ГЛАВА 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 3 страница
Если же судить об этой ситуации в целом, то для успешного и сбалансированного функционирования любых органов, осуществляющих государственное управление, в них обычно образуются коллегии, принимающие соответствующие коллегиальные решения, имеющие свой особый статус. Однако это не дает оснований считать сами органы коллегиальными, хотя в положениях о них принято очерчивать цели, задачи и функции органов в целом, как это сделано и в отношении Правительства РФ <1>. Более того, коллегиальность как основной принцип построения государственного органа вообще противна природе государственного управления и не может полноценно реализовываться органами исполнительной власти. Отсюда, видимо, и необходимость прямого отступления от этого принципа там, где речь идет о решении конкретных вопросов, окольным путем через регламентацию полномочий Председателя и членов Правительства РФ.
--------------------------------
<1> Правда, в последних редакциях положений о федеральных министерствах перестали существовать разделы о полномочиях самих министров. А ведь в прежние времена это было незыблемой традицией. Видимо, и здесь мы видим уступку норме Федерального конституционного закона, определившего коллегиальную природу Правительства РФ.
При узаконенном широком усмотрении членов Правительства РФ и наличии в его составе федеральных министров, в прямом подчинении которых находятся многоярусные пирамидальные структуры современных министерств с их службами, агентствами и территориальными органами, определение природы Правительства через понятие "коллегиальность" выглядит довольно странно. Ведь если следовать такому определению непосредственно, то каждое действие членов Правительства РФ, в том числе и министров в сфере руководства их министерствами, должно предварительно определяться решением коллегиального Правительства РФ, что в принципе невозможно в системе государственного управления, которое и реализует исполнительную власть.
|
|
|
Характерно, что подобные ситуации не предусмотрены и в положениях об отдельных министерствах. Но в таком случае есть смысл говорить о наличии особой коллегии в составе федеральных органов исполнительной власти, в том числе и в Правительстве РФ, а не декларировать его противоречащий природе государственного управления коллегиальный статус. О единстве Правительства РФ с позиций Конституции можно говорить лишь при сложении полномочий или в момент отставки всего его состава. Однако называть это коллегиальностью вряд ли следует.
Общеизвестно и буквально аксиоматично, что в отношениях исполнительной власти доминирует модель управленческой вертикали. Здесь, естественно, могут быть горизонтальные связи, но они никогда не имеют приоритетного характера. Обратное противоречит объективной природе самого управления, которое, как известно, еще со времен Н. Винера едино в своих общих закономерностях для любых систем, независимо от их природы и сложности.
|
|
|
Следовательно, так называемое коллегиальное правительство не может существовать вне этих закономерностей, а значит, оно попросту невозможно в действительности. Если же спуститься с уровня этих теоретических политизированных абстракций, которые претендуют ныне на статус норм конституционного права, в область реального функционирования Правительства РФ, то здесь оно предстает в виде единоначального органа, имеющего в составе коллегию, состоящую из лиц, называемых членами Правительства РФ. То, что состав такой коллегии и самого Правительства РФ совпадает, в масштабе всей структуры федеральных органов исполнительной власти не представляется чем-либо особенным. В данном случае руководители ее ведущих звеньев входят в состав особой фактически существующей коллегии, какой в действительности является Правительство РФ в отношении исполнительной власти в Российской Федерации.
|
|
|
Кстати, четвертое положение из числа анализируемых также грешит неточностью, поскольку Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации лишь в пределах ее исключительного ведения и совместного ведения с субъектами Федерации. То, что касается ст. 73 Конституции, сюда не входит. В данной сфере исполнительную власть в Российской Федерации осуществляют сами ее субъекты. Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти не в Российской Федерации, а Российской Федерации, что отнюдь не одно и то же.
Специально применительно к Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации", в котором опять же повторены конституционные нормы об отставке, сложении полномочий и назначении Правительства РФ и его членов, есть смысл рассмотреть несколько принципиальных вопросов. Речь о том, что Конституция и Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" используют соответствующие понятия без должного юридического раскрытия.
Прежде всего о Правительстве РФ в целом. Здесь наиболее принципиальным представляется вопрос о том, означает ли отставка или сложение полномочий исчезновение самого органа государственной власти - Правительства РФ, или речь идет о постоянном органе с переменным составом. Надо сказать, что в различных статьях Конституции этот вопрос звучит по-разному. Проще говоря: существует ли Правительство РФ, если оно не сформировано, или нет. Однозначного ответа здесь нет, поскольку при отсутствии членов Правительства РФ не исчезают его полномочия и другие нормативные установления, связанные с функциями федерального Правительства.
|
|
|
Особенно примечательными являются конституционные положения и их конкретизация в Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ, касающиеся сложения полномочий Правительством РФ, а также отставок Правительства РФ, его Председателя и других членов. Дело в том, что содержание этих важнейших конституционных понятий и соответствующих действий ни в самой Конституции, ни в конкретизирующем его применительно к Правительству Федеральном конституционном законе не определено. Судить о них в формально-юридическом плане никак невозможно. Все, что связано с реальным осуществлением таких действий, происходит либо на основе усмотрения, либо - доктринального толкования, либо по аналогии с аналогичными процедурами, применяемыми в других странах. И если до сих пор особых трудностей в связи с такой неопределенностью не возникало, то только лишь в силу авторитета президентской власти и привычки высших должностных лиц к неукоснительному исполнению приказов вышестоящих начальников. Однако подобные формы обеспечения порядка в высших органах государственной власти в современном правовом государстве вряд ли оправданы. Все эти вопросы должны быть тщательно пронормированы в рамках конституционного права и не содержать никаких двусмысленностей, которые чреваты серьезнейшими политическими потрясениями. Вспомним, например, как в Украине дважды отправленный в отставку Президентом Генеральный прокурор был всякий раз восстановлен в должности решением суда из-за законодательных пробелов в решении вопроса об отставке.
Теперь о членах Правительства РФ, к которым также довольно часто применяется процедура отставки. В принципе члены Правительства РФ занимают так называемые государственные должности Российской Федерации и связаны с государством особыми публично-правовыми отношениями. Однако к числу государственных служащих они не отнесены, особого положения о службе на государственных должностях Российской Федерации, в частности в Правительстве РФ, также не существует. Поэтому понятийный инструментарий государственной службы здесь неприменим.
Вообще говоря, отставка - это термин и понятие, характеризующие специальные процедуры увольнения от должности в государственно-служебных или иных особых отношениях. Однако государственно-служебные отношения в Правительстве РФ законодательно не урегулированы и существуют лишь в качестве делового обычая, но не как обязательное к исполнению юридическое решение. Поэтому отставка в конституционно-правовом смысле до сих пор имеет лишь политическое содержание, но никак не представляет собой соответствующим образом урегулированную юридическую процедуру. Причем если отставка отдельных членов Правительства РФ хоть как-то ассоциируется с государственной службой, то отставка Правительства РФ как коллегиального органа вообще лишена каких-либо прецедентов и аналогий. Ничего определенного нельзя сказать и о сложении Правительством полномочий. Толкования здесь могут быть самые разные. Однако допустим ли такой разнобой в столь серьезных вопросах, как формирование и полномочия главного субъекта исполнительной власти в стране? Наверняка нет. И вряд ли кто-либо будет с этим спорить.
Возьмем для примера наиболее интуитивно понятную отставку членов Правительства РФ. В средствах массовой информации, в выступлениях их самих, в полемических заметках политиков и аналитиков членов Правительства РФ чаще всего именуют чиновниками, т.е. лицами, находящимися в государственно-служебных отношениях с государством. Так ли это в действительности?
Увы, нет. Указом Президента РФ члены Правительства РФ отнесены к лицам, занимающим государственные должности Российской Федерации <1>. Последние же согласно Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации" к числу должностей государственной службы не отнесены. Следовательно, государственно-служебные отношения между членами Правительства и государством могут иметь место лишь там, где это специально урегулировано федеральным законодательством, например, так, как это сделано в отношении судей, депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Генерального прокурора РФ и большинства других лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации <2>. Что касается членов Правительства РФ, то, видимо, при принятии федеральной Конституции предполагалось, что это должно быть сделано в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Однако этого не произошло.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 173.
<2> Закрытый перечень этих лиц определен Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32.
Правительство РФ предстает в данном Законе коллегиальным органом, а особенности пребывания на должностях членов Правительства РФ обозначены лишь ст. ст. 10 и 11. Как уже отмечалось, первая обязывает членов Правительства РФ ежегодно подавать сведения о доходах и имуществе. Вторая содержит ряд ограничений, связанных с пребыванием в Правительстве РФ. Помимо этого, ст. 24 указывает на то, что дисциплинарные взыскания на членов Правительства РФ накладывает Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Естественно, что эти нормы полноценного государственно-служебного статуса членов Правительства РФ не образуют и не регулируют. Но в таком случае не остается ничего другого, как признать, что их деятельность есть обычный труд, регулируемый по общим правилам ТК РФ и вообще трудовым законодательством.
Сами же члены Правительства РФ, как это следует из Кодекса, обязательно находятся в трудовых отношениях со своим работодателем. Кто же он? Исходя из ТК РФ (ст. 275) однозначно следует, что работодателем является лицо, с которым заключен трудовой договор. И если на первый взгляд может показаться, что это государство в лице его специальных представителей, откуда в общем-то и могли бы возникнуть государственно-служебные отношения членов Правительства РФ с государством, то на деле это не так. Трудовой договор в данном случае заключается с тем, кто производит назначение на должность члена Правительства РФ, а это прямо и непосредственно Президент РФ. Отсюда, как бы мы не хотели обратного, но суть отношений членов Правительства РФ с Президентом предстает хотя и парадоксально, но юридически совершенно однозначно: Президент здесь суть работодатель, а члены Правительства РФ - работники. И отношения между ними отнюдь не государственно-служебные, а просто-напросто трудовые, несмотря на высоту положения, которое занимают эти лица в государственной иерархии.
В таком случае вполне ясной предстает и многолетняя дискуссия о близости Президента РФ к исполнительной власти и подчиненности последней самому Президенту РФ. Как же еще иначе могут строиться отношения работодателя и работника? Правда, в отношении отставок Правительства РФ и его членов здесь сразу возникает ряд весьма важных и болезненных для системы власти вопросов. Остановимся лишь на некоторых.
ТК РФ не знает понятия отставки, это - термин из области административного и конституционного права, где он, увы, также не раскрыт, и относится к государственно-служебным отношениям, которые Правительства РФ и его членов никак не касаются. Исключение может быть только для членов Правительства - обладателей воинских или специальных званий или классных чинов или дипломатических рангов. Но это - отнюдь не общее правило и в общем-то к вопросу о регулировании статуса члена Правительства РФ имеет лишь факультативное отношение, не говоря уже о том, что современная служба в МВД России или других федеральных органах исполнительный власти, где действует все то же Положение о службе в органах внутренних дел, все еще государственной не является, поскольку не принят федеральный закон о правоохранительной службе. Правда, Министр внутренних дел РФ обычно имеет воинское звание и в силу этого является государственным служащим, что опять же неправомерно, поскольку лица, занимающие государственные должности, государственными служащими быть не могут. Это касается и других членов Правительства РФ - обладателей классных чинов, воинских и специальных званий.
Но если в трудовых отношениях места отставке нет, то действие Президента, отправляющего Правительство РФ или его членов в отставку, сугубо юридически можно расценивать лишь в понятийном поле трудового права, т.е. как расторжение трудового контракта по инициативе работодателя. Однако здесь следует череда других вопросов.
Наиболее интересным представляется вопрос о правомерности и основаниях той же отставки. Ведь до сих пор наши президенты - работодатели Правительства РФ зачастую даже не вдавались в объяснение причин и мотивов ранее происходивших отставок. Между тем ТК РФ устанавливает вполне конкретные основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя. Этому специально посвящена гл. 13 ТК РФ. Нарушение же прописанных в ней оснований расторжения трудового договора есть одновременно и нарушение трудовых прав работника, которые входят в число охраняемых Конституцией РФ основных прав и свобод. Они же, как известно, составляют смысл и содержание деятельности публичной власти в России, а потому занимают более высокий конституционный ранг, чем устройство самой власти и регулирующие его положения Конституции.
Что же в таком случае остается констатировать относительно многих бывших отставок Правительства РФ и его членов, происходивших без оснований, регламентированных трудовым правом? Вопрос представляется очевидным. Работники - члены Правительства РФ неправовым путем принуждались к увольнению с занимаемых должностей. И если уже быть последовательным в этом вопросе, то соответствующие действия российских президентов по отставкам Правительства РФ и его членов неправомерны, поскольку осуществлялись в нарушение трудовых прав отставников (уволенных членов Правительства).
Вообще, сегодня отставка может рассматриваться лишь как акт политического недоверия, однако правовые последствия этого акта могут состояться лишь в двух случаях. Первый: когда работодатель - Президент РФ совместит отставку с расторжением трудового договора по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством, если, конечно, договор заключался, о чем судить невозможно. Второй - когда вслед за актом политического недоверия со стороны Президента РФ все Правительство РФ или его члены сами выступят инициаторами расторжения трудовых договоров с Президентом РФ.
Аналогичное касается и сложения полномочий Правительством РФ перед вновь избранным Президентом РФ. Полномочия-то, конечно, могут быть сложены (неясно, правда, как и что это означает), однако без собственного на то усмотрения членов Правительства РФ расторгнуть с ними трудовой договор можно будет в дальнейшем только по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством, либо в порядке сокращения штатов после издания указа Президента о новой структуре федеральных органов исполнительной власти. И уж, конечно, отставка Председателя Правительства РФ в соответствии со сказанным отнюдь не влечет за собой расторжения трудового договора с его членами.
Конечно, кое-что из сказанного, особенно последнее, может быть учтено в самом содержании трудовых договоров с членами Правительства после их назначения на должность. Однако будут ли такие договоры легитимными и не нарушат ли они трудовые права работников - членов Правительства? Ведь до тех пор, пока трудовые отношения не будут законодательно трансформированы в государственно-служебные, приоритет трудовых прав перед вопросами организации властных институтов страны все равно сохранится. Такова конструкция современной Конституции, изменить которую можно, лишь приняв новую.
Следующее, на чем хотелось бы заострить внимание, это проблема ответственности членов федерального Правительства, которая в последнее время активно обсуждается в средствах массовой информации и политическими лидерами. Существуют уже и проекты федеральных законов по усилению этой ответственности. При этом бытует миф о фактической безответственности нашего Правительства. Если же учесть вышесказанное, то все эти предложения лишены оснований.
Во-первых, меры дисциплинарной и материальной ответственности, предусмотренные ТК РФ для руководителей организаций, настолько весомы, что вполне могут остановить любого не в меру ретивого администратора, если, конечно, он вполне осознает, что они к нему применимы. А во-вторых, члены Правительства не обладают иммунитетом в отношении юридической ответственности, предусмотренной другими федеральными законами, в том числе уголовной и административной, которые также могут применяться к ним в полном объеме. Работодатель Правительства - Президент помешать этому юридически не вправе.
Наконец, хотелось бы сказать, что система защиты трудовых прав работников, существующая сегодня в России, опять же полностью распространяется на членов Правительства. Поэтому в действительности, используя свои трудовые права, они в значительной мере оказываются защищены от действий самого Президента России. В этом плане при юридически грамотных осознанных действиях система исполнительной власти России может обладать не меньшей независимостью от него и самостоятельностью, чем другие ветви власти, где существуют урегулированные федеральным законодательством государственно-служебные отношения.
Тем не менее вряд ли следует думать, что современная ситуация несет в себе позитивный потенциал. Представим себе только, что отставленные ранее члены Правительства вдруг потребуют восстановления в должности, что суд на основе норм трудового права в большинстве случаев вынужден будет сделать. Можно представить себе, какая дезорганизация постигнет тогда исполнительную власть, да и всю систему власти в стране. Социальные же и экономические издержки подобных шагов измерению просто не поддаются. Поэтому то, что мы имеем сегодня, должно быть признано ошибочным и в скорейшем времени исправлено. При этом реальный трудовой статус членов Правительства РФ должен быть законодательно замещен конституционно- и административно-правовым государственно-служебным статусом. Отсюда - очевидная пробельность как в самой Конституции, так и в конкретизирующем ее Федеральном конституционном законе о Правительстве в части четкого определения понятийного инструментария, связанного с формированием Правительства, назначением его членов, сложением полномочий и роспуском (отставкой), а также в урегулировании государственно-служебного статуса Председателя и других членов Правительства. К сожалению, Федеральный конституционный закон о Правительстве, который должен был конкретизировать конституционные положения о порядке его деятельности, поставленных перед ним задач не решил и породил немало трудноразрешимых и неконституционных ситуаций в деятельности федеральной исполнительной власти в частности и исполнительной власти в Российской Федерации в целом.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 88; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!