Нормотворческий процесс как вид юридического процесса
В последнее время в юридической литературе теоретики права все чаще употребляют неоправданно забытое понятие "юридический процесс". Однако теоретический вопрос, какой смысл следует вкладывать в данное понятие, до сих пор остается открытым. Это обусловлено также тем, что в большинстве учебников по теории государства и права отсутствует тема "Юридический процесс". Тем не менее, сегодня юридическая практика возлагает на юридический процесс большие надежды. Это происходит, прежде всего, в связи с тем, что юридический процесс выступает одним из видов разнообразных социальных процессов (экономических, политических, экологических, демографических, национальных, культурных и др.). С другой стороны, юридический процесс может выступать компонентом и экономического и политического процесса, поскольку идеи Г. Кельзена о "чистом праве", как правило не осуществляются на практике, так как любой глава государства в современных условиях глобализации, независимо от формы правления и государственного устройства любые свои политические замыслы и тем более программы реализовывает, либо пытается их осуществить посредством нормативных правовых актов, посредством норм в них содержащихся, иными словами посредством такого социального регулятора как право.
Таким образом, без полноценного анализа юридического процесса, процессуальных норм и, естественно правоотношений, невозможно представить себе действие механизма правового регулирования, его работу и соответственно нельзя говорить о его результативности. Без процессуальных норм материальные нормы права, закрепляющие субъективные права и юридические обязанности останутся пустыми лозунгами и обещаниями, не имеющими под собой никакой основы.
|
|
|
Существующее в обществе многообразие процессов, а также формирование и выделение новых факторов в социуме мобилизует силы научной общественности. Здесь будет уместно привести слова профессора Н.Я. Соколова, который отмечает, что "одно из важных направлений в научном исследовании современного российского общества - изучение процессов, протекающих в его социальной среде. Успешное решение этой задачи предполагает активизацию усилий представителей всех общественных наук"*(197).
Огромное значение это имеет и для юриспруденции, то есть для юридического процесса, в том числе и для нормотворческого. При этом особенностью последнего является то, что сам нормотворческий процесс, практически все его виды начиная от законодательного и заканчивая локальным, в значительной степени ощущают на себе влияние всей палитры социальных процессов, поскольку решение различных проблем в социуме с помощью экономических, политических, экологических и других программ на современном этапе строительства российской государственности без правового регулирования либо невозможно вообще, либо не достигает поставленных целей.
|
|
|
По этому вопросу в современной учебной юридической литературе профессор С.В. Поленина пишет следующее: "Действие социальных факторов находит свое отражение в нормативном правовом акте и, следовательно, он есть конечный объект их применения"*(198). При этом, нормативные правовые акты, как известно, являются продуктом такого вида социальной деятельности, как нормотворчество. Следовательно такой вид юридической деятельности, как нормотворческий процесс, в значительной степени зависит и от внешней среды. Именно она (внешняя среда), по мнению профессора Д.А. Керимова, "изменяет, трансформирует и совершенствует законотворчество и его результаты"*(199). В свою очередь нормодатель, то есть разработчик различных по формам, юридической силе, отраслевой типизации проектов нормативных правовых актов не выступает в качестве лакмусовой бумажки, а осмысленно используя правовые средства, пытается упорядочить общественные отношения.
|
|
|
В связи с этим важной научной как для теоретиков права, так и для административистов и эмпирической проблемой для федеральных органов исполнительной власти является изучение правовых средств воздействия на общественные отношения, складывающиеся именно в нормотворческом процессе. При этом наша теоретическая позиция основывается, прежде всего, на том, что нормотворческий процесс - это один из видов юридического процесса, то есть в данной работе будет осуществлен сравнительный анализ различных видов юридического процесса и на этой основе выделены основные признаки нормотворческого процесса вообще и те особенности, которые присущи непосредственно ведомственному нормотворческому процессу. Поэтому одним из результатов исследования будет обогащение соотношения различных видов юридического процесса новым содержанием. Разработка и решение (реализация) данной задачи обусловлена, прежде всего, научным интересом автора, поскольку в общей теории права нормотворческий процесс изучался в основном изолированно от других видов юридического процесса. В связи с этим в данном исследовании особую значимость приобретает методологическая роль сравнительного правоведения, то есть метода правовой компаративистики. Другими словами, при рассмотрении понятия нормотворческого процесса, его места и роли в системе общественных отношений автор будет опираться на концепцию широкого понимания юридического процесса. Исходя из этих методологических посылок, попытаемся рассмотреть понятие, сущность и формы юридического процесса.
|
|
|
Обращение к этимологии термина "процесс" говорит о том, что он имеет латинское происхождение и дословно переводится как "продвижение". Кроме того, словарь иностранных слов раскрывает значение термина "процесс" в следующих вариантах: 1) ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития; 2) совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата; 3) судебное дело; порядок осуществления деятельности следственных, административных и судебных органов*(200). Перечисленные интерпретации могут быть применены и к общему термину юридического процесса. Выдвинутую гипотезу подтверждают не только теоретические положения разных юридических наук, но и юридическая практика. Так, например, анализ законодательства, а точнее, процедурных норм, видов юридической деятельности и специальной литературы, показал, что общее понятие юридического процесса включает в себя правовые процедуры разного характера, а также различные виды судопроизводства, иными словами - судебные процессы. Несомненно, что данные правовые явления имеют много общего. Во-первых, они строго регламентированы нормами права; во-вторых, это юридически значимые действия; в-третьих, данные действия осуществляются в строгой последовательности, то есть необходимым условием является соблюдение определенных этапов (стадий).
Анализируемые юридические действия содержат целостную программу юридической деятельности, они имеют ориентирующее значение - достигнуть поставленных в программе целей с помощью решения ряда важных задач. Таким образом, юридические значимые действия, осуществляемые в определенной законодательством последовательности, можно назвать процессом. В юриспруденции - это осуществление деятельности следственных, судебных, административных и законодательных органов власти.
Несмотря на важность процессуальных норм, специальных исследований понятия юридического процесса в отечественной юриспруденции не так уж много*(201). Однако, здесь необходимо заметить, что исследования по данной проблематике осуществляли еще дореволюционные юристы. К примеру, В.А. Рязановский писал, что начиная с римского права и вплоть до начала XIX процесс - гражданский, уголовный и канонический - рассматривался как дополнение к соответствующему материальному праву, как производное последнего*(202). Изучая уголовный и гражданский процесс другой дореволюционный ученый - профессор И.В. Михайловский пришел к выводу, что оба этих процесса должны вылиться в одну науку - судебное право*(203).
Теоретики права исследую различные проблемы властеотношений все больше внимания стали уделять изучению проблем юридического процесса*(204).
Анализ монографической литературы свидетельствует, что в советское время специальных исследований понятия "юридический процесс" в отечественной юриспруденции было не так уж много*(205). Так, например, в своей монографии профессор В.М. Горшенев определял юридический процесс как комплексную систему правовых порядков (форм) деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права. Такой процесс регулируется правовыми (процедурными и процессуальными) нормами, а его результаты закрепляются в соответствующих правовых актах - официальных документах*(206). В данном случае речь, несомненно, идет о широком понимании юридического процесса.
В последнее время проблемы юридического процесса опять попадают в поле зрения исследователей. Так, например, М.Ю. Осипов призывает различать понятия "юридический процесс" и "правовой процесс", считая, что "юридический процесс является одной из разновидностей правовых процессов"*(207). При этом к правовым юридическим процессам он отнес: уголовный процесс, гражданский процесс, арбитражный процесс, административный процесс, избирательный процесс, законодательный процесс, конституционный процесс, а к правовым неюридическим процессам - процесс правового регулирования, процесс неофициальной систематизации законодательства, процесс неофициального толкования норм права, процесс становления правосознания, процесс эволюции правовой системы, его компонентов и элементов*(208).
С данной точкой зрения можно было бы согласиться, если бы М.Ю. Осипов не относил к правовым неюридическим процессам - процесс правового регулирования. Конечно, отдельные элементы правового регулирования, как, например, процесс формирования идеи о регулировании той или иной группы общественных отношений нельзя назвать в полном смысле слова юридическим процессом, но такие стадии правового регулирования как нормотворчество и правоприменение - это ничто иное как типы, именно, юридической, а не какой-либо иной деятельности, поскольку данные стадии регламентируются нормами права, они имеют конкретных адресатов, определенные цели и задачи, а самое главное, состоят из обязательных правовых процедур, которые никак нельзя нарушать и их никоим образом не следует путать с деятельностью в сфере права.
Е.Г. Лукьянова, в своих исследованиях, выступает адептом идеи о выделении процессуального права, поскольку последнее, как она считает, является крупным массивом в структуре российского права. Свои выводы она обосновывает тем, что "теоретики права дедуктивным способом решали проблему процессуального права, распространив на эту сферу общие теоретические построения, но упуская из виду, что в процессуальных науках начиная с их возникновения в XIX в. процессуальное право понимается более узко и связывается лишь с регламентацией охранительной деятельности государства. Как считают процессуалисты, правильным представляется обратный, индуктивный путь, т.е. переход от знания частного к общему"*(209).
Признает ли научное сообщество юристов процессуальное право, покажет время - главный критерий и свидетель истины. Однако несомненным, на наш взгляд, является то, что для раскрытия смысла понятия "юридический процесс" нельзя обойти стороной проблему процессуальных и материальных норм права. Данное утверждение базируется на том, что юридический процесс, как правило, его статус, то есть права и обязанности участников процесса, определение контрольных полномочий, различных задач и функции определяется материальными нормами права, а его реализация всецело связана с процессуальными нормами, правилами поведения, направленными на воплощение в жизнь материальных норм. В связи с этим, чтобы понять сущность юридического процесса, его природу необходимо помнить, что роль материальных и процессуальных норм в правовом регулировании различна. Нормы материального права определяют основное содержание правовых отношений, а также юридическую ответственность граждан и организаций. Существенным признаком права является его обеспеченность возможностью принуждения со стороны правоохранительных органов государства. Это означает, что органы государства активно включаются и в деятельность, направленную на реализацию норм права, на проведение его установок и предписаний в жизнь. Подобная разнообразная деятельность и обозначается термином "юридический процесс".
Для более точной характеристики понятия юридического процесса важное значение имеет взаимосвязанное с первым понятием понятие "форма деятельности". Форма - это правовая конструкция нормативного упорядочения деятельности и определенных документов. Она представляет собой совокупность требований к действиям участников процесса, направленным на достижение определенного результата. При этом определенность этих требований обеспечивается соответствующими санкциями, среди которых особое место занимают карательные санкции. Последние осуществляют особые функции, они стоят на страже соблюдения стадий процесса и всецело связаны с его легитимностью, поскольку охраняют его от возможных отклонений.
Правовая форма в той или иной степени присуща любой юридически значимой деятельности. Форма служит гарантией точного и неуклонного применения, соблюдения и исполнения норм права, содействующей установлению в обществе режима законности. Юридическая форма регламентирует как правовую деятельность юридических, так и физических лиц, а также подготовку правовых документов, в которых закрепляются итоги данной деятельности. В современном делопроизводстве стран континентального права присутствует четко выраженная тенденция документирования всех основных юридических фактов: актов гражданского состояния, большинства сделок, правонарушений, актов судебной юрисдикции, а также волеизъявления государственных органов власти. Здесь следует отметить, что в современной юриспруденции существует четкое различие между формой юридической деятельности и непосредственно формой юридических документов*(210). Последняя выражается в ряде требований, предъявляемых к реквизитам документов, как нормативных актов, так и актов применения права; к требованиям, предъявляемым к структуре последовательности расположения частей правовых документов и их структурным связям; времени составления документа; правовых последствий его вынесения.
Что касается формы юридической деятельности, то она устанавливает, кто и какие действия, в какой последовательности и в какой срок может и должен совершить. Содержание данной формы (вида) юридической деятельности сводится к следующему: исчерпывающе точный субъектный состав участников юридического процесса; их компетенция, т.е. совокупность субъективных прав и позитивных обязываний, а также правомочие на осуществление определенных функций; четкая последовательность совершения названных действий. Особым видом формы юридической деятельности является процессуальная форма. Относительно данного термина в науке существуют различные мнения. Некоторые теоретики отмечали, что процессуальная форма реализации прав и обязанностей граждан состоит в определенном порядке использования гражданами юридических прав и исполнения юридических обязанностей. Таким образом, проведенный анализ научных работ показал, что термин "юридическая процессуальная форма" применялся, в основном, к тому или иному виду юридической деятельности и не отражал общие черты исследуемого понятия. В связи с этим целесообразно рассмотреть точку зрения на данную проблему Н.А. Бартошевича, который с позиции общей теории права сделал следующий вывод: "Процессуальная форма представляет собой установленный законом порядок рассмотрения и разрешения дел, а также совокупность правил и требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата"*(211). Проведенный анализ данной дефиниции дает возможность утверждать, что процессуальная форма - это процессуальная деятельность всех структур механизма государства.
Что касается нормотворчества, то здесь процессуальная форма выступает как комплексное понятие, включающее в себя: порядок разработки, принятия, отмены и изменения нормативных актов; соответствие проектов нормативных документов предъявляемым требованиям; порядок опубликования и вступления в юридическую силу нормативных документов (нормативных актов и нормативных договоров).
Традиционно в уголовном и гражданском процессе выделяют установленные законодателем обязательные этапы (стадии). При этом процессуальные стадии представляют собой самостоятельные части процесса, которые включают в себя совокупность юридических действий, направленных на реализацию поставленных задач. Как этапы рассматриваются части, из которых состоят процессуальные стадии. Так, например, в уголовном процессе выделяют пять основных стадий: 1) возбуждение уголовного дела*(212); 2) предварительное расследование в форме дознания или следствия; 3) назначение судебного разбирательства; 4) судебное разбирательство; 5) кассационное производство; исполнение приговора. Однако данные стадии не являются бесспорными и незыблемыми. Так, в последнее время все активнее выдвигается идея выделения в качестве первоначальной стадии предварительного производства, а не возбуждения уголовного дела. Ю.К. Якимович предлагает уголовный процесс подразделять не только используя традиционный подход по "горизонтали"*(213), выделяя стадии данного вида юридического процесса, но и по "вертикали", определяя виды уголовных судопроизводств.
В свою очередь, каждая стадия уголовного процесса может быть разбита на более мелкие этапы. Например, судебное разбирательство состоит из следующих этапов: 1) подготовительная часть; 2) судебное следствие; 3) судебные прения; 4) последнее слово подсудимого; 5) вынесение и оглашение приговора.
Из сказанного следует, что практически для всех видов юридического процесса присуще его деление на определенные этапы (стадии). Тем не менее, выделение стадий и этапов юридического процесса имеет не однозначное, а двоякое значение: во-первых, разделение процесса на взаимосвязанные части определяет логическую последовательность процессуальных действий; во-вторых, обеспечивает легитимность процесса как за счет осуществления предусмотренного порядка деятельности, так и за счет проверки правильности совершаемых действий на каждом определенном законодательством этапе (стадии).
В современном правоведении юридический процесс получил более широкую трактовку и связывается не только с правоприменительной деятельностью, но и с нормотворческой. В данном контексте актуальна следующая дефиниция: юридический процесс - это урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии и документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера*(214).
В.Н. Протасов предложил использовать термин не процессуальные, а процедурные нормы, а также всецело связанный с данным видом норм права термин "нормативная модель процедуры". Последнюю он трактовал как нормативный эталон, описание идеальной процедуры. Предлагая новый термин, автор попытался решить актуальную задачу, связанную непосредственно с реализацией права. При этом он выдвинул ряд конструктивных предложений, среди которых наше внимание привлекли следующие:
- требование синхронности, т.е. в данном контексте речь идет о том, что создание нормативных моделей не должно отставать во времени от основных, базовых норм;
- процедурные нормы должны быть "законодательного уровня, что и основные".
- "не должны касаться содержательной стороны основных норм, а тем более противоречить им"*(215).
Однако, на наш взгляд, нецелесообразно соединять в одном законе материальные и процессуальные нормы. Данная точка зрения основывается, прежде всего, на законодательной практике, поскольку на сегодняшний день действуют такие кодифицированные акты, как УК и УПК, ГК и ГПК.
Анализ процессуальных норм и различных форм юридической деятельности позволил выделить следующие общие закономерности юридического процесса.
Во-первых, это деятельность, направленная на реализацию заранее разработанных социальных программ (экономических, политических, экологических, научных и др.).
Во-вторых, это властная деятельность компетентных органов и должностных лиц.
В-третьих, это деятельность, направленная на принятие юридических решений общего (нормативные и интерпретационные акты) или индивидуального (акты применения права) характера.
В-четвертых, это деятельность, осуществление которой урегулировано процессуальными нормами. Здесь следует отметить, что право, как совокупность материальных и процессуальных норм, регулирует общественные отношения, придает им характер правовых. Именно на основе процессуальных норм и возникают процессуальные отношения. Как в свое время писал профессор Фердинанд Регельсбергер "положительное право" нормирует общественную жизнь; по этому положительному праву, а не по естественному, судят преступников и решают процессы"*(216).
В-пятых, данная деятельность состоит из ряда специфических, следующих друг за другом взаимосвязанных стадий (этапов). Несоблюдение одной из стадий приведет к тому, что не будет достигнут нужный результат, либо данная деятельность может быть признана незаконной. Таким образом, речь идет о соблюдении определенной юридической процедуры.
В связи с этим можно утверждать, что юридический процесс - это всегда динамичный состав юридических фактов, с конкретными сроками и санкциями за несоблюдение юридических процедур, оказывающих юридическое воздействие на отношения в социуме, а значит, и имеющих юридическую значимость. Таким образом, юридический процесс - это определенный набор последовательно совершаемых, связанных между собой, определенных нормодателем действий, имеющих юридическую значимость.
На первый взгляд, синонимичным понятию "процесс" является термин "процедура", поскольку в дословном переводе с латинского языка "procedere" означает - продвигаться, а "processus" - продвижение.
Опираясь на этимологию данных терминов, отдельные юристы стали использовать их в отечественной юриспруденции в качестве синонимов. Тогда профессор С.С. Алексеев пытаясь прекратить дискуссию относительно терминов "юридическая процедура" и "юридический процесс" предложил в качестве родового понятия "юридическую процедуру", с последующим четким разграничением ее видовых ответвлений - процессуальных форм, процедурно-процессуальных форм правотворчества, процедурных производств позитивной индивидуально-регулятивной административной деятельности*(217).
Анализируя предложенную профессором С.С. Алексеевым дефиницию, можно сказать, что нормотворческий процесс состоит из различного вида процедурных действий. Например, составление завещания вряд ли можно назвать процессом, хотя это, несомненно, волевое и осмысленное не только действие, но и решение.
Конечно, данный вид деятельности обычно называют процедурой. По мысли П.М. Рабиновича, нормы, устанавливающие порядок заключения договора или процедуру составления завещания, являются процессуальными правилами*(218).
Исследуя нормотворческую деятельность субъектов Российской Федерации, А.Б. Пастушенко отмечал, что содержанием нормотворчества данных субъектов "является нормотворческий процесс, который представляет собой особую правотворческую процедуру"*(219).
На наш взгляд, здесь произошло совмещение понятий "нормотворческий процесс" и "правотворческая процедура". Действительно, если рассматривать соотношение понятий "юридическая процедура" и "юридический процесс" применительно к нормотворческой деятельности, то следует констатировать, что в данном случае понятие "процедура" будет значительно "уже" понятия юридического процесса.
Аналогичный вывод сделала М.И. Левина в докладе, посвященном парламентским процедурам, с которым она выступила на всероссийской конференции "Государство и право на рубеже веков", проходившей под патронажем Института государства и права РАН. В частности, она указала, что институт парламентских процедур регулирует отношения, возникающие в процессе обеспечения организации и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций*(220).
С другой стороны, понятие "парламентская процедура" иной раз может быть и "шире" понятия законодательного процесса, поскольку к содержанию парламентских процедур относятся: порядок открытия и прекращения работы парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; различные формы работы палат, комитетов, управлений; порядок обсуждения законопроектов; правила проведения заседаний и поведения депутатов и членов Совета Федерации; определение статуса должностных лиц; порядок взаимоотношения палат как между собой, так и с другими государственными органами власти. Таким образом, становится видно, что парламентские процедуры регламентируют не только проблемы, связанные с подготовкой и принятием законов, но и осуществление организационных и управленческих мероприятий, вопросы, связанные с контролем за деятельностью исполнительной власти. Кроме этого, парламентские процедуры устанавливают с помощью процессуальных норм рамки политической борьбы в стенах парламента. Данная проблема, имеющая как теоретическую, так и практическую значимость, несомненно, нуждается в дальнейшей научной разработке.
Конечно, сама структура, а больше - содержание ведомственного нормотворческого процесса отличается от законотворческого процесса, а также и от других видов нормотворчества, поскольку включает в себя такие юридические процедуры, как визирование, государственную регистрацию проектов в Министерстве юстиции Российской Федерации, то есть те процедуры, которые присущи только ведомственному нормотворчеству. В свою очередь, процедура государственной регистрации также состоит из определенных стадий юридической экспертизы проекта нормативного акта, присвоения регистрационного номера нормативному документу и т.д. В приведенном примере указанные стадии (этапы) нормотворческого процесса, несомненно, совпадают с понятием "юридическая процедура". Однако данные термины в ведомственном нормотворческом процессе совпадают не всегда. Например, нормотворческая инициатива традиционно называется стадией нормотворческого процесса, а не процедурой. Подобный пример характерен и для такой стадии нормотворческого процесса, как комплексная оценка проекта нормативного акта.
В свою очередь, нормотворческие процедуры, которые выступают иной раз в виде определенных стадий нормотворческого процесса, состоят из более мелких юридических процедур, своеобразных промежуточных этапов, направленных на реализацию определенных задач. Так, по словам В.Н. Протасова, "последовательная реализация процедурного алгоритма должна неизбежно приводить к наступлению желаемого результата"*(221). При этом происходит реализация законодательства как субъектами нормотворчества, так и субъектами, обеспечивающими или просто участвующими в нем. Как показал анализ регистрационной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, государственная регистрация состоит из следующих процедур, которые, несомненно, имеют юридическую значимость: экспертиза проекта нормативного акта; принятие решения о регистрации и присвоение регистрационного номера проекту нормативного акта; занесение нормативного акта в Государственный реестр.
Указанные процедуры (этапы) также состоят из определенных процедур. Например, экспертиза проекта нормативного правового акта зачастую носит комплексный характер, то есть включает в себя несколько видов экспертиз: правовую, экономическую, социально-психологическую, экологическую и т.п. На современном этапе многие юристы в качестве самостоятельной экспертизы выделяют и криминологическую. Кроме этого, виды экспертиз могут различаться в зависимости от степени подготовленности проекта к его рассмотрению, то есть от его качества. "Высокое качество законопроекта и соответственно отсутствие по нему замечаний исключает проведение предварительной, повторной или дополнительной экспертизы"*(222). Таким образом, можно говорить о процедурах предварительной и других экспертиз.
Из сказанного следует, что применительно именно к нормотворческому процессу понятие "процесс" значительно "шире" понятия "процедура", так как в большинстве случаев юридическая процедура синонимируется с категорией этапа или стадии нормотворческого процесса.
Для проведения более глубокого анализа соотношения понятий "процесс" и "процедура" целесообразно рассмотреть существующие классификации указанных категорий. Так, например, А.Н. Ткач в зависимости от характера основного правоотношения выделил материальную, процессуальную и правотворческую процедуры. При этом последняя, по его мнению, является основой для осуществления многих материальных и процедурных норм*(223).
На наш взгляд, здесь необходимо сделать одно уточнение - правотворческие процедуры также входят в особый блок управленческих процедур. Соответственно, по функциям управления можно выделить следующие процедуры: прогнозирование, планирование, разработка и принятие управленческих решений (в форме нормативных актов и правоприменительных), организаторская функция, функция контроля за выполнением решений.
В последние годы активно стала разрабатываться концепция административных процедур*(224). Однако ряд ученых считают, что не все административные процедуры являются управленческими, а лишь те, которые определяют порядок управленческой деятельности*(225). Противоположную точку зрения высказал председатель попечительского совета фонда "Конституция" К.А. Экштайн. По его мнению, "административные процедуры - это вся сумма управленческих действий, совершаемых публичной администрацией, системой органов государственной власти и местного самоуправления"*(226).
На сегодняшний день довольно серьезно прорабатывается вопрос о принятии Федерального закона "Об административных процедурах". Тем более что положительный опыт по данному вопросу уже накоплен в зарубежных странах. В таких государствах, как Австрия, Венгрия, Германия, Польша, США, Швеция, Югославия уже давно существуют нормативно урегулированные административные процедуры. На основе изучения зарубежного опыта и с учетом современного развития России инициативным фондом "Конституция" был подготовлен проект федерального закона "Об административных процедурах". Несомненно, что актуальной проблемой сегодняшнего дня является регламентация административных решений, их упорядочение и обжалование. Цель интерпретируемого законопроекта - это упорядочение общественных отношений, которые станут основой для формирования судебной практики в рамках административного судопроизводства, что, в конечном счете, спасет простых обывателей (граждан) от произвола коррумпированных чиновников. Однако в статье 1 проекта данного федерального закона говорится, что "настоящий закон устанавливает процедуры издания, изменения и отмены индивидуальных актов административными органами". Из сказанного следует, что разработчики указанного федерального закона административный процесс понимают "узко".
Идеальным вариантом, на наш взгляд, было бы принятие не только федерального закона "Об административных процедурах", но и Административно-процессуального кодекса и федерального закона "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти". Названное трио федеральных законов стало бы реальной преградой на пути чиновничьего произвола и коррупции, способствовало бы реализации различных видов прав и свобод человека и гражданина.
Другим аргументом принятия указанных законов является их "процедурность", поскольку на сегодняшний день существуют целые процедурные отрасли. При этом актуальной проблемой выступает необходимость систематизации их норм. В.Н. Протасов предложил понятие "процедурно-правовой механизм", который, по его мнению, "выступает как неотъемлемая часть, как важнейший внутренний ("специально-юридический") механизм системы правового регулирования". Для последней процедурный механизм имеет сквозное значение, так как обеспечивает действие ее трех блоков - регулятивного, охранительного и правотворческого. Используя структурно-системный метод исследования, Профессор В.Н. Протасов выделил ряд признаков юридической процедуры. Здесь, на наш взгляд, следует обратить внимание на следующие, заслуживающие внимания характеристики анализируемого понятия:
- последовательность сменяющих друг друга актов поведения;
- программа, устанавливаемая на нормативном и индивидуальном уровне;
- служебный характер выступает средством реализации основного, главного для нее правового отношения*(227).
Необходимо отметить, что данные признаки можно применить как к понятию юридического процесса, так и к понятию юридической процедуры. Признаки (основные черты) юридического процесса вытекают непосредственно из его содержания. А по своему содержанию юридический процесс выступает как цепь взаимосвязанных процессуальных действий и соответствующих процессуальных решений, закрепленных в форме юридических документов.
Таким образом, можно сделать следующий вывод, завершающий дискуссию терминологического характера, предложив при этом собственную дефиницию юридического процесса. Юридический процесс - это установленные законодательством, взаимосвязанные, осуществляемые в определенной последовательности юридические действия, направленные на реализацию права.
Одной из правовых форм осуществления функций государства является нормотворчество - установление государственного волеизъявления посредством издания нормативных документов (нормативных актов и нормативных договоров). При этом на современном этапе развития социума в усложняющемся глобализационном процессе важным условием построения гражданского общества и правового цивилизованного государства является постоянное совершенствование законодательства, как в "узком", так и в "широком" смысле, то есть не только законов, но и подзаконных нормативных правовых актов, выраженных в той или иной форме. В данном контексте необходимо отметить, что совершенствование законодательства выступает как необходимое условие своевременного и эффективного учета потребностей различных социальных групп, страт, классов, общественных формирований и отдельных индивидов, а также как одна из существенных гарантий установления и укрепления режима законности и правового порядка в политической организации общества.
С увеличением общего массива нормативных правовых актов в механизме правового регулирования в Российской Федерации остро встает вопрос повышения качества этих юридических документов. Потребность совершенствования законов и направленных на их реализацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является для нормодателей проблемой номер один. Поэтому у современных юристов усиливается внимание к требованиям, предъявляемым в целом к юридической технике и непосредственно к ее составляющей - "языку закона" и подзаконных нормативных правовых актов. Кроме этого, на сегодняшний день все более отчетливо видна тенденция повышения степени урегулированности нормотворческого процесса, упорядочения содержания и форм, различных по юридической силе нормативных документов. Однако работа в этой области еще не завершена, поскольку существует ряд серьезных проблем. Как отмечалось в статье, подготовленной коллективом научных сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, на современном этапе "не завершено упорядочение процесса подготовки и оформления проектов нормативных правовых актов", планирование законодательной деятельности, ее регламентация"*(228). Несмотря на то, что данная статья вышла в свет уже 15 лет назад, обозначенные в ней проблем актуальны и сегодня.
В связи с этим актуальным вопросом общей теории права является раскрытие понятия нормотворческого процесса как самостоятельного вида юридического процесса, имеющего свои индивидуальные особенности. Это объясняется тем, что именно в процессе нормотворческой деятельности рождаются нормы права, т.е. нормотворческий процесс следует рассматривать как один из элементов юридического воздействия на общественные отношения. Поэтому вполне оправдан неугасающий интерес к такому виду юридической деятельности, как нормотворческий процесс, позволяющему создавать различные по юридической силе нормативные правовые документы.
Целью и результатом данного процесса является разработка, принятие, а также изменение и отмена нормативных документов. Последние являются особой разновидностью юридических документов, содействующих установлению правовых режимов юридической деятельности министров и руководителей ведомств. Помимо этого, ведомственные нормативные акты являются определенными элементами системы законодательства. Ее четкая работа зависит, прежде всего, от того, как решаются задачи создания, систематизации и применения нормативных актов. Из этого следует, что главной задачей нормотворческого процесса является именно подготовка и принятие нормативных актов. Другие виды нормотворческой деятельности носят второстепенный либо вспомогательный характер. Таким образом, процедура подготовки и принятия различных по юридической силе нормативных документов зависит прежде всего от компетенции субъекта нормотворчества. Несмотря на то, что большинство субъектов нормотворчества принимает нормативные документы в соответствии с объемом своей нормотворческой компетенции, в различных видах анализируемой юридической деятельности существует масса эмпирических проблем.
Проиллюстрируем это на примере. Особое место и роль в упорядочении общественных отношений имеет ведомственный нормотворческий процесс, который в силу общественно-политического значения в Российской Федерации регламентируется рядом подзаконных документов. Решить данную проблему, как уже было отмечено, можно только посредством принятия соответствующего федерального закона. К существенным проблемам данного процесса следует отнести не только качество законов, наличие коллизий и пробелов, но и лоббирование решений нормодателей в пользу отдельных социальных слоев, групп и даже группировок криминальной направленности и т.п. Кроме этого, серьезные опасения вызывает то, что контакты федерального органа власти с научными учреждениями основываются, как правило, не на договорах о совместной деятельности, а в основном на личных связях. Существенной проблемой является систематизация ведомственных нормативных документов, определение приоритетов выбора ее видов, способы осуществления, прогнозирование последствий принятия ведомственных кодифицированных актов. Важную роль с этом процессе должен играть правовой мониторинг.
Ведомственный нормотворческий процесс направлен, прежде всего, на реализацию положений законов и нормативных указов Президента, а также отдельных документов Правительства, которые в свою очередь детализируют, в большинстве своем, декларированные положения общепризнанных принципов и норм международного права. Нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти направлена на разработку и принятие подзаконных актов, в основном приказов и инструкций, содержащих нормы права, которые детализируют и конкретизируют законы, помогая тем самым созданию условий для реализации их предписаний. Однако быстрота в подготовке ведомственных нормативных актов часто сказывается на их качестве. Имеют место факты, когда положения законов не реализуются на практике из-за несвоевременности принятия подзаконных актов либо их пробельности. В связи с этим, чтобы решить данную проблему необходимо использовать пакетный принцип формирования системы законодательства, то есть в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации следует вносить вместе с готовым законопроектом проекты подзаконных нормативных актов, направленные на конкретизацию, детализацию и организационное обеспечение норм данного закона.
Таким образом, можно констатировать, что ведомственное нормотворчество направлено на содействие в создании условий и технологий реализации положений, актов, обладающих более высокой юридической силой. Разрабатывают и принимают ведомственные нормативные документы различные управленческие органы - федеральные министерства и федеральные службы, находящиеся в подчинении Правительства Российской Федерации.
Из сказанного следует, что ведомственный нормотворческий процесс - это не только определенный вид нормотворческого процесса, но и составная часть юридического процесса, который включает в себя различные процедуры деятельности органов исполнительной ветви власти, основная функция которых - управление.
На сегодняшний день ведомственный нормотворческий процесс является эффективным средством формирования правовой базы, регламентирующей, в той или иной степени, большинство отношений в социуме. Особенностью данного вида нормотворческого процесса является то, что он способствует запуску в действие российского законодательства, поскольку напрямую, без развивающего нормотворчества, законы действуют крайне редко. Это, скорее всего, касается федеральных законов, содержащих процедурные нормы права, а не материальные. Наоборот, отсутствие того или иного ведомственного нормативного акта задерживает реализацию положений норм федерального законодательства. При этом результаты ведомственного нормотворческого процесса - нормативные акты министерств и ведомств - регламентируют как внутриведомственные отношения, так и обеспечивают целый ряд личных, политических, социальных, экономических и культурных прав и свобод граждан. Однако до сих пор ведомственное нормотворчество иной раз работает, как и при тоталитарном государственном (политическом) режиме, блокируя осуществление прогрессивных экономических и социальных программ, "подминая" законы и указы Президента, то есть действует в интересах ведомства, руководствуясь принципом целесообразности.
Не секрет, что для большинства бухгалтеров и налоговых инспекторов различного ранга главным документом является не закон, а ведомственная инструкция об уплате налога. Определенной проблемой является то, что федеральные министерства и федеральные службы, реализуя нормотворческие полномочия, выходят за пределы своей компетенции, что приводит к нарушению режима законности. Проблемой сегодняшнего дня является также правовая нестабильность. В отдельные ведомственные нормативные акты внесено большое количество различного рода изменений, которые затрудняют понимание норм права даже опытными юристами.
Таким образом, примененный критический подход к ведомственному нормотворческому процессу, то есть анализ положительной нормотворческой практики и негативных моментов, позволил выделить следующие признаки, присущие как ведомственному нормотворческому процессу, так и другим видам нормотворческого процесса в Российской Федерации:
1) начальный элемент механизма правового регулирования;
2) осуществляется субъектами нормотворчества, т.е. представительными и исполнительными органами власти;
3) осуществляется в соответствии с нормотворческой компетенцией органа;
4) структура и содержание различных видов нормотворческого процесса, несмотря на схожесть определенных стадий, имеют свои особенности;
5) целью нормотворческого процесса является упорядочение общественных отношений;
6) результатом является создание нормативного документа.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 252; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!