Выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.
Конституция РФ устанавливает, что Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ч. 1 ст. 93 Конституции РФ).
Порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ урегулирован в гл. 22 Регламента Государственной Думы. Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее 1/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Это предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления (например, государственная измена), которое вменяется в вину Президенту РФ.
Государственная Дума образует специальную комиссию, которая рассматривает данное предложение для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Заключение этой комиссии рассматривается на заседании Государственной Думы.
По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. Палата большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы может обратиться к средствам массовой информации с предложением о прямой трансляции обсуждения данного вопроса.
По итогам обсуждения на заседании Государственная Дума 2/3 голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения.
|
|
|
Решение о выдвижении обвинения оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования, которое в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.
2. По всем перечисленным в ч. 1 комментируемой статьи вопросам, а также в других статьях Конституции РФ (например, ч. ч. 1, 3 и 4 ст. 101, ч. ч. 1, 4 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. ч. 2, 3 и 5 ст. 125, ст. 134, ч. 2 ст. 135, ст. 136) Государственная Дума принимает постановления.
Государственная Дума вправе принимать также заявления, обращения и парламентские запросы, которые оформляются постановлением палаты.
3. В ч. 3 комментируемой статьи определен общий порядок принятия палатой постановлений, для утверждения которых необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Общее число депутатов Государственной Думы составляет 450 человек. Простое большинство голосов - число голосов, превышающее в зависимости от рассматриваемого вопроса половину от общего числа депутатов Государственной Думы. То есть для принятия постановления необходимо не менее 226 голосов.
|
|
|
Однако не все постановления Государственной Думы рассматриваются в таком порядке. Существуют и исключения, когда такие постановления принимаются квалифицированным большинством. Квалифицированное большинство голосов - число голосов, составляющее 2/3 или 3/5 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Так, не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы требуется для принятия решения о выдвижении обвинения против Президента РФ от должности (ч. 2 ст. 93 Конституции РФ); преодоления вето Совета Федерации по федеральному закону, принятому Государственной Думой (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ); преодоления вето Президента РФ по отклоненному федеральному закону (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ), одобрения федерального конституционного закона (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ). Не менее 3/5 от общего числа депутатов Государственной Думы необходимо для поддержки предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ (ч. 2 ст. 135).
Статья 104
Комментарий к статье 104
1. Законодательная инициатива - это конституционная возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, законопроекты о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправки к законопроектам.
|
|
|
Комментируемая статья предоставляет реальную возможность участия в законодательной деятельности как главе государства, так и трем ветвям власти - законодательной, исполнительной и судебной. Правом законодательной инициативы обладают:
1. Президент РФ;
2. Совет Федерации;
3. Члены Совета Федерации;
4. Депутаты Государственной Думы РФ;
5. Правительство РФ;
6. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ;
7. Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ - по вопросам их ведения.
Перечисленные государственные органы, должностные лица, члены представительных органов именуются субъектами права законодательной инициативы.
Мотивы наделения правом законодательной инициативы именно этих органов государственной власти и этих лиц обусловлены вполне очевидным обстоятельством: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач. Что же касается общественных структур, а также отдельных граждан, не наделенных данным правом, то они могут вносить свои инициативные законопроекты и предложения только через посредников - уполномоченных на то субъектов <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Парламентское право: Учебник / Под ред. О.Н. Булакова. М., 2006.
2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть представлены:
а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;
в) перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;
г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
д) заключение Правительства РФ по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства;
е) документы и материалы по законопроекту о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год;
ж) документы и материалы, если речь идет о законопроекте о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10%;
з) документы и материалы, если речь идет о законопроекте об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год;
и) документы, если речь идет о законопроекте о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации;
к) официальные отзывы Правительства РФ и Верховного Суда РФ, если речь идет о законопроекте о внесении изменений в УК РФ;
л) документы, если речь идет о законопроекте о техническом регламенте;
м) заключение Правительства РФ и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, на территории которого расположены соответствующие участки недр, если речь идет о законопроекте о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции;
н) документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность, если речь идет о законопроекте о передаче культурной ценности, перемещенной в СССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории РФ;
о) документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ соответственно с Верховным Судом РФ и субъектом РФ, если речь идет о законопроекте по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ.
Подготовленный к внесению в палату законопроект направляется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает обязательную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом РФ. В случае поступления в Государственную Думу запроса Общественной палаты РФ о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, в электронной регистрационной карте на указанный законопроект фиксируются также дата поступления запроса Общественной палаты РФ и дата направления в Общественную палату РФ требуемых материалов.
Зарегистрированный законопроект и материалы к нему Председатель Государственной Думы направляет в соответствующий комитет по предметам его ведения для определения его соответствия требованиям комментируемой статьи и ст. 105 Регламента Государственной Думы. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет Государственной Думы. Если, по мнению соответствующего комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует названным выше требованиям, Совет Государственной Думы назначает один из своих комитетов ответственным по законопроекту, принимает решение о включении этого законопроекта в примерную программу законопроектных работ палаты на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц, а также направляет законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, в федеральные суды по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
Если, по мнению соответствующего комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект не соответствует вышеназванным требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу в соответствии с комментируемой статьей. После выполнения указанных требований субъект (субъекты) права законодательной инициативы вправе вновь направить законопроект на имя Председателя Государственной Думы.
3. При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть в обязательном порядке представлены заключение Правительства РФ на законопроекты о:
- введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты;
- о выпуске государственных займов;
- об изменении финансовых обязательств государства;
- а также на другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
Порядок подготовки Правительством РФ заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой, урегулирован соответствующим Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 1994 г. N 310 "О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемых Государственной Думой" <1>. Данным Постановлением закреплено, что письма с заключениями по рассмотренным в Правительстве РФ законопроектам подготавливаются в течение 14 дней с момента поступления проекта, однако он может быть продлен до 30 дней. Такая необходимость может возникнуть, если важно получить от субъекта права законодательной инициативы, вносящего проект закона, дополнительную информацию, разъяснение либо сбор или запрос у субъектов РФ требующихся для дачи заключения данных, не предусматриваемых системой государственной отчетности.
--------------------------------
<1> САПП РФ. 1994. N 16. Ст. 1276.
Федеральные органы исполнительной власти выполняют поручения Правительства РФ о подготовке заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой, в течение семи дней. При необходимости этот срок может быть продлен до 15 дней. При возникновении обстоятельств, требующих продления срока выполнения поручения, федеральный орган исполнительной власти обращается в Правительство РФ с мотивированной просьбой об этом и указанием реального срока выполнения поручения.
При отсутствии возможности дачи заключения по независящим от Правительства РФ обстоятельствам (при непредставлении субъектом права законодательной инициативы или субъектом Российской Федерации необходимых данных, требующихся для дачи заключения) вопрос о сроке дачи заключения решается по согласованию Правительства РФ с Государственной Думой.
Практика показывает, что заключения выполняют консультативный характер и не налагают реальных обязательств на субъекта права законодательной инициативы.
Тем не менее нельзя отрицать важность заключения. Оно позволяет оценить бюджетные возможности для реализации рассматриваемого закона, сформировать более объемный взгляд на прогнозирование последствий его реализации.
При этом содержательную ценность заключения, даваемого органом возглавляющим федеральную государственную администрацию и ответственным за исполнение федерального бюджета трудно переоценить.
Вследствие вышесказанного представляется целесообразным придание заключению Правительства РФ обязывающего характера, чтобы при отрицательном заключении законопроект не рассматривался и не принимался Государственной Думой. Существовавшая ранее практика принятия популистских законов, не имевших финансового обеспечения, лишь компрометировала власть <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича.
Статья 105
Комментарий к статье 105
1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.
Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях <1>. Чтения в Государственной Думе представляют собой организационно-правовую форму обсуждения в ней законопроектов, и являются стадиями юридического процесса легитимизации законопроекта.
--------------------------------
<1> До апреля 2007 г. проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривался в четырех чтениях. См.: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
Первое чтение законопроекта представляет собой первоначальное рассмотрение законопроекта на планерном заседании нижней палаты (обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости принятия, концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ).
В период между первым и вторым чтениями в установленный срок (он не может быть менее 15 дней, а для законопроекта по предметам совместного ведения - не менее 30 дней) субъекты права законодательной инициативы могут направлять в Государственную Думу, ответственному за обсуждаемый законопроект комитету поправки, т.е. предложения об изменении, дополнении или исключении той или иной статьи, ее части, формулировки, раздела законопроекта, рассмотренного в первом чтении. Поправки обобщаются ответственным комитетом Государственной Думы в виде таблицы поправок и выносятся затем для обсуждения их палатой во время второго чтения.
Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение на планерном заседании палаты поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы на законопроект, и голосование о принятии его за основу и в целом. Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет для устранения с участием правового управления внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки. По окончании такой работы ответственный комитет направляет законопроект в совет палаты для включения в проект порядка работы палаты.
Третье чтение законопроекта - это заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. Если законопроект не принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит.
В настоящее время сложилась практика так называемого "нулевого чтения", которая в последнее время стала достаточно распространенной.
Фактически "нулевое чтение" означает предварительные консультации Правительства РФ с депутатами до официального внесения им того или иного законопроекта. В "нулевом чтении" Правительство РФ и парламент РФ согласовывают позиции по вопросам законопроекта, договариваются и преодолевают разногласия с той целью, чтобы при официальном рассмотрении законопроект гарантированно имел бы большинство голосов и был принят без задержек.
С одной стороны, практика "нулевого чтения" достаточно эффективна с точки зрения повышения скорости законодательного процесса, так как законопроект приходит в Государственную Думу уже доработанным. Однако такая форма взаимодействия парламента РФ с Правительством РФ не предусмотрена Конституцией РФ и текущим законодательством и по сути является нерегламентной процедурой. Она исключает публичность дискуссии по законопроектам, которая свойственна официальным пленарным заседаниям, а это как минимум нарушение права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов, что прямо гарантировано ст. 29 Конституции РФ.
Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, высказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный вариант законодательного акта.
Кроме того, значительная часть депутатов фактически устраняется от консультаций с Правительством РФ, а значит, и от участия в законодательном процессе, что не согласуется с принципами нормального функционирования парламента как законодательного органа.
В связи с этим думается, что взаимоотношение властей по вопросам принятия законов должно проходить только в рамках процедур, предусмотренных действующим законодательством.
2. Решение о принятии федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Указанные решения оформляются соответствующими постановлениями Государственной Думы (см. комментарий к ч. 3 ст. 102 и к ч. 3 ст. 103 Конституции РФ).
Общее число депутатов Государственной Думы составляет 450 человек. Простое большинство голосов - число голосов, превышающее в зависимости от рассматриваемого вопроса половину от общего числа депутатов Государственной Думы. То есть для принятия постановления необходимо не менее 226 голосов.
Однако не все постановления Государственной Думы принимаются в таком порядке. Существуют и исключения, когда такие постановления принимаются квалифицированным большинством. Квалифицированное большинство голосов - число голосов, составляющее 2/3 или 3/5 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Так, не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы требуется для принятия решения о выдвижении обвинения против Президента РФ от должности (ч. 2 ст. 93 Конституции РФ), преодоления вето Совета Федерации по федеральному закону, принятому Государственной Думой (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ); преодоления вето Президента РФ по отклоненному федеральному закону (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ), одобрения федерального конституционного закона (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ). Не менее 3/5 от общего числа депутатов Государственной Думы необходимо для поддержки предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ (ч. 2 ст. 135).
3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Государственной Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты Государственной границы РФ, войны и мира (см. комментарий к ст. 106 Конституции РФ).
Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. С момента регистрации начинается истекать 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон.
После поступления и регистрации в Совете Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации по согласованию с председателями комитетов, комиссий Совета Федерации определяет комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24 часов, направляет федеральный закон в этот комитет (комиссию), а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключений. Такое заключение составляется, как правило, не менее 72 часов с момента поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона.
Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Предварительное рассмотрение комитетом, комиссией Совета Федерации принятого Государственной Думой федерального закона происходит открыто. Комитет, комиссия могут приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации. Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии Совета Федерации.
В заключении должно быть указано, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации. При рассмотрении федеральных законов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в заключение должна быть указана обобщенная позиция по рассматриваемому федеральному закону органов государственной власти субъектов РФ, принявших соответствующие решения и направивших их в Совет Федерации.
Кроме того, в заключении комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, дается оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется одно из следующих решений:
- рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
- рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет, комиссия палаты считает необходимым его отклонить.
Заключение комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, представляется Председателю Совета Федерации.
Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом, комиссией палаты. После оглашения данного заключения слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента РФ или официальному представителю Правительства РФ при рассмотрении палатами Федерального Собрания РФ этого федерального закона.
По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений:
- одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;
- отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.
Такие решения принимаются для того, чтобы не допустить направление Президенту РФ для промульгации некачественных федеральных законов. Так, в 2005 г. Совет Федерации отклонил шесть федеральных законов. Однако не всегда Совету Федерации удается отклонить некачественные федеральные законы. В 2005 г. Президент РФ отклонил три федеральных закона, одобренных Советом Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации". М., 2006. С. 618.
Следует также отметить, что Государственная Дума не проявляет должной активности при подготовке к рассмотрению отклоненных законов. Так, в 2005 г. ею был рассмотрен 1 закон, который был отклонен в 1996 г., 1 - в 1998 г., 1 - в 2000 г. и 1 - в 2005 г. Кроме того, в 2000 г. Государственная Дума рассмотрела пять законов, отклоненных Президентом РФ в 1999 - 2000 гг. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Там же.
4. Одобрение федерального закона Советом Федерации может быть осуществлено как в активной форме, когда за федеральный закон проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, так и в пассивной форме, когда в 14-дневный срок закон не был рассмотрен <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева по мотивировке Постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. N 2 - 3.
Таким образом, Совет Федерации принимает собственное решение, какие из принятых Государственной Думой законов подлежат рассмотрению на его заседании. Исключение из этого общего правила установлено ст. 106 Конституции РФ, которая дает перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации <1>. Этот перечень состоит из федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты Государственной границы РФ, войны и мира (см. комментарий к ст. 106 Конституции РФ).
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. N 2 - 3.
Смысл установления срока в 14 дней заключается в том, чтобы обязать Совет Федерации оперативно реагировать на принятые Государственной Думой законы, не допустить необоснованного затягивания их рассмотрения. Законодатель исходил из того, что 14 дней - достаточный срок для изучения Советом Федерации любого закона, принятого Государственной Думой <1>.
--------------------------------
<1> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Ю.Д. Рудкина "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. N 2 - 3.
Совет Федерации может и отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. Такая ситуация может возникнуть в случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона, в частности отсутствия стенограммы заседания Государственной Думы, документов и материалов, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу, заключения Правительства РФ, заключения комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации, проекта постановления Совета Федерации, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации.
Решение об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, переданного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения 14-дневного срока. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.
При отклонении решения Советом Федерации обе палаты парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий.
Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов, статей и других структурных единиц рассматриваемого федерального закона.
Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования депутаций от Совета Федерации и от Государственной Думы. Депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии принимает решения открытым голосованием большинством голосов от общего числа членов депутации. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. Принятое решение оформляется постановлением Совета Федерации, которое в пятидневный срок со дня его принятия направляется в Государственную Думу на вторичное рассмотрение.
Закон считается принятым повторно с учетом предложений согласительной комиссии, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы.
Однако Государственная Дума может не согласиться с предложениями согласительной комиссии и выразить несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона (см. комментарий к ч. 5 ст. 105 Конституции РФ).
5. В комментируемой части закреплена возможность Государственной Думы преодолеть возражения Совета Федерации против принятого ею федерального закона, если предусмотренная предыдущей частью согласительная процедура не достигла успеха. В этом случае федеральный закон ставится на голосование в Государственной Думе в ранее принятой редакции. В результате федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Этот способ преодоления решения Совета Федерации об отклонении закона, принятого Государственной Думой, позволяет ей реализовать свою позицию, свое мнение. Принятый таким образом федеральный закон передается на рассмотрение Президента РФ, минуя повторное рассмотрение в Совете Федерации.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в измененной редакции, этот закон оформляется и направляется в Совет Федерации как вновь принятый (см. комментарий к ч. 1 ст. 105 Конституции РФ).
Статья 106
Комментарий к статье 106
В комментируемой статье речь идет о федеральных законах, относящихся согласно ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации, но имеющих особую важность для ее субъектов. Поэтому Конституция РФ предоставляет возможность субъектам РФ участвовать в осуществлении федеральных полномочий через Совет Федерации. Вот почему рассмотрение им законов по вопросам, перечисленным в комментируемой статье Конституции РФ, носит обязательный характер. Содержание перечня обусловлено конституционной природой этой палаты парламента, являющейся не органом прямого представительства многонационального народа Российской Федерации, а органом, обеспечивающим представительство субъектов РФ <1>.
--------------------------------
<1> Мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева по мотивировке Постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П.
Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 23 марта 1995 г. N 1-П указал, что рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации (см. комментарий к ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности: обязательность рассмотрения федеральных законов, перечень которых установлен в комментируемой статье Конституции РФ, означает невозможность оставить вопрос не решенным по существу или отказаться от завершения его рассмотрения на какое-то время. Поэтому закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в комментируемой статье, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства. Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии с комментируемой статьей обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении <1>.
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. N 2 - 3.
Вопросы, которые регулируют федеральные законы, подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации, затрагивают интересы Российской Федерации в целом и ее субъектов <1>. Эти законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации (см. комментарий к п. "ж", "з", "к", "н" ст. 71 Конституции РФ), причем выбраны лишь наиболее важные проблемы, связанные с регулированием отношений в таких сферах, как бюджет, финансы, международные договоры, защита безопасности государства. Перечень составлен с учетом мировой практики федеративных государств, где вопросы именно такого характера решаются верхними палатами парламента, в которых представлено мнение составляющих Федерацию субъектов. Через обязательное обсуждение в верхней палате, где на равноценной основе работают представители всех субъектов Федерации, происходит согласование интересов Федерации и ее субъектов <2>.
--------------------------------
<1> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. С. 370.
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (2-е издание, переработанное и дополненное).
<2> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1994.
А. К числу федеральных законов, которые в соответствии с комментируемой статьей в обязательном порядке рассматриваются Советом Федерации, относится федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Данное конституционное положение нашло развитие в БК РФ. Этому вопросу посвящены ст. ст. 207 - 209 названного Кодекса. В них установлено, что Совет Федерации при рассмотрении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год голосует по вопросу его одобрения в целом и после этого в течение пяти дней со дня одобрения направляет Президенту РФ для подписания и обнародования.
Б. К данной категории федеральных законов относятся законы, устанавливающие федеральные налоги и сборы, налоговую систему, действующую в Российской Федерации. Это прежде всего НК РФ, объединяющий вопросы общего регулирования системы налогов и конкретизирующий регулирование федеральных налогов по отдельности.
Законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.
В. Содержание комментируемого пункта затрагивает ряд источников доходов федерального бюджета, из чего, естественно, следует, что соответствующие федеральные законы должны обязательно рассматриваться Советом Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. 959 с.
Финансовое регулирование охватывает обеспечение единства и взаимодействия всех финансовых институтов государства, правоотношения, складывающиеся в процессе аккумуляции, распределения и использования государством денежных средств. Законодательство в этой сфере достаточно обширно. Оно регулирует различные области финансово-правовых отношений, касающихся кредитования, государственных долговых обязательств, заимствований, инвестиций и т.д. <1>. Здесь следует выделить прежде всего Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Там же.
<2> СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 877.
Валютное законодательство РФ регулирует отношения в области единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества. Валютное законодательство Российской Федерации состоит из Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле", Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и др.
Кредитное регулирование охватывает совокупность правовых и управленческих отношений, связанных с разработкой и проведением единой государственной денежно-кредитной и бюджетной политики, направленной на обеспечение устойчивости рубля, защиту прав и законных интересов кредиторов и заемщиков. Законодательство в этой сфере регулирует условия кредитного договора, виды кредитов (товарный, коммерческий), определяет гарантии, механизмы и способы защиты прав и исполнения обязанностей, связанных с привлечением и использованием кредитов, установлением порядка осуществления банковских операций и сделок, определением статуса и видов кредитных организаций, решением вопросов государственных внешних и внутренних заимствований (займов и кредитов), привлекаемых или предоставляемых государством <1>. Кредитное регулирование обеспечивается такими федеральными законами, как ГК РФ, БК РФ, НК РФ, от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" <2>, "О банках и банковской деятельности" <3> и др.
--------------------------------
<1> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича.
<2> Вестник Банка России. 2004. N 63.
<3> Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357.
Таможенное регулирование находится в ведении Российской Федерации и заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Таможенное регулирование осуществляется в соответствии с таможенным законодательством РФ и законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.
Таможенное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области таможенного дела, в том числе отношения по установлению порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, отношения, возникающие в процессе таможенного оформления и таможенного контроля, обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также отношения по установлению и применению таможенных режимов, установлению, введению и взиманию таможенных платежей. Таможенное законодательство РФ состоит прежде всего из Таможенного кодекса Таможенного союза 2009 г.
Законодательство РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности регулирует основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, полномочия Российской Федерации и субъектов РФ в области внешнеторговой деятельности в целях обеспечения благоприятных условий для внешнеторговой деятельности, а также защиты экономических и политических интересов Российской Федерации. Данное законодательство представлено Федеральными законами "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами".
Денежная эмиссия тесно связана с условиями и сферой обращения национальной валюты, содержанием и платежеспособностью рубля, определением его официального курса по отношению к валютам других стран <1>, поэтому очевидно, что такая исключительная важность денежной эмиссии для всей российской экономики обусловливает требование обязательного рассмотрения Советом Федерации соответствующих федеральных законов.
--------------------------------
<1> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича.
Эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории РФ осуществляются исключительно Центральным банком РФ в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Г. Порядок ратификации или денонсации международных договоров России установлен в Федеральном законе "О международных договорах".
Ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:
- исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
- предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
- о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
- об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
- об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.
Совет Федерации при рассмотрении федерального закона о ратификации международного договора голосует по вопросу его одобрения в целом и после этого в течение пяти дней со дня одобрения направляет Президенту РФ для подписания и обнародования.
Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о прекращении (в том числе о денонсации) международного договора точно так же, как и в случае ратификации.
Д. Защита Государственной границы РФ как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане. Названные меры принимаются в соответствии со статусом Государственной границы, определяемым международными договорами РФ и законодательством РФ.
Защита Государственной границы РФ обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством РФ.
Законодательство о Государственной границе РФ основывается на Конституции РФ, а также на международных договорах РФ, таких как Договор между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан о сотрудничестве по пограничным вопросам (Москва, 4 мая 2001 г.) <1>, Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о сотрудничестве по пограничным вопросам (Душанбе, 16 октября 2004 г.) <2> и другие и состоит из Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ.
--------------------------------
<1> Бюллетень международных договоров. 2001. N 7.
<2> См.: текст Соглашения приводится по официальной копии МИД России.
Е. Федеральные законы по вопросам войны и мира касаются обороноспособности, разоружения, международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, объявления состояния войны и мира, коллективной безопасности и др. В данной группе законов представлены много международных законов, ратифицированных Российской Федерацией. К таким актам относятся Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 23 мая 1993 г. "Об обеспечении обороноспособности и развитии сотрудничества в военной области", Соглашение о создании Совместной консультативной комиссии по вопросам разоружения (Бишкек, 9 октября 1992 г.), Женевская Конвенция о защите гражданского населения во время войны (Женева, 12 августа 1949 г.), Протокол о порядке формирования и функционирования сил и средств системы коллективной безопасности государств - участников Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. (Ереван, 25 мая 2001 г.) и др.
Статья 107
Комментарий к статье 107
1. Участие главы государства - неотъемлемая составная часть законодательного процесса. Президент РФ в системе разделения властей выступает как орган, контролирующий ветви власти и обеспечивающий их равновесное функционирование. Отчасти именно поэтому любой принятый федеральный закон должен быть обязательно им рассмотрен и одобрен - таким образом работает система сдержек и противовесов в отношении законодательной ветви власти.
В комментируемой части сказано, что принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту РФ.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ" под "принятым федеральным законом" понимаются:
- законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции РФ;
- законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ;
- законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.
Федеральный закон для подписания и обнародования Президентом РФ в определенных ситуациях могут направлять Совет Федерации и Государственная Дума.
Совет Федерации направляет федеральный закон Президенту РФ независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или он прошел без рассмотрения вследствие истечения срока в 14 дней (см. комментарий к ч. 4 ст. 105 Конституции РФ).
Государственная Дума может направить Президенту РФ федеральный закон в случае ее несогласия с решением Совета Федерации об отклонении закона. В этом случае для направления закона напрямую Президенту РФ для подписания и обнародования, минуя Совет Федерации, должны быть выполнены следующие условия (см. комментарий к ч. 5 ст. 105 Конституции РФ):
а) повторное голосование с результатом квалифицированного большинства (не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы);
б) закон должен оставаться в виде своей первой редакции.
2. В течение 14 дней с момента поступления федерального закона Президент РФ должен принять решение и выбрать один из двух возможных вариантов своих действий в его отношении. В течение этого срока глава государства может подписать федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном порядке вступает в силу, или, в противном случае, Президент РФ в этот же срок может применить свое конституционное право вето и отклонить федеральный закон, не подписав его (см. комментарий к ч. 3 комментируемой статьи).
Под обнародованием закона по смыслу ст. 5 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" понимается доведение его до всеобщего сведения по телевидению и радио, рассылка государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передача их по каналам связи, распространение в машиночитаемой форме <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.
В ч. 3 ст. 15 Конституции РФ установлено, что законы подлежат официальному опубликованию и что неопубликованные законы не имеют юридической силы. При этом официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации. Кроме того, в Федеральном законе "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" сказано, что федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ.
Комментируемая часть допускает различное толкование термина "обнародование": как доведение его до всеобщего сведения, т.е. оповещение, или как официальное опубликование. Если понимать толкование как доведение до всеобщего сведения, то из этого следует, что в Конституции РФ не до конца описан законодательный процесс, а именно отсутствует последняя его стадия - официальное опубликование (ч. 3 ст. 15).
Указанные возможности опубликования с помощью таких средств массовой информации, как телевидение или радио, не могут рассматриваться как полноценное донесение до общественности смысла и содержания закона по вполне очевидным причинам - не представляется возможным представление всего объема закона всей аудитории страны по причине ограниченности времени эфира, способностей человека к восприятию информации на слух и т.п.
Если же брать за основу второй вариант понимания этого термина, то представляется не совсем ясным, зачем в Конституции РФ и многих других законах говорится об одном и том же двумя разными терминами. Причем термин "обнародование" встречается множество раз. Скорее всего разработчики Конституции РФ и федеральных законов просто не позаботились о точном употреблении указанных терминов.
Однако такая ситуация теоретически допускает возможности злоупотребления, когда принятый закон де-юре оказывается обнародованным (например, опубликованным в неизвестной газете или упомянутым в радиоэфире), но де-факто это событие остается неизвестным широкой общественности.
Поэтому, как представляется, в данном случае под термином "обнародование" надо понимать именно официальное опубликование, как это и находит подтверждение в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", в котором сказано, что Президент РФ в срок не позднее 14 дней со дня получения закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ подписывает его и осуществляет официальное опубликование <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.
В свете вышесказанного представляется необходимым привести Конституцию РФ к единой терминологии, заменив термин "обнародование" на "официальное опубликование" и обеспечить однозначное понимание последнего путем конкретизации его в соответствующей статье Конституции РФ.
3. В комментируемой части рассматривается случай, когда Президент РФ отклонит предложенный палатами парламента федеральный закон. Отклонение федерального закона Президентом РФ означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ" // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.
Вето главы государства в идеале призвано препятствовать вступлению в силу некачественных, несвоевременных (по мнению Президента РФ), принятых поспешно законов.
Конституция РФ не указывает перечня оснований для отклонения законов. Однако Президент РФ, возвращая закон, должен обосновывать в своем письме причины такого решения, называть мотивы отклонения закона <1>. Аналогичное мнение высказал и Конституционный Суд РФ, указав, что "поскольку... Конституцией Российской Федерации предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом Российской Федерации решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Указ. соч. С. 365.
<2> Цит. по: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.
По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы, основаниями отклонения законов Президентом РФ в 1996 - 1997 гг. были следующие: несогласие с принятым законом или одним из его положений, несоответствие закона Конституции РФ, нарушение правил юридической техники, несоответствие закона ГК РФ, противоречие федерального закона "О федеральном бюджете", отсутствие заключения Правительства РФ, несоответствие закона нормам международного права или международным обязательствам РФ, иные замечания правового характера. При этом за указанными формулировками во многих случаях скрываются чисто политические мотивы, в том числе нецелесообразность принятия того или иного закона.
Так, за время работы Федерального Собрания первого созыва Президент РФ отклонял каждый четвертый принятый закон <1>. Как было заявлено Президентом РФ в ежегодных посланиях Федеральному Собранию, в 1997 г. на подпись главе государства было передано 277 принятых законов, из них 86 было отклонено, 11 законов возвращены без рассмотрения из-за нарушения конституционной процедуры их принятия, причем четыре закона возвращались дважды <2>; в 1998 г. Президент РФ подписал 193 закона, отклонил 67, а 9 вернул без рассмотрения <3>.
--------------------------------
<1> См.: Казимирчук В.П. Конституция и закон, стабильность и динамизм. М., 1998. С. 43.
<2> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 17 февраля 1998 г. // Российская газета. 1998. 24 февр.
<3> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 марта 1999 г. // Российская газета. 1999. 31 марта.
Думается, что такая практика является недопустимой, так как при этом Президент РФ фактически игнорирует мнение избранного гражданами России Федерального Собрания и противопоставляет себя парламенту. При отклонении законопроектов Президент РФ обязан руководствоваться исключительно правовыми соображениями. В этой связи заслуживают внимания предложения о принятии специального Закона, регулирующего порядок и основания реализации Президентом РФ права вето <1>.
--------------------------------
<1> См: проект Федерального закона N 97067903-2 "О праве "вето" Президента РФ" (внесен депутатом Государственной Думы Е.Б. Мизулиной, снят с рассмотрения 30 марта 2004 г. Советом Государственной Думы в связи с отзывом авторами) // Документ официально опубликован не был.
Президентское вето согласно комментируемой части отлагательное (относительное) и может быть преодолено палатами Федерального Собрания РФ, квалифицированным большинством голосов. Для этого требуется повторное прохождение закона в парламенте, и палаты Федерального Собрания РФ в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. При одобрении не менее чем 2/3 голосов депутатов Государственной Думы федерального закона, отклоненного Президентом РФ, в ранее принятой редакции он передается в Совет Федерации. Если последний не менее чем 2/3 голосов также одобряет закон, то он считается принятым и подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.
Порядок одобрения закона в ранее принятой редакции имеет ряд отличий от порядка рассмотрения законов, предусмотренного ст. 105 Конституции РФ. Закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если не был им рассмотрен, т.е. если вето Президента РФ не было преодолено путем голосования. Таким образом, если Совет Федерации с целью преодоления вето начал повторное рассмотрение закона в пределах 14-дневного срока, то он обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. Для одобрения закона необходимо квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии, поскольку закон должен быть одобрен в единой редакции, ранее принятой обеими палатами. Установлена обязанность Президента РФ подписать одобренный обеими палатами закон и определен иной срок его подписания - в течение семи дней <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П.
Таким образом, на процедуру повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания с целью преодоления вето Президента РФ не распространяются положения ч. ч. 2, 4 и 5 ст. 105, ч. 2 ст. 107 Конституции РФ постольку, поскольку в ч. 3 ст. 107 Конституции РФ для этого установлены иные, специальные, правила.
Если в результате повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом РФ закона хотя бы одна из палат не соберет надлежащего большинства голосов для одобрения закона в прежней редакции или примет решение о внесении в него изменений и дополнений, дальнейшее рассмотрение вопроса возможно только в порядке, установленном ст. 105 Конституции РФ.
Статья 108
Комментарий к статье 108
1. Комментируемой статьей на парламент возложена обязанность принимать Федеральные конституционные законы, которые в иерархии нормативных правовых актов РФ занимают следующее место после Конституции РФ и стоят перед обычными федеральными законами. Таким образом, очевидно, что федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам.
Федеральные конституционные законы по существу продолжают и развивают Конституцию РФ, персонифицируют субъектов властвования, учреждают государственные органы и определяют их компетенцию и порядок деятельности, определяют пределы государственной власти и гарантии единства и целостности государства, стабильности ее субъектного состава. Иначе говоря, Федеральные конституционные законы по существу являются органическими законами, дополняющими и развивающими Конституцию РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. С. 387.
Конституция РФ предусматривает, помимо федеральных законов, принятие федеральных конституционных законов по предметам ведения Российской Федерации и имеющих прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ).
Кроме этого, в Конституции РФ указываются в отдельных статьях конкретные предметы ведения России, подлежащие регулированию федеральными конституционными законами:
- чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, которые установлены федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 56);
- принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65);
- статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66);
- государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 70);
- Президент РФ назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. "в" ст. 84);
- режим военного положения определяется федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 87);
- Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены федеральным конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение (ст. 88);
- к ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом (п. "д" ч. 1 ст. 103);
- порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 114);
- судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 118);
- полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128);
- если предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание (ч. 2 ст. 135);
- изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании Федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ (например, Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа"), об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 1 ст. 137).
В настоящее время приняты такие Федеральные конституционные законы, как: "О референдуме Российской Федерации", "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", "О чрезвычайном положении", "О военном положении", "О Государственном гербе Российской Федерации", "О Государственном флаге Российской Федерации", "О Государственном гимне Российской Федерации", "О военных судах Российской Федерации", "О Правительстве Российской Федерации", "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", "О судебной системе Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации", "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", "О Дисциплинарном судебном присутствии", законы об образовании нового субъекта, о внесении поправок в соответствующие законы.
2. Процедура прохождения федеральных конституционных законов имеет свои особенности, обусловленные их чрезвычайной важностью. В самом деле, если посмотреть на перечень вопросов, затрагиваемых существующими на сегодня федеральными конституционными законами, становится очевидным, насколько важные стороны общественной и государственной жизни они регулируют. Это Федеральные конституционные законы о Конституционном Суде РФ, о референдуме Российской Федерации, о чрезвычайном положении, о Правительстве РФ, об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др. (см. комментарий к ч. 1 комментируемой статьи).
Именно поэтому Конституцией РФ закреплены особый порядок и процедура принятия таких законов, предусматривающие объединение и согласие по рассматриваемому закону практически всех политических сил.
Федеральный конституционный закон рассматривается во всем мире как особая категория правовых актов, и, являясь основой для регулирования глобальных вопросов жизненной важности, должен быть принят абсолютным большинством субъектов Федерации.
Главной особенностью рассмотрения федеральных конституционных законов является то, что Конституция РФ не содержит никаких ограничений (как, к примеру, содержащиеся в ч. ч. 4 и 5 ст. 105 Конституции РФ условия для принятия обычных законов) для их рассмотрения и принятия, за исключением требования квалифицированного большинства голосов. Так, федеральный конституционный закон согласно комментируемой части считается принятым, если за него проголосовало не менее 3/4 членов от общего числа членов Совета Федерации (не менее 134 голосов) и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (не менее 300 голосов). При выполнении этого условия закон считается принятым парламентом и отправляется на подписание и обнародование Президенту РФ.
Здесь надо отметить, что исходя из текста комментируемой части можно заключить, что в отношении принятия федеральных конституционных законов палаты Федерального Собрания полностью равноправны, но, хотя об этом и не сказано в Конституции РФ напрямую, тем не менее обычный порядок прохождения закона по палатам все же соблюдается. Так, существующее Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации" указывает, что Федеральные конституционные законы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно и в обычном порядке (сначала происходит рассмотрение Государственной Думой и только потом - Советом Федерации) <1>.
--------------------------------
<1> См.: ВКС РФ. 1995. N 2 - 3.
Однако надо отметить, что и в такой важной сфере, как принятие федеральных конституционных законов, не обходится без организационных проблем. Так, регламенты палат не учитывают особенностей прохождения федеральных конституционных законов и в основном они рассматриваются по процедурам, которые установлены для обычных федеральных законов.
Другой особенностью статуса федеральных конституционных законов является то, что Президент РФ не вправе вернуть их в палаты Федерального Собрания РФ для доработки либо отклонить (использовать право вето). Конституция РФ обязывает его подписать и обнародовать принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней вне зависимости от того, имеются ли у него возражения по принятому Федеральным Собранием закону или нет. При этом обнародование федерального конституционного закона осуществляется путем его опубликования (см. комментарий к ч. 2 ст. 107 Конституции РФ) в тех же официальных изданиях, где публикуются обычные федеральные законы, т.е. в "Парламентской газете", в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации.
Если же Президент РФ не согласен с поступившим ему на подписание федеральным конституционным законом, то во имя реализации его контрольной функции в системе разделения властей все же предусмотрен механизм, позволяющий в той или иной степени попытаться повлиять на решение законодательной ветви власти. Так, Президент РФ вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии федерального конституционного закона Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции).
Статья 109
Комментарий к статье 109
1. В мировой конституционной практике роспуск представительного и законодательного органа является достаточно распространенным способом реализации системы сдержек и противовесов. Право роспуска нижней палаты парламента является важным конструктивным элементом системы разделения властей в правовом государстве, а также представляет собой универсальный способ преодоления кризиса власти, в случаях когда между ее законодательной и исполнительной ветвями возникает неразрешимый конфликт, препятствующий их дальнейшей работе. Это крайняя мера преодоления разногласий.
Исходя из смысла Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.
Таким образом, роспуск Государственной Думы преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или соответственно продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству РФ Государственной Думой.
Совет Федерации роспуску не подлежит и продолжает свою деятельность, хотя его работа без нижней палаты не может быть продуктивной. Однако в некоторых странах в особых ситуациях и по отдельным вопросам верхняя палата может принимать законы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 385.
Согласно ч. 2 комментируемой статьи в случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Это означает, что фактически максимально на срок четыре месяца страна остается без Государственной Думы и говорить о том, что парламент в России является, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции РФ, постоянно действующим органом, после этого пункта кажется по меньшей мере странным.
При этом государство остается без парламентского контроля, а законодательный процесс - важнейшее и не прекращающее свое функционирование средство регулирования всех сфер жизни - приостановлен. Совет Федерации не может заменить Государственную Думу в ее функциях и согласно Конституции РФ спасает положение на это время Президент РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ он принимает указы, которые заменяют законы, пока последние не будут приняты.
По этому поводу в научных кругах существует две точки зрения. Согласно одной из них проблем никаких нет и факт того, что Президент РФ в течение четырех месяцев де факто (несмотря на рассмотренное выше Постановление Конституционного Суда РФ) заменяет нижнюю палату парламента, не создает препятствий для осуществления законности и демократии.
Согласно второй точке зрения, с которой солидарны и авторы настоящего комментария, неприемлемо оставлять государство без законодательной ветви власти с настолько сильно расширенными полномочиями Президента РФ на такой долгий срок. Дело в том, что возможности Президента РФ, данные ему Конституцией РФ, позволяют ему фактически исполнять функции законодательного органа, а при условии сложившейся ситуации фактического контроля исполнительной власти Президентом РФ, - в случае отсутствия Государственной Думы существует серьезная опасность объединения в одних руках этих двух ветвей власти. Конечно же, это противоречит демократическим принципам, нарушает основы системы сдержек и противовесов и влечет за собой опасность установления авторитарного режима.
Что касается возможности Президента РФ принимать указы, заменяющие законы, то такая возможность не вызывает возражений - она необходима, так как является средством быстрого реагирования на кризисные и чрезвычайные ситуации, когда законодательный процесс не в силах вследствие своей медлительности и сложности в согласовательной части осуществлять волевое срочное регулирование.
Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом" было отмечено, что в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, не противоречит Конституции РФ, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.
Однако, не разделяя такую точку зрения, судья Конституционного Суда РФ В.О. Лучин считает, что конституционное установление о том, что Президент РФ как гарант Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, породило немало спекуляций и по существу стало оправданием его вседозволенности. "На мой взгляд, оно отнюдь не означает, что Президент не связан Конституцией, может поступать по собственному усмотрению и принимать любые указы по любым вопросам, независимо от того, к ведению какой ветви власти (органа государственной власти) они относятся. Во-первых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Во-вторых, Президент должен добиваться согласованности и взаимодействия самих органов государственной власти, а не подменять, не действовать вместо них. Поэтому было бы большим упрощением полагать, что Президент, например, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, замещающие законы" <1>.
--------------------------------
<1> Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2. 3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.
Кроме того, временный характер действия Указа, по его словам, вовсе не оправдывает вмешательства Президента РФ в прерогативы законодательной власти и не дает ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, какими бы оговорками это не сопровождалось. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения на основании федерального конституционного закона.
Разделяя точку зрения В.О. Лучина, следует добавить, что существование неограниченных полномочий Президента РФ по изданию нормативных правовых актов, которые могут подменять законы, продолжают крыть в себе опасность, а особенно в четырехмесячный период отсутствия Государственной Думы после ее роспуска.
Здесь происходит искажение конституционных принципов верховенства федеральных законов и разделения властей, поскольку на основе указов законодательного характера происходит фактическое соединение в одном лице власти законодательной и исполнительной. При подобной организации власти, как утверждал Ш.Л. Монтескье, свободы не будет, так как весьма вероятно, что обладающий такими правами монарх (применительно к российской ситуации - Президент РФ) "станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. 2-е изд., стереотип. М., 1998. С. 288.
Конституция РФ предусматривает три основания для роспуска (см. комментарий к ч. 1 ст. 103, ч. 4 ст. 111 и ч. ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ):
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 128; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!