Структура и содержание ведомственного нормотворческого процесса
Особое значение в упорядочении общественных отношений играет нормотворческий процесс, поскольку от того какие будут его результаты, т.е. нормативные правовые документы (акты и договоры) это напрямую отразится на действии различных правоприменителей. От уровня качества нормативных правовых актов и, прежде всего, от их содержания, а в отдельных случаях и от определенной формы в значительной степени зависят судьбы людей, поскольку данными актами устанавливаются как различные запреты (административные, уголовные, дисциплинарные и др.), так и субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношений.
Между тем, сам нормотворческий процесс также ощущает на себе влияние всей палитры социальных процессов. Следует констатировать, что конструктивное управленческое решение по разрешению различных проблем в социуме с помощью экономических, политических, экологических и других программ на современном этапе строительства российской государственности без правового регулирования либо невозможно вообще, либо не достигает поставленных целей. Поэтому вопросу в современной учебной юридической литературе профессор С.В. Поленина писала следующее: "Действие социальных факторов находит свое отражение в нормативном правовом акте и, следовательно, он есть конечный объект их применения"*(229). А нормативные правовые акты, как известно, являются продуктом социальной деятельности в виде нормотворчества. Поэтому такой вид юридической деятельности, как нормотворческий процесс, в значительной степени зависит и от внешней среды. В свою очередь нормодатель, облеченный государством определенными полномочиями по правовому регулированию определенных отношений в социуме не должен выступать в качестве лакмусовой бумажки, а, осмысленно используя правовые средства, он обязан пытаться реально упорядочить эти отношения. Нормы, разработанные и принятые нормодателями, должны работать, а не быть "пустым звуком", не превращаться в ненужные невостребованные циркуляры и декларации, политические лозунги и оценки и т.п. Для реализации данной цели различные органы власти осуществляют следующие виды нормотворческого процесса: законотворческий; нормотворческий процесс высших органов исполнительной власти, результатом которого являются нормативные указы Президента, постановления и другие нормативные правовые акты Правительства; ведомственный нормотворческий процесс; нормотворческий процесс субъектов Федерации, локальный нормотворческий процесс, который в свою очередь, в современных условиях развития правовой системы России следует подразделить на нормотворческий процесс местных органов власти и корпоративный нормотворческий процесс.
|
|
|
Конечно, все перечисленные виды нормотворческого процесса имеют общие стадии, которые присущи как законотворчеству, так и нормотворческому процессу федеральных органов исполнительной власти. Например, стадия нормотворческой инициативы. Однако содержание и форма нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти все же заметно отличается от нормотворческого процесса как федеральных, так и региональных законодательных органов власти нашего государства, а также от нормотворческого процесса Президента и Правительства Российской Федерации.
|
|
|
Несмотря на то, что данный вид нормотворческого процесса и его результаты в недавнее время неоднократно были предметом диссертационных исследований (работы, Ю.П. Боровиковой, Т.Н. Ворониной, Е.Н. Каменевой, Н.Н. Карташова, Т.Е. Кучеровой, Н.С. Шмаковой и др.), его содержание и более того структура, несомненно, нуждается в совершенствовании.
По нашему мнению, анализировать современное состояние, теоретические и эмпирические проблемы ведомственного нормотворческого процесса следует, прежде всего, подробно выявляя и рассматривая его существенные особенности. В связи с этим для выявления общих особенностей ведомственного нормотворческого процесса и разработки его современной модели необходимо детально проанализировать данный тип юридической деятельности, а именно - его этапы (стадии).
|
|
|
Основным нормотворческим процессом, осуществляемым федеральными органами исполнительной власти является, прежде всего, процесс издания актов, в большинстве своем направленных на развитие положений актов, обладающих большей юридической силой либо устанавливающих "первичные" правила поведения. Помимо этого, принимаются ведомственные нормативные правовые акты, отменяющие и изменяющие нормы других ведомственных актов. Поэтому содержание и форма процесса, направленного на создание новых норм права, значительно отличается от содержания и формы процесса отмены или изменения правовых норм.
Однако с чего начинается ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации? Что является стартовой чертой данного вида нормотворческого процесса? Сразу однозначно ответить на поставленные вопросы будет сложно, поскольку среди ученых юристов, как и среди практиков, нет единого мнения по данной проблеме. Существуют следующие точки зрения.
|
|
|
Сторонники первой понимают нормотворческий процесс "широко" и включают в него неконтролируемый этап формирования правовых взглядов. Однако, если понимать понятие "нормотворчество" в "узком" смысле, т.е., как процесс главными функциями которого является разработка и принятие проекта нормативного правового акта, то такая постановка вопроса будет не корректна. С другой стороны, если основываться на более широком понимании и использовать термин не "нормотворчество", а "правотворчество", то есть речь вести о процессе, связанном с формированием права, с закреплением определенных прогрессивных идей, взглядов, концептов, идеологем в позитивном, "писанном праве", посредством в реализации полномочий разработчиков нормативных правовых актов, тогда с данной точкой зрения будет можно согласиться.
Вторая точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс начинается чаще всего с принятия решения о необходимости разработки ведомственного нормативного правового акта. На практике такое решение, в связи с предоставленной законодательством компетенцией, может быть принято федеральным министром или руководителем (директором) ведомства*(230), его заместителями, руководителями департаментов федеральных органов исполнительной власти, а также высшими органами государственной власти. Однако, согласно п. 9 основного документа, регламентирующего ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации, т.е. Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, "нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности". Между тем, 6 сентября 2012 г. в данное постановление были внесены изменения и нормативный правовой акт, созданный в форме электронного документа с 1 марта 2013 г. должен быть подписан руководителем федерального органа исполнительной власти, либо его заместителем с использованием квалифицированной электронной подписи.
Третья точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс может начинаться со стадии нормотворческой инициативы, которая в министерствах и ведомствах имеет свои особенности. Вследствие этого возникает вопрос: что же представляет собой стадия нормотворческой инициативы в министерствах и ведомствах?
Как известно, в федеральном законодательстве, в отличие от законотворческого процесса, отсутствует дефиниция, определяющая понятие нормотворческой инициативы федеральных органов исполнительной власти, как и дефиниция, раскрывающая значение нормотворческой инициативы федерального министерства. Что же касается практики, то с нормотворческой инициативой выступают как подразделения и сотрудники федеральных министерств, так и граждане, поскольку существуют ведомственные нормативные правовые акты не только внутреннего, но и внешнего действия. Как показал проведенный анализ, нормотворческая инициатива может быть выражена в следующих формах: инициативные проекты нормативных правовых актов, различные концепции нормативных правовых актов, предложения о разработке и принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные правовые акты.
В свое время профессор Д.А. Керимов указывал на необходимость различия инициативы по созданию нормативных актов, исходящих от компетентных государственных органов, отдельных лиц, наделенных правом законодательной инициативы, и правовой инициативы, исходящей от граждан и организаций, не наделенных указанным правом*(231).
Рассматривая стадию нормотворческой инициативы, необходимо сделать одно уточнение применительно ко всей системе федеральных органов исполнительной власти, смысл, которого заключается в том, что если руководство федерального министерства примет решение рассмотреть предложения, внесенные субъектами, не указанными в нормативных правовых актах, регламентирующих ведомственный нормотворческий процесс, то дальнейший порядок действий мало чем будет отличаться от обычного порядка.
Субъектами "выдвижения инициативных проектов", то есть субъектами нормотворческой инициативы сегодня могут быть как юридические лица и их структурные подразделения, так и физические лица и их объединения.
Тем не менее, несмотря на то, что нормотворческая инициатива может исходить от разных субъектов правоотношений, решение об издании нормативного правового акта принимает одно из должностных лиц органа власти. Обычно, после того как руководство государственного органа в связи с прямым велением нормативного правового акта органа высшей государственной власти либо "своей волей" примет решение о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта, направленного на регулирование тех или иных общественных отношений, начинается самый трудный этап ведомственного нормотворчества - подготовка проекта нормативного правового акта. При этом на данном этапе ведомственного нормотворческого процесса особую роль играют не субъекты нормотворчества, которые имеют право принятия ведомственных нормативных правовых актов, а субъекты, которые обеспечивают нормотворческий процесс в федеральных органах исполнительной власти. Как отмечал в своем исследовании В.О. Елеонский, "обычно создаваемые в ведомствах юридические службы выполняют роль как субъектов обеспечителей внутриведомственного поднормотворчества, так и субъектов выдвижения инициативных проектов, а в целом осуществляют меры по поддержанию нормального функционирования субъектов внутриведомственного поднормотворчества"*(232). Однако, что касается "субъектов выдвижения инициативных проектов" то, как показал осуществленный анализ нормотворческой деятельности федеральных министерств и ведомств, на сегодняшний день такими субъектами в большинстве случаев выступают структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти.
В связи с этим проведенное исследование соотношения "общего" и "особенного" в структуре и содержании ведомственного нормотворчества способствовало созданию на этой основе современной модели подготовки ведомственных нормативных правовых актов в Российской Федерации. При этом нами учитывалась положительная нормотворческая практика МВД России, Минэкономразвития России и Минюста России и ряда других органов. Данная модель включает в себя следующие стадии (этапы): 1) правовой мониторинг действующего законодательства и подзаконных актов, относящихся к регулируемому вопросу и правоприменительной деятельности; 2) разработка концепции нормативного правового акта; 3) составление плана-конспекта; 4) разработка первого варианта проекта; 5) доработка проекта с учетом поступивших замечаний и предложений; 6) комплексная оценка проекта и подготовка окончательного текста проекта; 7) согласование проекта нормативного правового акта; 8) экспертиза и визирование проекта нормативного правового акта; 9) представление проекта на подпись; 10) государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов; 11) опубликование ведомственных нормативных правовых актов; 12) вступление в юридическую силу ведомственных нормативных правовых актов.
Теперь рассмотрим данные стадии.
Первая стадия - это осуществление правового мониторинга*(233), который включает в себя сбор, изучение, анализ относящихся к регулируемому вопросу: актов законодательства и подзаконных актов; договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации; материалов научных исследований по проблемам нормотворчества, проведенных юристами, социологами, политологами, и др.; нормотворческой юридической техники; источников права; положительной и негативной практики применения действующих актов; аналитических, статистических, служебных и иных материалов*(234). Следует заметить, что данный мониторинг является определенным подготовительным этапом перед осуществлением нормопроектных работ, направленных на повышение качества нормативных правовых актов, их роли в системе нормативного регулирования.
При этом эффективность правового мониторинга зависит*(235), прежде всего, от правильно проведенного анализа действия всех существующих видов нормативных документов, регулирующих определенные отношения в социуме, содержащих как "первичные", иными словами, базовые нормы права, так и нормы, направленные на их дальнейшее развитие в целях реализации правил и принципов законодательных актов, норм, содержащихся в указах Президента, постановлениях и других нормативных правовых документах Правительства*(236).
Помимо этого, анализ нормативного материала следует осуществлять не только, принимая во внимание их юридическую силу актов, но и то, как они действуют по кругу лиц, во времени и в пространстве.
Перед началом мониторинговых действий следует осуществить определенные подготовительные работы, которые можно также назвать подготовительной стадией правового мониторинга. В идеале данная стадия должна состоять из следующих этапов*(237).
Определение объекта мониторинга. С учетом нормотворческой цели определяется нормативный правовой акт (группа нормативных правовых актов), либо проектов, относящихся к интересующей определенной отрасли, подотрасли, либо институту права.
Определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга выбирается, а в дальнейшем и корректируется методология его проведения, определяются инструменты, которые необходимо использовать.
Определение круга субъектов мониторинга. Это могут быть представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные институты гражданского общества. Устанавливаются их полномочия по проведению мониторинга, определяется круг должностных лиц, ответственных за его проведение.
Разработка программы и плана проведения мониторинга. Осуществляется после выполнения вышеперечисленных мероприятий и является заключительным этапом подготовительной стадии мониторинга в процессе нормотворчества.
Основная стадия проведения мониторинга должна включать, прежде всего, наблюдение и сбор необходимой информации о нормативных правовых актах, об их применении, о существующих проблемах в правоприменительной деятельности.
Между тем, федеральные органы исполнительной власти, с учетом специфики осуществления своих функций и задач в процессе правового регулирования и формирования государственной политики, могут в данный перечень осуществления стадий правового мониторинга включать свои специфические стадии. К примеру, Минэкономразвития на протяжении нескольких лет успешно осуществляет оценку регулирующего воздействия (ОРВ).
Однако сегодня данный опыт становится нормой для всех федеральных органов исполнительной власти в России, несмотря на то, что ОРВ - это изобретение наших западных партнеров.
Данный инструмент совершенствования нормативных правовых актов появился в европейских странах еще в 80-е гг. XX века. Значительную лепту в разработку концепции оценки регулирующего воздействия (ОРВ) сегодня вносят немецкий ученый профессор Гамбургского университета Германии Ульрих Карпен*(238) и Эккерхард Хофманн*(239).
Аналогичные проблемы в докладе "Оценка законов: европейский опыт", сделанном на Международном семинаре "Оценка законов и эффективности их принятия" 16 декабря 2002 г. в г. Рязани поднимал также Люциус Мадер. О важности оценки регулирующего воздействия Председатель Международной Ассоциации законодательства, директор Федерального управления юстиции Швейцарии, профессор Люциус Мадер говорил и на 10-й Конгрессе Международной Ассоциации Законодательства, в работе которой приняла делегация НИУ "Высшая школа экономики".
Актуальность данной проблемы заключается, прежде всего, в том, что субъекты нормотворчества и субъекты, обеспечивающие нормотворческий процесс (законодательный, ведомственный и т.д.) ясно должны представлять на какие социальные группы и общественные отношения будет оказано воздействие? То есть они должны четко определить объекты регуляции.
Необходимо также дать прогноз: как социальные группы (а) отреагируют на это воздействие? Будут соблюдать запреты и юридические обязанности, либо выйдут на митинги и забастовки, перекроют движение транспортных потоков, объявят голодовку и т.п.
Аналитики должны также дать ответ на вопрос: какие могут быть положительные и отрицательные последствия правового регулирования? Какие существуют риски, связанные с принятием того или иного НПА, либо его отменой?
Какие коррупциогенные факторы могут проявиться и почему? Как этого избежать?
Возможно ли альтернативное урегулирование вопроса? Большой подвижкой вперед является, то, что в Государственную Думу стали вноситься альтернативные проекты федеральных законов.
Важное значение имеет ответ на вопрос: каковы будут финансовые расходы, в связи с принятием нормативного правового акта? А какова будет экономия средств государства, предпринимателей и граждан от отмены устаревших НПА, либо отдельных норм?
Однако более важными с социальной точки зрения являются вопросы.
Каковы социальные и политические последствия принятия НПА? Не приведет ли принятие того или иного акта к новым политическим выступлениям?
При этом для практиков здесь существует определенная опасность перепутать ОРВ с обычным финансово-экономическим обоснование. Данное положение объясняется тем, что в большинстве стран ОРВ заключается в выявлении скрытых рисков финансово-экономического характера и прогнозировании финансовых затрат к которым приведут предлагаемые варианты правового регулирования, включая, главным образом, экономические выгоды.
Однако такой подход слишком сужает исследовательское поле ОРВ. В этом отношении следует использовать казахский опыт осуществления ОРВ, когда исследователь прогнозирует практически все социальные последствия вступления нормативного правового акта в юридическую силу, а не только экономические.
ОРВ - это многофункциональный инструмент, который дает не только финансовые, но и управленческие, политические, социальные и юридические прогнозы, моделирует развитие различных социальных процессов, изучив которые можно будет избежать "Болотной площади" и аналогичных массовых выступлений. Таким образом, функция правового моделирования наиболее ярко выражена в ОРВ.
Следовательно, ОРВ - это осуществляемая на научной и методологической основе совокупность инструментов правового мониторинга, применяемых в целях выявления негативных (рисков и т.п.) и положительных последствий принятия проектов НПА.
Следует подчеркнуть, что при проведении ОРВ необходимо учитывать не только прямые последствия принятия нормативного правового акта, но и скрытые, которые могут спрогнозировать только опытные правовые аналитики. Как писал профессор С.С. Алексеев, "...юристы-аналитики, давая должную аналитическую проработку правового материала, охватываемого догмой права, вместе с тем (можно сказать, "не ведая того") фактически забегают вперед, прорываются в будущее - закладывают фундамент наиболее существенных знаний и той перспективы юриспруденции, которая, можно надеяться, выведет ее на новый уровень передовых отраслей науки"*(240). В этом отношении одним из таких уровней являются курсы правовой аналитики*(241) и нормографии: теории и методологии нормотворчества*(242), которые следует ввести во всех юридических ВУЗах и факультетах.
Сегодня также актуализируется проблема разработки технологий проведения ОРВ с учетом особенностей правового регулирования как для высших органов государственной власти, так и для различных федеральных министерств и служб.
К сожалению отечественного положительного опыта проведения оценки регулирующего воздействия в России не так много, как хотелось, полноценно ОРВ проводится только в одном федеральном органе исполнительной власти - это Минэкономразвития. Там этот институт регламентируется нормами приказа*(243). Да и отечественные ученые еще не сказали свое слово в этом направлении правового мониторинга. Между тем, есть подразделения, которые успешно занимается исследованием ОРВ. Примером может служить Центр ОРВ Института государственного и муниципального управления НИУ-ВШЭ*(244).
Понимая важность института оценки регулирующего воздействия в процессе модернизации государства 7 мая 2012 г. В.В. Путиным был принят Указ "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". В пункте 2 которого содержалось императивное указание до 1 января 2013 г. обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов. При этом далее в анализируемом Указе были перечислены меры, направленные на развитие данного института, среди которых, такое важное и своевременное предложение об установлении требований к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства*(245).
Но здесь сразу возникает вопрос: почему речь идет только о таможенном и налоговом законодательстве?
Очевидно потому, что здесь нужны серьезные подсчеты, сколько денег будет собрано с юридических, а сколько с физических лиц? Сколько денег поступит в бюджет?
Однако игнорирование обязательности оценки регулирующего воздействия в отношении проектов НПА, направленных на реализацию социальных прав граждан не менее, а может быть даже более, важно.
В целях реализации положений норм Указа "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", о введении ОРВ, было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения"*(246), согласно которому информация о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения размещается на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Так, например, Минэкономразвития России на своем официальном сайте разместило информацию в форме запроса представителям субъектов предпринимательской и иной деятельности, чтобы те по электронной почте на адрес MinaevAV@economy.gov.ru до определенного срока направляли свои позиции по проектам нормативных правовых актов в форме ответов на следующие вопросы.
"1. Считаете ли вы необходимым и обоснованным принятие проекта акта? Оцените эффективность предлагаемого регулирования.
2. Считаете ли Вы, что нормы проекта акта не соответствуют или противоречат иным действующим нормативным правовым актам? Укажите нормы и такие нормативные правовые акты.
3. Считаете ли Вы, что нормы проекта акта в представленной редакции недостаточно обоснованы и(или) технически невыполнимы? Укажите такие нормы.
4. Считаете ли Вы, что принятие проекта акта повлечет за собой существенные материальные или временные издержки у субъектов предпринимательской и иной деятельности? Укажите группы таких субъектов. Оцените такие издержки.
5. Какой переходный период необходим, по Вашему мнению, для вступления в силу предлагаемого регулирования?*(247)".
В целях реализации норм анализируемого указа Президента, управления оценки регулирующего воздействия сегодня создаются и в субъектах Российской Федерации. Так, например, распоряжением N 54 от 10 августа 2012 г. такое управление было создано в Московской области. При этом в структуру данного управления входят два отдела: "Отдел оценки эффективности регулирования в экономике"; "Отдел оценки эффективности регулирования в социальной сфере". Такая структура, на первый взгляд, уже может порадовать, так как из названия этих отделов следует, что за основу осуществления ОРВ взят именно казахский опыт, где делаются не только экономические прогнозы, но и прогнозируются и моделируются различные социальные последствия (политические, управленческие, в сфере реализации прав человека и т.д.).
Однако утверждение ОРВ будет попросту невозможным без внесения серьезных изменений в НПА и их проекты. Так, например, на федеральном уровне как можно быстрее нужно внести изменения в регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации. Такие изменения также необходимо внести и в проект ФЗ "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" и в проект ФЗ "О федеральных органах исполнительной власти", проект которого в настоящее время обсуждается в Министерстве юстиции Российской Федерации.
Только такие изменения приведут к демократизации нормотворческого процесса, а в итоге и к качественным нормативным правовым актам.
Сбор информации о нормативных правовых актах и иных документах. Данный этап представляет собой сочетание первичных приемов и способов, необходимых для фактического наличия и учета текстов всех нормативных правовых актов, необходимых для проведения их дальнейшего изучения, а также объективной информации о нормативных правовых актах и проектах. На данном этапе необходимо собрать весь информационный и нормативный массив, относящийся к выбранному объекту мониторинга, включая подзаконные акты, в том числе и ведомственные, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Первичный сбор информации осуществляется исходя из данных, содержащихся в базах данных и "досье нормативных правовых актов", а так же всех, имеющихся на момент начала проведения мониторинга актов прокурорского реагирования, решений судов, научных и методических статей, заключений, отчетности. В ходе данного этапа собираются опубликованные мнения ученых, специалистов в определенной области знаний (монографии, научные статьи, доклады и т.п.), мнения западных ученых, досконально разбирающихся в данной проблематике, мнения специалистов-практиков по исследуемой проблеме, проводится контент-анализ прессы, собираются первичные документы, материалы обсуждений документов по регламентируемым в нормативном правовом акте вопросам, материалы служебных и иных проверок и др.
Важное значение на современном этапе имеет проведение социологических исследований, которые могут состоять из следующих основных стадий:
- разработка задания на проведение исследований;
- выбор организации, специализирующейся в области социологических исследований и оформление заказа;
- осуществление выбора способа проведения (непосредственное интервьюирование неопределенного круга граждан, размещение анкеты (вопросника) в печатных средствах массовой информации, проведение интерактивного голосования с помощью электронных средств массовой информации, размещение вопросов на сайте государственных органов и в сети Интернет);
- разработка и рассылка участникам отношений перечня вопросов, ответы на которые характеризуют результаты применения изучаемого акта;
- сопровождение исследований;
- сбор и систематизация полученных данных, сведение их в табличную форму, сопоставление и анализ;
- установка и сопровождение при необходимости программного продукта для обработки материалов;
- анализ результатов анкетирования и составление итогового документа с выводами, оформление диаграмм и других графических иллюстраций результатов.
Не менее важными являются и статистические исследования. Здесь выделим следующие стадии:
- определение перечня необходимых статистических данных;
- установление субъектов, сторон, группы отношений, для исследования которых необходимо получить статистические данные;
- направление соответствующего запроса в органы статистики;
- обработка и анализ статистических данных о действии нормативного правового акта с построением при необходимости графических иллюстраций;
- оформление выводов.
Сбор, обобщение и анализ правоприменительной практики может осуществляться по следующему алгоритму:
- разработка перечня вопросов о практике применения нормативного правового акта;
- получение информации от представителей органов исполнительной власти по вопросам применения и исполнения нормативного правового акта;
- изучение практики применения нормативного правового акта с выездом на места, проведение встреч и совещаний;
- определение степени исполнения правоприменителями правовых норм;
- определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел в исполнении положений нормативного правового акта;
- выявление и анализ проблем, возникающих у правоприменителей в ходе исполнения нормативного правового акта и путей решения этих проблем*(248).
Между тем в каждом федеральном органе стадия сбора, обобщения и анализа правоприменительной практики, то есть стадия правового мониторинга, может имеет свои особенности, обусловленные спецификой деятельности, функциями и задачами органа власти, выделяемыми средства и т.п.
Так, например, согласно приказа МВД России от 20 октября 2011 г. N 661 "О правовом мониторинге в системе МВД России", "основными задачами мониторинга в системе МВД России являются:
совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере внутренних дел;
информационно-аналитическое обеспечение процесса совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере внутренних дел;
информационная поддержка планирования нормотворческой деятельности в подразделениях системы МВД России на основе автоматизации и интеграции процессов сбора, обобщения и анализа информации о совершенствовании законодательства и правоприменительной практики в сфере внутренних дел;
унификация информационного взаимодействия между информационными банками данных автоматизированной аналитической информационной системы мониторинга нормативного правового обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России федерального и территориального сегментов на основе единого формата обмена данными и единой нормативно-справочной информации".
Информатизация правовой работы на сегодняшний день становится характерной чертой многих федеральных органов исполнительной власти, в том числе и реализации различных задач и функций правового мониторинга. Так, например, особую роль в осуществлении правового мониторинга в системе МВД России играет автоматизированная аналитическая информационная система мониторинга нормативного правового обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России (ИС "Мониторинг").
Данная система состоит их двух сегментов федерального и территориального. При этом, согласно приказа МВД России от 20 октября 2011 г. N 661 "О правовом мониторинге в системе МВД России", "субъектами мониторинга в федеральном сегменте являются подразделения центрального аппарата МВД России (включая ГКВВ МВД России), федеральное государственное каченное учреждение "Экспертно-криминалистический центр Министерства внутренних дел Российской Федерации", федеральное казенное учреждение "Главный центр административно-хозяйственного и транспортного обеспечения Министерства внутренних дел Российской Федерации", федеральное казенное учреждение здравоохранения "Центральная медико-санитарная часть Министерства внутренних дел Российской Федерации", федеральное казенное учреждение "Научно-производственное объединение "Специальная техника и связь" Министерства внутренних дел Российской Федерации, территориальные органы МВД России на межрегиональном уровне, помимо линейных управлений МВД России на транспорте". А субъектами мониторинга в территориальном сегменте в системе МВД России "являются территориальные органы МВД России на окружном, региональном и районном уровнях, внутренние войска МВД России, линейные управления МВД России на транспорте, образовательные учреждения и научно-исследовательские организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России".
Реализую нормы действующего на тот момент приказа МВД России от 26 июля 2008 г. N 661 "О правовом мониторинге в системе МВД России"*(249), который регламентировал деятельность подразделений органов внутренних дел в осуществлении правового мониторинга, в МВД России в 2010 году осуществлялись функции сбора и анализа правовой информации о состоянии и практики применения в Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих сферу органов внутренних дел и внутренних войск. В этой связи, в докладе "О результатах правового мониторинга в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации" за 2010 год отмечалось, что "формирование банка данных предложений осуществлялось территориальными органами МВД России в течение 2010 года равномерно, при соблюдении всех необходимых требований, отмечен рост количества поступивших предложений по сравнению с 2009 годом (на 7%).
В 2010 году проведен анализ практики применения более 3,5 тысяч нормативных актов, по результатам которого в АИС "Мониторинг" направлено 1433 предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел (в том числе в 13 кодексов, 42 законодательных акта, 4 указа Президента Российской Федерации, 27 постановлений Правительства Российской Федерации, 94 ведомственных нормативных правовых акта). Из них 152 предложения направлены на устранение правовых пробелов в различных областях общественных отношений, затрагивающих сферу внутренних дел.
Сформировано 581 предложение, направленное на совершенствование норм, закрепленных в 13 кодексах Российской Федерации.
Так, на внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях*(250) направлено 139 предложений. Из них на совершенствование норм, содержащихся в разделе I "Общие положения" - 11, в разделе II "Особенная часть" - 88, в разделе III "Органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" - 5, в разделе VI "Производство по делам об административных правонарушениях" - 29, в разделе V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" - 6."*(251).
Указанные данные регионального (территориального) сегмента по сложившейся практике были направлены в федеральный сегмент АИС "Мониторинг". Как отмечают профессора Т.Н. Москалькова и В.В. Черников, "при необходимости эти предложения направляются на рецензирование и агрегирование экспертам подразделений центрального аппарата министерства. Рассмотрение полученных предложений осуществляется на предмет актуальности и внесения в проект Плана основных организационных мероприятий МВД России с присвоением соответствующего статуса"*(252).
"Рецензирование предложений осуществляется на предмет их целесообразности и эффективности.
После рецензирования и агрегирования эксперт Правового департамента МВД России докладывает руководству департамента о существующих предложениях для принятия по ним решения.
Принятое решение эксперт вносит в АИС "Мониторинг" федерального сегмента посредством присвоения (изменения) статуса предложения.
В рамках АИС "Мониторинг" предусматривается наличие статусов:
"Зарегистрировано", "На рассмотрение", "Рассмотрено", "Отклонено", "Внесено в план на текущий год", "Внесено в план на следующий год"*(253).
Оформление результатов проведенного мониторинга. Результаты проведенного мониторинга, как уже проиллюстрировано выше, оформляются в виде итогового документа (доклад, справка, заключение, отчет, аналитическая записка), в котором содержатся анализ и оценка рассматриваемого нормативного правового акта, группы актов как федерального, так и регионального уровня, анализ сложившейся правоприменительной практики, актуальные вопросы и проблемы, связанные с применением и исполнением нормативного правового акта, рекомендации по их разрешению, предложения по проведению организационных мероприятий, совершенствованию и развитию законодательства в исследованной сфере. Результаты мониторинга также целесообразно заносить в "досье нормативных правовых актов" и базу данных мониторинга нормативных правовых актов Минюста России, а в перспективе необходимо провести объединение в единую информационную сеть, имеющихся информационных ресурсов и организовать доступ к ней неограниченного числа пользователей.
Внесение предложений по совершенствованию законодательства. Подготовленные материалы передаются в профильные комитеты законодательного органа власти, федеральным и региональным руководителям исполнительных органов власти, а при необходимости и представительным органам муниципальных образований в соответствии с планами работы, на заседаниях которых происходит их рассмотрение с докладом специалиста, ответственного за подготовку материалов. При необходимости результаты мониторинга рассматриваются на пленарных заседаниях законодательного органов власти.
По результатам мониторинга государственным служащим федеральных и региональных органов исполнительной власти следует составлять специальные сводные материалы, основные положения которых могут включаться в ежегодный доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации", который готовит Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Сведения, полученные посредством правового мониторинга, согласно Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" и Положения, утвержденного данным Указом, "по собственной инициативе, могут направляться до 1 июня в Министерство юстиции Российской Федерации"*(254). Согласно пункта 13. рассматриваемого Указа, "Министерство юстиции Российской Федерации на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов, поступивших в Министерство, подготавливает проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации".
При этом, "в проекте доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга подводятся итоги выполнения плана мониторинга за предыдущий год и вносятся предложения:
а) о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
б) о мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
в) о мерах по повышению эффективности правоприменения;
г) о мерах по повышению эффективности противодействия коррупции;
д) о государственных органах, ответственных за разработку соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции"*(255).
Согласно пункту 15 Указа, "проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации ежегодно, до 1 августа, направляются в установленном порядке Министерством юстиции Российской Федерации в Правительство Российской Федерации для рассмотрения"*(256).
Информирование о результатах мониторинга. На результаты мониторинга должен распространяться принцип информационной открытости. Информирование о результатах проведения мониторинга включает:
- публикацию результатов мониторинга в печатных средствах массовой информации;
- проведение телевизионных передач в прямом эфире о мониторинге социально важных нормативных правовых актов и проектов с ответами на вопросы телезрителей, при этом возможна организация интерактивного голосования по вопросам совершенствования нормативного правового акта, результаты которого помогут учесть общественное мнение при разработке предложений по внесению изменений в проект нормативного правового акта (пример, ФЗ "О полиции");
- издание брошюр с материалами мониторинга, выводами и предложениями, направление их в федеральные и региональные органы власти, органы местного самоуправления;
- размещение соответствующей информации о результатах мониторинга на официальных сайтах в сети Интернет.
Согласно Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации", доклад о результатах мониторинга Правительство Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации в срок до 1 сентября. Президент утверждает этот доклад, а потом он публикуется в средствах массовой информации и размещается на официальных сайтах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Минюста России.
Рекомендованная техника проведения мониторинга, конечно, не является неоспоримой, в отдельных случаях к указанным выше стадиям может быть добавлена и дополнительная стадия, которая осуществляется, когда подразделения и отдельные специалисты, проводившее мониторинг принимают участие в разработке концепций и проектов нормативных правовых актов, проведении экспертиз проектов нормативных правовых актов, а также осуществляют перспективную мониторинговую оценку нормативных правовых актов (проведении правовых экспериментов, прогнозов, апробаций, моделирования) в целях их совершенствования по результатам проведенного мониторинга и сопровождают их прохождение на всех стадиях нормотворческого процесса*(257).
Вторая стадия - разработка концепции нормативного правового акта, структура которой состоит из: цели издания акта; обоснования его основных положений; оценки возможностей альтернативного урегулирования; анализа существующих недостатков правового регулирования данной проблемы; предполагаемого результата принятия акта*(258).
По нашему мнению, "концепция должна соответствовать определенному набору правил, а именно:
- концепция наиболее емко должна отражать идею нормодателя;
- концепция должна излагать мнение ученых и специалистов-практиков по рассматриваемой проблеме;
- должен содержаться анализ зарубежного опыта по рассматриваемой проблеме;
- должны указываться возможные альтернативы правового регулирования;
- концепция должна представлять собой определенный план, научно обоснованный ориентир для законодателя;
- концепция должна указывать предмет будущего закона, его цели и задачи;
- концепция должна указывать причину принятия закона;
- концепция должна отражать существующие проблемы в определенной сфере правового регулирования;
- содержание концепции должно отражать пути решения правовой проблемы;
- концепция должна содержать проект, то есть основные положения плана реализации закона;
- концепция должна содержать прогнозы последствий принятия норм федерального закона;
- концепция закона должна отражать, прежде всего, нормативно закрепленные требования"*(259).
К сожалению, требования, предъявляемые к концепциям нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти не закреплены ни законом, ни правительственным постановлением. Между тем, определенный положительный опыт в данном направлении в России уже имеется, так как Правительство Российской Федерации 2.08.2001 г. в постановлении N 576 "Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов", нормативно закрепило набор не всех, но основных требований, предъявляемых к концепциям законопроектов*(260).
Третья стадия - составление плана-конспекта, в котором определяются: структура нормативного правового акта, основное содержание соответствующих разделов и подразделов акта, этапы и сроки подготовки, конкретные исполнители, если есть необходимость, то и гриф секретности. Безусловно, значимость качественного составления плана-конспекта возрастает при подготовке многоплановых, больших по объему актов, затрагивающих интересы нескольких служб федерального министерства. В этом случае решением руководства министерства могут создаваться рабочие группы (комиссии).
В распоряжении о создании рабочей группы указывается: а) цель создания группы; б) состав (ФИО, должность, ученая степень, звание); в) руководитель и заместитель руководителя; г) порядок работы; д) срок представления проекта.
Четвертая стадия включает в себя разработку первого варианта проекта. На практике возможны следующие вариации. Первая, это когда разработка проекта нормативного акта осуществляется субъектом, обеспечивающим нормотворческую деятельность министерств и ведомств, по поручению субъекта нормотворчества. Вторая - разработка инициативного проекта. Третий вариант - разработка проекта структурным подразделением министерства или ведомства по поручению субъекта, обеспечивающего нормотворческую деятельность органа. При этом, данный вариант разработки проекта будет способствовать тому, что значительно сократится прохождение проекта от его разработки до подписания руководством. Четвертый вариант - участие субъекта, обеспечивающего нормотворческий процесс в министерствах и ведомствах в рабочих комиссиях по разработке проектов нормативных актов другими министерствами и ведомствами. Как правило, в таких комиссиях участвуют один или несколько экспертов правовых служб (департаментов, управлений, либо отделов).
Пятая стадия - доработка проекта с учетом поступивших замечаний и предложений. На данном этапе проект рассматривается руководителем головного подразделения (членами рабочей группы), дорабатывается с учетом его замечаний, после чего проект направляется на рецензирование в заинтересованные службы министерства, в научно-исследовательские институты, научные и учебные заведения.
Шестая стадия - комплексная оценка проекта и подготовка окончательного текста проекта. На этом этапе субъектом, обеспечивающим нормотворческий процесс, осуществляется доработка проекта с учетом поступивших замечаний и предложений. При необходимости, когда первоначальный вариант существенно изменен или дополнен, проект может быть отправлен на повторное рецензирование. Что же касается проектов нормативных правовых актов, направленных на регулирование наиболее важных вопросов, то они, как правило, вносятся в установленном порядке на рассмотрение коллегий, совещаний, либо на рассмотрение экспертных советов и комиссий по вопросам нормотворческой работы, которые дают соответствующее экспертные заключения по проектам нормативных правовых актов.
Деятельность экспертных советов, прежде всего, направлена на преодоление "узковедомственной зашоренности, однобокости и субъективизма" в работе федеральных органов исполнительной власти и призвана обеспечить, с одной стороны, "комфортность" в их деятельности, а с другой - "высокий уровень гарантий прав и интересов граждан"*(261). Так, например, в МВД России действует Экспертный совет по вопросам нормотворческой работы. Его деятельность регламентируется приказом МВД России от 27 ноября 2001 г. N 1038 "Об утверждении Положения об экспертном совете МВД России по вопросам нормотворческой работы" (в ред. приказов МВД России от 21.06.2002 N 593, от 31.03.2004 N 228, от 02.03.2006 N 124, от 15.03.2006 N 173, от 25.01.2007 N 23, от 04.06.2009 N 432, от 28.05.2010 N 406, от 06.07.2010 N 484, от 17.01.2011 N 17, от 14.04.2011 N 203, 27.06.2011 N 729)*(262).
Седьмая стадия ведомственного нормотворческого процесса - согласование проекта нормативного правового акта. Проект ведомственного нормативного правового акта в обязательном порядке согласуется с другими министерствами и ведомствами в случаях:
- прямого поручения вышестоящего органа, указания на это в актах действующего законодательства;
- обязательности предписаний проекта для других министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, либо граждан;
- затрагиваемых проектом вопросов, решение которых входит в компетенцию высших органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, либо органов местного самоуправления.
При этом согласование проекта ведомственного нормативного правового акта осуществляется в форме получения визы руководителей заинтересованных органов власти и должностных лиц. При этом, согласно постановлению Правительства от 6 сентября 2012 г. N 890 "О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти", "виза на проекте нормативного правового акта, созданном на бумажном носителе, включает в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, собственноручную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату, а на проекте нормативного правового акта, созданном в форме электронного документа, - наименование должности указанного руководителя (его заместителя) и усиленную квалифицированную электронную подпись визирующего"*(263).
После того, как проект ведомственного нормативного правового акта согласован с заинтересованными организациями, структурами и должностными лицами осуществляется восьмая стадия ведомственного нормотворческого процесса - экспертиза и визирования проектов ведомственных нормативных правовых актов.
В целях проверки соответствия проектов требованиям законодательства и ведомственным нормативным правовым актам все проекты документов нормативного характера до доклада федеральному министру или руководителю (директору) ведомства, либо его заместителям подлежат обязательному рассмотрению и визированию в юридических службах (департаментах) и т.п., которые в соответствии с Типовым положением о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. N 207 и разработанными на его основе собственными положениями*(264), осуществляют правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и составляют соответствующие экспертные заключения на проекты нормативных правовых актов.
К принципиальным недостаткам проектов ведомственных нормативных правовых актов следует отнести несоответствие содержания форме, т.е. виду (форме), выбранного разработчиком нормативного правового акта. Такие нарушения могут происходить в результате оформления "первичных", базовых норм права в форму ведомственного нормативного правового акта, когда очевидно, что данные нормы должны быть закреплены федеральным законом, либо указом Президента, либо правительственным актом. В ходе проведения экспертизы сотрудники юридических служб должны выявлять и указывать в заключении нарушения логического построения проекта нормативного правового акта, которое проявляется в наличии противоречий между его частями, пунктами и т.п. Серьезной ошибкой разработчиков нормативных правовых актов является также отсутствие в проекте нормативного правового акта перечня тех нормативных документов, в которые должны быть внесены определенные коррективы, иными словами, изменения и дополнения, в связи с принятием данного проекта и указания времени принятия этих актов. К серьезным недостаткам проектов ведомственных нормативных правовых актов относится также отсутствие в них списков нормативных правовых актов, которые должны быть отменены. Отсутствие такого указания в дальнейшем способно привести к коллизиям норм права, что осложнит правовое регулирование определенной группы общественных отношений.
Кроме этого, проект в обязательном порядке проходит лингвистическую экспертизу, то есть его проверяют не просто на соответствие правилам, приемам и средствам нормотворческой юридической техники, но и на соответствие правилам русского языка. Здесь выявляются грамматические, стилистические, синтаксические и другие ошибки проектов нормативных правовых актов.
В этом отношении для правовых департаментов федеральных органов исполнительной власти важное значение имеет положительный опыт проведения лингвистической экспертизы сотрудниками Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, где "для системного анализа терминологии составлялась рабочая картотека терминов, проводились их классификация по различным основаниям и параметрам, устанавливалась их типология, привлекались соответствующие источники. В процессе этой работы при изучении принципов введения терминов исследовались случаи нарушения системности, проводился анализ дефиниций".
Таким образом, экспертное заключение как минимум, должно содержать оценку соблюдения требований законности, то есть, соответствует ли проект нормативного правового акта актам более высокой юридической силы, международным нормам и принципам. Кроме этого, по нашему мнению, в заключении также необходимо указывать предполагаемые правовые последствия принятия проекта нормативного правового акта. В связи с этим, в сопроводительных документах к нему необходимо делать расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемого с помощью данного проекта управленческого решения, указав при этом явные недостатки проекта и имеющиеся в нем пробелы.
Между тем, следует заметить, что отечественные ученые еще не выработали единого мнения по вопросу: нужно ли эксперту высказывать свою позицию по проекту нормативного правового акта? Может достаточным будет ограничиться ответом на вопрос: соответствуют ли нормы документа российскому законодательству и международным стандартам?
Как утверждает профессор Н.В. Мамитова, "существенное значение имеет анализ свободы оценки заключения эксперта, которая не может быть ограничена какими-либо формальными критериями"*(265). По нашему мнению, в конце заключения должна быть выражена четкая позиция эксперта по отношению к проекту нормативного правового акта, то есть либо его отклонить, либо направить на доработку, либо поддержать. В этой связи следует сказать о необходимости наличия высокой квалификации сотрудников правовых служб (департаментов), их общей и правовой культуры, основанной не только на профессиональном, но и научном уровне правопонимания. Кроме этого, данные служащие должны быть не только профессионально подготовлены, но также беспристрастны и не зависимы от высших инстанций, партийной, либо иной корпоративной принадлежности. Иными словами, необходимым условием проведения экспертизы является полная самостоятельность сотрудников, которые ее осуществляют.
После всесторонней правовой, лингвистической, антикоррупционной, в отдельных случаях и экологической экспертизы, а также после согласования проекта со всеми заинтересованными подразделениями министерства, с другими федеральными органами исполнительной власти, а при необходимости с высшими органами государственной власти и институтами гражданского общества (например, общественная палата осуществляет общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов) проект нормативного правового акта визируется правовой службой федерального органа исполнительной власти. При этом к проекту прилагаются все необходимые документы, послужившие основанием для разработки проекта, нормативные правовые акты, в которые вносятся изменения проектом и т.п. После устранения всех замечаний по проекту юридическая служба осуществляет визирование проекта.
Визирование осуществляется руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти на обратной стороне каждого листа первого экземпляра проекта нормативного правового акта путем написания личной подписи с ее расшифровкой и указанием даты. Кроме этого, должна ставится специальная печать. При получении трех и более виз визирование может производится на отдельном листе согласования.
Нормативный правовой акт, который создан сотрудниками министерства в форме электронного документа визируется руководителем юридической службы с использованием усиленной электронной подписи.
Девятая стадия ведомственного нормотворческого процесса - представление проекта нормативного правового акта на подпись. Данная процедура, как правило, осуществляется следующим образом. Проект представляется на подпись руководителю федерального органа исполнительной власти сотрудником, который обязан внимательно его считать, проверить правильность ссылок на нормативные правовые акты и нормативные договоры, соответствие их наименований и заголовков, номеров и дат, заверить его своей подписью. К проекту прилагается справка, в которой дается краткое обоснование необходимости принятия нормативного правового акта, раскрывается его содержание, при наличии разногласий между заинтересованными подразделениями излагается их суть. В случаях, когда принятие нормативного правового акта повлечет дополнительные расходы, к проекту прилагается финансово-экономическое обоснование (финансовые расчеты).
Однако в каждом федеральном органе исполнительной власти имеются свои ведомственные особенности, связанные с представлением проекта нормативного правового акта на подпись федеральному министру, либо директору федеральной службы. Так, например, профессора Т.Н. Москалькова и В.В. Черников, рассматривая нормотворческую практику МВД России отмечают, что "в органах внутренних дел проект нормативного правового акта для подписания начальнику органа представляется рапортом (докладной запиской) начальника головного подразделения-разработчика или руководителя рабочей группы. В рапорте (докладной записке) в краткой форме указываются основания разработки проекта акта, цель разработки, сведения о согласовании с заинтересованными подразделениями, прохождение правовой экспертизы, содержатся предложения по его подписанию. Рапорт (докладная записка) докладывается лично либо через подразделения делопроизводства и режима"*(266).
Подписывает (утверждает) ведомственный нормативный правовой акт руководитель федерального органа исполнительной власти, либо лицо, исполняющее его обязанности. Заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, либо их территориальных управлений вправе принимать нормативные правовые акты только в соответствии с их функциями.
Десятая стадия - государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 5 декабря 1991 г. N 261 "О Министерстве юстиции РСФСР" с 15 мая 1992 г. в нашей стране была введена государственная регистрация нормативных правовых актов министерств и ведомств. В целях реализации данной задачи, направленной, прежде всего, на установление режима законности в системе нормативных правовых актов Российской Федерации и обеспечения прав и свобод человека и гражданина Министерство юстиции Российской Федерации вот уже более 20 лет осуществляет такие функции, как: регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер; проверка деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации (процедуре регистрации ведомственных нормативных правовых актов будет посвящен следующий параграф настоящей монографии).
Зарегистрированный ведомственный нормативный правовой акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации обязательно подлежит официальному опубликованию. Аналогичную норму мы находим и в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"*(267).
В п. 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 говорится, что "копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации, в "Российскую газету", в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации "Система"..."*(268). Однако сама фраза "в течение дня после государственной регистрации" довольно расплывчата. В связи с этим, на наш взгляд, ее следует заменить и считать срок истечения времени направления данных актов для опубликования, начиная с ноля часов следующего дня, после дня их государственной регистрации. При этом, регламентация данного нормотворческого процесса, по нашему мнению, должна осуществляться не подзаконными "времянками", а федеральным законом.
Помимо перечисленных источников официального опубликования ведомственных нормативных правовых актов, существуют также ведомственные издания, в которых публикуются нормативные правовые акты того или иного федерального органа исполнительной власти ("Вестник Банка России", "Бюллетень текущего законодательства МВД России", "Промышленный еженедельник", "Финансовая газета" и др.). Официальным источником опубликования ведомственных международных договоров считается "Бюллетень международных договоров" и ведомственные инкорпоративные сборники.
В последнее время как в России, так и за рубежом широкое распространение получает официальное электронное опубликование ведомственных нормативных правовых актов. Руководитель магистерской программы "Правовая информатика" НИУ "Высшая школа экономики", профессор В.Б. Исаков выделяет следующие основные процедуры в системе электронного опубликования:
- создание официальных страниц государственных органов (должностных лиц) процедура входа государственного органа;
- создание и ведение "паспорта" государственного органа и должностного лица;
- процедура входа государственного органа (должностного лица) в систему официального электронного опубликования;
- процедура приостановления и прекращения полномочий государственного органа (должностного лица) в системе официального электронного опубликования;
- доступ пользователей в систему официального электронного опубликования;
- подготовка нормативных правовых актов к официальному опубликованию*(269).
В Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 содержится обязывающая норма, согласно которой, "опубликованные акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу". Таким образом, заключительной стадией ведомственного нормотворческого процесса, по нашему мнению, следует считать двенадцатую стадию (по нашим подсчетам) - вступление ведомственного нормативного акта в юридическую силу.
Нормативные правовые акты, признанные Министерством юстиции не нуждающимися в государственной регистрации, согласно постановлению Правительства от 11 февраля 1999 года N 154, которым были внесены изменения в пункт 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, вступают в силу согласно порядку, определяемому органом, издавшим этот акт*(270).
В условиях реализации Федеральной программы "Электронная Россия" (2002-2010 гг.), которая была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 г. N 65, значительно увеличилось количество электронных нормативных правовых актов, в том числе и ведомственных. Это объясняется также и тем, что введение автоматизированной системы документационного обеспечения управления значительно повышает эффективность труда управленцев всех уровней (осуществление функций, выполнение государственных услуг, выполнение обязанностей и т.п.), а с другой стороны, деятельность управленцев становится более прозрачной, открытой, что способствует минимизации проявления коррупции. Также сокращаются затраты времени на документирование, обработку, то есть различные виды систематизации нормативного материала, облегчается возможность быстрого нахождения нужного правоприменителю документа. Помимо этого, электронные нормативные правовые акты способствуют действенному осуществлению всех функций и направлений правового мониторинга (наблюдению, анализу, прогнозированию, контроля за реализацией нормативных положений).
В данном случае под электронным нормативным правовым актом следует понимать документ, в котором нормы права (правила поведения), направленные на регулирование различных общественных отношений содержатся в электронно-цифровом виде.
Между тем реализация Федеральной программы "Электронная Россия" имеет как положительные моменты, связанные с повышением эффективности государственного и муниципального управления и обеспечением реализации прав и свобод человека и гражданина, посредством предоставления государственных услуг, но и порождает проблемы, которые уже коснулись европейских государств. Так, например, важной проблемой стран ЕС является хранение информации в электронно-цифровой форме, поскольку объем документооборота у них ежегодно увеличивается на 50%.
Анализ показывает, что существуют следующие способы подготовки электронных ведомственных нормативных правовых актов.
Первый способ. Он практически ничем не отличается от приведенной выше модели подготовки ведомственных нормативных правовых актов. Особенность этого способа заключается в том, что все операции по подготовке ведомственного нормативного правового акта (разработка норм права, их систематизирование и т.п.) осуществляется специалистами юридической службы ручным способом. Только после того как нормативный правовой акт вступает в юридическую силу, он заносится в электронную базу данных, то есть на определенную платформу хранения документов. Однако для ручного способа создания электронных ведомственных нормативных правовых актов характерна проблема медиа-разрывов, когда существует необходимость быстрого перевода бумажных нормативных документов в цифровую форму и наоборот.
Второй способ (полуавтоматический) характеризуется тем, что подготовка машинного носителя осуществляется в момент составления первичного текста ведомственного нормативного документа. В данном случае в базу данных вводятся оперенные нормы права, которые с помощью соответствующих программ обрабатываются и помещаются в соответствующую базу. При этом в программе имеются определенные шаблоны электронных документов, то есть своеобразные юридические электронные конструкции, которые программа сама выбирает, но только в том случае, когда ей четко поставлена задача.
Третий способ, характеризуется тем, что информация поступает электронным путем, затем перерабатывается и уже сама машина предлагает вариант нормативного документа.
Однако в этом случае возможности предоставления вариантов правового регулирования в федеральном органе исполнительной власти будут значительно ограничены возможностями той программы, которую использовали при подготовке документов. Машина не может дать столько вариантов правового регулирования, как высококвалифицированный специалист. В этом отношений следует заметить, что в эпоху автоматизации необходимо в комплексе применять как автоматизированные ресурсу, так и знания и умения специалистов в области нормографии - теории и методологии нормотворчества*(271).
В последнее время в связи с реализацией в нашей стране административной реформы и принятием в этих целях постановления Правительства от 11.11.2005 г., которым был утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, началась новая эра в правовом регулировании общественных отношений в современной России, поскольку федеральные органы исполнительной власти стали разрабатывать и принимать административные регламенты не только на бумажных носителях, но и активно внедрять электронные административные регламенты. Следует отметить, что переход на электронные нормативные правовые носители осуществляется как в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти, так и в отраслевых и функциональных органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в подведомственных организациях и учреждениях. Однако на практике, существуют проблемы создания единых электронных систем, объединяющих все учреждения того или иного ведомства. Такая проблема зачастую возникает когда руководство организации уже воспользовалось услугами коммерческих структур, занимающихся разработкой и внедрением электронного документооборота, а центральный аппарат федерального органа исполнительной власти предлагает новую электронную систему к которой система организации (учреждения) не адаптируется.
В этих целях Правительство Российской Федерации активно продвигает идею электронного административного регламента. При этом реализация данной концепции не только способствует поэтапному переходу на автоматизацию процессов оказания государственных услуг, но и исключит, где это возможно, участие из целого ряда административных процедур госслужащих, что выступит определенной превенцией коррупционных проявлений. Например, при предоставлении лицензий.
Что же касается нормативных актов отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то данные акты проходят практически все те же этапы, но на своем уровне, как и проекты нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Тем не менее, в нормотворческом процессе отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации есть свои особенности. Например, такие акты регистрируются либо в региональных управлениях регистрации ведомственных нормативных актов, либо в секретариате (канцелярии) того или иного органа власти. Порядок их опубликования и вступления в юридическую силу регламентируется, главным образом, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации либо специальными законами - "О правотворческой деятельности", регламентами законодательных органов субъектов Федерации, "Законами о нормативных актах". В частности, такие законы приняты уже в 1/3 части всех субъектов Федерации. В некоторых субъектах указанные вопросы регламентируются законами об администрации области (края).
Однако здесь возникает определенная коллизия. С одной стороны, отраслевые и функциональные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и должны осуществлять политику, проводимую этими органами власти, а с другой стороны, нормативные правовые акты, принимаемые региональными органами федеральных министерств и ведомств, могут быть отменены президентом республики, главой правительства республики, либо главой администрации области (края).
В связи с этим актуальной проблемой реформирования работы исполнительных органов власти является установление четкой, прозрачной вертикали власти, что, несомненно, скажется на состоянии правового регулирования, способствует его совершенствованию и результативности. Решить данную проблему, по нашему мнению, возможно с помощью принятия статусного закона "О территориальных структурах федеральных органов исполнительной власти", который бы определил компетенцию территориальных органов и регламентировал взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти с территориальными министерствами и ведомствами и их структурными подразделениями. Принятие такого закон, несомненно, способствует установлению четких вертикальных отношений в структуре органов исполнительной власти, доведению нормативных предписаний до их адресатов. Помимо этого, выстраиванию современных цивилизованных отношений федеральных органов исполнительной власти с территориальными будет способствовать также принятие договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между исполнительными органами власти Российской Федерации и исполнительными органами власти субъектов Федерации.
Осуществленная научная оценка состояния ведомственного нормотворческого процесса в России не свидетельствует о его оптимальности. Проведенный анализ данного типа юридической деятельности и документов, его регламентирующих показал, что структура ведомственного нормотворческого процесса утверждена юридическими нормами, содержащимися в различных нормативных правовых актах. Однако такую регламентацию нельзя назвать основательной, поскольку осуществлена она, в большинстве своем, различными подзаконными актами, которые фактически являются правовыми "времянками". В связи с этим, актуальной проблемой является разработка и принятие сводного, т.е. кодифицированного акта, регулирующего нормотворческий процесс всех федеральных органов исполнительной власти. Таким нормативным актом должен быть федеральный закон "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации". В нормах данного акта необходимо закрепить не только все этапы (стадии) ведомственного нормотворческого процесса, но и нормотворческую компетенцию федеральных органов исполнительной власти, а также формы ведомственных нормативных актов. Необходимо также регламентировать порядок толкования ведомственных нормативных актов и порядок осуществления контроля за ведомственным нормотворческим процессом и легитимностью ведомственных нормативных актов. Также в данном законе необходимо закрепить обязательную регистрацию всех ведомственных нормативных актов, что явно будет способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Принятие указанных нормативных актов станет реальной преградой на пути чиновничьего произвола и коррупции и способствует установлению современных, культурных, основанных на праве правотворческих отношений.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 432; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!