Глава 2. Механизм ведомственного нормотворческого процесса с позиции теории юридического процесса
Виды юридического процесса
Среди существующих основных приемов научных исследований важное место занимает метод от дедукции, то есть "от общего" "к частному", экстраполируя данный прием, следует заметим, что в любой науке, претендующей на самостоятельность, особое значение имеет классификация. Это утверждение, на наш взгляд, следует применить и к юридическому процессу, поскольку формы (виды) юридического процесса весьма многообразны. В основе их классификации могут лежать различные основания. Так, например, виды юридического процесса в системе континентального права подразделяются по отраслевому признаку. Анализ действующих норм права показывает, что в системе нашего национального права уже довольно давно существуют две процессуальные отрасли - уголовно-процессуальное право и гражданское процессуальное.
Традиционно во всех видах юридического процесса выделяют установленные законодателем обязательные этапы (стадии). При этом процессуальные стадии представляют собой самостоятельные части процесса, которые включают в себя совокупность юридических действий, направленных на реализацию поставленных задач. Как этапы рассматриваются части, из которых состоят процессуальные стадии. Так, например, в уголовном процессе, в ходе которого осуществляется расследование уголовных дел, выделяют пять основных стадий: 1) возбуждение уголовного дела*(176); 2) предварительное расследование в форме дознания или следствия; 3) назначение судебного разбирательства; 4) судебное разбирательство; 5) кассационное производство; 6) исполнение приговора. Однако данные стадии не являются бесспорными и незыблемыми, так как в последнее время все активнее выдвигается идея выделения в качестве первоначальной стадии уголовного процесса предварительного производства, а не возбуждения уголовного дела.
|
|
|
Ю.К. Якимович предлагает уголовный процесс подразделять не только используя традиционный подход по "горизонтали"*(177), выделяя стадии данного вида юридического процесса, но и по "вертикали", определяя виды уголовных судопроизводств.
В свою очередь, каждая стадия уголовного процесса может быть разбита на более мелкие этапы. Например, судебное разбирательство состоит из следующих этапов: 1) подготовительная часть; 2) судебное следствие; 3) судебные прения; 4) последнее слово подсудимого; 5) вынесение и оглашение приговора.
Из сказанного следует, что практически для всех видов юридического процесса присуще его деление на определенные этапы (стадии). Тем не менее, выделение стадий и этапов юридического процесса имеет двоякое значение: во-первых, разделение процесса на взаимосвязанные части определяет логическую последовательность процессуальных действий; во-вторых, обеспечивает легитимность процесса как за счет осуществления предусмотренного порядка деятельности, так и за счет проверки правильности совершаемых действий на каждом определенном федеральным законодателем этапе (стадии).
|
|
|
Совсем иная природа у гражданского процесса. В ходе его осуществляется правосудие по гражданским делам и суды, основываясь на нормах закона, различных юридических фактах и применяя аналогию закона и аналогию права, которые запрещены в уголовном праве и процессе, принимаются соответствующие решения. Кроме этого к гражданскому процессу относят деятельность органов исполнения судебных решений. Под гражданскими делами понимаются дела, вытекающие из широкого спектра материальных правоотношений: конституционных, административных, финансовых, земельных, трудовых жилищных и т.д. Характер материальных правоотношений и интересов, служащих предметом судебного рассмотрения, влияет на форму их защиты. Суд разрешает гражданские дела на основе норм материального права, однако гражданское процессуальное право - это самостоятельная отрасль процессуального права, имеющая свой предмет и, что не мало важно, метод правового регулирования.
|
|
|
Особой разновидностью гражданского процесса является арбитражный процесс*(178). Судопроизводство в Российской Федерации в арбитражном процессе регулируется Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Основываясь на данном факте, то, что имеет соответствующий кодифицированный акт, Е.С. Шугрина выделила арбитражный процесс в самостоятельный вид юридического процесса наряду с законодательным (нормотворческим), гражданским, уголовным и административным процессом. Последний, по ее мнению, включает в себя и производство по изданию актов управления и производство по делам об административных правонарушениях*(179).
Сегодня в системе российского права, а более точно, в системе процессуального российского права, формируется новая отрасль - административное процессуальное право*(180). В связи с этим выделение среди видов юридического процесса административного процесса является вполне обоснованным. Тем не менее, в отечественной юридической науке не сформировалось общего мнения по вопросу понятия и объема административного процесса. Это обстоятельство объясняется тем, что в отечественной науке существует несколько точек зрения относительно данного понятия. Первая точка зрения характерна для административной юрисдикции и включает в себя рассмотрение дел об административных правонарушениях.
|
|
|
Вторая - под административным процессом понимают только деятельность, связанную с решением индивидуальных дел по поводу споров и с применением мер административного принуждения*(181).
Третья точка зрения состоит в том, что административный процесс - это основанный на нормах закона порядок рассмотрения всех индивидуальных дел органами исполнительной власти*(182).
Четвертая точка зрения заключается в том, что понятие "административный процесс" включает в процесс принятия органом исполнительной власти нормативного и индивидуального актов*(183).
Таким образом, можно констатировать, что существуют два основных подхода к понятию административного процесса - "узкий" и "широкий". Первый заключается в ограничении данного понятия рамками рассмотрения дел об административных правонарушениях. Представители "широкого" подхода под административным процессом понимают порядок правоприменительной деятельности всех органов исполнительной власти.
В сегодняшних условиях, когда принят такой основополагающий нормативный правовой акт, как налоговый кодекс, нормы которого реально регулируют общественные отношения в сфере сбора налогов, можно уже реально заявить о существовании налогового процесса. Данный вид процесса представляет собой деятельность специальных органов государственной власти, направленную на выявление, расследование, рассмотрение и разрешение дел о налоговых преступлениях и осуществления мер налогового принуждения.
В последнее время ученые теоретики все чаще пропагандируют идеи о выделении таких видов юридического процесса, как судебный конституционный процесс, трудовой процесс и др.
Так, например, по мнению профессора Н.В. Витрука судебный конституционный процесс охватывает совокупность процессуальных норм, регулирующих процедуру рассмотрения дел в Конституционном Суде РФ (принципы конституционного судопроизводства, стадии конституционного судопроизводства, особенности рассмотрения отдельных категорий дел)*(184).
Осуществление специальным судебным органом - Конституционным Судом Российской Федерации - конституционного контроля, т.е. обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации в системе нормативных правовых актов, ее прямого непосредственного действия в общественных отношениях, обуславливает существование адекватного ему, самостоятельного вида судопроизводства. Конфликты в процессе реализации норм конституционного права несомненно требуют специфических процессуальных форм разрешения.
Судопроизводство в Конституционном Суде Российской Федерации не может не иметь общей родовой основы с другими видами судопроизводства (общность родовых принципов судопроизводства), которая, однако, не исключает, а предлагает существование ряда особенностей, касающихся, например, предмета рассмотрения в судебном конституционном процессе, его участников и др.
Вопрос о месте конституционно-процессуального права в системе процессуального права является спорным, что предопределяется его недостаточной разработанностью. В этой связи профессор Т.Я. Хабриева отмечает, что рассмотрение конституционного правосудия как самостоятельной отрасли права - применительно к России может показаться преждевременной*(185).
В своей монографии "Теория процессуального права" Е.Г. Лукьянова выделила в самостоятельный вид юридического процесса трудовой процесс*(186). Известно, что нарушение трудовых обязанностей влечет применение мер дисциплинарного воздействия. Для повышения эффективности указанного метода борьбы с трудовыми правонарушениями, а также для обеспечения законности в реализации этой разновидности мер государственного принуждения трудовое законодательство содержит некоторое количество процессуальных норм, регламентирующих порядок наложения дисциплинарных взысканий*(187).
По форме реализации функций государства юридический процесс можно подразделить на правоприменительный и нормотворческий (правотворческий). Отдельные авторы выделяют также контрольный процесс*(188). Результатом правоприменительного процесса является принятие индивидуального решения по рассматриваемому делу. Такое решение принимается в различных формах (приказ, распоряжение, судебный приговор, протеста прокурор и т.п.) Проведенный анализ юридической деятельности показал, что процедуры принятия правоприменительных решений многообразны. Однако для всех вариантов данного вида юридического процесса общими являются следующие три основные стадии:
1) установление фактических обстоятельств дела;
2) определение юридической основы дела;
3) решение дела.
Данные стадии являются классическими для органов и должностных лиц исполнительной ветви власти, хотя они, конечно, состоят из более мелких стадий, которые и образуют указанные выше стадии*(189).
В середине 70-х гг. XX века профессор Н.Н. Вопленко предложил выделить еще одну разновидность юридического процесса - праворазъяснительный*(190). Однако, по нашему мнению, данное утверждение характерно только для официального толкования, поскольку процессы, связанные с неофициальным толкованием сюда относить не следует. В ходе официальной праворазъяснительной деятельности издаются особы юридические акты, которые получили название интерпретационных, то есть актов официального толкования норм права. Последние, заметно отличаются как от неофициального толкования ученых в форме комментариев к законам, от казуального толкования и от таких форм права как нормативные правовые акты и акты применения права, поскольку интерпретационные акты являются результатом официального толкования законов и подзаконных актов, а значит и особым видом юридических актов. Следовательно, процесс, связанный с принятием актов официального толкования норм права является особым видом, именно, юридического процесса.
Между тем, если вести речь о генезисе теории официального толкования норм, то следует отметить, что она была предметом исследования еще дореволюционных юристов*(191). Однако наиболее интенсивно данная теория разрабатывалась именно советскими учеными*(192). Несмотря на это, не все аспекты данной темы получили подробную трактовку и необходимую регламентацию. Так, на сегодняшний день законодатель еще не регламентировал процедуру принятия актов официального толкования права. Также актуальной проблемой правоприменительной практики в России является систематизация актов толкования, то есть издание специальных интерпретационных сборников. Если такие сборники издают высшие судебные инстанции в России, то федеральные министерства и службы в решении данного вопроса не спешат, что иной раз отражается на эффективности правоприменения.
Одной из правовых форм осуществления функций государства является нормотворчество, то есть установление своего волеизъявления посредством издания нормативных документов (нормативных правовых актов и нормативных договоров). При этом важным условием построения гражданского общества и правового цивилизованного государства является постоянное совершенствование законодательства, как в "узком", так и в "широком" смысле, то есть не только законов, но и подзаконных актов, выраженных в той или иной форме. В данном контексте необходимо отметить, что совершенствование законодательства выступает как необходимое условие своевременного и эффективного учета потребностей различных социальных групп, страт, классов, общественных формирований и отдельных индивидов, а также как одна из существенных гарантий установления и укрепления режима законности и правового порядка в политической организации общества.
С увеличением общего массива нормативных правовых актов в механизме правового регулирования в Российской Федерации, конечно, остро встает вопрос повышения качества этих юридических документов. Потребность совершенствования законов и направленных на их реализацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является для государства важной управленческой проблемой. Поэтому у современных юристов усиливается внимание к требованиям, предъявляемым в целом к нормотворческой юридической технике и непосредственно к ее составляющей - "языку закона" и языку подзаконных актов. Кроме этого, все более отчетливо видна тенденция повышения степени урегулированности нормотворческого процесса, упорядочения содержания и форм, различных по юридической силе нормативных документов. Однако работа в этой области еще не завершена, поскольку существует ряд серьезных проблем. Как отмечается в статье, подготовленной коллективом научных сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, на современном этапе "не завершено упорядочение процесса подготовки и оформления проектов нормативных правовых актов", планирование законодательной деятельности, ее регламентация"*(193).
В связи с этим актуальным вопросом общей теории права является раскрытие понятия нормотворческого процесса как самостоятельного вида юридического процесса, имеющего свои индивидуальные особенности. Это объясняется, прежде всего, тем, что именно в процессе нормотворческой деятельности рождаются нормы права, то есть нормотворческий процесс следует рассматривать как один из элементов юридического воздействия на общественные отношения. Поэтому вполне оправдан неугасающий интерес к такому виду юридической деятельности, как нормотворческий процесс, позволяющему создавать различные по юридической силе нормативные правовые документы. При этом, целью и результатом данного процесса является разработка, принятие, а также изменение и отмена нормативных документов. Последние, являются особой разновидностью юридических документов, содействующих установлению правовых режимов юридической деятельности министров и руководителей ведомств. Помимо этого, ведомственные нормативные правовые акты являются определенными элементами системы законодательства, если понимать данный термин, в "широком" смысле слова. Ее четкая работа зависит, прежде всего, от того, как решаются задачи создания, систематизации и применения нормативных правовых актов. Из этого следует, что главной задачей нормотворческого процесса является именно подготовка и принятие нормативных правовых актов. Другие виды нормотворческой деятельности носят второстепенный, либо вспомогательный характер. Таким образом, процедура подготовки и принятия различных по юридической силе нормативных документов зависит, прежде всего, от компетенции субъекта нормотворчества. Несмотря на то, что большинство субъектов нормотворчества принимает нормативные документы в соответствии с объемом своей нормотворческой компетенции, в различных видах анализируемой юридической деятельности существует масса эмпирических проблем.
По субъектам, осуществляющим нормотворческую деятельность, нормотворческий процесс в Российской Федерации можно классифицировать на: законотворческий; нормотворческий процесс таких высших органов государственной власти, как Президент и формируемое им Правительство; ведомственный нормотворческий процесс; нормотворческий процесс законодательных и представительных органов субъектов Российской Федерации; нормотворческий процесс органов местного самоуправления; корпоративный нормотворческий процесс. При этом, два последних вида нормотворческого процесса можно также называть локальным нормотворческим процессом.
Конечно, все перечисленные виды нормотворческого процесса имеют общие стадии, которые присущи как законотворчеству, так и другим видам нормотворчества, в том числе и ведомственному нормотворчеству (например, стадия подготовки проекта нормативного правого акта). На сегодняшний день неотъемлемым для всех видов нормотворческого процесса должен стать и мониторинг проектов нормативных правовых актов и их концепций.
Применительно к законотворчеству в современной юридической литературе выделяют следующие стадии: осуществление права законодательной инициативы; рассмотрение законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации с последующим принятием либо отклонением его полностью или частично; одобрение Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принятого Государственной Думой закона либо его отклонение; подписание закона либо его отклонение (наложение вето) Президентом Российской Федерации; опубликование закона*(194).
Однако каждый вид нормотворческого процесса имеет и свои характерные признаки. В связи с этим, для выявления особенностей нормотворческой деятельности необходимым исследовательским приемом является рассмотрение стадий нормотворческого процесса.
Так, например, нормотворческий процесс Правительства Российской Федерации состоит из следующих стадий.
1-я стадия. Анализ, существующей проблемы. Эта стадия заключается в том, что субъект нормотворчества анализирует состояние правового регулирования определенной группы общественных отношений, при этом изучается правоприменительная практика, материалы социологических опросов, проводятся другие социологические, а также статистические исследования, то есть осуществляется мониторинг действующих норм права и правоприменительной практики.
2-я стадия. Принятие решения о необходимости подготовки принятия нормативного правового акта. При этом такое решение может быть принято коллективно (коллегиально) членами Правительства, либо единолично Председателем Правительства, его заместителями, либо руководителем Аппарата.
3-я стадия. Включение данного решения в программу деятельности Правительства, либо в план нормотворческой деятельности Правительства (могут быть и другие аналогичные названия)*(195). На практике иной раз принимаются и перспективные планы нормотворческой деятельности. Перспективное планирование осуществляется путем принятия Перспективной программы работы Правительства на определенный период.
4-я стадия. Подготовка концепции проекта нормативного правового акта.
5-я стадия. Подготовка первого текста проекта нормативного правового акта. Нормативные правовые акты Правительство подготавливает на основе и во исполнении Указа Президента РФ от 2 мая 1996 г. N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации" в целях упорядочения подготовки и принятия указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации.
6-я стадия. Согласование и визирование проекта.
7-я стадия. Обсуждение проекта.
8-я стадия. Внесение изменений и дополнений, предложенных в ходе обсуждения проекта.
9-я стадия. Подготовка документов на подпись.
10-я стадия. Подписание проекта.
11-я стадия. Обнародование проекта.
12-я стадия. Вступление в юридическую силу нормативного правового акта.
Особое место и роль в упорядочении общественных отношений имеет ведомственный нормотворческий процесс, который в силу общественно-политического значения в Российской Федерации регламентируется рядом подзаконных нормативных правовых документов. Решить данную проблему, как уже было отмечено, можно только посредством принятия соответствующего федерального закона. К существенным проблемам данного процесса следует отнести не только качество законов, наличие коллизий и пробелов, но и лоббирование решений нормодателей в пользу отдельных групп и т.п. Кроме этого, серьезные опасения вызывает то, что контакты федерального органа власти с научными учреждениями основываются, как правило, не на договорах о совместной деятельности, а в основном на личных связях. Существенной проблемой является и систематизация ведомственных нормативных документов.
Ведомственный нормотворческий процесс направлен, прежде всего, на реализацию положений законов и нормативных указов Президента, а также актов Правительства, которые в свою очередь детализируют, в большинстве своем, декларированные положения общепризнанных принципов и норм международного права. Нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти направлена на разработку и принятие подзаконных актов, в основном приказов и инструкций, а в настоящее время и административных регламентов, содержащих нормы права, которые детализируют и конкретизируют законы, помогая тем самым созданию условий для реализации их предписаний. Однако быстрота в подготовке ведомственных нормативных правовых актов часто сказывается на их качестве. Имеют место факты, когда положения законов не реализуются на практике из-за несвоевременности принятия подзаконных актов, либо их пробельности. В связи с этим, чтобы решить данную проблему необходимо использовать пакетный принцип формирования системы законодательства, то есть следует вносить вместе с готовым законопроектом проекты подзаконных нормативных правовых актов, которые направлены на конкретизацию, детализацию, а в отдельных случаях и на организационное обеспечение норм конкретных законов.
В последнее время теоретики права возобновили дискуссии о контрольном процессе. Так, например, профессор В.П. Беляев отмечал, что "контрольное производство является стержнем контрольного процесса"*(196). При этом "контрольное производство" представляет собой определенную совокупность контрольно-процессуальных действий, направленных на наблюдение, выявление и исследование фактических обстоятельств того или иного дела, деятельности и т.п., результатом чего является принятие определенного акта-документа. Объектом контроля могут выступать различные направления деятельности того или иного органа власти, начиная с планирования и заканчивая принятием управленческого решения. Практически вся деятельность органа управления может быть объектом контроля. Что же касается субъектов контроля, то они могут быть различны. Так, в правовом, демократическом государстве развит социальный (общественный) контроль, то есть контроль различных общественных объединений, например, общественных и торгово-промышленных палат, правозащитных и других организаций граждан. При тоталитарном государственном режиме наоборот контроль осуществляется в основном "карательными" органами не с целью методической и научной помощи в организации деятельности организации (учреждения), а с целью осуществления карательной, репрессивной политики государства. Поэтому важное значение имеет принцип законности в осуществлении контрольного процесса. Контролирующие органы не должны превышать свои полномочия, определенные нормами права. При этом задачи и функции субъектов контроля должны быть закреплены не подзаконными актами, а федеральными законами, что повысит значимость и авторитет данных норм.
Особое место в контрольном процессе занимает рассмотрение его стадий. Некоторые авторы по аналогии с правоприменительным процессом, выделяют в контрольном процессе такие стадии, как: установление фактических обстоятельств дела; выбор и анализ нормы права, подлежащие применению; принятие решений в форме акта применения права.
В последнее время в общей теории права и в административном праве утвердилась точка зрения, что контрольный процесс состоит из следующих стадий.
1. Организационно-подготовительная стадия. На данной стадии осуществляется определение субъекта контрольной деятельности и подконтрольного объекта, определяются формы и методы контроля.
2. Анализ фактических обстоятельств дела. На данной стадии осуществляется наблюдение, проверяется фактическое исполнение запланированных решений, выявляются нарушения законности и различные недостатки деятельности.
3. Выработка и принятие решения контролирующим субъектом. На данной стадии делаются выводы относительно контролируемого объекта, при этом они должны быть объективны, беспристрастны и основываться только на проверенных юридических фактах. Данная стадия заканчивается оформлением принятого решения в виде юридического документа (заключения, акта проверки, приказа и т.п.).
При этом следует заметить, что контроль это также одна из основных функций правового мониторинга, наряду с функциями наблюдения, анализа и прогноза, который в отличии от нормодателей осуществляют как государственные органы власти, так и институты гражданского общества.
Подводя итог проведенному анализу различных видов юридического процесса, можно сделать вывод, что актуальным вопросом теоретического и практического плана является объединение всех видов юридического процесса в одну систему, не исключая при этом известного "разделения труда" между процессуальными нормами. Различные виды юридического процесса объединяет не только наличие процессуальных норм, но поставленные цели и задачи, направленные на регулирование общественных отношений. Любая система, даже самая маленькая, как правило, состоит из более мелких подсистем. В связи с этим следует отметить, что какие-либо изменения, даже незначительные, могут вызвать существенные изменения любой социальной системы.
В последнее время проявляется тенденция возникновения новых видов юридического процесса. Это обуславливается главным образом тем, что усложнение общественной жизни приведет и к дифференциации этих отношений в системе права.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 122; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!