Понятие и функции ведомственного нормотворчества
Нормы права, закрепляющие правила поведения, распространяющие веления сил, стоящих у власти, на широкий или четко обозначенный круг субъектов правоотношений, определяющие субъективные права и позитивные обязывания, устанавливающие различные запреты и правовые режимы, а также раскрывающие содержание юридических терминов, создаются в процессе нормотворчества.
Данную категорию отличает многогранность. Поэтому, чтобы понять правовую природу и назначение в механизме государства ведомственного нормотворчества, необходимо исследовать различные подходы и мнения к решению этой теоретической проблемы. Так, например, данное понятие можно рассматривать как составную часть механизма правового регулирования, без которой не появятся на свет нормы права, направленные на регулирование различных общественных отношений. Даная гипотеза была выдвинута в § 1 настоящей монографии. Определенно четкую позицию по данному вопросу высказала профессор Р.О. Халфина, отмечая, что правотворчество - это основное, начальное звено механизма правового регулирования*(71).
Солидаризируясь с данной точкой зрения, необходимо также определиться и с понятиями, поскольку термины "нормотворчество" и "правотворчество" во многом совпадают, но когда говорят о ведомственном правовом регулировании, употребляют обычно категорию нормотворчества. Своеобразное название - "внутриведомственное поднормотворчество" - в своем исследовании использовал В.О. Елеонский*(72). Также юристами было высказано предложение употреблять термин "ведомственное правотворчество"*(73).
|
|
|
Здесь считает необходимым уточнить, что не всегда результаты ведомственного нормотворчества (нормативные правовые акты и договоры нормативного характера) являлись образцом законности. Во времена сталинского тоталитарного государственного режима в ведомственных актах часто содержались установления, направленные на ущемление человеческого достоинства, прав и свобод человека и гражданина. В современных условиях также иногда встречаются ведомственные акты, которые ограничивают права и свободы индивидов, идут вразрез с их законными интересами российских граждан. И если исходить из этимологии слова "право", то следует отметить, что у терминов "право", "права", "правда" один общий корень, поэтому ведомственные акты, которые содержат нормы, направленные на ущемление прав человека, вряд ли можно назвать правом и, соответственно, результатом именно правотворчества. Данные акты следует называть, в лучшем случае, нормативными, так как они содержат нормы, направленные против человека, но не правовыми.
|
|
|
Продолжая данное исследование, можно выдвинуть гипотезу о том, что ведомственное нормотворчество является определенным типом юридической деятельности. Чтобы ответить на данный вопрос, необходимо обратиться к этимологии понятия "нормотворчество", которое состоит из двух ключевых слов: "норма" и "творчество". Первое по существу определяет направленность (цель) нормотворческой деятельности министерств и ведомств. Отвечая на поставленный вопрос, следует отметить, что такая юридическая деятельность, в отличие от других видов деятельности органов исполнительной ветви власти (издание актов применения права, акты-действия, организационные мероприятия и т.д.), имеет своей целью создание правовых норм, то есть формально определенных правил поведения общего характера, если эти правила распространяются на всех граждан, или правил поведения узковедомственной направленности, если нормативные предписания рассчитаны только на сотрудников того или иного ведомства. Данная цель и определяет само содержание юридического термина "нормотворчество". При этом данная деятельность, направленная на создание норм права, фактически открывает жизнь праву как социальному регулятору, оформляет его в виде различных источников права.
|
|
|
Второе слово - творчество. Проблемный вопрос "Что такое творчество?" во все времена будоражил умы философов, филологов, психологов и, конечно, юристов. Так, Владимир Даль в своем Толковом словаре раскрывал понятие "творчество" как творение, сотворение, созидание, как деятельное свойство. При этом автор делал акцент на то, что творческий дар дан немногим*(74). Американский ученый П. Хилл определял творчество как успешный полет мысли за пределы неизвестного*(75). Отечественный психолог А.Я. Пономарев писал, что творчество - это "взаимодействие, ведущее к развитию"*(76). На сегодняшний день большинство философов под творчеством понимают деятельность человека, направленную на создание культурных или материальных ценностей.
Проблемы творчества неоднократно были предметом исследования и ученых-юристов. Однако указанная проблема изучалась в основном в рамках частного права. Так, например, профессор О.С. Иоффе в свое время указывал, что "творчество - это сложный процесс, зависящий от индивидуальных особенностей творца, масштаба задачи, которую он поставил перед собой, ее общественной значимости и от многих других факторов, учесть и предвидеть которые с самого начала трудно, если не невозможно". Кроме этого, автор отмечал, что "творчество" можно употреблять в широком (универсальном) и узком (специальном) смыслах; в первом значении творческой является любая деятельность, в результате которой создается нечто новое (в таком понимании творчество способно проявляться в создании как духовных, так и материальных ценностей); во втором - это лишь сознательная созидательная деятельность, "отличительную особенность которой составляет ее качественная новизна". Исходя из изложенного, О.С. Иоффе определил творчество "как сферу духовного производства, обладающую определенными качествами интеллектуальную деятельность человека"*(77).
|
|
|
Попытку разработать самостоятельную теорию творчества предприняла С.В. Усольцева. На основе проведенного анализа юридической литературы она предложила определять творчество как интеллектуальную деятельность, которой присущ признак новизны (оригинальности)*(78).
О создании правовых норм как о творчестве писала теоретик права из Румынии А. Нашиц. Она отмечала, что правотворчество необходимо для жизни и деятельности людей, - это почетная, но трудная задача, ибо даже самых лучших побуждений недостаточно для того, чтобы создать творение, которое адекватно и в нужный момент отражало бы жизнь во всей ее сложности и со свойственными ей тенденциями развития, в котором общество могло бы без труда узнать себя и увидеть недеформированное отражение своего реального бытия, своих стремлений и чаяний*(79).
Конечно, творчески созданным нормативный правовой акт можно назвать только тогда, когда нормы его действуют реально, а не остаются на бумаге, эффективно регулируют прочно сложившиеся, либо возникшие недавно общественные отношения.
Нормотворчество (правотворчество), будучи единым юридическим понятием, состоит из различных частей. Поэтому прежде чем сформулировать само понятие ведомственного нормотворчества, целесообразно рассмотреть общую категорию нормотворчества, т.е. начать изучение вопроса методом дедукции, переходя от "общего к частному", в данном случае - к ведомственному нормотворчеству.
Понятие "правотворчество" или "нормотворчество" учеными-юристами понималось по-разному. Так, например, правотворчество, как уже отмечалось, можно рассматривать как составную часть механизма правового регулирования, без которой не появятся на свет нормы права, направленные на регулирование различных общественных отношений.
Под правотворчеством понимают и один из основных признаков государства, поскольку среди множества политических организаций только государство в лице своих компетентных органов издает веления, которые имеют обязательную силу для всего населения страны.
О таком виде правотворчества, как законотворчество, А.В. Лукашева писала как о важнейшей функции государства*(80).
Профессор В.Х. Чхиквадзе писал о правотворчестве как о важной отрасли государственной деятельности*(81).
Существует также мнение, что правотворчество - это вид правового регулирования*(82) (об этом речь шла в § 1 настоящей главы).
Т.В. Губаева, разрабатывая концептуальные основы словесности в юриспруденции, отмечала, что "правотворчество в любой его стадии - это непрерывная работа коллективного речевого субъекта с текстом, со словом, которое опосредует либо конструирование концепции будущего закона или иного нормативного правового акта, либо оформление их проектов, либо обсуждение текстовых вариантов, либо фиксирует окончательную редакцию нормативного правового предписания"*(83).
Профессор С.С. Алексеев в одной из первых книг, где был осмыслен феномен права с общегуманитарных позиций, предложил следующее определение правотворчества: "Правотворчество (законотворчество) - это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон"*(84).
Анализируя данное определение, необходимо уточнить, что оно более применимо к законотворчеству. Понятие же "правотворчество" значительно шире деятельности по разработке законопроектов и их принятию. Оно включает в себя разные способы создания правовых норм. Это - принятие нормативных правовых актов путем всенародного голосования (референдума), принятие нормативных правовых актов государственными органами и должностными лицами, актов, выраженных как в форме законов, так и подзаконных актов (актов Президента, Правительства, министерств, субъектов Федерации и т.д.).
Здесь необходимо уточнить, что общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, в которые вступают министерства и ведомства, могут возникать двумя путями. Первый - это возникновение правоотношений в соответствии с нормами права. Второй - возникновение независимых отношений, которые не урегулированы нормами права, но в дальнейшем, в процессе нормотворческой деятельности, будут урегулированы правовыми предписаниями. Иными словами, речь идет о рождении права из общественных отношений, что соответствует идеям, высказанным сторонниками социологической юриспруденции.
Особым способом правотворчества является заключение нормативных соглашений (договоров), которые предполагают обязательное исполнение правовых предписаний, причем такие соглашения могут быть заключены между различными субъектами права (между государствами, республиками, между правоохранительными органами стран СНГ и т.п.).
Перечисление способов создания права будет неполным, если пройти мимо первого в истории способа правотворчества - санкционирования государством в лице его органов власти обычая (устойчивого правила поведения, сложившегося в результате многократного применения). Здесь важно отметить, что обычаи и сегодня продолжают играть большую роль в жизни общества. Пример - статья 5 Гражданского кодекса Российской Федерации, где содержится дефиниция, определяющая понятие обычая делового оборота.
Что же касается судебной практики, то во многих странах мира она считается ни чем иным, как правотворчеством. Сегодня актуальной научной проблемой является вопрос: считать ли деятельность Конституционного Суда, связанную с отменой, изменением частично или полностью нормативных актов и международных договоров, способом правотворчества? Тем более, что согласно статье 6 Федерального закона о Конституционном Суде решения Конституционного Суда обязательны для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений*(85). Однако, если исходить из принципа разделения властей, то функции создания правовых норм должны осуществлять в первую очередь представительные органы власти, но никак не судебные. Поэтому деятельность Конституционного Суда по отмене полностью или частично норм права, содержащихся в том или ином нормативном правовом акте, не является чисто правотворчеством. Здесь речь может идти лишь о выполнении отдельных функций правотворчества.
Из рассмотренного выше определения правотворчества, данного профессором С.С. Алексеевым, следует, что автор различает понятия формирования права и правотворчества. Здесь правотворчество понимается как последняя стадия формирования права. Здесь следует заметить, что одним из первых о правотворчестве как о "заключительной стадии правообразовательного процесса" написал профессор И.С. Самощенко*(86). Такой подход к пониманию правотворчества довольно прочно утвердился в юридической науке.
Однако некоторые авторы не различают понятий "правообразование" и "правотворчество", трактуя правотворчество довольно "широко", включая в него процесс от возникновения идеи о создании нормативного правового акта в связи с выявленными потребностями в правовой регламентации до вступления этого акта в юридическую силу. Такая позиция расширенного толкования нормотворчества может быть подвергнута критике в связи с тем, что здесь имеет место совмещение понятий "нормотворчество" и "формирование права"*(87). Нормотворчество в "узком смысле", с точки зрения норативизма - это всегда официально оформленный процесс деятельности государства, должностных лиц, органов местного самоуправления, а формирование права включает в себя неоформленный социальный процесс становления, на основе различных факторов и взглядов, правовых идей о необходимости упорядочения тех или иных общественных отношений.
Однако в юридической литературе высказано также мнение, согласно которому правотворчество - это деятельность, направленная на подготовку и издание нормативных актов*(88). Такое определение может быть подвергнуто сомнению по двум причинам: во-первых, в нем отмечается только цель правотворчества - форма выражения, в данном случае нормативный правовой акт, а содержательный аспект остается без внимания; во-вторых, его можно применить только к социалистической правовой семье и отчасти к романо-германской*(89). Англо-саксонская и традиционно-религиозные правовые системы, а также соответствующие им способы правотворчества, такие как судебный прецедент и санкционирование обычаев и традиций, остаются вне поля зрения.
Говоря о судебном прецеденте, необходимо также отметить большое значение административного прецедента, то есть административной практики, для ведомственного нормотворчества. Во-первых, положительная практика может выступать в роли источника правообразования. Во-вторых, положительная административная практика на определенном временном отрезке может восполнять пробелы в праве, пока в соответствующем порядке не будет принят необходимый для урегулирования конкретных общественных отношений нормативный правовой акт, выраженный в той или иной форме.
Нормотворчество - это определенная форма государственной деятельности, направленная на создание, дополнение и отмену норм права. Тем не менее, главной функцией правотворчества является создание нормативных правовых актов. Другие функции - отмена, изменение действующих актов - носят, как правило, вспомогательный характер.
Однако, несмотря на то, что над раскрытием понятия правотворчества трудились многие известные ученые-юристы, научные исследования по данной тематике продолжались. Так, например, К.Н. Дмитриевцев, опираясь на распространенную в науке чисто юридическую трактовку правотворчества как деятельности по созданию юридических норм и рассматривая положение Р.З. Лившица, согласно которому современное право - это средство социального компромисса, попытался дать свое определение правотворчества:
"Правотворчество - это деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц, заключающаяся в создании (институировании, санкционировании) правовых норм, отражающих существующие тенденции развития личности, общества и государства, деятельность, представляющая собой нахождение компромисса, возникающего в результате учета общего и частного в интересах всех социальных объектов; деятельность, направленная на формирование общественного, группового и индивидуального правосознания с целью упорядочения и регламентации общественных отношений, объективно имеющих правовую природу"*(90). В данном определении отмечалось, что нормотворчество - это деятельность не только государственных органов, но и должностных лиц. Именно должностные лица чаще всего, а реже коллегии, принимают решение о необходимости издания нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти.
В бывшем СССР ведомственное нормотворчество рассматривалось как часть государственного управления и, в соответствии с этим, как определяющая стадия правовой формы исполнительно-распорядительной деятельности, которая призвана реализовывать цели и задачи государственного управления.
Однако такая трактовка ведомственного нормотворчества не раскрывает всех особенностей данного термина. В связи с этим многоаспектность понятия "ведомственное нормотворчество" неоднократно приводило к его переосмыслению в теории. Такую попытку в свое время предпринял В.О. Елеонский. Он писал, что ведомственное нормотворчество в структурах правового государства или правовое ведомственное нормотворчество (внутриведомственное нормотворчество) есть предусмотренная и регулируемая Конституцией и законами система юридических отношений организации, создания внутриведомственных актов нормативного характера, имеющих своим предметом проект данного акта, объектом - упорядочение внутриведомственных отношений в целях надлежащего применения правовых законов, как во внутриведомственных отношениях, так и в отношениях, в которые ведомство вступает вовне в лице своих органов*(91).
Посредством нормотворческой деятельности реализуются функции и задачи не только законодателя, но и исполнительных органов власти. Разрабатывая данное положение, следует отметить, что принятие подзаконных актов - это характерный признак именно исполнительных органов власти, осуществляющих правоприменение, задачей, которых, в первую очередь, является реализация законодательных актов посредством таких форм, как: нормотворческая деятельность, осуществление материально-технических операций, практическая деятельность исполнительных органов и должностных лиц, оказание методической помощи подведомственным учреждениям (организациям), осуществление контрольных и учетных мероприятий и т.п.
В принимаемых федеральными органами исполнительной власти нормативных актах формально закрепляются и доводятся до адресатов (подведомственных учреждений, организаций, предприятий и т.п.) волеизъявления министров, их заместителей, объявляются решения коллегий. Таким образом, обеспечивается столь необходимая сегодня вертикаль реализации властных решений исполнительных органов. В связи с этим выполнение большинства задач исполнительной власти невозможно как без участия в законотворческом процессе посредством разработки, так и без прямого осуществления нормотворческих функций. Управление в той или иной области без нормативных правовых актов представляется иллюзорным.
Проведенный анализ позволил сделать вывод, что функции федеральных министерств и ведомств синонимичны понятию "функции органов государственного управления", поскольку данные функции являются одним из элементов содержания управления, к которому следует отнести такие функции органов государственного управления, как: сбор, обработка, анализ информации, передача информации другим органам, прогнозирование, организация, регулирование, руководство, координация, планирование, стимулирование, контроль, учет.
Однако сегодня термин "функции органов государственного управления" практически исчезает из юридической лексики, поскольку он редко употребляется в законодательстве. Реализовываться функции управления могут в различных формах. К примеру, функция регулирования может быть осуществлена посредством таких форм, как: участие в законопроектной работе, в подготовке нормативных правовых актов Президента и Правительства, субъектов Федерации, различных нормативных договоров. В данный перечень следует включить и ведомственное нормотворчество, без которого в сегодняшних условиях создания новой правовой системы никак не обойтись, поскольку управленческие решения останутся невыполненными, они не дойдут до адресатов. При этом эффективность реализации управленческого решения всецело связана именно с ведомственными нормативными документами, направленными на упорядочение различных видов общественных отношений. От того насколько грамотно поработают нормодатели, как в техническо-юридическом плане, так и в предметном (содержательном), зависит судьба не только нормативного документа, но и многих субъектов общественных отношений.
Важной проблемой сегодняшнего дня стала переориентация содержания ведомственных нормативных правовых актов, главная цель которых должна заключаться в защите и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, а не в ущемлении, как в недавнем прошлом, прав человека и гражданина диктатом власти, с помощью различных запретов и административных репрессий*(92). Из сказанного следует вывод, что одной из функций ведомственного нормотворчества является осуществление государственной политики. Именно с помощью последней можно проверить, насколько надежно правоохранительные органы обеспечивают права, свободы и законные интересы человека и гражданина.
Содержание ведомственного нормотворчества в первую очередь составляют подготовка и принятие ведомственных нормативных правовых актов, на втором плане стоит изменение, дополнение и отмена норм права. Из этого следует, что включение в данную деятельность отдельными авторами подготовки министерствами и ведомствами проектов законодательных и правительственных актов следует признать не вполне обоснованным. Здесь речь идет либо об участии министерств и ведомств в подготовке соответствующих законопроектов (по планам подготовки проектов законодательных актов), либо об их участии в разработке президентских и правительственных нормативных правовых актов по отдельным поручениям органов государственной власти. А так как в данном виде деятельности принимают участие различные органы власти, то ее нельзя назвать чисто ведомственным нормотворчеством. В понятие рассматриваемой деятельности необходимо включать юридический процесс не только по разработке, но и принятию, отмене и изменению ведомственных норм права, выраженных в той или иной форме. Участие какого-либо министерства в разработке нормативных правовых актов высших органов государственной власти - это не нормотворчество в чистом виде, а выполнение лишь отдельных нормотворческих (регулирующих) функций федеральными министерствами.
В современных условиях создания новой правовой системы, как показывает проведенный анализ, прослеживается увеличение объема законопроектов, подготовленных федеральными министерствами. Но это не означает, что принимать документы высших органов государственной власти будут министерства. Согласно законодательству, последние имеют право только разрабатывать проекты законов, актов Президента и Правительства, а также содействовать их разработке и сопровождению. Говоря об особенностях подготовки законов, указов Президента и актов Правительства в России, необходимо отметить, что их разработка должна осуществляться в соответствии с требованиями, содержащимися в следующих нормативных правовых актах:
1. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания, принятый постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД*(93).
2. Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации"*(94).
3. Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. N 604 "Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 5 октября 2000 г.)*(95).
Помимо норм права, которые содержатся в перечисленных документах, в законодательстве существуют отдельные процедурные нормы, закрепленные в статусных актах, регламентирующие конкретные действия на этапах подготовки проектов федеральных нормативных правовых актов в определенном властном органе. Примером может служить ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)", в которой говорится, что проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России*(96).
На наш взгляд, данное положение вещей наносит удар по такому важному качеству права, как системность, поскольку дробит и разобщает нормы права. Следовательно, материальные и процессуальные нормы должны быть обобщены в одном акте, регламентирующем ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы федеральные министерства и ведомства подписывают правовые акты о взаимодействии с Федеральным Собранием Российской Федерации, где регламентируются вопросы упорядочения подготовки и сопровождения законопроектов. Так, например, Министром внутренних дел Российской Федерации было подписано распоряжение (N 1/3927) "О мерах по укреплению взаимодействия с Федеральным Собранием". Данный документ утвердил закрепление главных управлений и управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации за конкретными комитетами и комиссиями Федерального Собрания и, самое главное, закрепление подразделений центрального аппарата и их должностных лиц за подготовкой и сопровождением законопроектов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел и внутренних войск.
Конечным итогом, основной целью (результатом) нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти является нормативный правовой акт. В юридической литературе распространено мнение, что нормативный правовой акт - это акт, содержащий нормы права, которые действуют во времени, пространстве и по кругу лиц. Однако такое определение будет не совсем полным, поскольку оставлены без внимания правила поведения, направленные на изменение, а также отмену правовых норм и, соответственно, деятельность, связанная с созданием данных актов.
Проведенный анализ показал, что раскрыть правовую природу ведомственного нормотворчества, опираясь только на работы по теории права и государства, без анализа нормативного материала и работ, посвященных теории управления, без применения новых методик не представляется возможным. Проблемы нормотворчества явно выходят за рамки общей теории права и государства. По нашему мнению, в теоретическом плане ведомственное нормотворчество является составной частью, определенным разделом науки под названием "нормография". Данная наука носит прикладной характер по отношению к общей теории права, поскольку способствует решению как теоретических, так и эмпирических проблем, связанных с осуществлением нормотворческой деятельности.
Тем не менее, резюмируя изложенное, можно предложить авторское определение понятия ведомственного нормотворчества, которое станет одним из составляющих концепции ведомственного нормотворчества. Ведомственное нормотворчество - это объективно обусловленный процессом формирования права и организационно оформленный вид правовой деятельности компетентных лиц министерств и ведомств, осуществляемый на законодательно регламентированной либо делегированной основе, содержанием которого является разработка норм права, в целях принятия, а также изменения и отмены министрами и другими руководителями федеральных органов исполнительной власти ведомственных нормативных документов, направленных на организационное обеспечение действия актов высших органов власти.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 533; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!