Список принятых сокращений 62 страница

Настоящий социальный эффект обеспечивается только социально ориентированными правовыми управленческими решениями, ориентацией бизнеса на социальные цели, стимулированием тех производителей, которые стремятся работать на уровне современных технико-технологических, эргономических и духовно-нравственных стандартов.

Политический эффект — совокупный результат, который получает общество в процессе осуществления государством своей внут­ренней и внешней политики. Такой эффект оценивается степенью доверия народа к власти, динамикой продвижения страны на пути укрепления политической стабильности и социальной консолидации, расширения демократических свобод. Именно для этого в управленческую практику вводятся программно-целевое планирование, мониторинг качества государственных и муниципальных услуг. Чиновник же должен постоянно «учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии»[370].

Нравственный эффект — совокупный духовно-нравственный заряд, который получает общество по итогам реализации государственных управленческих решений. Популистскими программами, громкими заверениями с высоких трибун о конструктивности курса государства, призывами быть честными и добросовестными здесь не обойтись. Лозунги должны подкрепляться соответствующими ресурсами, в том числе правовыми, организационными и технологическими. Если законы, указы, постановления, программы, приказы и решения разумны и справедливы, то они однозначно служат укреплению нравственных устоев общества и обеспечивают защиту человеческого достоинства, способствуют восстановлению в обществе доброжелательности, взаимопомощи и благотворительности, порождают здоровую нетерпимость к преступникам и преступным проявлениям.

А если этого нет? Тогда продолжается то, что наблюдается сейчас: социальная апатия, правовой нигилизм, нежелание честно трудиться, коррупция и преступность. Это и есть нравственный социальный эффект в условиях разрушения нравственного кода народа и фрагментации общественного сознания.

Профессор Г. В. Атаманчук предлагает выделять три уровня социальной эффективности управления[371]:

1) общая социальная эффективность, характеризующая общий результат функционирования какой‑либо системы управления — совокупный вклад субъектов и объектов управления в общественную жизнедеятельность;

2) специальная социальная эффективность, раскрывающая уровень организации и функционирования собственно субъектов управления — совокупную управленческую деятельность соответству­ющих подсистем и органов;

3) конкретная социальная эффективность, показывающая, каким образом и с какими результатами осуществляют свою деятельность отдельные управленцы, подразделения и органы в определенной системе управления.

Общий социальный эффект — базовый показатель эффективности государственного управления. Он дает хорошее представление о рациональности, научной обоснованности и социальной ориентированности управления, позволяет измерить его качество полученным социальным эффектом. Именно в последнем сосредоточены все сложности и противоречия управленческого процесса в условиях существующих противоречий между трудом и капиталом, между частной собственностью, предпринимательством и интересами трудящихся, между обществом, бизнесом и государством.

Нельзя не учитывать и такое совершенно новое для современного мира явление, как глобализация — процесс преодоления физических расстояний и государственных границ, снижения значимости национальных, экономических, социальных и политических аспектов и замены их новыми, базирующимися на самых передовых научных знаниях и технологиях мировой значимости. В основе глобализации лежит интернационализация хозяйственной и культурной жизни различных стран и регионов[372], это явление характеризуется специфическими политическими, экономическими и социальными тенденциями превращения мирового сообщества из рыхлой совокупности относительно слабо взаимосвязанных между собой экономик различных стран в целостную экономическую систему всемирного масштаба.

В процессе глобализации многие социально-экономические и даже политические процессы выходят из‑под жесткого контроля национальных государств, обретают высокую степень самостоятельности. Быстрыми темпами развивается межстрановая инфраструктура, ослабевает влияние национальных традиций и обычаев, растет мобильность людей и капиталов. Нормой становятся массовые перемещения производств из одних стран в другие, в том числе страны «третьего мира». Развитые страны стали крупнейшими кредиторами и центрами базирования транснациональных корпораций и ведущими научными центрами мира. Мировая кредитно-финансовая система, по сути, превратилась в систему сообщающихся сосудов.

При этом наблюдается и противоположная тенденция — усиление конкуренции национальных технико-экономических потенциалов, углубление неравенства между наиболее развитыми регионами, странами-лидерами и странами мировой периферии. Это означает, что параллельно с глобализацией не менее интенсивно развиваются процессы регионализации и суверенизации, стремления народов к национальной самостоятельности и политической и экономической независимости.

Эти двухсторонние процессы объективны. Именно поэтому в последние годы Россия не только прилагает огромные усилия по развитию реального сектора экономики, но и существенно активизирует международное сотрудничество. Страна с большим трудом, но все‑таки вырывается с периферии мирового хозяйства, она стала полноправным членом ВТО, переходит к системе универсальных организационно-правовых и хозяйственных стандартов современного цивилизованного рынка.

21.2. Критерии общей и специальной социальной эффективности государственного управления

Объективация государственного управления имеет разнообразные проявления, которые только в совокупности дают объективно-объемное представление о результатах управления и его эффективности. Но для того, чтобы определить результат управления и оценить полученный эффект, нужны соответствующие критерии, показатели и индикаторы. Субъективные подходы здесь неуместны.

В ряде стран Запада разработкой таких критериев занимаются специальные научные центры. В США, например, еще в 1913 г. было создано Бюро эффективности управления, а с 1949 г. при администрации президента там действует специальная комиссия оценки эффективности государственной службы. До 1978 г. существовал Национальный центр по изучению производительности управления в государственном секторе. Сейчас в стране такого рода центров несколько. Трибуной ведущих специалистов в области эффективности управления стали многие научные журналы и книжные издания, на страницах которых публикуются все новейшие разработки по данной проблематике.

Критерии эффективности представляют собой признаки, грани и стороны управления, посредством которых определяются качество управления, степень его соответствия потребностям и интересам общества. Речь идет о критериях, которые носят обобщающий социально-политический характер, раскрывают эффективность управленческих решений с точки зрения влияния власти на общественные процессы, реального вклада государства в исторические судьбы страны и ее народа.

При этом надо понимать, что какого‑то единого критерия эффективности государственного управления не существует. На практике используется комплекс критериев, показателей и индикаторов, которые в совокупности и обеспечивают точность измерения эффективности. «Древу целей» в итоге противостоит соответствующее «древо» критериев эффективности.

Наукой накоплен достаточно богатый опыт исследования эффективности государственного управления и его критериев. Большой вклад в такие исследования внесли ученые-эксперты ведущих университетов мира и международных организаций. Широкое применение получили следующие методики, представленные в табл. 21.1.

Таблица 21.1 Методики и показатели оценки эффективности государственного управления

Методика оценки эффективности	Основные показатели эффективности
Индекс развитости человеческого потенциала (ИРЧП)	Долголетие, средняя продолжительность жизни; грамотность взрослого населения и учащихся в начальной, средней и высшей школе; уровень жизни, оцененный на базе ВВП на душу населения
Конкурентоспособность страны (GCI)	Состояние общественных институтов, степень, техно­логический уровень, объем рынка, конкурентоспособность ком­паний; макроэкономическая стабильность, развитость финансового рынка, инновационный потенциал; здоровье нации; качество образования и профессиональ­ной подготовки кадров; эффектив­ность рынка труда
Всемирное обследова­ние предприятий (WBES)	Деловой климат; качество нормативного регулирования; взаимодействие между бизнесом и государ­ством, уровень коррупции; качество государственных услуг
Индекс непрозрачности (Pricewater-house-Coopers)	Коррупция в государственных органах; гарантированность прав собственности; фискальная, монетарная, нало­говая политика; регулирование предпринимательской деятельности; стандарты финансирования
Методика предельно-критических показателей развития (ПКПР)	Всего 22 показателя, в том числе: уровень падения промышленного производства; доля в экспорте высокотехнологичной продукции; доля населения, живущего за чертой бедности; уровень безработицы; средняя продолжительность жизни; количество преступлений на 100 тыс. населения; уровень потребления алкоголя; уровень доверия к властям; доля затрат на культуру в государственных расходах
Экономическая свобода организаций (Heritage Foundation)	Государственное вмешательство в экономику; торговая политика; фискальная политика; банковская сфера; контроль уровня оплаты труда, цены; имущественные права и их защищенность; черный рынок
Программа поддержки государственного управления (SIGMA)	Государственная служба; разработка и реализация политики; управление государственными расходами; контроль финансовых операций; государственные закупки

 

Наукой разработано немало и других интегральных методик, по которым оценивается эффективность государственного управления.

Институт Всемирного банка разработал систему GRICS (Gover­nance Research Indicator Country Snapshot), в соответствии с которой эффективность управляющего воздействия оценивается по шести базовым индексам: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции. Исследуется, как правило, более 200 стран мира. Наиболее весомый результат качества традиционно показывают Исландия, Финляндия, Новая Зеландия, Швейцария, Норвегия и Люксембург, индекс управляемости которых уже давно превышает 90%[373].

Право голоса и подотчетность государственных органов — критерий, который включает показатели, позволяющие оценить обеспеченность политических прав и гражданских свобод, возможность участия граждан в выборах и контроле государственных органов, степень независимости прессы. Россия в 2011 г. по этому показателю оценивалась на 23%.

Политическая стабильность и отсутствие выступлений против власти — критерий, по которому измеряется вероятность политических кризисов, включая дестабилизацию власти и вынужденную отставку правительства в результате применения насилия (Россия — 21%).

Эффективность правительства — критерий, который характеризует качество бюрократии и компетенцию государственных служащих, уровень их политической лояльности действующей власти, качество исполнения государственных функций и предоставляемых государственных услуг (Россия — 42%).

Качество регулирования экономических отношений — критерий, с помощью которого оценивается уровень социальности государственного управления, включая анализ действия таких противоречащих рыночной экономике факторов, как государственный конт­роль уровня цен, контроль деятельности банков, развития бизнеса, регулирование международных экономических отношений и торговли (Россия — 39%).

Верховенство закона — критерий оценки уровня доверия граждан к законам, оценки обществом эффективности и предсказуемости действующих законодательной и правоприменительной систем (Россия — 25%).

Сдерживание коррупции — индекс, который позволяет провести замер восприятия коррупции в обществе, способности правительства противостоять коррупции и содействовать снижению ее влияния на бизнес (Россия — 13%). Контроль эффективности противодействия коррупции определялся по четырем показателям: число выявленных коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; доля граждан и организаций, столкнувшихся с проявлениями коррупции; соотношение числа выявленных коррупционных правонарушений и доли граждан и организаций, сталкивающихся с коррупцией; объем коррупционных рынков.

Динамика индексов с 1996 по 2011 г. приведена в табл. 21.2.

Таблица 21.2. Динамика индексов GRICS в России

Год	Индекс (по 100%-ной шкале)
право голоса	политическая стабильность	эффективность управления	качество экономики	законность	контроль коррупции
	36,5	13,2	20,0	23,5	18,7	24,4
	41,1	22,2	26,3	30,5	20,7	24,0
	32,9	23,6	25,8	4,9	15,9	12,7
	36,2	26,4	38,8	42,4	21,2	15,7
	26,6	17,5	41,6	44,8	23,6	24,5
	25,6	18,9	38,8	43,6	21,7	28,1

 

Россия традиционно получает «пятерку» («удовлетворительно» по привычной для нас пятибалльной шкале) только по двум показателям — «эффективность работы правительства» и «качество законодательства». Но вот динамика указанной статистики малоутешительна — заметного прогресса не наблюдается ни по одному показателю. По индексу экономических и политических свобод в 2005 г. мы занимали 114-е место из 155 обследованных стран. Уровень непрозрачности управления составляет 83,6%.

Конечно, объективность приведенных рейтингов (по понятным причинам) вызывает определенное сомнение. Есть основания усомниться в непредвзятости организаторов подобных исследований и объективности их аналитических выводов. Но и нам надо трезво смотреть на ситуацию и принципиально оценивать наши достижения в части результативности управления, особенно с точки зрения бедности, безработицы, разгула коррупции и организованной преступности, пьянства, наркомании и т.д. С запредельными показателями дисфункций и аномалий рассчитывать на уважительное отношение очень трудно. Не помогут ни газ, ни нефть, ни футбол, ни саммиты и конференции. Трудно рассчитывать и на успешность стратегии устойчивого развития.

Нам необходимо набраться смелости и объективнее оценивать себя, в том числе с позиций имиджа, формируемого нашими депутатами и чиновниками, разъезжающими на «Бентли» и «Феррари» по парижским и лондонским улицам, распоясавшимися на альпийских лугах олигархами и вояжирующими по миру представителями шоу-бизнеса. Надо также понять, что не западные партнеры, а наша лень и неорганизованность, наши собственные коррумпированные чиновники, вороватые бизнесмены и не особенно воспитанные топ-менеджеры — главные противники демократии, цивилизованного рынка и модернизации. Паразитическая «экономика трубы» и сомнительный статус «хозяев жизни» их полностью устраивают. Это предприниматели, которые ничего не предпринимают, ничего менять не только не желают, но и не собираются, и ничего без принуждения менять не будут. Из этого постулата как раз и надо исходить в политике и управлении.

Не помешало бы лучше усвоить, что социальной основой эффективного государства являются миллионы нормальных тружеников, а не многомиллиардные транши обанкротившимся банкам, не олигархи с их не слишком честно заработанными капиталами и не чиновники, которые превратили государственную службу, как говорит президент, в «форму доходного бизнеса с его статусной рентой». Надо, наконец, включить механизмы демократии, законности и справедливости. Без этого страна не только не модернизируется, а и вовсе может стать неуправляемой.

Построение сбалансированной системы критериев и показателей результативности управления связано с немалыми трудностями.

Во-первых, оценочные показатели должны быть пригодными к применению не только для прогнозирования будущего и оценки прошлого, а прежде всего для анализа настоящего, когда еще не утеряны шансы обнаружить ошибки и вскрыть недочеты, что‑то поправить, внести коррективы и изменить к лучшему.

Во-вторых, ориентация на конечные политические и социально-экономические результаты управления существенно осложняет оценку вклада каждого субъекта управления в результат совместной деятельности. Довольно часто хорошие результаты приписываются исключительно управляющим компонентам (органам власти, должностным лицам). На самом же деле результат обеспечивается не только ими, а является итогом совместных усилий людей, входящих в состав управляющих субъектов и управляемых объектов.

В-третьих, не менее сложной является проблема оптимизации показателей по их количеству и содержанию. Если их много, то велика вероятность бюрократизации контроля — издержки мониторинга могут превысить положительный эффект от практического применения этих показателей. Если же, наоборот, показателей недостаточно, то может появиться возможность «искажающего поведения», когда внимание концентрируется не на результатах, а на том, что выгоднее и удобнее в той или иной ситуации.

Что-то подобное наблюдается сегодня в практике замеров результативности органов государственного и муниципального управления многих субъектов РФ. Их усилия оцениваются по 260 основным и 200 вспомогатель­ным кри­териям. Для сравнения: в 2005 г. таких показателей было всего 30. Опыт показал бессмысленность таких методик — только бумаг множество. Сейчас предлагается кардинально сократить количество оценочных показа­телей, сократив их примерно до 11, главный упор сделав на показателях реальных до­ходов населения; динамики и направленности изменений продолжительности жизни людей; объемов инвестиций в основной капитал; уро­вня безработицы; объемов строительства нового жилья. И обобщающий критерий определен — уровень доверия населения к губернатору.

При разработке показателей эффективности рекомендуется помнить «правило четырех С»: четкость (clearness); полнота (complete­ness); комплексность (complexity) и непротиворечивость (consistency). Показатели должны быть конкретными, реальными и, главное, поддающимися количественной интерпретации — нельзя управлять тем, что нельзя измерить. Только в этом случае анализ будет качественным, в том числе со следующих точек зрения:

1) оптимизация построения иерархии государственно-управ­ляющей системы. Неоправданно сложная и многоуровневая система управления эффективной быть не может. В России, например, уровней властной иерархии не менее 10: Президент РФ, Администрация Президента РФ, полномочные представители Президента в федеральных округах и их структуры; Председатель Правительства РФ, его первые и другие заместители, аппарат Правительства РФ (департаменты, управления, отделы), федеральные министры, руководители федеральных служб, агентств и иных федеральных органов исполнительной власти; президенты, губернаторы и иные высшие должностные лица субъектов РФ; председатели правительств субъектов РФ со своими заместителями, руководители соответствующих органов исполнительной власти. К ним следует добавить еще и многоступенчатую иерархию органов местного самоуправления. По всем этим ступенями надо непременно пройти, чтобы добиться принятия нужного решения;

2) противодействие бюрократическому перерождению. Бюро­кратизированная система является одной из причин низкой исполнительской дисциплины, коррупции и злоупотреблений, серьезных недостатков в решении социально-экономических и инфраструктурных проблем. Поэтому приходится искать все новые и новые формы модернизации системы управления. Причем задача не сводится к ординарному преодолению заскорузлости, канцелярщины и безо­т­ветственности. Борьба с бюрократизмом корреспондируется прежде всего с мерами фундаментального характера:

— оптимизацией организационных структур и функций государства,

— формированием самодостаточных и имеющих самостоятельную сферу ответственности органов управления,

— укреплением аппарата профессионально подготовленными и нравственно достойными кадрами,

— созданием административной юстиции,

— упрощением административных процедур.

Сегодня приемлемой может быть не бюрократическая иерархия, а сетевая система управления, сочетающая конкуренцию и кооперацию, противоборство и сотрудничество[374];

3) переход к новой парадигме коллегиального государственного управления по модели «большого правительства», главная задача которого — включение всего общества в процессы модернизации, создание разветвленной сети обратных связей государственной власти с гражданами, повышение статуса гражданина в отношениях с государством («большое правительство»). Отсюда усиленная ориентированность властных структур, должност­ных лиц и государственных служащих на интересы граждан и ор­ганизаций. Это будет «правительственный контур» государственных менеджеров с «корневой системой» экспертов (партии, бизнес-структуры, общественные объединения, экспертно-аналитические центры), питающей власть всей необходимой политико-управленческой информацией и народными инициативами.

Старые методы управления (иерархичность, централизация, принуждение) безнадежно устарели, циркулярами и регламентами, закручиванием гаек и установлением суровых порядков, избыточным количеством контролеров ничего сделать уже не удастся. Наоборот, так можно лишь ускорить деградацию управления. Нужны всенародные обсуждения законопроектов, антикоррупционные экспертизы, обсуждения государственных решений в независимых сообществах. Нужен контроль снизу, нужны отчеты и ответственность перед обществом. Нужны электронное правительство, электронный парламент и электронные министерства, функционирующие на принципах законности, социальной открытости, гибкости и уважения;

4) укрепление государственной (в том числе исполнительской) дисциплины. Дисциплинированность в управлении обеспечивает надлежащее выполнение законов, указов, постановлений, приказов, решений, инструкций и других нормативных правовых актов, преду­сматривает анализ деятельности аппарата в следующих аспектах:

— законности, своевременности и качества исполнения поручений,

— действенности сложившейся системы контроля со стороны непосредственных руководителей,

— ответа на вопрос: «Работают люди творчески, с энтузиазмом или формально?», выполняют только то, что предусмотрено должностными регламентами или работают инициативно с заботой о качественном решении стоящих задач;

5) оптимизации финансовых и временны́х затрат на принятие решения и его реализацию. Чем меньше материальных и временны́х затрат на выполнение определенного объема работ, тем выше производительность труда. Это хорошо известно. Но в реальной жизни далеко не всегда управленцы обеспечивают реализацию этого постулата, о чем свидетельствуют многочисленные факты.

В Италии, например, для открытия предприятия необходимо пройти 16 процедур, затратить 16 дней и примерно 4000 долл.; в Канаде затраты на аналогичную работу составляют два дня и 2809 долл.; в России же надо совершить 20 процедур, работать не менее 50 дней и затратить неизвестно сколько денег. И даже при таких затратах качественный результат не гарантирован. Действующие в стране механизмы управления ориентированы не на конкретные результаты, а на удобство чиновника и объемы затрат. Бюджеты всех уровней формируются не по программно-целевому методу, а по давно сложившейся практике — «от достигнутого». При таком подходе общество содержит массу дорогостоящих казенных учреждений и специалистов, причем независимо от того, нужны ли они или нет, какие и какого качества услуги они оказывают;

6) сокращение издержек на содержание государственно-управляющей системы — финансово-экономических, материально-технических, интеллектуально-кадровых и др. Для нашей страны этот вопрос далеко не праздный. Ведь на содержание государственного аппарата только из фондов федерального бюджета ежегодно направляется более 820 млрд руб. А какова же отдача? Качество государственного и муниципального регулирования оценивается всего лишь на «удовлетворительно». По уровню политических прав и гражданских свобод наша страна занимает 159-е место среди 187 обследованных стран. По уровню физической безопасности граждан — на 175-м месте. Индекс защиты прав собственности не превышает 14%. Индекс свободы прессы за 10 последних лет снизился с 55 до 33%. Непрозрачность бизнеса приближается к абсолютной величине и превышает 80%. Индекс защищенности от коррупции более чем в три раза ниже, чем в странах ОЭСР.

По достаточно широкой номенклатуре конкретных критериев предлагают оценивать эффективность государственного управления российские ученые:

демографическая ситуация и вектор ее развития;

— зрелость трудовых ресурсов: уровень занятости, динамика безработицы, качество программ противодействия негативным последствиям безработицы;

— экономическая развитость страны: уровень производительности труда, качество и темпы развития наукоемких производств;

— темпы и масштабы прироста валового национального продукта;

— качество жизни;

— правопорядок и правовая упорядоченность общественных отно­шений;

— качество окружающей среды;

— глобальность и гибкость международных связей.

Выработаны и соответствующие предельно-критические показатели.

Рано или поздно нам предстоит все‑таки разобраться в том, сколько должны стоить тот или иной государственный орган, та или иная государственная должность, то или иное управленческое решение и на какую отдачу от них может рассчитывать общество. При этом нужно помнить, что само по себе финансовое, техническое и кадровое укрепление органов государственного управления вовсе не гарантирует усиления государства и повышения эффективности его управляющего воздействия. Очень часто это укрепление свидетельствует как раз об обратном — о слабости институтов власти и их неспособности грамотно решать поставленные задачи.

21.3. Критерии эффективности управленческих органов и должностных лиц

Важным для практики измерения качества государственного управления является наличие четких критериев, норм и показателей (индикаторов) оценки эффективности деятельности каждой структуры и каждого должностного лица. С их помощью оцениваются полученные специальные и частные эффекты. Такого рода критерии важны и потому, что общая и специальная эффективность государственного управления является своего рода «суммой» конкретной эффективности усилий отдельных управленческих структур.

Укрупненными критериями эффективности управляющего воздействия государственных органов и должностных лиц являются:

1) степень соответствия полученных результатов полномочиям соответствующих государственных органов и должностных лиц. Каждый должен заниматься своим делом в строго регламентированных пределах и формах. Любое отклонение от компетенции органа и правомочий (или проявление активности в другом направлении) должно учитываться при оценке эффективности управления, а значит, признаваться либо позитивным, либо нерациональным и снижающим эффективность;

2) законность принимаемых управленческих решений. За­конность обеспечивает защиту общих, корпоративных и частных интересов, придает государственному управлению четкую целевую направленность, правовую упорядоченность и социальную справедливость, а значит, искомую результативность;

3) реальность управляющего воздействия. Деятельность государственных органов и должностных лиц всегда находит свое выражение в конкретных делах и облекается в соответствующие правовые и организационные формы, которые оказывают соответству­ющее воздействие на управляемые процессы, переводят управляемый объект из одного качественного состояния в другое. Хорошо, если переход совершается в более рациональное состояние, обеспечивает позитивные результаты. Хуже, если происходит что‑то противоположное;

4) социальная направленность управленческих актов и действий, степень отражения в них потребностей, запросов и повседневных нужд людей. По этому показателю можно достаточно объективно оценить направленность внутренней и внешней политики государства, социальную ориентированность управления на качественную медицинскую помощь, доступное образование, динамичное развитие ЖКХ, совершенствование рынка труда и т.д.;

5) объемы и характер сложившихся взаимосвязей с гражданами и их объединениями. Чем плотнее эти взаимосвязи и разнообразнее формы, тем больше объективных предпосылок высокой эффективности управленческой деятельности. Базовыми формами таких связей являются референдумы, сходы, выборы государственных органов и органов местного самоуправления, конференции, работа с письмами, заявлениями, жалобами граждан, работа со СМИ.

---

Дата добавления: 2016-01-04; просмотров: 17; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!