Процедура государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов: цели, структура, проблемы

⇐ ПредыдущаяСтр 9 из 35Следующая ⇒

На сегодняшний день государственной регистрацией ведомственных нормативных правовых актов в Министерстве юстиции Российской Федерации занимается Департамент регистрации ведомственных нормативных правовых актов. Деятельность указанного структурного подразделения Минюста России регламентируется Положением о Департаменте регистрации ведомственных нормативных правовых актов, утвержденным приказом Минюста России от 18.02.2010 N 38. Согласно данному документу, "основными задачами Департамента являются:

- участие в пределах компетенции Департамента в разработке общей стратегии государственной политики в сфере деятельности Минюста России;

- обеспечение в пределах компетенции Департамента единства правового пространства Российской Федерации;

- обеспечение соблюдения законности при принятии нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и иными органами в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

- обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина"*(272).

Основная регистрационная нагрузка в Министерстве юстиции падает на отдел государственной регистрации нормативных правовых актов в финансовой и экономической сферах и на отдел государственной регистрации нормативных правовых актов в правоохранительной и социальной сферах. Запись зарегистрированных ведомственных нормативных правовых актов в соответствующий реестр осуществляет отдел государственного реестра нормативных правовых актов.

Согласно правительственным нормам, для регистрации ведомственного нормативного правового акта в Министерство юстиции направляются:

- нормативный правовой акт на бумажном носителе или в форме электронного документа. Нормативные правовые акты на бумажном носителе представляются в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 06.09.2012 г. N 890 "О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти" может быть представлена на электронном носителе)*(273), подписанные, либо утвержденные руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. Нормативные правовые акты созданные в форме электронных документов подписываются с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи. Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, предоставляются на регистрацию в 2 экземплярах (подлинник и одна копия);

- справка, как говорится в постановлении Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2012 г. N 890, подписанная собственноручно руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, а "созданная в форме электронного документа, - указанным должностным лицом с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи"*(274), в которой излагаются основания для принятия акта, состояние правового регулирования вопросов, затрагивающих права и интересы граждан, сведения о ранее принятых нормативных актах по данному вопросу и подготовке предложений об их изменении или признании утратившими силу в связи с принятием акта, предоставляемого на государственную регистрацию, а также сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими органами;

- в случаях, когда актом вносятся изменения и дополнения в ранее принятые документы, последние прилагаются к направляемому на регистрацию нормативному правовому акту.

Подробный список того, что должно отражаться в данной справке содержится в п. 12 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, которые продолжают действовать до сих пор, хотя серьезные изменения и дополнения вносились в них не раз, а именно: 11 декабря 1997 г., 6 ноября 1998 г., 11 февраля 1999 г., 30 сентября 2002 г., 7 июля 2006 г., 29 декабря 2008 г., 17 марта 2009 г., 20 февраля, 15 мая 2010 г., 21 февраля, 7 июля, 22 декабря 2011 г., 25 апреля, 25 июня 2012 г., 6 сентября 2012 г.

Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2010 г. N 72 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 были внесены следующие изменения, которые затем сказались на содержании сопроводительных документов проектов нормативных правовых актов, направляемых на государственную регистрацию в Минюст России и на заключениях о государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов. Так, пункт 4.1. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации был изложен в следующей редакции:

"4.1. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполнительной власти - разработчик проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы." Абзац второй пункта 5 гласил, что при подготовке нормативного правового акта проводится не только его правовая экспертиза, но и "антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой Правительством Российской Федерации.".

Данные новеллы в рассматриваемый подзаконный акт были внесены, прежде всего, в целях реализации как правовых норм, обладающих высшей юридической силой, имеются в виду правовые нормы Федерального закона "О противодействии коррупции" и, самое главное, норм Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", а также норм постановлении Правительства "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", утвердившего Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Несмотря на то, что в постановлении Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2010 г. N 72 просматривался, в большей степени, императивный характер норм права, в нем содержались и неконкретные, на наш взгляд, санкции, поскольку в пункте 14 говорилось, что "в регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации.". Логическое толкование нечетко сформулированной данной нормы наводит на мысль о том, что в регистрации ведомственного нормативного правового акта может быть и не отказано, но не ясно по каким причинам. А может быть данную правовую "лазейку" нормодатель оставил специально? Но с какой целью? Или это простая правовая ошибка разработчиков постановления Правительства? В этой связи следует заметить, что при формулировании норм права нужно использовать недвусмысленные выражения, а четкие, ясные и понятные термины.

Помимо этого, пунктом 29.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации был дополнен нормой следующего содержания: "Заключение Министерства юстиции Российской Федерации по результатам антикоррупционной экспертизы должно содержать сведения о наличии в законопроекте коррупциогенных факторов и предложения о способах их устранения либо сведения об отсутствии в законопроекте коррупциогенных факторов.".

Серьезные прогрессивные дополнения, на наш взгляд, были внесены постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2012 г. N 629. Согласно данному нормативному документу пункт 12 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации был дополнен абзацем следующего содержания:

"сведения о направлении проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия с приложением копии заключения либо об отсутствии оснований для направления проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия".

Данная норма, конечно, вселяет оптимизм, поскольку говорит о том, что федеральный орган исполнительной власти сделает необходимые финансовые, экономические, а если необходимо, то и социальные прогнозы с целью повышения эффективности правового регулирования конкретных групп общественных отношений. Однако здесь встает вопрос: все ли федеральные министерства и федеральные службы способны осуществлять такую комплексную оценку? Где взять грамотных специалистов в области оценки регулирующего воздействия? Каков алгоритм осуществления оценки регулирующего воздействия? Какой методикой следует пользоваться, той, которая разработана сотрудниками Минэкономразвития? Но в этой методике упор сделан на прогнозирование, главным образом экономических последствий, а не на предоставление социальных прогнозов. В этом отношении стоит ли использовать методики, разработанные в республики Казахстан, где внимание уделено и социальным последствиям?

Помимо этого, из анализа рассматриваемой нормы можно сделать вывод, что федеральный орган исполнительной власти не всегда сам будет осуществлять данную оценку, а направлять проекты своих нормативных правовых актов в соответствующие инстанции, специально занимающиеся данными вопросами. Но таких органов не так уж много. Как говорят: "Их можно пересчитать по пальцам!".

Однако, несмотря на то, что выше обозначенными постановлениями Правительства были внесены нужные и важные нормы, направленные на повышение качества, а в дальнейшем и эффективности норм ведомственных нормативных правовых актов, сама регламентация подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти находится не на должном уровне, поскольку, как показал проведенный анализ, она закреплена не в систематизированном нормативном правовом акте, а представляет собой "лоскутное одеяло", в складках которого, в связи с многочисленными дополнениями и изменениями, которые вносились в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 можно легко запутаться*(275).

Поэтому, по аналогии с европейскими странами, регламентация подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти должна осуществляться именно на законодательном, а не на подзаконном уровне. Юридической силы постановлений недостаточно для такой важной области общественных отношений как подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Исполнительная власть, в силу своей природы, в своей правоприменительной деятельности всегда находится на "переднем крае" при общении как с государственными органами, их организациями и предприятиями, органами местного самоуправления, так и с предпринимателями и рядовыми гражданами, поскольку посредством ведомственной регламентации определяет государственную правовую политику в экономической сфере, образовательной, в сфере сельского хозяйства, охраны общественного порядка и т.д. Из этого следует, что указанные отношения являются особо важными и, естественно, они нуждающимися именно в законодательной регламентации.

Помимо этого, определенные регистрационные, можно сказать контрольные функции за результатами ведомственного нормотворчества, выполняет Министерство юстиции Российской Федерации, которое осуществляет государственную регистрацию в срок до 15 дней с момента получения ведомственного нормативного правового акта и сопровождающих его документов, а также осуществляет проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации. В случае необходимости проведения многостороннего анализа нормативного правового акта, установленный в 15 дней срок, может быть продлен на 10 дней, а в исключительных случаях до 30 рабочих дней. Между тем, из опроса служащих Министерства юстиции и ознакомления с регистрационными документами становится видно, что на практике указанные сроки часто не выполняются. Поэтому возникла проблема увеличения срока, предоставленного Министерству юстиции для осуществления государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов.

Однако, что же представляет собой процедура государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов?

После всестороннего анализа проекта ведомственного нормативного правового акта в Министерстве юстиции делается заключение о нем, которое утверждается министром или его заместителем. В заключении указывается:

- полное название нормативного правового акта;

- дата поступления;

- краткое содержание нормативного правового акта;

- общий вывод.

Заключение подписывают эксперт, либо начальник Отдела государственной регистрации нормативных правовых актов в финансовой и экономической сферах, либо начальник Отдела государственной регистрации нормативных правовых актов в правоохранительной и социальной сферах, либо руководитель Департамента регистрации ведомственных нормативных правовых актов.

Однако сама процедура государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов не является такой простой, как может показаться на первый взгляд, поскольку она включает в себя четыре ключевые стадии: юридическую экспертизу соответствия проекта нормативного акта законодательству; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера нормативному акту; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов исполнительной власти.

При этом особое внимание уделяется не только правовой экспертизе, но и ее такому виду, как антикоррупционная экспертиза, которая осуществляется в соответствии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (об этом речь пойдет в следующем параграфе).

Иногда Министерство юстиции регистрирует не весь нормативный правовой акт, а лишь его отдельную часть, например приложение к нормативному правовому акту. Однако здесь может возникнуть вопрос о легитимности такого акта, зарегистрированного частично.

При регистрации федеральные министерства на практике часто используют и такой прием: посылают в неофициальном порядке проект нормативного правового акта для предварительной экспертизы, которую можно назвать вторичной, так как подобную, а может быть, даже более основательную, проект нормативного правового акта проходил уже в правовой службе федерального органа исполнительной власти. Когда же нормативный документ будет подписан руководством и официально, с соблюдением всех атрибутов, поступит на государственную регистрацию, то это будет уже третья, а может быть, и четвертая или даже пятая экспертиза. Таким образом, мы видим, что федеральные министерства и ведомства иной раз проявляют некоторую осторожность при регистрации ведомственных нормативных правовых актов.

Если после проведения правовой экспертизы нормативному правовому акту какого-либо федерального органа исполнительной власти Минюст отказывает в государственной регистрации, то данный властный орган может оформить просьбу вернуть нормативный правовой акт на доработку.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. N 305 "О государственной регистрации ведомственных нормативных актов", министерство или ведомство, которому отказывали в государственной регистрации, было вправе обжаловать решение Министерства юстиции в Правительстве Российской Федерации, но с принятием 13 августа 1997 г. Правительством постановления N 1009 ситуация в корне изменилась, поскольку процедура обжалования была упразднена. Однако, некоторые ведомственные нормативные правовые акты, под предлогом их ненормативного содержания в отдельных случаях не регистрируются Минюстом. Примером может служить Приказ Минздравсоцразвития РФ от 12.12.2011 N 1526 "О приостановлении действия Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 21.04.2010 N 27 "Об утверждении СанПиН 2.3.2.2603-10 "Дополнение N 17 к санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов", утвержденным Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.11.2001 N 36" и Постановления Главного санитарного врача Российской Федерации от 27.12.2010 N 177 "Об утверждении СанПиН 2.3.2.2804-10 "Дополнения и изменения N 22 к санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов", утвержденным Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.11.2001 N 36".

Другой пример. 29 сентября 2011 г. был принят приказ Минздравсоцразвития РФ N 1086, МЧС РФ N 550, Минобрнауки РФ N 2415, Минкомсвязи РФ N 241 "Об утверждении Концепции создания Интернет-службы психологической помощи населению и комплексного плана мероприятий по ее реализации". Данный акт не только не был официально опубликован, но и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации, хотя он явно носит "межведомственный характер", а это значит, что он нуждается в государственной регистрации. Несмотря на то, что в нем имеется много статистических и декларативных положений, там присутствуют и обязывающие по характеру правового регулирования нормы права, которые содержатся в разделе V. "Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам, обеспечивающим функционирование разделов официальных сайтов учреждений по оказанию психологической помощи населению". В частности, в этом смешанном, по своей юридической природе документе, отмечается, что "программное обеспечение и технологические средства, обеспечивающие функционирование разделов официальных сайтов учреждений по оказанию психологической помощи населению, должны предусматривать возможность доступа пользователей для ознакомления с информацией, размещенной на сайте, на основе распространенных веб-обозревателей (программы, предоставляющие пользователям возможность доступа к информации, содержащейся на сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет)". Есть в разделе V и запрещающие нормы.

Например, там говорится, что "...не должна предусматриваться установка на компьютеры пользователей специально созданных для просмотра сайтов программных и технических средств на платной основе.". Анализ данной нормы говорит о том, что она напрямую касается проблемы прав граждан закрепленных в ст. 29 Конституции Российской Федерации, в части 4 которой отмечается, что "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом". В данном случае, речь идет о свободном доступе к получению информации, а это лишний раз говорит о том, что данный акт затрагивает права граждан, следовательно - он нуждается в регистрации.

Между тем, основная проблема здесь не в противоречии решения Минюста правительственному акту, то есть не в юридических коллизиях, а в правоприменении. Нуждающимся в изменении является судебная практика, поскольку суды общей юрисдикции не принимают решения по исковым заявления от граждан, их объединений и юридических лиц, в которых содержатся ссылки на нормы ведомственных нормативных правовых актов, которые не прошли государственную регистрацию в Минюсте.

Решение данной проблемы, на наш взгляд, заключается в необходимости внесения изменений в законодательство, в соответствии с которыми все без исключения ведомственные нормативные правовые акты должны проходить процедуру государственной регистрации, поскольку изъятие из процедуры государственной регистрации каких-либо ведомственных нормативных правовых актов неотвратимо приведет к нарушению прав человека и гражданина. Не существует нормативных правовых актов, которые бы прямо, либо косвенно не выходили на проблему реализации прав и свобод человека и гражданина.

Однако на сегодняшний день решить указанную проблему таким образом не представляется возможным, так как это практически будет не под силу Министерству юстиции регистрировать все без исключения ведомственные нормативные правовые акты. Для реализации данной задачи нужны огромные людские, материальные, технические и иные ресурсы. В этой связи к решению поставленной проблемы следует идти поэтапно, расширяя перечень актов, нуждающихся в государственной регистрации. Нужно разработать переходные положения к 100% регистрации ведомственных нормативных правовых актов.

Как показал проведенный анализ, регистрационная работа Министерства юстиции Российской Федерации является, с одной стороны, дополнительной мерой по обеспечению единого правового пространства в Российской Федерации, с другой - правовым инструментарием, с помощью которого выявляют юридические нормы, ущемляющие права, свободы и законные интересы человека и гражданина, либо возлагающие на граждан обязанности, не предусмотренные законодательством.

Согласно экспертным оценкам, с 1999 г. - по 1-й квартал 2000 г. Министерство юстиции зарегистрировало 428 ведомственных нормативных правовых актов. С 2002 года государственной регистрации стали подлежать практически все нормативные правовые акты Банка России. В 2003 г. в Министерстве юстиции был зарегистрирован 761 ведомственный несекретный нормативный правовой акт, из которых 51 акт - МВД России, что составляет 6,7% от общего числа зарегистрированных актов, 41 акт - Министерства финансов (5,4%), 30 - Министерства по налогам и сборам (3,9%). В 2004 г. было зарегистрировано 803 акта, при этом в государственной регистрации было отказано 206 актам. За 8 месяцев 2005 г. на госрегистрацию было направлено 1112 актов.

Увеличение количества ведомственных нормативных правовых актов направляемых на госрегистрацию объясняется, прежде всего, реализацией норм положений о федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих принятие ведомственных подзаконных актов. Однако, в 2005 г. было отказано в государственной регистрации всех представленных на регистрацию актов Роспатента, 40% представленных актов Минобрнауки России, 26,6% Минтранса России. Тем не менее, Минюст России отметил высокое качество нормативных актов таких федеральных органов исполнительной власти, как: МВД России, Минобороны России, Мининформсвязи России, ФСКН России, ФСФР России, ФСТ России, Банка России, по которым в 2005 году практически не было отказов в государственной регистрации*(276).

В целях осуществления защиты конституционных прав и законных интересов человека и гражданина и юридических лиц Минюстом России осуществлялись мероприятия, направленные на усиление контроля за принятием федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов. Более того, в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" Указом Президента РФ от 16.03.2006 N 211 были внесены изменения, согласно которым Минюст России в целях реализации своих полномочий получил право "направлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и иным органам представление об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации".

Изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, переработка нормативных правовых актов реорганизованных федеральных органов исполнительной власти и их приведение в соответствие с современным законодательством с учетом разграничения компетенции в сфере правового регулирования повлияли и на количественные показатели числа зарегистрированных ведомственных нормативных правовых актов. Так, например, в 2006 году - 1868, из которых зарегистрировано 1800. В 2007 году на государственную регистрацию поступило 2733 нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, из которых зарегистрировано 2152.

В 2008 г. отношение зарегистрированных ведомственных нормативных правовых актов к общему количеству такого вида актов, поступивших на государственную регистрацию составило 68%, а в 2009 г. 69%.

Помимо того, в рамках выполнения задач административной реформы Минюстом России была проведена правовая экспертиза 249 проектов и осуществлена государственная регистрация 78 административных регламентов федеральных органов исполнительной власти исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, то есть появление такого нового вида (формы) ведомственного нормативного акта, как административный регламент добавило дополнительную нагрузку на Министерство юстиции. О результатах деятельности в этом направлении ежемесячно информировалась Правительственная комиссия по проведению административной реформы*(277).

В материалах Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Министерства юстиции Российской Федерации на 2008-2010 годы отмечалось, что "...принимая во внимание динамику происходящих процессов, предполагается дальнейший рост количества поступающих НПА на экспертизу и соответственно нагрузка на специалиста.

При этом отношение количества заключений по результатам юридической экспертизы проектов федеральных НПА к общему количеству поступивших к 2010 будет доведено до 86%"*(278).

По данным Министерства юстиции Российской Федерации на 4 ноября 2012 г. в государственном реестре нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации насчитывается 104257 нормативных правовых актов*(279).

Проведенный анализ статистических данных свидетельствует о динамике регистрационной деятельности Министерства юстиции в условиях современных правовых реформ в России, поскольку число направляемых на регистрацию ведомственных нормативных правовых актов, как свидетельствуют данные статистики, продолжает увеличиваться. Таким образом, становится видно, что Министерство юстиции выступает в роли первой внешней контрольной инстанции по обеспечению законности результатов ведомственного нормотворчества, то есть реально действующим властным органом, защищающим конституционные права и свободы граждан. Из этого следует, что проверка законности нормативного правового акта во время регистрации создает дополнительные гарантии по защите прав и свобод человека и гражданина. Из сказанного следует, что Министерство юстиции реализует, поставленные Правительством в постановлении N 1009 цели, согласно, которым государственная регистрация нормативных правовых актов направлена не просто на соблюдение законности, но и на защиту прав и свобод человека и гражданина.

2.5. Проблемы осуществления антикоррупционной экспертизы как вида общей мониторинговой экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти*(280)

Федеральный закон N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" стал "первичной" правовой основой для проведения антикоррупционной экспертизы. Из анализа содержания норм этого закона следует, что в нем были закреплены, прежде всего, превентивные меры, то есть правила поведения - императивные нормы, направленные на возникновение таких отношений, которые бы выступили определенным "форпостом" от возникновения коррупции в различных сферах жизни и деятельности российских граждан, в том числе и среди юридических средств воздействия на общественные отношения, имеется в виду такие средства как нормативные правовые акты.

На наш взгляд, наиболее реальной превенцией, мерой предупредительного характера с одной стороны и мерой, направленной на выявление актов коррупциогенной направленности является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

Тем не менее, у данной новеллы могут быть и оппоненты, которые скажут, что нет смысла вводить как в научный оборот, так и практику новый вид экспертизы!

Что касается "научного оборота", то здесь следует констатировать, что данный термин уже используется среди юристов, в основном экспертов, государственных служащих, а поскольку федеральный законодатель де-факто закрепил данный вид экспертизы, и более того регламентировал данный вид деятельности нормами федерального закона ее следует осуществлять, поскольку это не просто "дань моде", не слепая и не продуманная инновация, а реальная, нужная и, главное, как никогда своевременная мера, направленная на предотвращение вступление в юридическую силу актов коррупционной направленности. При чем, такая экспертиза необходима практически для всех нормативных правовых актов, но самое главное, для актов предметом которых выступает правовое регулирование между органами власти и рядовыми гражданами, либо бизнесом, представители, которого наиболее чаще подвергаются вымогательствам. Сама идея проведения экспертизы на коррупционность не нова, поскольку еще во времена Б.Н. Ельцина К.И. Головщинским была подготовлена методика проведения коррупциогенности законодательства*(281), которая прошла апробацию более чем в 40 субъектах Российской Федерации. Помимо этого, еще до принятия Государственной Думой Федерального закона "О противодействии коррупции" иных федеральных нормативных правовых документов, направленных на борьбу и предотвращение коррупции, отдельные субъекты Федерации стали разрабатывать и принимать свои документы, направленные на выявление коррупционных факторов. Так, например, антикоррупционная программа Саратовской области на 2007-2010 годы содержала меры по разработке и принятию закона о противодействии коррупции в Саратовской области. Несмотря на то, что уголовное законодательство является предметом ведения Российской Федерации, в Саратовской области еще за полтора года до принятия федерального закона был принят закон "О противодействии коррупции".

Что это, нарушение нормы Конституции? Ни как нет! Поскольку соблюдение законности входит в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, мы видим, что администрация Саратовской области "сработала" в данном случае на опережение федерального законодателя.

Из этого следует, что определенный положительный опыт в этом направлении уже был наработан в отдельных регионах страны. Кроме этого, среди субъектов антикоррупционной экспертизы следует назвать и Торгово-промышленную палату Российской Федерации. Такая экспертиза широко распространена во всей системе торгово-промышленных палат, поскольку ее проведение было регламентировано внутриведомственным приказом Торгово-промышленной палаты Российской Федерации*(282).

Предложения о необходимости введения данного вида экспертизы в последнее время неоднократно звучали и в научных кругах*(283). Еще на Третьей международной конференции "Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями", состоявшейся в БЮИ МВД России нами было отмечено, "что государственные структуры должны не только бороться с различными видами правонарушений, но и участвовать в профилактических мероприятиях"*(284).

О мерах профилактики преступлений и иных правонарушений говорится практически во всех статусных документах правоохранительных органов. В этой связи следует отметить, что для государства выгоднее предотвратить то или иное преступление, чем заниматься его раскрытием и ликвидацией его последствий. По нашему мнению, данная мысль, должна быть институционализирована, посредством нормативного закрепления, то есть она должна стать конкретным, четким правилом в деятельности государственных и муниципальных служащих.

Основываясь на классических положениях общей теории права, следует отметить, что профилактика правонарушений должна осуществляться на всех уровнях механизма правового регулирования, а не на отдельных его стадиях. Ошибочно считать, что это прерогатива только правоприменителей. Начальный этап профилактики правонарушений должен начинаться именно на ступени (стадии) формирования правовых норм. При этом позитивное право, выраженное в форме законов, является правовой основой правомерной деятельности всех субъектов правоотношений. Однако право, представляющее собой систему норм, определенных властными органами эталонов (образцов) поведения выступает только как возможность регулирования общественных отношений, то есть позитивное право - это, прежде всего, определенный правовой потенциал для установления надлежащего правового порядка в нашем сложном, раздираемом экономическими, социальными, национальными и другими противоречиями социуме. Следовательно, без возникновения новых, основанных на праве, на идеях добра, равенства и справедливости и нетерпимости к различным видам правонарушений общественных отношений (политических, экономических, социальных и т.д.) реальный правопорядок не будет установлен в нашем обществе. Значит право, как таковое, состоит не только из позитивного права, то есть писанных, исходящих от органов государства предписаний различного характера, императивных, либо диспозитивных, но и из фактических общественных отношений, так или иначе связанных с правом, различными его институтами, которые, конечно, формируются из определенных правил поведения - норм права*(285). Как верно подметил профессор Г.В. Атаманчук: "Одно дело - моделирование тех или иных видов общественной жизнедеятельности, а другое - состояние этой жизнедеятельности, ее содержание и результативность"*(286). Из сказанного следует, что четкое и неуклонное соблюдение требований законности выступает, как реальность этих норм, то есть их реализация, фактическое воплощение в жизнь, а правопорядок - это уже достигнутый результат, действительность осуществления норм права и законности, которая из правовой основы, то есть из изреченного правила, опираясь на конкретные принципы и методы стало определенным общественным режимом.

Однако, что представляет собой антикоррупционная экспертиза? Следует отметить, что относительно данного понятия существуют различные точки зрения. Так, например, существует мнение, что антикоррупционная экспертиза - это особый вид криминологической экспертизы. Более того, подтверждение этому мы находим в предписаниях Модельного закона "Основы законодательства об антикоррупционной политике", который был принят 15 ноября 2003 г. на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ постановлением N 22-15. В частности, в части 1 статьи 14 там была закреплена следующая дефиниция: "Антикоррупционная экспертиза правовых актов и проектов правовых актов является видом криминологической экспертизы, порядок проведения которой, статус экспертов и последствия поступления отрицательных заключений при проведении такой экспертизы определяются законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами субъектов государства (для федеративных государств)". С теоретической точки зрения с этой нормой можно было бы согласиться. Однако здесь сразу встает вопрос: что такое криминологическая экспертиза. Где в законодательстве можно найти норму-дефиницию, раскрывающую понятие криминологической экспертизы? Каковы ее инструменты, то есть методики? Кто выступит в роли субъектов данного вида экспертизы? Очевидно, что ответы на эти вопросы сначала должны дать ученые, прежде всего, криминологи, а затем уже и федеральные законодатели.

Есть также мнение, что антикоррупционная экспертиза - это определенная часть (этап) правовой экспертизы. Такие суждения появляются в связи с отдельными сходными моментами антикоррупционной и правовой экспертиз. Например, в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации N 96 от 26 февраля 2010 г. в пункте "е) говорится о заполнении "законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий". Данная норма явно противоречит пункту 1. Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, которые утверждены постановлением Правительства Российской федерации N 1009, в котором говорится, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются не только на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, но и по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Именно словосочетание "инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции" как раз и предоставляет право федеральным органам исполнительной власти восполнять пробелы в праве, практически без "прямого указания" норм высших органов государственной власти.

Полемизируя на данную тему О.Н. Родионова отмечала, что у этих экспертиз "разные "углы" зрения: у правовой экспертизы - законность (например, соответствие проверяемого акта актам с большей юридической силой, его принятие в пределах компетенции соответствующего акта и т.п.), у антикоррупционной - выявление нормативных дефектов, "благоприятствующих" коррупции (как случаи нарушения режима законности, так и вопросы целесообразного выбора той или иной нормативной модели)*(287). Между тем, проблемы установления режима законности - это ничто иное как предмет общей теории права и отраслевых наук (уголовного права, административного, гражданского и т.д.), то есть в целом права, а значит здесь речь можно вести и правовой экспертизе.

Сегодня наиболее реальной превенцией, мерой предупредительного характера с одной стороны и мерой, направленной на выявление актов коррупциогенной направленности является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. В этой связи Я.Е. Наконечный антикоррупционную экспертизу справедливо отнес к определенному виду правового мониторинга, при этом определяя сущность экспертизы он отмечал, что под экспертизой проектов нормативных актов следует понимать проведение специалистом (группой специалистов или специальным учреждением) исследования представленных текстов с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и представление заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы*(288). Данное понятие можно отнести практически к любому виду правовой экспертизы. В данному вопросу Э.В. Талапина писала, что антикоррупционная экспертиза - это вид правовой экспертизы, которая проводится с узкой специальной задачей"*(289). Из этого следует, что антикоррупционная экспертиза - это самостоятельный вид правовой экспертизы.

Более того, Э.В. Талапиной совместно с В.Н. Южаковым была разработана методика проведения антикоррупционной экспертизы*(290). В данной методике были указаны различные факторы, приводящих к принятию коррупциогенных нормативных правовых актов. Как показывает анализ данного документа, а также российского законодательства и непосредственно законодательной деятельности, в настоящее время существует множество факторов, способствующих принятию коррупциогенных актов. Это и не соблюдение правил нормотворческой юридической техники и отсутствие административных процедур, а также запретов в деятельности властных органов, что естественно, может привести к вседозволенности, в том числе и к умышленному нарушению норм законов.

По нашему мнению, важнейшее значение при выявлении актов коррупциогенной направленности имеет подробный анализ содержания норм права как проектов нормативных правовых актов, так и уже принятых и действующих нормативных правовых актов. При этом, основной упор, при осуществлении такой экспертизы эксперту-аналитику необходимо уделять на выявление обстоятельств, когда равные по своему статусу субъекты правоотношений становятся в неравное социальное положение, когда у одного или нескольких субъектов правовых отношений необоснованно расширяются права, например, в бизнесе, в поставке товаров, в победе в, объявленном конкурсе, то есть границы дозволенного, границы их прав и законных интересов. Здесь, на наш взгляд, следует согласиться с дефиницией, которую предложил В.В. Субочев, который под законными интересами понимает "стремление субъекта пользоваться определенным социальным благом и в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения не противоречащих нормам права интересов, которое в определенной степени гарантируется государством в виде юридической ответственности, отраженной в объективном праве либо вытекающей из его общего смысла"*(291).

Особую роль среди инструментов правового мониторинга должен играть правовой анализ положений норм законов, а именно, правовая аналитика*(292), то есть люди, которые занимаются правовой аналитикой, поэтому аккредитованные Министерством юстиции эксперты должны быть не просто дипломированными юристами, а серьезными профессионалами аналитиками, имеющими определенные знания, заслуги и уважение коллег. При этом следует заметить, что профессиональных аналитиков в государственных органах не так уж много, в основном это сотрудники аналитических департаментов (управлений, служб). Между тем, к правовым аналитикам следует отнести тех лиц, которые в силу своих профессиональных обязанностей и научных интересов осуществляют различные аналитические функции:

- находят и обобщают информацию;

- осуществляют правовые эксперименты;

- осуществляют различные виды правового мониторинга;

- делают научные прогнозы;

- составляют текущие и перспективные планы правоподготовительных работ.

Для реализации ФЗ "О противодействии коррупции" Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 3 июля 2009 года был принят ФЗ Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"*(293), который вступил в юридическую силу 2 августа 2009 г.

Закон дал понятие коррупциогенным факторам. Под ними стали понимать положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Помимо этого, законодателем были закреплены основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. К таковым были отнесены:

1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Нормативное закрепление данных принципов, конечно, является положительным моментом, поскольку способствует установлению, с одной стороны, режима законности в деятельности государственных органов власти и должностных лиц, а с другого, развитию отношений органов государства с институтами гражданского общества.

Помимо закрепления понятийного аппарата и указанных принципов в анализируемом законе также были определены субъекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Основными субъектами этого вида контрольной, можно сказать мониторинговой деятельности, были названы органы прокуратуры и юстиции.

Согласно данному закону федеральный орган исполнительной власти в области юстиции, то есть Министерство юстиции Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу не только проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, но и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер при их государственной регистрации.

Данную функцию при осуществлении государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет такое подразделение Центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации, каким является Департамент регистрации ведомственных нормативных правовых актов. Структура Департамента состоит из трех отделов, в нее входят: отдел государственной регистрации нормативных правовых актов в финансовой и экономической сферах; отдел государственной регистрации нормативных правовых актов в правоохранительной и социальной сферах; отдел государственного реестра нормативных правовых актов. Первые два отдела непосредственно осуществляют функции проверки ведомственных нормативных правовых актов на наличие коррупциогенных фактов, когда проводят правовую экспертизу ведомственных нормативных правовых актов перед составлением заключения по тому или иному акту. Фактически эти отделы осуществляют общую мониторинговую экспертизу ведомственных нормативных правовых актов.

Однако здесь справедливо возникает вопрос, требующий аргументированного ответа: какими методиками пользуются сотрудники Департамента регистрации ведомственных нормативных правовых актов при осуществлении такой экспертизы, которую, конечно, можно назвать особым видом мониторинговых действий?

Закон дает ответ и на этот эмпирический вопрос. В частности в нем отмечалось, что федеральным органом исполнительной власти в области юстиции следует руководствоваться методикой, определенной Правительством Российской Федерации*(294).

Однако начиная разговор о данной методике следует заметить, что Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, составленная Э.В. Талапиной и В.Н. Южаковым, а также Методика первичного анализа (экспертизы) нормативных правовых актов на коррупциогенность легли в основу утвержденной Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, которая была отменена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Данным постановлением была утверждена новая методика, под названием "Методика проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". В ней были указаны восемь групп коррупционных факторов.

При этом, как показал проведенный анализ, большинство коррупциогенных факторов связано с реализацией полномочий.

Между тем, анализ коррупционных факторов, указанных в анализируемой методике, проведенный нами как с точки зрения общей теории права, так и их практического применения, говорит о том, что данные факторы не всегда следует относить к способствующим созданию условий для проявления коррупции. Такой вывод основывается на следующем.

Во-первых, среди факторов, связанных с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления был указан такой фактор, как "определение компетенции по формуле "вправе".

Здесь необходимо дать определенные пояснения. На сегодняшний день существует большое количество классификаций норм права (по юридической силе, по функциям, по отраслям права, по форме предписаний, по времени действия, по кругу лиц и т.д.). Между тем, наиболее распространенной, является классификация норм права в зависимости от характера правового регулирования и способа правового предписания. В соответствии с данным критерием, выделяют обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы права. В управомочивающих нормах, адресованных гражданам и другим субъектам правоотношений разработчики проектов нормативных правовых актов вполне могут использовать термин "вправе". Однако, что же касается должностных лиц, государственных и муниципальных органов, то у них права, в том числе, вытекающие из диспозиции с использованием термина "вправе", корреспондируются с их должностными обязанностями. Из этого следует, что при определенных условиях, перечисленных в диспозиции, разработчики проектов нормативных правовых актов вполне могут применять термин "вправе", но только когда будут даны четкие перечисления в акте условий, при наличии которых следует использовать данный термин. Так, например, термин "вправе" неоднократно применяется в тексте Конституции Российской Федерации, но ее нормы никто не относит к коррупциогенным.

Во-вторых, это такой фактор, который как его определили разработчики Методики "чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт".

Конечно, государственные органы власти, принимая нормативные правовые акты не должны ущемлять интересы органов местного самоуправления, как институтов гражданского общества, а только содействовать реализации их задач по мере возможности.

Между тем, как нам видится, выделение данного фактора носит дискуссионный характер. Это объясняется тем, что нормотворческая юридическая техника в процессе своего развития и совершенствования уже выработала перечень способов изложения нормативного материала. Это прямой способ, ссылочный и бланкетный. Выделяют также и такой способ изложения нормативного материала, как воспроизведение. В данном контексте считаем необходимым подчеркнуть, что ссылки бывают как перекрестными, то есть когда законодатель ссылается на статью того же нормативного правового акта, что приводит уж ни как не к коррупциогенности, а к компактному изложению нормативного материала. Например, в части 4 ст. 975 ГК РФ говорится, что "доверитель обязан уплатить поверенному вознаграждение, если в соответствии со ст. 972 настоящего Кодекса договор поручения является возмездным".

Существуют нормы, которые не могут быть написаны другим способом, нежели бланкетным, то есть когда прямая ссылка не указывается, а подразумевается. Так, например, без бланкетных норм нельзя обойтись законодателю, когда он делает ссылку на другой нормативный правовой акт, но четко не указывает его реквизиты. Такое изложение норм права обусловлено, прежде всего, тем, что, если изменится название федерального органа исполнительной власти, либо иного органа власти, то федеральному законодателю в срочном порядке понадобится вносить изменение в федеральный закон, что не всегда можно сделать быстро.

Данные примеры свидетельствуют о том, что говорить, а тем более, помещать в Методику такой коррупциогенный фактор, как наличие бланкетных и ссылочных норм, просто некорректно, поскольку в большинстве случаев, использование бланкетных и ссылочных норм - это не коррупционный фактор, а своеобразный прием юридической нормотворческой техники, поскольку ссылки, как правило, создают большую компактность законам и другим нормативным актам, предотвращают текст о удлинений и ненужных повторений. Тем самым достигается разумная и вполне оправданная краткость, экономия в изложении нормативного правового материала. Кроме того, с помощью ссылочных и бланкетных норм реально устанавливается общеправовой принцип системности права, то есть нормы права увязываются между собой. Как отмечал профессор А.С. Пиголкин, "...практика издания законов со ссылками является удачным техническим приемом и в основном себя оправдывает..."*(295).

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что данная Методика нуждается не просто в серьезной доработке, а в новой редакции. При чем, при подготовке новой редакции методики следует использовать положительный опыт, накопленный в регионах, а также опыт подготовки методик Центром стратегических разработок, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, торгово-промышленными палатами, зарубежную практику, теоретические и методические рекомендации современных отечественных ученых в области нормотворчества и юридической нормотворческой техники и правового мониторинга.

Говоря об антикоррупционной экспертизе законов и иных нормативных правовых актов следует напомнить, что данный вид экспертизы является ничем иным как особым видом криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов*(296), инициатором которой неоднократно выступали сотрудники Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Между тем, несмотря на то, что об антикоррупционной экспертизе в настоящее время ведется много дискуссий, проводятся различного уровня научно-практические конференции, "круглые столы", курсы переподготовки государственных служащих, идея о проведении комплексной криминологической экспертизы практически не обсуждается. Более того, до настоящего времени данная проблема законодательно не регламентирована, хотя объективная потребность в таком виде институализации существует давно. Здесь, по нашему мнению, следует сделать одно уточнение.

Необходимость такой экспертизы возникает в особых случаях, например, она могла бы проводиться по проектам новых уголовных законов и иных нормативных правовых актов, касающихся предупреждения преступлений, их профилактики, исполнения уголовного наказания, проектов постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об объявлении амнистии и других подобных вопросов.

В этой связи нам представляется полезным рассмотрения опыта Республики Беларусь, где криминологическая экспертиза проводится по проектам нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в определенных сферах, к которым отнесены: финансово-экономическая, государственная служба; судебная и правоохранительная деятельность; социальная защита; здравоохранение; образование; охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов*(297). Данный опыт, на наш взгляд, должен быть подвергнут подробному исследованию для ответа на вопрос: возможно ли проведение криминологической экспертизы в Российской Федерации. Отвечая на поставленный вопрос, следует использовать всю необходимую для этого методологию, включая не только общефилософские и специальные методы исследования, но и частноправовые, например, метод правового эксперимента.

Еще одна теоретическая проблема, требующая разрешения - это соотношение антикоррупционной экспертизы с мониторингом нормативных правовых актов.

По нашему мнению, антикоррупционная экспертиза - это определенная составляющая правового мониторинга, а более точно мониторинга нормативных правовых актов. Анализ экспертной деятельности свидетельствует, что проведение экспертизы осуществляется в органической связи с мониторингом нормативных правовых актов. Обоснованность проектов нормативных правовых актов требует скрупулезного учета экономических, социально-политических, правовых, коррупционных и других факторов, влияющих на развитие определенной сферы общественных отношений, к которой относится принимаемый проект. По нашему мнению, любая экспертная оценка проекта нормативного правового акта предполагает предварительный мониторинговый анализ и оценку его связей и зависимостей с другими, уже задействованными правовыми механизмами, с учетом экономического, социального, политического, управленческого, криминологического и других аспектов.

Именно деятельность, осуществляемая в ходе мониторинга нормативных правовых актов, по нашему мнению, способна упорядочить экспертную работу в нормотворчестве, в том числе и в ведомственном. Только по результатам проведения мониторинга нормативных правовых актов эксперты могут дать ответы на важные практические вопросы, необходимые для формирования заключения экспертизы проекта нормативных правовых актов, а именно:

- насколько данный проект актуален, соответствует ли он направлениям общей правовой политики в регулировании данной сферы общественных отношений, каковы цели предлагаемого нормативного регулирования; соответствуют ли положения проекта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам международного права и международным договорам Российской Федерации;

- имеется ли в самом проекте механизм реализации заложенных в нем норм, насколько он реален и эффективен; может ли предлагаемый нормативный правовой акт своим действием вызвать какие-либо коллизии, которые могут стать основой для проявления коррупции; потребуется ли с принятием данного нормативного правового акта внести изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты, а также признать отдельные акты утратившими силу;

- насколько полно урегулированы в предлагаемом нормативном правовом акте вопросы, составляющие его предмет; не останутся ли пробелы в законодательстве после принятия акта,

- нет ли в нормативном правовом акте избыточных норм, т.е. норм, без которых цели нормативного правового акта все равно окажутся достижимыми; каков затратный механизм представленного проекта;

- соответствуют ли предполагаемые затраты поставленным целям.

В этой связи мы предлагаем вести речь об общей мониторинговой экспертизе, как о всестороннем, основанном на научном подходе, исследовании нормативного правового акта с целью установления его непротиворечивости нормам и принципам международного права, национальному законодательству, соответствия научным критериям определенным отраслям права, определения его качества и места в правовом регулировании.

Мониторинговая экспертиза проекта нормативного правового акта включает его комплексное исследование с точки зрения соответствия проекта правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники, соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной науки и практики в анализе конкретной проблемы, составляющей предмет будущего нормативного правового акта. Анализ современной нормотворческой деятельности (федерального законодателя, деятельности федеральных органов исполнительной власти и др. органов) позволяет сделать вывод о необходимости разработки концепции экспертной политики государства. Только приняв такую концепцию, подкрепленную не только теоретическими выводами, рекомендациями и обобщениями, но и конкретным планом ее реализации, возможно будет объединить в один пучок все виды правовых экспертиз (правовую, лингвистическую, антикоррупционную, техническую, экологическую и др.), поскольку они не могут существовать отдельно друг от друга. В этом отношении следует заметить, что методика проведения антикоррупционной экспертизы должна стать определенной составляющей данной концепции.

Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 176; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 4 5 6 7 8910 11 12 13 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!