ГЛАВА 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2 страница

Но в том, что касается самого Правительства РФ, определение его состава является прерогативой самой Конституции. Состав Правительства РФ не может быть изменен или дополнен никакими другими нормативными правовыми актами.

Современная структура федеральных органов исполнительной власти построена по пирамидальному принципу. Основой структуры являются министерства, в состав которых могут входить федеральные службы и агентства. В то же время последние могут существовать и вне министерств.

Еще одна важная особенность - разделение федеральных органов исполнительной власти на две достаточно самостоятельные подсистемы. Одна из них напрямую подчинена Правительству РФ, а другая - Президенту РФ. Последнее требует специального пояснения. Однако, как правило, не акцентируется возникающее при этом несоответствие Конституции, состоящее в том, что Президент РФ, напрямую руководя федеральными органами исполнительной власти, по существу становится еще одним субъектом исполнительной власти в стране, выступающим порой наряду, а чаще всего как руководитель самого Правительства РФ. Напомним, что в силу ч. 1 ст. 110 Конституции исполнительную власть осуществляет исключительно Правительство РФ.

Даже в части, не относящейся к руководству подчиненными ему органами, Президент РФ регулярно дает поручения не только Правительству РФ в целом, но и его отдельным членам, т.е. действует "через голову" Председателя Правительства РФ. Очевидно, что данная ситуация находится в противоречии с ч. 1 ст. 110 Конституции РФ. Ведь если часть полномочий исполнительной власти, которая согласно Конституции полностью принадлежит Правительству РФ, переходит к Президенту РФ, то это может быть осуществлено только в порядке их делегирования властным актом Правительства РФ. Но в таком случае будет нарушен статус Президента РФ как высшего должностного лица Российской Федерации, который к тому же наделен правом председательствовать на заседаниях Правительства РФ.

Не ставя под сомнение целесообразность сложившейся практики прямого управления Президентом РФ рядом федеральных органов исполнительной власти, следует все же отметить, что конституционных оснований для нее не существует, что само по себе порождает проблему конституционных поправок и изменений. В частности, можно было бы прямо закрепить в Конституции те сферы исполнительной власти, главенствующую роль в которых должен осуществлять гарант Конституции - Президент РФ.

В соответствии с действующим Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" в состав федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент РФ, а также федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, входят:

- Министерство внутренних дел РФ;

- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

- Министерство иностранных дел РФ;

- Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству;

- Министерство обороны РФ;

- Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;

- Федеральная служба по техническому и экспортному контролю;

- Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств;

- Федеральное агентство специального строительства;

- Министерство юстиции РФ;

- Федеральная служба исполнения наказаний;

- Федеральная служба судебных приставов;

- Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба);

- Служба внешней разведки РФ (федеральная служба);

- Федеральная служба безопасности;

- Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков;

- Федеральная служба охраны РФ;

- Федеральная служба по финансовому мониторингу;

- Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство);

- Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).

2. Часть 2 ст. 112 устанавливает, что предложения о назначении заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров вносятся Председателем Правительства РФ Президенту РФ, который и совершает акт назначения. Причем никакими сроками Конституция этот акт не ограничивает.

Занятие должностей в Правительстве РФ сопряжено с рядом ограничений и требований. Так, согласно ст. 10 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" члены Правительства при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, должны представлять в налоговые органы Российской Федерации сведения о являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах и ином имуществе, принадлежащем на праве собственности им, их супругам и несовершеннолетним детям, а также о своих обязательствах имущественного характера и об обязательствах имущественного характера супругов и несовершеннолетних детей. Налоговые органы РФ направляют эти сведения Президенту РФ и в Федеральное Собрание. Такие сведения могут быть опубликованы.

Еще одна особенность служебного статуса членов Правительства РФ обусловлена ограничениями, связанными с пребыванием в составе Правительства РФ. Эти ограничения установлены ст. 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Согласно ей члены Правительства не вправе:

- быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатами выборных органов местного самоуправления;

- замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы. Члены Правительства РФ обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства РФ находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом;

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

- быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти;

- использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

- получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ;

- получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

- принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств;

- выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Члены Правительства РФ обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства РФ находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.

Есть смысл обратить внимание на неопределенность, связанную с формированием Правительства РФ. Конституция устанавливает, что Президент РФ должен утверждать структуру федеральных органов исполнительной власти и назначать членов Правительства РФ лишь по предложениям его Председателя. Самостоятельная же инициатива Президента РФ в этих вопросах Конституцией не предусмотрена.

В таком случае закономерен вопрос о действиях Президента РФ в случаях неисполнения Председателем Правительства РФ его конституционных обязанностей по формированию самого Правительства РФ и определению структуры федеральных органов исполнительной власти. Или, скажем, как должен действовать Президент РФ, если его не устраивают кандидатуры, раз от разу предлагаемые Председателем Правительства РФ? Чем вообще ограничена эта процедура? Что будет в случае, если Председатель Правительства РФ вообще сколь угодно длительное время не предложит кандидатуры в состав Правительства РФ? Ведь Конституция не связывает его в этом вопросе никакими сроками. Поэтому, затягивая представления на должности членов Правительства РФ, его Председатель никоим образом не нарушает Конституцию, а значит, и привлечение его к ответственности за такое поведение весьма проблематично.

 

Статья 113

 

Комментарий к статье 113

 

Комментируемая статья определяет, что Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Никто другой согласно Конституции делать это не вправе. Согласно ст. 113 Конституции РФ он, и только он, из числа лиц, входящих в Правительство РФ, определяет основные направления деятельности и организует работу Правительства РФ, руководствуясь при этом Конституцией, федеральными законами и указами Президента РФ. Если же организационными функциями внутри Правительства наделяется кто-либо другой, то это само по себе ограничивает полномочия Председателя и искажает конституционную модель Правительства РФ. Очевидно, что с учетом сказанного выше наличие первых заместителей в известном смысле ущемляет права Председателя Правительства РФ, поскольку они в отдельных случаях самостоятельно организуют его работу даже при том, что Председатель Правительства РФ находится на месте и активно исполняет свои полномочия.

Комментируя данную норму, следует обратить внимание на роль Президента России. Будучи наделен функциями исполнительной власти и руководя рядом ее федеральных органов, с одной стороны, и имея возможность определять основные направления деятельности Правительства РФ - с другой, Президент нередко выступает в роли некоего лица, дублирующего Председателя Правительства РФ и даже подменяющего в его в части реализации исполнительной власти в стране. При этом, заметим, в качестве субъекта исполнительной власти Президент России Конституцией не определен.

 

Статья 114

 

Комментарий к статье 114

 

1. Часть 1 ст. 114 определяет основные направления деятельности Правительства РФ.

Конституцией к числу основных функций Правительства РФ отнесены следующие:

- разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения;

- представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета;

- обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

- обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

- управление федеральной собственностью;

- осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

- осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Исходя из указанного перечня и полномочий Правительства РФ по формированию федеральных органов исполнительной власти, а также текущему руководству их деятельностью, все сомнения относительно того, что Правительство РФ является высшим звеном и соответствующим органом исполнительной власти, отпадают. Непонятно только почему это не было заявлено в начале гл. 6 Конституции РФ, хотя потребность в этом с точки зрения изложения логики нормативного материала представляется несомненной.

При этом, правда, уже в структуре федеральных органов исполнительной власти, сразу же обозначается проблема руководства теми федеральными органами, которые прямо подчинены Президенту РФ. Именно они реализуют меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. В действительности ответственность за это возложена на Правительство РФ, сами же органы тем не менее прямо подчиняются Президенту России. С позиций государственного управления такое положение дел является немыслимым, тем более что со стороны Президента речь идет не о политическом руководстве, а о прямом управлении этими органами. Эти вопросы в некотором смысле поясняются Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", принятие которого предусмотрено ч. 2 ст. 114 Конституции РФ.

2. Норма ч. 2 комментируемой статьи определяет, что порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. В качестве него принят Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".

Если строго следовать норме ч. 2 ст. 114 Конституции, то предметом регулирования Федерального конституционного закона должен быть именно порядок деятельности Правительства РФ и не более того. Тем не менее законодатель своей волей расширил этот предмет и вместо федерального конституционного закона о порядке деятельности Правительства, как это сформулировано в самой Конституции, принял Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации". Очевидно, что расширять предмет регулирования федерального конституционного закона законодатель права не имел, поскольку любой федеральный конституционный закон ограничен теми рамками, в которых он упоминается в тексте самой Конституции и может лишь конкретизировать ее нормы, но ни в коем случае не дополнять или изменять их. К сожалению, как раз это и наблюдается при анализе действующего Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". В первую очередь это касается гл. 1 и 2 данного Закона.

В гл. 1 сделана попытка уточнить ни много, ни мало конституционный статус Правительства, что является исключительной прерогативой самой Конституции. Так, ст. 1 содержит сразу четыре положения, которые либо взятые в отдельности, либо рассмотренные в совокупности с другими весьма противоречивы. Назовем их в порядке, установленном самим Федеральным конституционным законом. Итак:

1. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.

2. Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации.

3. Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

4. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Что касается первого положения, то в гл. 6 Конституции такой характеристики Правительства РФ вообще нет, и ее юридический смысл поэтому неясен. Что, собственно говоря, представляет собой высший исполнительный орган государственной власти? О таких органах в Конституции упоминания нет. В смысловом отношении это положение противоречит конституционному принципу разделения властей, где исполнительная власть рассматривается наряду с другими ветвями государственной власти. Второе положение прямо дополняет Конституцию, поскольку в ней указания на то, что Правительство РФ - орган государственной власти, нет. Сомнительно также, что это положение можно рассматривать как составляющую порядка деятельности Правительства РФ.

Третье положение особо примечательно. Внешне оно представляет собой перередактированную путем перестановки слов ч. 1 ст. 110 Конституции РФ. Редакция эта, однако, имеет вполне определенный смысл и, не побоимся этих слов, несколько подправляет Конституцию.

Согласно ее тексту Правительство РФ - это единственный полноправный субъект исполнительной власти Российской Федерации. В редакции же Федерального конституционного закона Правительство РФ лишь осуществляет исполнительную власть. При этом неясность формулировки вполне позволяет предположить, что здесь Правительство РФ является одним из многих субъектов, эту власть осуществляющих. С учетом того, что ряд федеральных органов исполнительной власти напрямую подчинен Президенту РФ, это вполне понятно. Только вот полномочия Президента РФ в постоянном осуществлении исполнительной власти Конституцией не определены.

Поэтому если в редакции ч. 2 ст. 110 Конституции прямое руководство Президентом РФ органами исполнительной власти выглядит, прямо сказать, неконституционно и противоречиво, то в трактовке Федерального конституционного закона это противоречие исключено неясностью и расплывчатостью введенной в Закон формулировки. Скажем больше: здесь исполнительную власть Российской Федерации наряду с Правительством РФ и Президентом РФ в принципе могут осуществлять и другие субъекты, которые в тексте Закона не обозначены. Однако это вовсе не означает, что они не могут появиться. Таким образом, хотя бы в угоду Президенту РФ главное достигнуто: перечень субъектов исполнительной власти Российской Федерации в Федеральном конституционном законе стал открытым, что прямо противоречит ч. 1 ст. 110 Конституции.

Весьма примечателен последний тезис о Правительстве РФ как коллегиальном органе. Причем одновременно с этим, вроде бы основополагающим, положением в Закон включены особые нормы о статусе Председателя Правительства РФ, которые резко контрастируют с тем, что принято называть коллегиальностью <1>. Здесь и широкие руководящие полномочия Председателя в отношении членов Правительства РФ, и возможность каждого члена Правительства РФ осуществлять широчайшее самостоятельное усмотрение в закрепленной за ним сфере деятельности, и др.

--------------------------------

<1> Кстати, сам термин "коллегиальность" в тексте Конституции РФ в отношении Правительства не использован, и в Федеральном конституционном законе является довольно вольной трактовкой того, что подразумевала сама Конституция.

 

При этом исходя из текста самой Конституции о коллегиальной природе Правительства РФ можно судить лишь по тому, что конституционные нормы в большинстве своем говорят о Правительстве РФ в целом. Но ведь это и естественно, поскольку Конституцией предусмотрено принятие федерального конституционного закона, который должен урегулировать порядок деятельности Правительства РФ. Следовательно, введение соответствующей отсылочной нормы в текст Конституции как раз и дает возможность оперировать в ней понятием Правительства РФ, не раскрывая порядок его деятельности. Коллегиальность же Правительства РФ в связи с этим в Конституции вообще не обозначена. То, что это сделано в Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ, правомерным признать нельзя, поскольку здесь законодатель в очередной раз расширительно уточнил текст Конституции, что он делать не вправе, принимая предусмотренный самой Конституцией Федеральный конституционный закон.

---

Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 80; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!