделена в зависимости от составов административных правонарушений.
Общие положения, определяющие универсальный порядок производства по делам об административных правонарушениях, закреплены именно в КоАП РФ.
Ведомственное нормативно-правовое регулирование в рамках законодательства об административных правонарушениях носит уточняющий характер.
Приведем по этому поводу наиболее распространенные примеры из юридической практики:
а) в ходе исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения уполномоченный сотрудник органов внутренних дел вправе привлечь лицо к административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения. При этом должностным лицом должны быть соблюдены не только «процедурные» нормы, предусмотренные КоАП РФ, но и ведомственные правила по порядку привлечения таких лиц к административной ответственности (в частности Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения [305]);
б) в ходе исполнения судебных актов судебный пристав-исполнитель вправе привлечь лицо к административной ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве. Однако порядок привлечения этого лица к административной ответственности для должностного лица будет урегулирован не только нормами КоАП РФ, но и ведомственными нормативными актами - Методическими рекомендациями по исполнению судебных решений о сносе самовольно возведенных строений[306], Методическими рекомендациями по порядку исполнения требований исполнительных документов о взыскании алиментов[307] и т.д.
Учитывая, что КоАП РФ фактически чуть ли не ежемесячно редактируется законодателем, адаптируясь к современным реалиям, то с внесением в него соответствующих изменений меняется и судебная практика. Данное обстоятельство усложняет процесс рассмотрения дел об административных правонарушениях, однако оно не может служить оправданием судебных ошибок.
Применяя нормы КоАП РФ, мировой судья должен учитывать, что данный НПА включает в себя множество бланкетных норм, а содержащиеся в нем регламенты процессуального характера предполагают возможность широкого применения правил процессуальной аналогии, которые, в свою очередь, должны упрощать работу судьи, а не наоборот.
На данный момент Верховным Судом Российской Федерации даны правовые рекомендации по множеству проблем, в том числе процессуального характера, возникающих при судебном применении КоАП РФ.
Эти рекомендации изложены:
- в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [308];
- в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2006 года № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [309].
Разъяснения относительно правил применения КоАП РФ содержатся также в ежеквартальных Обзорах законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, утверждаемых Президиумом Верховного Суда Российской Федерации [310].
Подводя промежуточный итог, следует отметить, что профессиональное понимание и правильное применение законодательства об административных правонарушениях невозможно без его системного осмысления в практических целях.
В этой ситуации мировой судья обязан постоянно отслеживать изменения действующего законодательства, правовых позиций Верховного Суда Российской Федерации.
Дата добавления: 2016-01-05; просмотров: 18; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!