ГЛАВА 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1 страница
Статья 110
Комментарий к статье 110
1. Часть 1 ст. 110 определяет место Правительства РФ в системе государственной власти и поэтому имеет фундаментальный характер в отношении всего содержания гл. 6 Конституции РФ. Согласно ей исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Данная норма является одной из конкретизаций составляющего основы конституционного строя принципа разделения властей, закрепленного ст. 10 Конституции РФ. Согласно ей государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
В ч. 1 ст. 110 речь здесь идет именно об исполнительной власти Федерации, пределы которой определяются разделением предметов ведения и полномочий между нею и ее субъектами. Данная норма прямо корреспондирует со ст. ст. 71 - 73 Конституции, в которых осуществлено разграничение предметов ведения по вертикали политико-государственного устройства России.
Согласно содержанию названных статей Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации в первую очередь в рамках, определенных ст. 71 Конституции РФ. Что касается совместного ведения (ст. 72), то здесь вопрос о сфере полномочий федерального Правительства решается не столь однозначно. С одной стороны, ч. 2 ст. 76 устанавливает возможность принятия в пределах совместного ведения как федеральных законов, так и законов субъектов РФ. Причем ч. 5 той же статьи устанавливает безусловное верховенство федеральных законов над законами субъектов Федерации.
|
|
|
Таким образом, в рамках, установленных федеральным законодательством, Правительство России вправе осуществлять исполнительную власть как в сфере исключительного ведения Федерации, так и в области совместного ведения Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, если по какой-либо причине вопросы, относящиеся к совместному ведению, не урегулированы федеральными законами, то субъекты Федерации вправе осуществлять здесь собственное законодательное регулирование вплоть до момента принятия соответствующего федерального закона. После этого законодательство субъектов должно быть приведено в соответствие с принятыми федеральными законами.
С точки зрения полномочий федерального Правительства важно отметить следующее. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации <1>. Таким образом, федеральное Правительство, занимая высшую ступень в иерархии исполнительной власти при реализации полномочий в сфере совместного ведения, должно руководствоваться как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов Федерации, принятом в соответствии с общими правилами соподчиненности нормативных правовых актов, установленными ст. 76 Конституции РФ.
|
|
|
--------------------------------
<1> Подчеркнем это. Речь идет не об исполнительной власти Российской Федерации, т.е. федеральной исполнительной власти, а об исполнительной власти в Российской Федерации, т.е. о системе исполнительной государственной власти в целом, включая власть субъектов Федерации.
Последнее определяется природой исполнительной власти, система которой может быть выстроена лишь на основе общих закономерностей государственного управления, определяющей чертой которого является иерархия построения его органов. Коль скоро Конституцией определено единство системы исполнительной власти в пределах исключительного ведения и совместного ведения, то отсюда неизбежен вывод о подчиненности собственных органов исполнительной власти субъектов федеральному Правительству, естественно, в рамках действующего законодательства с учетом разделения предметов ведения и полномочий (ст. ст. 71 и 72 Конституции). Иными словами, иерархия государственного управления определяет в данном случае и ответственность федерального Правительства за реализацию законодательства субъектов Федерации, принятого в сфере совместного ведения.
|
|
|
Надо заметить, что логика единства исполнительной власти в России в данной трактовке не всегда отвечает реальной деятельности и сфере ответственности федерального Правительства, которое чаще всего склонно рассматривать взаимоотношения с органами исполнительной власти с преимущественным акцентом на реализацию полномочий власти федеральной. В действительности же оно должно отвечать за функционирование всей системы единой исполнительной власти, которую возглавляет согласно Конституции. Другого в системе государственного управления просто не может быть. Если в ней есть субъекты, которым подчинены объекты управления, то неизбежна и ответственность субъектов за функционирование объектов. В отличие от других ветвей власти исполнительная власть всегда иерархична в силу своего государственно-управленческого содержания, поэтому иного ей не дано.
|
|
|
В настоящее время ситуация, когда федеральная исполнительная власть зачастую решала свои проблемы за счет субъектов Федерации и возлагала на них ответственность за решение тех или иных вопросов, не обеспечивая их соответствующими ресурсами и не неся за это конечную ответственность, постепенно выправляется благодаря формированию единой властной вертикали в ходе длящейся до сих пор административной реформы. Обратной стороной этого процесса стало изменение баланса властных полномочий между Федерацией и ее субъектами в пользу федеральных органов исполнительной власти.
В целом же упорядочение законодательства, которое наблюдается в последние годы, создало не только общее правовое пространство Российской Федерации, но и реальные правовые основы построения и функционирования вертикали исполнительной власти.
При анализе ч. 1 ст. 110 Конституции с указанных позиций во главу угла ставится вопрос о том, что же, собственно, представляет собой Правительство в качестве органа государственной власти. В структуру федеральных органов исполнительной власти оно не входит <1>. То, что Правительство РФ - особый орган государственной власти, Конституция также не определяет, как, впрочем, и природу этого органа. Учитывая же, что исполнительная власть осуществляется через реализацию функций государственного управления, остается лишь предполагать, что реализовывать функцию главного субъекта исполнительной власти, не будучи наделенным статусом государственного органа, невозможно. В этом случае остается неясным, почему же все-таки главный орган исполнительной власти на протяжении всего действия Конституции не включается в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.
2. Часть 2 ст. 110 Конституции РФ определяет состав федерального Правительства. Согласно ей Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров. Подчеркнем особо: в состав Правительства входят помимо Председателя и его заместителей лишь те лица, которые обладают статусом министра. При этом не имеет значения, возглавляет ли такое лицо конкретное министерство или другой федеральный орган исполнительной власти. Например, статусом министра обычно наделяется Руководитель Аппарата Правительства РФ, который органом федеральной исполнительной власти не руководит.
Конституция данный вопрос не регламентирует и дает в его решении широкую степень усмотрения для лиц и органов, уполномоченных определять структуру и формировать персональный состав Правительства РФ. В силу допускаемого Конституцией усмотрения статусом министра могут обладать не только главы соответствующих министерств, но и руководители других органов. Однако если руководитель министерства - это всегда министр и автоматически член Правительства, то для других федеральных органов исполнительной власти данный вопрос решается в индивидуальном порядке усмотрением Председателя Правительства РФ и Президента РФ.
Как уже отмечалось, ч. 2 ст. 110 Конституции, определяя круг лиц, входящих в состав Правительства РФ, включает в их число заместителей Председателя Правительства РФ. Подчеркнем, что речь идет именно о заместителях. Тем не менее практически всегда в составе Правительства РФ присутствуют еще и первые заместители Председателя Правительства РФ. Между тем перечень должностных лиц, которые входят в Правительство РФ, согласно Конституции, является закрытым, и в нем первые заместители председателя Правительства РФ отсутствуют, хотя разница между заместителями и первыми заместителями существенна и ясно наличествует в любом органе исполнительной власти.
В этой связи закономерен вопрос о том, что в действительности существует доктринальное и расширительное толкование ч. 2 ст. 110 Конституции. Первое, доктринальное, не предполагает в составе Правительства РФ первых заместителей Председателя. При этом, если эти должности все же учреждаются, то занимающие их лица в состав Правительства РФ вопреки существующим реалиям войти не могут. Это противоречит Конституции.
Второе, расширительное толкование, относит первых заместителей к числу все тех же заместителей, не видя между ними принципиальных различий, что достаточно спорно, поскольку теория и практика государственного управления, составляющего содержание функций исполнительной власти, всегда различала первых заместителей руководителей и просто заместителей. Хорошо известно, что первые заместители обладают более широкими полномочиями в отношении заместителей и, что самое главное, они имеют приоритет в решении пересекающихся вопросов перед другими заместителями. Нередко первые заместители выступают координаторами деятельности других заместителей. Например, до избрания Президентом России первый заместитель Председателя Правительства РФ Д. Медведев осуществлял координацию всех других заместителей и членов Правительства РФ в части реализации национальных проектов. Каждый из проектов суть матричная структура, объединяющая в рамках реализуемых ею целей деятельность всех заинтересованных субъектов. В данном же случае - это фактически вся исполнительная власть в Российской Федерации. Мало того, Д. Медведев в ранге первого заместителя часто проводил специальные совещания, в которых в обязательном порядке участвовали другие члены Правительства РФ, не говоря уже о том, что здесь они получали специальные поручения, которые явно приравнивались к поручениям самого Правительства РФ. А ведь формально Д. Медведев как первый заместитель в Правительство РФ не входил.
Схема, в которой первые заместители по своему статусу выше заместителей Председателя Правительства РФ, вообще не предусмотрена Конституцией. Поэтому естественным выглядит вывод о том, что включение первых заместителей в состав Правительства вообще противоречит ч. 2 ст. 110 Конституции РФ.
Следует также отметить, что наличие первых заместителей в известном смысле ущемляет права Председателя Правительства РФ. Согласно ст. 113 Конституции РФ он, и только он, из числа лиц, входящих в Правительство РФ, определяет основные направления деятельности и организует работу Правительства РФ, руководствуясь при этом Конституцией, федеральными законами и указами Президента РФ. Если же организационными функциями внутри Правительства РФ наделяется кто-либо другой, в частности первые заместители, то это само по себе ограничивает полномочия Председателя и искажает конституционную модель Правительства РФ.
Статья 111
Комментарий к статье 111
1. Часть 1 ст. 111 Конституции определяет, что формирование Правительства РФ начинается с назначения его ключевой фигуры - Председателя Правительства РФ. Главная прерогатива в определении его кандидатуры принадлежит Президенту РФ, который в конечном счете назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы.
2. Часть 2 ст. 111 устанавливает предельный срок (две недели) для внесения кандидатуры Председателя Правительства РФ после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
3. Часть 3 ст. 111 отводит Государственной Думе недельный срок для рассмотрения представленной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ. Срок исчисляется с момента официального поступления кандидатуры в Государственную Думу в установленном ее Регламентом порядке.
В Конституции, однако, ничего не сказано относительно того, что будет означать ситуация, если Дума не отклонила представленную кандидатуру, но и не рассмотрела ее в недельный срок. Решить этот вопрос может только Конституция, так как речь идет об определенных ею органах власти, и в самом тексте Конституции ссылок на возможность решения этой ситуации другим нормативным правовым актом нет.
4. Государственная Дума вправе лишь дважды отклонить кандидатуру Председателя Правительства РФ без последствий для себя. Если она сделает это в третий раз, то Президент "назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы".
Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" <1> установлено, что роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.
В данном случае Конституция определяет особую процедуру согласования, основанную на принципе независимости и балансе основных ветвей государственной власти с учетом особого положения Президента Российской Федерации в системе политико-государственного устройства страны.
Все действия Президента РФ, которые предусмотрены до и после трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ, должны быть исполнены им в порядке особой конституционной обязанности. Никаких иных вариантов Конституция РФ не предусматривает, поскольку сама норма ч. 4 ст. 111 носит императивный характер. Опять же в силу императивного определения сроков внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ и отсутствия альтернатив соответствующим действиям ч. 2 ст. 111 достаточно уязвима и в известных ситуациях неисполнение ее норм способно вызвать политический кризис в государстве.
Так, ситуация, при которой Президент РФ не вносит кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ в установленный срок, Конституцией не урегулирована. Нет здесь и специальных конституционных санкций, которые должны были бы обеспечить исполнение Президентом РФ его конституционной обязанности по внесению в Государственную Думу кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. Так, среди оснований отрешения Президента от должности такого нет. Поэтому возможные последствия существующего положения дел в принципе способны вызвать ситуации кризиса власти. С позиций же науки конституционного права, пробелы в конституционном регулировании столь важных вопросов в принципе недопустимы, поскольку касаются основ властной организации общества и государства.
Аналогично ст. 111 Конституции оставляет без ответа вопрос о ситуации, когда, например, Государственная Дума не рассмотрит кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Может ли в этом случае Президент РФ назначить Председателя Правительства РФ без согласия Думы в нарушение ч. 1 ст. 111 Конституции или за этим должны наступить конституционные санкции в отношении Государственной Думы? Эти вопросы, отвечающие вполне реальным ситуациям когда, скажем, Думу не устраивает представленный для согласования кандидат, однако отвергать его депутаты не желают, поскольку за этим может последовать роспуск Государственной Думы, оставлены Конституцией без ответа.
С точки зрения современной политической ситуации - последних выборов Президента в 2012 г., ближайшей перспективы выборов президента в 2018 г. следует отметить, что назначение на должность Председателя Правительства РФ бывшего Президента России В.В. Путина, который за время своего президентства фактически стал национальным лидером, резко повысило реальный статус самого Правительства, особенно с учетом того, что перед своим назначением В.В. Путин возглавил партию конституционного большинства в Государственной Думе Федерального Собрания - Единую Россию, так и не вступив в нее формально.
Все это можно рассматривать как реальный шаг к формированию в Российской Федерации партийного Правительства. Кроме того, в современной конфигурации разделение законодательной и представительной власти на федеральном уровне оказывается менее выраженным, чем это было до последнего времени, что еще более укрепляет вертикаль исполнительной власти и ее место в общей системе разделения властей. Следует также заметить, что, опираясь на партию власти - Единую Россию в качестве ее лидера, Председатель Правительства РФ получает фактический иммунитет от отставки со стороны Президента России, поскольку такое развитие событий неизбежно повлечет за собой глубокий кризис власти, на который Президент РФ вряд ли решится. Таким образом, современное Правительство в силу существующей политической конфигурации обладает большим запасом устойчивости и способно не только на технические действия, но и на серьезные политические шаги, даже не выходя при этом за рамки конституционного регулирования.
Статья 112
Комментарий к статье 112
Статья 112 Конституции посвящена формированию структуры федеральных органов исполнительной власти и замещению должностей заместителей Председателя Правительства РФ.
1. В части 1 ст. 112 определено, что Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" (п. 3) <1> определено, что, являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти образуют определенную систему, имеющую собственную структуру.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.
При этом на конституционном уровне, с чем согласен и Конституционный Суд РФ, не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего согласно ее ст. 110 исполнительную власть РФ, устанавливает состав Правительства РФ, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78).
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 79; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!