Нормотворческие отношения в механизме ведомственного нормотворческого процесса
Проблема правоотношений носит не только теоретический, но и эмпирический характер, поскольку, являясь всецело связанными посредством норм права, правоотношения выступают в качестве фактических отношений в системе нормативного регулирования современного общества.
В общей теории права проблема правоотношений является традиционной и дискуссионной. Это обусловлено, в первую очередь, тем, что и сегодня реально существуют различные подходы к праву, прежде всего узконормативный и "широкий". К дискуссионным следует отнести, в первую очередь, такие вопросы, как понятие правоотношений, содержание правоотношений, понятие объекта правоотношения. Немаловажное значение имеет и проблема возникновения и существования правоотношений до принятия норм права. Данную идею высказывают не только представители социологической юриспруденции*(298), но и сторонники других правовых школ, так как в современных условиях проведения коренных преобразований в экономике и политике право рождается в виде правоотношений еще до принятия соответствующих нормативных документов.
С правоотношениями так или иначе связана вся наша жизнь, перспективы, прогресс общества, его успехи и неудачи. Однако, несмотря на то, что проблема правоотношений является одной из ключевых как в теории права, так в юриспруденции вообще, работ, прямо посвященных данной тематике, не так уж много*(299).
|
|
|
В процессе реализации права в форме правоприменения, правоотношение играет главную роль. Что же касается ведомственного нормотворчества, то здесь существует совершенно особый вид правоотношений - нормотворческие отношения. Проведенный в главе I системный анализ содержания и структуры ведомственного нормотворческого процесса дает основание говорить о существовании именно ведомственных нормотворческих отношений. Основываясь на концептуальном положении, согласно которому нормотворчество является начальным звеном (компонентом) механизма правового регулирования, целесообразным будет постановка вопроса: какую роль в механизме правового регулирования выполняют ведомственные нормотворческие отношения?
Отвечая на поставленный вопрос, следует отметить, что данный вид общественных отношений занимает специфическое место среди общественных отношений в целом и среди правовых отношений в частности. Тем не менее теоретические и практические проблемы ведомственных нормотворческих отношений мало исследованы в юридической науке. Исключением является глава "Правотворческие отношения и нормы в сфере советского государственного управления" в монографии Б.В. Дрейшева. В ней автор определил правотворческие отношения как комплекс материально-правовых и процессуальных правоотношений. При этом он отметил, что в совокупности правотворческие правоотношения составляют сложную систему, назначение которой - обеспечить постоянно и эффективно действующее правовое регулирование*(300). Также в данной работе автор указал, что главное назначение (функция) указанных отношений состоит в том, что они выступают средством создания (изменения, отмены) норм права*(301). Здесь, на наш взгляд, произошло совмещение трех самостоятельных направлений деятельности (функций) субъектов нормотворчества. При этом главной функцией нормотворческих отношений следует считать, прежде всего, функцию создания норм права, выраженных в различных видах нормативных документов (актах и договорах). Сказанное позволяет сделать вывод о том, что самостоятельным видом общественных отношений являются ведомственные нормотворческие отношения.
|
|
|
Ведомственные нормотворческие отношения возникают, изменяются и прекращаются, как и все другие виды правовых отношений, на основе предусмотренных законодательством юридических фактов. Под юридическими фактами понимают те жизненные обстоятельства (условия), при наличии которых начинает действовать само правило поведения, содержащееся в диспозиции нормы права. Юридические факты содержатся, как правило, в сложных гипотезах правовых норм. Из вышеизложенного следует, что для юриста при установлении фактических обстоятельств того или иного дела, его квалификации особое значение имеет наличие, либо отсутствие юридических фактов.
|
|
|
Анализ механизма ведомственного нормотворчества позволил выделить факты возникновения, изменения и прекращения нормотворческих отношений. Ведомственные нормотворческие отношения могут возникнуть:
1) в связи с "прямым указанием" высшего органа власти, которое может содержаться как в акте применения права, так и в нормативном документе, например, в федеральном законе;
2) когда объективно сложилась необходимость в упорядочении существующих общественных отношений. Такая необходимость может появиться в связи с возникновением новых общественных отношений, в связи с принятием акта, обладающего высшей юридической силой, из-за несоответствия действующих нормативных правовых актов сложившимся общественным отношениям;
3) когда сформировалось волеизъявление субъекта ведомственного нормотворчества, законодательно управомоченного принимать нормативные правовые акты, регулирующие определенные отношения в обществе;
|
|
|
4) при наличии утвержденных в соответствующем порядке планов правоподготовительных работ;
5) в связи с нормотворческой инициативой других министерств и ведомств, а также общественных, образовательных и научных организаций. При этом, следует заметить, что в данном случае нормотворческие отношения возникают тогда, когда нормотворческой инициативе будет придан официальный характер.
Ведомственные нормотворческие отношения могут прекращаться и изменяться в случаях:
1) ликвидации федерального органа власти, связанной с изменениями в системе федеральных органов исполнительной власти;
2) изменения правового статуса субъекта нормотворчества;
3) принятия нормативного правового акта большей юридической силы, регулирующего конкретные общественные отношения;
4) объективных изменений в существующих общественных отношениях:
а) изменения объекта нормотворческих отношений, то есть проект нормативного правового акта был принят в соответствующем порядке и новый нормативный правовой акт вступил в юридическую силу (в данном случае юридический факт прекращения нормотворческих отношений является одновременно фактом возникновения других, совершенно новых правовых отношений);
6) если отпала надобность в разработке и принятии нормативного правового акта.
Решающее значение в рассмотрении ведомственных нормотворческих отношений имеет определение методологии и методики проведения теоретического анализа этих отношений. Здесь можно выделить следующие методологические приемы. Во-первых, анализ рассматриваемого вида общественных отношений можно осуществлять в соответствии с ранжированием нормотворческих отношений по функциям (подготовка, принятие, изменение, отмена норм права). Во-вторых, можно исследовать саму структуру нормотворческих отношений.
Взяв на вооружение второй методологический прием и опираясь на достижения, прежде всего, советской, а также зарубежной юриспруденции в области теории правоотношений, проведем детальный теоретический анализ структуры ведомственных нормотворческих отношений.
Традиционно в структуру правоотношений включают: субъекты правоотношений, объекты, а также субъективные права и юридические обязанности субъектов правовых отношений. Однако некоторые авторы иногда необоснованно расширяют структуру правовых отношений, включая кроме субъектов и объектов правоотношений, субъективных прав и юридических обязанностей также "юридическую нормативную основу", "юридические факты", как, например, это сделал В.О. Елеонский*(302).
Попытки включения в субъектный состав правовых отношений нормативной основы следует подвергнуть критике, аргументируя это тем, что одним из основных признаков правоотношений является их возникновение на основе норм права, то есть они становятся из абстрактных, фактическими общественными отношениями. При этом абстрактные правоотношения находятся в статическом режиме, а фактические отношения - в динамическом. Таким образом, абстрактные неперсонифицированные правила поведения, содержащиеся в нормах права, выступают, прежде всего, как основа возникновения соответствующих правовых отношений. Соответственно структура нормативного правового акта, содержащего процедурные нормы, и структура нормотворческих норм и возникших на их основе правовых отношений будет различной. Кроме этого, на современном этапе развития общества правоотношения могут возникать без правовой основы, но при наличии фактов. Нормодатель посредством норм права может санкционировать или зафиксировать, то есть узаконить уже сложившиеся общественные отношения, придать им характер правовых.
Опираясь на положения общей теории правоотношений, проведем теоретический анализ структурных элементов нормотворческих отношений в механизме ведомственного нормотворчества. Для этого рассмотрим круг субъектов ведомственных нормотворческих отношений, их статус, определим объекты нормотворческих отношений в механизме ведомственного нормотворчества, подвергнем анализу субъективные права и юридические обязанности субъектов ведомственных нормотворческих отношений.
Субъекты ведомственных нормотворческих отношений. Традиционно в теории права субъекты правоотношений подразделяют на физические и юридические лица. Субъектами ведомственного нормотворчества являются, прежде всего, должностные лица, которые состоят в штате федерального органа исполнительной власти, то есть начальники - федеральные министры и руководители ведомств либо лица, официально исполняющие их обязанности. При этом правовой статус субъектов ведомственных нормотворческих отношений определяется положениями о министерствах и ведомствах, которые утверждаются Правительством. Что же касается руководителей "силовых" министерств и МИДа, то их правовой статус определяется положениями, которые утверждает Президент. Здесь следует отметить, что нормотворческий статус руководителей различных министерств и ведомств, несмотря на разные цели и задачи, которые они осуществляют, имеет однотипные параметры, которые, как уже было отмечено выше, определены Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.
Теоретическое положение, согласно которому следует различать субъекты права и субъекты правовых отношений, можно с определенной долей условности применить и к ведомственным нормотворческим отношениям, поскольку правоспособность должностного лица либо государственного органа власти всецело связана с его компетенцией, которая существует объективно и не зависит от воли руководителя органа власти. Правоспособность субъекта нормотворчества - это регламентированная нормами права способность органа власти либо должностного лица принимать, изменять и отменять нормы права, закрепленные в определенных законодательством формах. В механизме ведомственного нормотворческого процесса - это право разрабатывать, принимать и отменять ведомственные нормативные правовые акты (положения, инструкции, приказы и т.п.). В силу объективных причин правоспособность и дееспособность субъектов ведомственного нормотворчества практически всегда совпадает.
Говоря о субъектах ведомственного нормотворчества, необходимо рассмотреть такое понятие, как деликтоспособность - способность нести юридическую ответственность за совершенные правонарушения. В данном случае под деликтоспособностью субъекта ведомственного нормотворческого отношения следует понимать способность должностного лица какого-либо ведомства нести персональную ответственность перед высшими органами исполнительной власти за нарушение правовых норм, регламентирующих порядок разработки и вступления в юридическую силу ведомственных нормативных актов. Так, например, к такому виду юридической ответственности, как дисциплинарная ответственность, следует привлекать должностных лиц министерств и ведомств, которые отправляют к исполнению нормативные правовые акты, не прошедшие процедуру государственной регистрации в Министерстве юстиции. Говоря о субъектах ведомственных нормотворческих отношений, нельзя не сказать и об их юридических свойствах, то есть о том, что характеризует тот или иной субъект нормотворчества. Здесь следует выделить такие юридические свойства, как: связь с компетенцией органа, который он представляет, подзаконность юридической деятельности, субординация при осуществлении деятельности, ограниченность сферы деятельности.
Объекты ведомственных нормотворческих отношений. Дискуссионной проблемой теории правоотношения является проблема понимания объекта правоотношения, поскольку, как и в советской юриспруденции, сегодня существуют различные подходы к пониманию объектов правовых отношений. Одни ученые считают, что объектом правоотношения является фактическое поведение (действие) субъектов, поскольку именно поведение (действие) подвергается правовому воздействию, правовому регулированию и лишь путем осуществления поведения (действия и бездействия) субъект реагирует на правовое воздействие. Данный подход к пониманию объектов правоотношений получил название "монистический". Сторонники данной концепции часто приводят пример из римского частного права. Когда Гай продает свою лошадь Семпронию за 1000 марок, тогда и возникает правоотношение, то есть когда происходят действия купли и продажи. Из этой концепции вытекает, что у всех правоотношений общий объект - это поведение его субъектов.
Сторонники второй концепции, которую называют плюралистической, считают, что объекты правоотношений - это то, на что направлены сами правовые отношения. Согласно данной концепции, которую разделяют многие теоретики права, объекты правоотношений очень многообразны. Это зависит, прежде всего, от характера и видов правоотношений, при этом объектами могут выступать не только поступки (поведение) людей, но и материальные и нематериальные блага.
Проведенный анализ показал, что объектом ведомственных нормотворческих отношений выступает не только сама деятельность по созданию, отмене или изменению ведомственных норм, но прежде всего, проект ведомственного нормативного правового акта. Также к объектам нормотворческих отношений в механизме ведомственного нормотворчества относятся и официальные документы, которые носят вспомогательный характер при прохождении проектом различных стадий ведомственного нормотворческого процесса. Здесь следует выделить такие документы:
- официальное решение в форме акта применения права или предписания нормативного документа о необходимости разработки ведомственного нормативного правового акта;
- концепция нормативного правового акта;
- план-конспект нормативного правового акта;
- план-график подготовки проекта нормативного правового акта;
- заключения юридической, лингвистической, антикоррупционной и других видов экспертиз;
- финансово-экономическое обоснование;
- лист визирования и согласования проекта нормативного правового акта;
- справка-обоснование о необходимости принятия нормативного правового акта;
- сведения о ранее принятых нормативных правовых актах по конкретному вопросу;
- книги учета регистрации ведомственных нормативных правовых актов;
- заключение Министерства юстиции о государственной регистрации ведомственного нормативного правового акта;
- Государственный реестр нормативных правовых актов исполнительной власти.
Таким образом, на основе проведенного анализа можно сделать вывод, что к объектам ведомственных нормотворческих отношений относятся: деятельность субъектов нормотворчества, проекты нормативных правовых актов и официальные документы, которые применяют субъекты нормотворчества и субъекты, обеспечивающие нормотворческий процесс.
Содержание ведомственных нормотворческих отношений. В свое время профессор Л.С. Явич указал, что непосредственным содержанием правоотношений являются не права и обязанности субъектов, а их социальная деятельность*(303). Данное утверждение не является бесспорным, поскольку в юридической литературе широко распространен подход, согласно которому основным содержанием правоотношений являются права и обязанности субъектов правоотношений.
Однако применительно к ведомственным нормотворческим отношениям такое положение может быть интерпретировано следующим образом: основным содержанием ведомственных нормотворческих отношений является реализация прав и обязанностей субъектов правоотношений, то есть их юридическая деятельность, направленная, прежде всего, на создание ведомственных норм права. Таким образом, формулировка профессора Л.С. Явича при исследовании основного содержания ведомственных нормотворческих отношений может быть вполне востребована.
Анализ содержания субъективных прав должностных лиц министерств и ведомств, их юридических обязанностей дает основание говорить об их взаимосвязи, поскольку любое право министра, как правило, является и его должностной обязанностью, которая вытекает из норм положения о министерстве либо из других нормативных правовых актов, например, законов, указов, или актов применения права, принятых высшими органами государственной власти. Так, например, право согласовать проект нормативного правового акта с заинтересованными министерствами и ведомствами является одновременно правом министра, но в то же время и его непосредственной обязанностью, согласно процессуальным нормам, содержащимся в постановлении Правительства России от 13.08.1997 г. N 1009.
Проведенный структурный анализ ведомственных нормотворческих отношений дает возможность сделать ряд выводов, позволяющих выделить их в самостоятельный вид правоотношений.
1. Ведомственный нормотворческий процесс представляет собой действующую на основе процессуальных нормотворческих норм систему общественных отношений, включающую в себя стадии, связанные с разработкой, принятием, изменением и отменой ведомственных нормативных документов.
2. Ведомственным нормотворческим отношениям присущи следующие специфические признаки:
1) это правовые отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся на основе процедурных норм права, регламентирующих нормотворческую деятельность министерств и ведомств;
2) объектом ведомственных нормотворческих отношений является, в первую очередь, проект ведомственного нормативного правового акта, также к объектам ведомственных нормотворческих отношений относятся деятельность по обслуживанию проекта нормативного правового акта и официальные документы, которые принимают субъекты нормотворчества и субъекты, обеспечивающие нормотворческий процесс;
3) основное содержание ведомственных нормотворческих отношений всецело зависит от правового статуса субъекта нормотворчества.
3. В многогранную систему правовых отношений, которые существуют реально, входит и подсистема нормотворческих отношений в целом и ведомственных нормотворческих отношений в частности. Данная подсистема действует на основе различных отраслей российского права. При этом, как показывает проведенный правовой анализ нормативных документов, определяющих нормотворческий статус должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и само состояние ведомственных нормотворческих отношений, актуальной проблемой является разработка сводного, т.е. кодифицированного акта, который бы регламентировал нормотворческую деятельность всех федеральных органов исполнительной власти. Данный правовой акт должен быть законом "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти". Настоящим законом необходимо определить порядок осуществления нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, виды (формы) ведомственных нормативных актов, порядок их опубликования и вступления в юридическую силу, порядок их систематизации, толкования и хранения. При этом данному закону должны соответствовать все ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие нормотворческую деятельность какого-либо федерального органа исполнительной власти. Принятие такого закона упорядочит нормотворческий процесс федеральных органов исполнительной власти, будет способствовать повышению эффективности данного вида деятельности и качества ведомственных нормативных правовых актов.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 299; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!