Дипломатия одолженного кресла

Ключевые Слова: Дипломатия одолженного кресла, Дипломат Номура.

Если бы кто-нибудь однажды сказал, что «дипломатия мертва»,^[572] то было бы трудно опровергнуть это утверждение, принимая во внимание эпизод, имевший место в 2014 году, когда политические элиты Панамы отбросили элементарные принципы дипломатии и дипломатические знания, накопленные за последние 5 000 лет. Тогда правительство Панамы высказало всей дипломатической службе и всему населению страны предположение о том, что на ее территории нет ни одного гражданина, который был бы академически и политически подготовлен и был бы способен представлять Панаму в ОАГ; а также то, что необходимо делегировать дипломатическое представительство страны иностранному гражданину, чьи «умения» и «качества» смогут улучшить репутацию Панамы и вновь вернуть ее на вершины внешней политики. Хотя это политическое сообщение было одним из самых поразительных за всю историю, удивляет тот факт, что это скрытое послание было принято подавляющим большинством панамских граждан и, по меньшей мере, двумя другими государствами Западного полушария. В последний раз мир сталкивался с чем-то настолько возмутительным в сфере дипломатии в 1941 году, когда посол Японии Номура Кисабуро увековечил себя в истории, затруднив переговоры о мире между США и Японией до момента нападения на Перл-Харбор, и ясно показав, что дипломатия не имела никакого смысла. Номуры мог отсрочить или избежать участия США во Второй мировой войне. Тем не менее, во время мирных переговоров стало ясно, что Номура не понимал ни инструкций своего МИДа, ни рекомендаций своих советников, ни заявлений американских дипломатов, ни газетных статей, сообщавших, что война между США и Японией «разразилась» несколько дней назад. Его дипломатическая жизнь в то время была настолько многозначительной, пагубной, мрачной и вероломной, что в течение долгого времени дипломатов, стилю которых было характерно недоведение информации до своего руководства, а также тех, кто был «хорошим бизнесменом», но «очень плохим коммуникатором», называли «дипломат Номура» (англ. Nomura Diplomat) или просто «Номура».^[573]

И уже в XXI веке, проявив беспрецедентное творческое воображение, правительство Панамы совершило поступок, вполне типичный для тропических стран, не предусмотрев возможные последствия, прибегнув к знаменитому «латиноамериканскому синкретизму» и ошеломив дипломатическое сообщество экстравагантной формой осуществления политических отношений между членами латиноамериканского сообщества.

В памятный день 16 марта 2014 года, несмотря на прямой запрет, изложенный в Конституции и законах Панамы, Мария Корина Мачадо приняла должность «временного представителя делегации Республики Панамы в ОАГ». В этом назначении не было бы ничего необычного, если бы Мария Корина Мачадо не была гражданкой Венесуэлы и депутатом правительственной оппозиции Национальной Ассамблеи Венесуэлы;^[574] её поступок означал, что правительство Панамы выдало квоты государственного суверенитета одному человеку, который, не имея панамского гражданства, мог проводить внешнюю политику Панамы в своих интересах, таким образом осуществляя дипломатическую стратегию, которая могла бы затронуть интересы 3,7 млн. жителей Панамы. Впервые в современной истории дипломатии американского континента высшая должность дипломатического ранга была предоставлена лицу, которое не имело гражданства государства, предоставившего иностранцу право говорить от лица и официально представлять интересы всей нации перед 34 дипломатическими представителями других республик.

Назначение Марии Корины Мачадо стало возможным благодаря участию президента Панамы Рикардо Мартинелли (2009–2014 гг.), который одобрил и продвинул эту инициативу по трем основным причинам. Во-первых, Рикардо Мартинелли назвал это решение жестом «справедливости по отношению к тем 50 % населения Венесуэлы», которые выражали свое несогласие правительству Николаса Мадуро и «не имели никакой возможности высказаться» по поводу протестов, прошедших в Венесуэле в феврале того же года. Второй причиной, по которой Рикардо Мартинелли назначил Марию Корину Мачадо, стал отказ правительства Венесуэлы в ответ на предложение Панамы погасить задолженность в размере 1 000 000 долларов США, образовавшуюся в результате использования венесуэльскими компаниями Зоны свободной торговли Колон,^[575] возникшей в период с 2010 по 2013 гг. Фактически, 5 марта того же года из-за конфликта между двумя странами были разорваны официальные отношения, так как Венесуэла обвинила Панаму в ряде действий, которые можно было расценить как вмешательство во внутренние дела Венесуэлы. Но, по словам Рикардо Мартинелли, Панама действовала таким образом в силу того, что позиция Венесуэлы позволила Панаме установить «безусловный диалог» с правительством Венесуэлы и ее оппозиционными группами.^[576] И в-третьих, Рикардо Мартинелли использовал назначение Марии Корины Мачадо в соответствии с принципами дипломатической взаимности с тем, чтобы напомнить Венесуэле о действиях, направленных против Панамы в 1988 и 1989 гг.^[577] в ОАГ в связи с политическим кризисом, вызванным Мануэлем Антонио Норьега.

Два дня спустя, 18 марта, посол Панамы в ОАГ Артуро Вальярино заявил, что послы Панамы, США и Канады созвали очередное заседание Постоянного совета ОАГ (на 21 марта) с целью обсудить «политическую ситуацию в Венесуэле и выслушать депутата Марию Корину Мачадо». Однако в день заседания представители Никарагуа предложили ОАГ вынести на голосование просьбу правительства Панамы о возможном участии Марии Корины Мачадо в заседании Постоянного совета, но без права голоса, которое, в результате, провалилось (после более, чем восьмичасовых дебатов). В результате голосования 22 государства отказали СМИ в присутствии в зале во время обсуждения «ситуации в Венесуэле» (пункт, который был снят с повестки дня путем голосования, принятого тем же утром); и запретили трансляцию сессии в Интернете.^[578] Вместе с тем девять государств воздержались, и только три страны одобрили участие журналистов в заседании.^[579]

Среди политических причин, по которым эти 22 государства решили отказать в просьбе Панамы, указывалось, что ОАГ – это не лучшее место для политического «цирка» и «шоу»,^[580] так как депутат Венесуэлы поступила «недобросовестно»,^[581] поскольку она намеревалась использовать свое участия в ОАГ в качестве трамплина для своих предвыборных выступлений в Венесуэле. Тем не менее, представители США, Канады и Панамы раскритиковали генерального секретаря ОАГ Хосе Мигеля Инсульза и представителей других делегаций за попытку скрыть от общественного мнения подобного рода обсуждения.^[582] Со своей стороны Хосе Мигель Инсульса осудил намерение Панамы «одолжить кресло» (англ. to lend the chair) представителям других национальностей и заявил, что ОАГ должна была урегулировать эту ситуацию и не допустить ее повторения;^[583] а посол Венесуэлы в ОАГ Рой Чадертон охарактеризовал встречу как «подтверждение того, что большинство государств ОАГ поддерживают демократию (…), Соединенные Штаты и Канада поддерживают сторонников переворота (…), Постоянный совет ОАГ не является местом, где могут выражаться люди, не принадлежащие к правительствам континента и (…) у Марии Корины Мачадо есть тысячи других мест для выступлений, она пользуется не чем иным, как поддержкой империи и ее субимперии, то есть Канады».^[584]

Эти события одновременно спровоцировали цепь взаимосвязанных последствий. К примеру, через несколько дней после инцидента Верховный суд Венесуэлы уведомил Марию Корину Мачадо о том, что она автоматически потеряла свой депутатский статус, приняв должность Временного представителя делегации Республики Панамы в ОАГ, так как своими действиями нарушила несколько статей Конституции Боливарианской Республики Венесуэла (1999 г.).^[585] Во-первых, Мария Корина Мачадо нарушила статью 191, в которой говорится о том, что «депутаты Национального Собрания не должны принимать или занимать государственную должность, не теряя своего статуса депутата за исключением преподавательской и академической деятельности, при временной нетрудоспособности, при условии, что занимаются этой деятельностью неполный рабочий день». Кроме того, Мария Корина Мачадо нарушила статью 149, которая гласит, что «государственные должностные лица не вправе принимать должности, звания или вознаграждения от иностранных государств без одобрения Национальной Ассамблеи». С точки зрения Верховного суда, когда Мария Корина Мачадо согласилась быть представителем Панамы, она совершила «явное нарушение конституционных положений, регулирующих законодательство о государственной службе» и нарушила «обязанность каждого гражданина Венесуэлы уважать и защищать Страну, ее символы, культурные ценности, охранять и защищать суверенитет, гражданство, территориальную целостность, самоопределение и интересы нации, изложенные в статье 130 Конституции».^[586] В поддержку своего заявления Верховный суд не привлек Марию Корину Мачадо к ответственности, поскольку ее действия считались «общеизвестным фактом»,^[587] что ускорило ее отстранение от законодательной деятельности по причине «небывалого провала».^[588] А в Панаме ситуация была передана в суд панамской неправительственной организацией Единое народное движение (исп. Movimiento Popular Unificado), которая потребовала судебного разбирательства по поводу присвоения Марии Корины Мачадо государственной должности,^[589] поскольку статья 300 Конституции Панамы гласит: «Государственные служащие должны быть гражданами Панамы без дискриминации по признаку расы, пола, религии или убеждений, а также политической принадлежности. Их назначение и освобождение не должно быть абсолютным и произвольным правом какого-либо органа, за исключением случаев, предусмотренных настоящей Конституцией. Комплектование аппарата государственных служащих осуществляется на основе их профессиональных заслуг; и стабильность их должностей должна обусловливаться их компетенцией, лояльностью и нравственностью».^[590]

Можно было бы предположить, что инцидент 2014 года – это единичный случай. Однако на мировой арене было много и других, очень похожих явлений, свидетельствующих о том, что выражение Хосе Мигеля Инсульсы «одолжить кресло» может быть использовано для описания малоизученной дипломатической стратегии, которую можно назвать «дипломатией одолженного кресла» (esp. Diplomacia de la Silla Prestada), – то есть идеей, определяющей отношения между дипломатическими представителями и их национальностями.

Например, в ноябре 2011 года разразился конфликт между США и Доминиканской Республикой после того, как посольство США в Доминиканской Республике обвинило нового дипломата, назначенного в доминиканское консульство в Бостоне (США) Мигеля Андухара в том, что тот не захотел отказаться от американского гражданства для назначения в Госдепартаменте на должность дипломата Доминиканской Республики. По словам североамериканского посольства, США не могли допустить, чтобы «граждане США или законные постоянные жители» занимали дипломатические должности других стран. В частности, посольство США обратилось к Мигелю Андухару с просьбой оставить дипломатический пост, потому что его действия противоречат статье 8 Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 года, в которой говорится о том, что «члены дипломатического персонала представительства должны быть гражданами аккредитующего государства». Конвенция, кроме того, утверждает, что «члены дипломатического персонала представительства не могут назначаться из числа лиц, являющихся гражданами государства пребывания, иначе как с согласия этого государства, причем это согласие может быть в любое время аннулировано». По словам министра по связям с общественностью посольства США Джудит Равин, раздел 18 Кодекса 915 США запрещал назначение граждан на дипломатические должности, если они не были аккредитованы правительством США.^[591] В результате давления со стороны североамериканского государства в 2014 году Доминиканская Республика должна была предоставить официальные разъяснения по поводу назначения доминиканского консула в Бостоне и уволить Мигеля Андухара несмотря на то, что тот играл ключевую роль в координации доминиканских граждан в этом городе, равно как и Луиса Литгоу и Ану Гратро, которые также имели американское и доминиканское гражданство, при этом занимали дипломатические должности в доминиканских консульствах в Нью-Йорке и Бостоне соответственно.^[592]

Другой показательный случай произошел 8 мая 2013 года, когда Луису Райгада, послу Перу в Венесуэле, пришлось уйти в отставку после того, как Комитет по иностранным делам Конгресса Республики Перу обратился в перуанский МИД с просьбой о снятии с должности дипломата после его заявления, сделанного несколькими днями ранее, в котором он выступил против перуанских законодателей и «встал на сторону Венесуэлы». Но позже выяснилась истинная причина – до сведения главы комиссии Виктора Гарсия Белаунде дошла информация о перуанском и французском гражданстве Луиса Райгада.^[593] Случай Луиса Райгада стал вторым в своем роде, рассмотренным Комитетом по внешним сношениям. За несколько лет до этого Комитет рассматривал дело о двойном гражданстве бывшего перуанского президента Альберто Фухимори (1990–2000 гг.), ставшего президентом Перу, имея японское гражданство (как сын японских эмигрантов). Кроме того, Альберто Фухимори умело скрывал свое двойное гражданство в течение 10 лет правления в связи с тем, что Япония не признает двойного гражданства, и конституция Перу требует наличия только одного, перуанского гражданства для претендента на пост президента. Но как только Альберто Фухимори лишился власти и был обвинен в совершении преступлений против прав человека, он бежал в Японию, воспользовавшись своим вторым, японским гражданством. С 2001 по 2005 годы Альберто Фухимори был в эмиграции в Японии, которая неоднократно отказывалась выдавать его как соотечественника, пока, наконец, Альберто Фухимори не бежал из страны и не был выдан правительством Чили, куда прибыл в поисках убежища.

Кроме того, в 2014 году несколько доминиканских дипломатов утратили свое гражданство, когда 25 сентября Конституционный суд Доминиканской Республики вынес постановление, согласно которому дети всех иностранцев, родившиеся в этой стране после 1929 года, не являются доминиканцами. В связи с этими мерами 458 233 гаитян, проживающих в стране, были лишены прав и обязанностей граждан Доминиканской Республики. В этой группе, по крайней мере, три доминиканских дипломата были вынуждены оставить свои посты уже в течение ближайших месяцев, так как они потеряли гражданство, унаследованное от ближайших родственников, и не могли продолжать представлять страну, «которой больше не принадлежали». А год спустя украинская политическая система смогла избежать подобных рисков, предоставив (в одночасье) гражданство нескольким иностранцам, назначив их дипломатическими представителями или министрами. Например, в декабре 2014 года президент Украины Петр Порошенко, опираясь на широкий диапазон национальных законов, предоставил украинское гражданство гражданину Литвы Айварасу Абромавичусу, гражданину Грузии Александру Квиташвили и гражданке США Наталье Яресько, которые впоследствии заняли должности министра экономики, финансов и здравоохранения соответственно; а также стали участниками переговоров с представителями ЕС для обсуждения кандидатуры Украины как 29 страны-члена организации. Эта украинская инициатива также была связана с делом Вероники Кобалия, назначенной в 2010 году министром экономики, а также развитием Грузии при президенте Михаиле Саакашвили (2004–2013 гг.)^[594] в целях скорейшего развития коммерческих отношений между Канадой и Грузией.^[595]

Тем не менее, на данный момент следует отметить, что в вопросе гражданства дипломатов Ватикан является первым государством, которое может назначать представителей, не обязательно имеющих гражданство и паспорт Ватикана, так как его сообщество состоит в основном из граждан других национальностей. Но следует уточнить, что несмотря на международное признание, Ватикан не имеет собственной дипломатической службы. Напротив, Святой Престол (англ. Holy See) осуществляет дипломатическое представительство Ватикана в других государствах через нунция, который относится не к посольству, а к «нунциатуре»^[596] и чей статус дает ему некоторую свободу действий на международной арене, не нарушая Венской конвенции, что отличает его от фигуры посла. Например, несмотря на схожие функции, которые выполняет нунций и посол, следует отметить, что благодаря этой свободе нунций, в отличие от посла, стремится к посредничеству в конфликтах, а также участвует во внутренних делах государств, где он аккредитован. Другими словами, нунций может участвовать во внутренней политике государств, как, например, ирландский архиепископ Майкл Айдан Кортни, апостольский нунций в Бурунди, который, стремясь к миру среди различных этнических групп на этих территориях, стал первым нунцием, погибшем в конфликте, попав в засаду 29 декабря 2003 года. Кроме того, благодаря этим свободам аргентинец Хорхе Марио Бергольо приобрел гражданство Ватикана, став Папой Франциском в 2013 году, и с тех пор пользуется двойным гражданством во время своих поездок, хотя отдает предпочтение аргентинскому паспорту, когда это не затрагивает сущности главы государства Ватикан. Более того, в феврале 2014 года Папа Франциск обратился к послу Аргентины в Ватикане Хуану Пабло Кафиеро с просьбой возобновить документы, срок которых истекал, и воскликнул: «Я хочу путешествовать по всему миру с аргентинским паспортом». В результате в пятницу, 14 февраля, команда из консульства Аргентины в Риме направилась с оборудованием, необходимым для выдачи нового паспорта и аргентинского удостоверения личности Хорхе Марио Бергольо в Дом Святой Марты (Domus Sanctae Marthae). Следуя консульской традиции, Святому отцу сделали соответствующее фото (одетым в белые рясы и пилеолусе) и зафиксировали отпечатки пальцев: «В заключение он спросил, сколько стоит процесс, заплатив за это из своего кармана».^[597]

По словам Габриэля Марио Сантоса Вильярреаль, эти явления тесно связаны с экономическими, политическими и социальными изменениями, переживаемыми человечеством в условиях высокого уровня миграции, глобализации и взаимозависимости.^[598] Сочетание этих факторов и тенденция к их увеличению привели к росту числа лиц с двойным и множественным гражданством, то есть одно лицо имеет более двух национальностей. В то же время законы стран все более способствуют появлению случаев многонациональности, стирая при этом существующие границы. Тем не менее, может показаться, что логика политических элит государств при реализации этих стратегий, дающих иностранцам дипломатические полномочия возглавлять представительства государств, состоит в том, чтобы добиться конкретных политических результатов в соотношении «время – результат». Но и в этом случае мы должны задаться вопросом: действительно ли необходимо делегировать представительство стран иностранцам? Что именно является настолько важным, чтобы было возможно пожертвовать дипломатией?

Рассмотренные случаи, за исключением Ватикана, показывают, что политические элиты, контролировавшие центральное правительство, не колеблясь прибегли к дипломатии одолженного кресла – достаточно рискованной стратегии, оказавшейся полезной в случае необходимости вернуть долг или ответить на политическую услугу. То есть инцидент с доминиканскими дипломатами в США, равно как и с перуанским дипломатом в Венесуэле не может рассматриваться как результат преднамеренных действий этих людей, пытающихся скрыть свое двойное гражданство. Напротив, их назначения указывают на твердое политическое решение главы государства, который вынужден привлекать иностранцев в некоторые дипломатические сферы, или подтверждают институциональную незрелость этих дипломатических служб, игнорирующих международное дипломатическое право, одобряя подобные назначения в политических интересах глав государств или членов семей правящих политических элит в частности. Кроме того, в отличие от эпизодов с украинскими и грузинскими министрами, все приведенные дипломатические акции не принесли реальных плодов. Дипломатический скандал с доминиканскими и перуанскими служащими, а также случай Марии Корины Мачадо в Панаме не привели политические элиты этих стран к существенным результатам, а наоборот – способствовали ухудшению имиджа политического руководства глав государств и министерств иностранных дел. Необходимо также упомянуть, что инцидент с Марией Кориной Мачадо создал дипломатический прецедент. И если только секретариат ОАГ не запретит «дипломатию одолженного кресла» в своем внутреннем регламенте, он не может отказать в том же самом праве другому государству, которое его запрашивает исходя из принципа «дипломатической взаимности». Иными словами, государство-член ОАГ может обвинить секретариат ОАГ в потворстве обращениям панамских делегаций, если будет отрицать это же право «одолжить кресло» в будущем. Кроме того, случай с Марией Кориной Мачадо не ограничивается юрисдикцией США. На самом деле и в соответствии с принципом дипломатической взаимности, возможность применения «дипломатии одолженного кресла» может быть потребована другими политическими элитами мира, которым достаточно будет всего лишь привести в пример опыт ОАГ, чтобы обосновать свое право в юридическом аспекте.

Стоит отметить, что благодаря случаю с Марией Кориной Мачадо мы можем различать «аутсорсинговую дипломатию», «дипломатию полуторного трека», «каталитическую дипломатию» и «дипломатию одолженного кресла». Последняя является стратегией, подразумевающей, что политические элиты, контролирующие центральное правительство, предоставляют не часть, а все квоты государственного суверенитета иностранным гражданам, проводящим внешнюю политику, даже если речь идет о нескольких часах. Именно по этой причине трудно оценить потенциал «дипломатии одолженного кресла». Существует слишком много рисков, связанных с передачей «государственного дипломатического голоса» иностранцам. В частности, нельзя быть уверенным, что сообщение будет передано правильно или в соответствии с внешней политикой государства, аккредитующего иностранцев. Например, когда Мария Корина Мачадо заняла пост «заместителя представителя» Панамы, она не знала гимна этой страны, не была знакома с ее историей и политическим курсом в регионе. Поэтому, вероятно, что если бы Мария Корина Мачадо официально дала интервью в СМИ, изложив при этом уже известное личное мнение о том, что «Боливия не имеет права доступа к морю», или же что «США должны вторгнуться на Кубу и Венесуэлу с тем, чтобы навести порядок в регионе», эти слова были бы восприняты как официальное мнение правительства Панамы, а не как собственные взгляды депутата, что также оказало бы влияние на политическое равновесие, которое Панама старалась установить по указанным вопросам, проявляя в последние годы политику «умеренного вмешательства» в дела Венесуэлы и «отрицательного вмешательства» в дела Боливии и Кубы. Именно поэтому уместно думать, что решение 22 государств, отказавшихся транслировать речь Марии Корины Мачадо в средствах массовой информации, было верным решением, защитившим имидж дипломатической службы Панамы, которая оказалась в шаге от совершения одной из величайших «глупостей» в истории дипломатии.

Дипломатия санкций

Ключевые Слова: Дипломатия санкций, Односторонние международные санкции, Двусторонние международные санкции, Многосторонние международные санкции, Надгосударственные международные санкции, Смешанные международные санкции, Первичные санкции, Вторичные санкции, Неразумные санкции.

Международные санкции, или ограничительные меры, являются принудительными политическими действиями разубеждения и принуждения экономического и дипломатического характера, которые налагаются на государства или надгосударственные учреждения других государств, политическая элита которых обвиняется в нарушении интернациональных или человеческих прав, или же невыполнении коммерческих, военных или других соглашений. Их цель – способствовать политическому изменению в государствах, пострадавших от санкций таким образом, чтобы изменить их поведение и привести в соответствие с требованиями, которые укрепили бы государства или надгосударственные учреждения.^[599]

В открытом международном праве первая информация относительно введения международных санкций поступает в ООН – организацию, в структуру которой входит Комитет санкций Совета безопасности, отвечающий за применение международных санкций в рамках Главы VII статьи 41 Устава ООН. Тем не менее, государства-члены ООН могут применять санкции к другим государствам, опираясь на свой собственный суверенитет. В обоих случаях правовая доктрина утверждает, что санкции могут быть как развернутыми мерами, так и более сдержанными – экономическими и торговыми (например, запрет на торговлю оружием, запрет на путешествия; финансовые и дипломатические ограничения, или и то, и другое вместе), также они предполагают использование вооруженной силы или международной военной интервенции. Санкции ООН представляют собой очень важный политический инструмент давления. Универсальный характер ООН позволяет сделать международные санкции инструментом укрепления и соблюдения «удачных» мер, в одно и то же время являющихся функциональными для оказания давления в случае, если дипломатический подход потерпел неудачу.^[600]

Международные санкции могут классифицироваться с различных точек зрения. Например, в зависимости от числа государств, голосующих за применение санкций, в зависимости от личности тех, кто нарушает эти санкции, а также в зависимости от типа применяемых санкций. Итак, международные санкции могут быть:

1) Односторонние международные санкции (англ. Unilateral International Sanctions), которые признаются, когда государство, независимо от мнения международного сообщества, вводит санкции против одного или нескольких государств (как это произошло в период с 1960 по 1962 гг., когда США наложили запрет на торговлю с Кубой).

2) Двусторонние международные санкции (англ. Bilateral International Sanctions), которые признаются, когда два государства налагают санкции в отношении одного или нескольких государств (как это произошло в 1833 году, когда Англия и Франция заблокировали порт Буэнос-Айрес (Аргентина) для принуждения и вступления в торговый интернационал^[601]).

3) Многосторонние международные санкции (англ. Multilateral International Sanctions), которые признаются, когда три, четыре и более государств налагают санкции в отношении одного или сразу нескольких государств (как это произошло в Венесуэле в 1902–1903 гг., когда Англия, Германия и Италия взяли под свой военный контроль морские порты Венесуэлы из-за неуплаты венесуэльским правительством договорных долгов гражданам этих трех государств и отказа компенсировать убытки, понесенные ими во время гражданской войны в Венесуэле).

4) Надгосударственные международные санкции (англ. Supranational International Sanctions), которые признаются, когда наднациональные учреждения налагают санкции против одного или нескольких государств (как это произошло в 2012 году, когда ЕС ввел санкции против президента Сирии Башара Аль-Асада).

5) Смешанные международные санкции (англ. Mixed International Sanctions), которые признаются, когда одно или более наднациональное учреждение и одно или более государств в различных формах взаимосвязи налагают санкции коллективно на одно или несколько государств (как это произошло в 2014–2015 гг., когда США и ЕС ввели санкции против России^[602]).

С другой стороны, возможно классифицировать международные санкции в зависимости от личности тех, кто нарушает эти санкции. Например, по мнению Джеффри Эй. Мейер, санкции могут быть двух типов:

1) Первичные санкции (англ. Primary Sanctions) – государство налагает санкции с целью сокращения количества своих собственных компаний или граждан, ведущих бизнес с государствами, на которые налагаются санкции для оценки возможной угрозы для своей политической системы;

2) Вторичные санкции (англ. Secondary Sanctions) – государство налагает санкции в отношении тех иностранных компаний, которые находятся за пределами его территории, при этом имеют деловые отношения с некоторыми санкционированными государствами, несмотря на то, что государство, к которым они относятся, не имеет отношения к конфликту.^[603] В этом случае цель государства – бойкотировать любые торговые отношения тех государств, по отношению к которым были применены санкции. Например, такие действия были применены в США в 2003 году, когда был отдан приказ американским дипломатам голосовать «против» выдачи кредитов, которые просила Бирма в международных финансовых институтах. В течение 50 лет США осуществляет политическое давление на компании государств Латинской Америки с тем, чтобы последние не поддерживали торговых отношений с Кубой. С 1996 года этот вид управления (махинации) стал официальным, когда США утвердили применение Закона Хэлмса-Бартона (англ. Helms-Burton Act), который предусматривал, что любая неамериканская компания, имеющая отношения с Кубой, может быть подвергнута юридическим репрессиям, а руководителям таких компаний могут запретить въезд в США. Это означало, что международные компании должны были выбрать либо торговлю с Кубой, либо торговлю с США несмотря на то, что оба этих рынка для компаний были чрезвычайно важны.

И наконец, международные санкции можно классифицировать в зависимости от типа использования. По словам помощника государственного секретаря по экономическим и бизнес-вопросам США Хосе Фернандеса,^[604] санкции могут быть двух типов: «разумные санкции» (англ. Smart Sanctions), которые являются более современной версией, чем «неразумные санкции» (англ. Non-Smart Sanctions). Характеризуются они тем, что они дополняют или оставляют в стороне традиционные санкции экономического или военного эмбарго; они более конкретны или ориентированы на определенные сектора экономики. В основном служат для повышения эффективности конечных целей и дают возможность избежать негативных последствий для населения государств, против которых они были изначально направлены.

Идея Фернандеса объединяет весь тот плачевный опыт США и ООН в использовании международных санкций против некоторых государств. С его точки зрения и несмотря на юридическую силу международных санкций ООН, большинство государств и гуманитарных организаций выразили беспокойство по поводу неблагоприятного воздействия санкций на наиболее уязвимые слои населения наказанного государства как на детей, которые пострадали случайно и лично не участвовали в конфликте. Также он выразил обеспокоенность возможными негативными последствиями, которые могут оказать санкции на экономику третьих стран. Однако, как показывает опыт, в большинстве случаев применяемые санкции не приносят ожидаемых результатов.^[605]

Дэвид Кортрайт и Джордж А. Лопес^[606] отметили, что после 11 сентября 2001 года США стали более заинтересованы в использовании «целенаправленных санкций» (англ. targeted sanctions) в качестве дополнительных мер к военной деятельности на Ближнем Востоке. Тем не менее, ее эффективность вызывает сомнения, хотя США намеревались оказать давление только на определенные группы, избежав страданий невиновных.

В качестве примера можно привести ситуацию в Ираке, когда под давлением санкций в 1993–1994 гг. страна была вынуждена пойти на уступки. В Ливии санкции помогли инициировать переговоры, в результате которых подозреваемые в терроризме были осуждены. В Анголе санкции и военное давление помогли остановить повстанческие движения. В Камбодже санкции помогли изолировать и ослабить «красных кхмеров» (неофициальное название крайне левого течения в коммунистическом движении аграрного толка в Камбодже, созданного в 1968 году. Их идеология базировалась на маоизме (в самой жёсткой интерпретации), неприятии всего западного и современного. Однако, в конфликтах в Судане, Либерии, Руанде, Югославии, Афганистане, Эфиопии и Эритрее санкции имели незначительное влияние, ведь «эффективность санкций зависит главным образом от их соблюдения».^[607]

17 апреля 2000 года Организации Объединенных Наций учредила Рабочую группу по общим вопросам, касающимся санкций для разработки общих рекомендаций в отношении повышения эффективности санкций, опираясь на санкционный опыт различных стран в период с 1890 по 2007 гг..^[608] ООН была намерена обеспечить справедливые и прозрачные механизмы включения лиц и организаций в списки санкций, а также детально проработать механизмы исключения. Также в декабре 2006 года Совет Безопасности принял Резолюцию 1730 в целях разработки и применения механизмов международных санкций. Таким образом, применение международных санкций ООН носит исключительно гуманитарный характер. Создан своего рода «офис» для принятия решений о замораживании активов, блокировании финансовых сделок представителей политических элит или предприятий, действия которых были первопричиной санкций, а также решения об исключении стран из санкционных списков.

Соединенные Штаты Америки склонны называть применяемые ими санкции в отношении других стран «разумными». Однако по состоянию на 2014 год более двадцати стран по разным, иногда не совсем объективным причинам, были внесены США в санкционные списки.^[609]

В период с 1996 по 2015 гг. Соединенными Штатами Америки были введены адресные санкции в отношении руководителей высшего звена Югославии (1998 г.), Зимбабве (2002 г.), Бирмы (2003 г.), Сирии (2004 и 2012 гг.), Демократической Республике Конго (2006 г.), Сомали (2010 г.), Кот-Д'Ивуара (2011 г.), Белоруссии (2011 г.),^[610] Ливана (2012 г.), Йемена (2012 г.), Южного Судана (2014 г.) и Венесуэлы (2015 г.). Во всех вышеупомянутых случаях санкции были направлены не только против глав государств – под санкции также попали и члены их семей, члены правительства, прокуроры, судьи, дипломаты, военные, журналисты, преподаватели, религиозные деятели, врачи и многие другие. Всем им был запрещен въезд на территорию США, вынесен запрет на приобретение продуктов, произведенных американскими компаниями, их имущество и банковские счета на территории США были заморожены, поскольку считается, что все эти страны нарушили права человека или же содействовали диктаторским и антидемократическим политическим системам, финансировали террористические группы, которые были «чрезвычайной угрозой национальной безопасности и внешней политики США».

С 1979 по 2013 гг. США применяли политику «разумных санкций» против компаний и государственных учреждений некоторых стран. Например, США запретили своим компаниям поддерживать деловые отношения и инвестировать в компании, расположенные на территории Ирана (1979, 1996 и 2009 гг.), Ирака (1990 г.), Югославии (1998 г.), Судана (2007 г.), Венесуэлы (2011 г.),^[611]Ливии (2011 г.) и Северной Кореи (2013 г.); одновременно были заморожены банковские счета предприятий Кубы (2000 г.)^[612] и Сирии (с 2004 года).

Другой вариант политики «разумных санкций» был применен для установления контроля над воздушным пространством. К примеру, США применили такие санкции против Сирии (2004 г.) и угрожали применить их в 2013 году против Франции, Италии, Испании и Португалии в случае, если бы эти страны не запретили пролет над своей территорией самолета президента Боливии Эво Моралеса, в котором, предположительно, находился Эдвард Сноуден, разыскиваемый США.

Можно привести в пример и массу других случаев, когда «разумные санкции» были объединены с «неразумными». США ввели эмбарго против Ирана (1995 г.), Северной Кореи (1996 г.) и Сирии (2004 г.), но, в отличие от кубинского эмбарго, в этот раз был запрещен экспорт почти всех видов товаров за исключением продуктов питания и лекарственных препаратов, которые могли быть получены через США или третьи страны. Стоит отметить, что Ираку (1990 г.) Соединенные Штаты позволили экспортировать нефть и другие нефтепродукты с целью установления контроля в северной и южной частях страны.

Стоит отметить, что один факт Фернандес все же не упомянул – «разумные санкции» применяются Соединенными Штатами только по отношению к тем государствам, с которыми поддерживаются дипломатические отношения. То есть США используют политику «разумных санкций» только тогда, когда существуют относительно стабильные дипломатические отношения с «наказанными» государствами или, по крайней мере, есть определенное взаимопонимание. «Разумные санкции» обычно носят многосторонний характер и находятся на более низком уровне, чем экономическое эмбарго, используемое только в случае «полного» несогласия Соединенных Штатов с проводимой политикой другого государства и его политической системой в целом, при этом, как правило, дипломатические отношения между странами уже разорваны. Экономическое эмбарго отражает «дипломатический развод» между государствами-исполнителями и «наказанными» государствами. Например, в 2014 году несмотря на то, что между США и Украиной дипломатические отношения не были разорваны, США в одностороннем порядке ввели санкции против президента Украины Виктора Януковича и политика Виктора Медведчука, которым был запрещен въезд на американскую территорию, их активы и банковские счета были заморожены. Затем в санкционный список США были внесены фамилии еще 20 высокопоставленных должностных лиц правительства Украины. Таким образом США использовали «разумные санкции» в отношении Украины, при этом дипломатические отношения не были разорваны. Также США использовали политику «разумных санкций» в отношении стран, в которых физически находились их дипломатические представительства и консульства, но не было послов, а существовали только приглашенные специалисты, как, например, в Югославии (1998 г.), Сирии (2004 г.), Демократической Республике Конго (2006 г.), Кот-д'Ивуаре (2011 г.), Белоруссии (2011 г.), Ливии (2011 г.), Йемене (2012 г.), Южном Судане (2014 г.) и Венесуэле (2015 г.). Также политика разумных санкций применялась и в отношении стран, с которыми дипломатических отношений не было вовсе: Северная Корея (1996 г.), Куба (2000 г.) и Сомали (2010 г.).

Отметим, что к политике «разумных санкций» можно относиться как к новому «маневру», при котором дипломатические отношения между странами не разрываются полностью, а лишь ослабевают. Это является неоспоримым преимуществом разумных санкций, поскольку установившиеся между государствами дипломатические отношения «не ломаются». Например, несмотря на наличие дипломатических отношений между странами, в 2012 году США ввели санкции в отношении ряда российских чиновников за их предполагаемую причастность к смерти Сергея Магнитского; в 2014 году США совместно с Канадой и ЕС ввели санкции в отношении ряда других официальных лиц в связи с предполагаемым вмешательством России в гражданскую войну между правительством Украины и Луганской и Донецкой областями. Со своей стороны, Россия ответила на введенные санкции, полностью запретив или ограничив импорт продуктов питания, сельскохозяйственной продукции и сырья из стран, поддержавших антироссийские санкции.

Однако, как показывает практика, политика применения санкций не приводит к закрытию дипломатических представительств на территории «не дружественно» настроенных государств, а наоборот, дипломатические отношения начинают активно работать для скорейшего урегулирования ситуации и снятия санкций. В качестве еще одного примера применения политики санкций можно привести ситуацию с Венесуэлой в 2015 году, когда она ввела санкции против ряда американских чиновников в ответ на американские санкции в отношении должностных лиц Венесуэлы. Подобные ответные санкции – это пример принципа дипломатической взаимности. Ряду политических деятелей, включая Джорджа Буша и Дика Чейни был запрещен въезд на территорию Венесуэлы, параллельно были заморожены счета и американские активы в стране. Тем не менее, посольства и консульства Венесуэлы и США в каждой из стран продолжали работать, правда, без послов. Роль послов была отдана Поверенным в делах, которые должны были временно заменить послов и попытаться устранить разногласия.

Таким образом «разумные санкции» не мешают проведению переговоров на дипломатическом уровне, позволяя вести двустороннюю коммуникацию между заинтересованными государствами и вырабатывать механизмы, позволяющие улучшить дипломатические отношения. Принято считать, что если одно государство принимает решение ввести санкции против другого, то это означает, что традиционные дипломатические механизмы не показали должных результатов. Если же государства разрывают дипломатические отношения, то это может свидетельствовать, в первую очередь, о нежелании урегулировать спорные вопросы. Если одним государством в отношении другого применяется «дипломатия разумных санкций», то дипломатам последнего необходимо быть готовыми решать проблемные вопросы и пытаться выяснить различия в позиции сторон прежде, чем продолжить переговоры.

В отличие от «принудительной дипломатии», где одно государство «заставляет» другое обратить внимание на спорные вопросы, загоняя последнее в «угол» и не предоставляя должной свободы для дипломатических маневров, «дипломатия разумных санкций» демонстрирует готовность государства, применяющего санкции идти на разумные уступки и вести политический диалог для устранения возникших разногласий. Политика «вторичных санкций» открывает возможности для новых обсуждений и позволяет выработать новую универсальную концепцию для решения «наболевших» вопросов. Примером тому может служить ситуация с французской компаний STX-Europe (дочерней компании южнокорейской STX Chaebol Corporation) и «Дирекцией по строительству военных кораблей» (фр. Directions des Constructions et Armes Navales – DCNS Group), приостановивших поставки военных судов типа «Мистраль» в Россию из-за давления, оказываемого на Францию со стороны США. Контракт был сорван несмотря на то, что в 2010 году Россия полностью оплатила строительство двух судов, а также на заинтересованность Франции «закрыть» этот контракт.^[613] По данным СМИ, французская компания была вынуждена отказаться от поставок судов после того, как США пригрозили возможным введением в отношении Франции санкций. Но несмотря на столь серьезный конфликт, ни США, ни Франция, ни Россия не отозвали своих послов. Следует отметить, что одновременное применение «дипломатии разумных санкций» и «дипломатии вторичных санкций» является очень эффективной и крайне результативной дипломатической стратегией.

Каталитическая дипломатия

Ключевые Слова: Дипломатия многочисленных слоев, Каталитическая дипломатия, Дипломатия-катализатор, Дипломатическое одомашнивание, Каталитическое государство, Каталитические дипломаты, Публичная дипломатия.

Стоит отметить, что иногда государствам приходится противостоять международным политическим сценариям, хотя порой это настолько сложно, что не остается другого выбора, кроме как использовать другие дипломатические и «альтернативные» стратегии для решения проблем в случае, когда «традиционные» дипломатические стратегии не приносят ожидаемых результатов. Однако, государства могут использовать так называемые «полуофициальные» стратегии в качестве политических маневров, которые комбинируют и синхронизируют «официальную» и «неофициальную» дипломатическую деятельность. Среди таких «полуофициальных» стратегий можно выделить «Дипломатию «полуторного трека» (англ. Track One and a Half Diplomacy) и более известную в наше время «Каталитическую дипломатию» (англ. Catalytic Diplomacy), которая в последние годы получила популярность среди политических национальных элит несмотря на то, что это одна из самых сложных дипломатических стратегий как на практике, так и в теории. «Каталитическая дипломатия» предлагает набор определенных политических тактик, особенностью которых является их приспособление к различным политическим сценариям и увеличение бюрократии на уровне дипломатических служб за пределами министерств иностранных дел без гарантии юридической честности передающихся политических сообщений.

Впервые термин «каталитическая дипломатия», или «дипломатия-катализатор» был использован в конце ХХ века Брайаном Хокингом, который оценивал эффективность работы наднациональных институтов, государств, нецентральных правительств и неправительственных организаций в решении различных местных, национальных и мировых проблем. Однако понятие «каталитическая дипломатия» прошло несколько этапов до момента официального утверждения в силу сложности политических переменных, его характеризующих. Например, понятие «каталитическая дипломатия» появилось после того, как Хокинг потерпел неудачу при попытке создать термин «многоуровневая дипломатия» (англ. Multilayered Diplomacy), который был подвергнут сомнению в академических кругах США, посчитавших этот термин умеренной версией «учредительной дипломатии» (англ. Constituent Diplomacy) Джона Кинкаида.^[614]

В 1993 году Б. Хокинг опубликовал книгу «Локализация внешней политики нецентральных правительств и многоуровневой дипломатии»,^[615] в которой проанализировал то, как нецентральные правительства реализовывали свою экономическую деятельность за пределами своих государств и применяли свои собственные стратегии для достижения поставленных целей. В книге Б. Хокинг делает вывод о том, что интернациональная деятельность нецентральных правительств осуществляется совместно с центральным правительством и не имеет признаков независимости, как это утверждается в рамках «парадипломатии» (англ. Paradiplomacy).

По мнению Б. Хокинга, международная экономическая деятельность нецентральных правительств не отделена от деятельности центрального правительства. Автор подчеркивает, что эта деятельность возможна только при условии наличия «политических связей» или согласия между нецентральными правительствами и центральными правительствами, так как центральные правительства не допустят участия нецентральных правительств на международной арене с экономически автономной или противоречивой по отношению к внешней национальной политике точкой зрения. Подобное может быть интерпретировано как вызов политической национальной элите и незаконное поведение со стороны экзаменационных комиссий этих стран.^[616] По юридическим и суверенным причинам нецентральные правительства должны соблюдать обязательства, права и санкции, которые навязываются политической национальной структурой, к которой эти правительства принадлежат. Как следствие, на международной арене нецентральные правительства не могут проводить какую-либо политику по своему усмотрению и принимать решения в параллель государству. Таким образом участие нецентрального правительства в международных экономических делах – это результат предварительно одобренных действий со стороны центрального правительства, которое вправе себе это позволить для корректировки своего национального производства в новых условиях мирового рынка. Международный рынок стремительно развивается и требует от его участников эффективности и высокой скорости принятия решений. Помимо прочего, благодаря одобрению центрального правительства нецентральные правительства смогли занять определенное место в мировом экономическом пространстве, в котором по традиции доминируют государства, наднациональные учреждения, транснациональные корпорации и отдельные граждане. Присутствие нецентральных правительств на мировом рынке позволило Б. Хокингу сделать вывод о том, что действительно произошли серьезные изменения в отраслях мировой экономики, при этом коммерческие интересы местных властей стали значительно отличаться от региональных интересов наднациональных организаций, государств, частных интересов транснациональных корпораций и микроэкономических интересов своих граждан. Опираясь на эту схему, Б. Хокинг предположил, что термин «мировая экономика» может быть охарактеризован как отношение между сторонами, занимающими различные иерархические уровни и применяющими различные коммерческие и дипломатические стратегии. Именно поэтому он предложил назвать ее «многоуровневой дипломатией», главной особенностью которой было участие нецентрального правительства как одного из представителей на мировом рынке.

Внутри вышеупомянутого теоретического обоснования Хокинг предположил, что отношения между нецентральными правительствами и центральными правительствами являются результатом развития понятия «внешняя политика». Как и прежде, внешняя политика государств не направлена на рассмотрение местных проблем на мировом уровне и гораздо меньше готова выносить мировые проблемы на обсуждение местных властей. Считается, что внешняя политика расширяется и приводит в соответствие новые мировые экономические тенденции,^[617] которые, по мнению Чен Жимином,^[618] характеризуются нецентральным правительством, на которое одновременно оказывают влияние два типа «сил». С одной стороны, они фигурируют за пределами национальных границ и, с другой стороны, их подталкивают играть более значимую роль в международных делах и стимулировать потоки на местном, национальном, региональном и мировом рынках.^[619] На практике все эти тенденции можно увидеть в районах Макао и Гонконга в Китае, которые в последнее время достигли промышленного и экономического развития благодаря своему геополитическому расположению и влиянию тех самых «сил».^[620]

Но, к сожалению, идеи Б. Хокинга были подвергнуты резкой критике, а иногда и вообще проигнорированы, так как «его простое и оптимистичное теоретическое решение проблем» и экономически-центристская предрасположенность не смогли убедить общественное мнение Соединенных Штатов в существовании этих «политических связей», о которых он говорил. Кроме того, Б. Хокинг также подвергся критике из-за утверждения о том, что «многоуровневая дипломатия» может заменить понятие «парадипломатия», введенное Иво Дучачеком.^[621] В 90-х годах XX века большинство североамериканских сообществ во что бы то ни стало пытались отстоять понятие «парадипломатия», в то время как другие допускали, что политические связи существуют и в «учредительной дипломатии», и это означало, что Хокинг исследовал то, что Джон Кинкейд описал еще три года назад.

Например, в 2010 году Костас Константинус и Джеймс Дер Дериан все еще критиковали «многоуровневую дипломатию» и другие концепты, такие как «учредительная дипломатия» в работе «Поддержание всеобщей надежды: суверенитет. Сила и трансформация дипломатии» (англ . «Sustaining Global Hope: Sovereignty. Power and the transformation of Diplomacy»).^[622] Однако Хокингу повезло – сначала академики в США обратили внимание на то, что он описывал другой тип политических отношений, отличающийся от уже изученных. Так, в конце 1995 года Хокинг оставил в стороне свою идею о «многоуровневой дипломатии» и выдвинул другое, более коммерческое и сложное понятие: «каталитическая дипломатия», с которым его не только лучше встретили в академических кругах, но и само понятие вызвало огромный интерес.^[623] Тем не менее, те, кто когда-то критиковал Хокинга, были поражены, когда заметили, что автор оставил некоторые старые идеи в основе своей новой концепции. Б. Хокинг сосредоточил внимание на нецентральных правительствах и на том, как они выступали на международной арене при поддержке центральных правительств, но в этот раз он включил неправительственные организации и сконцентрировал все внимание на «каталитических» составных частях этой связи.

В частности, первые идеи Хокинга о «каталитической дипломатии» появились в труде «За гранями взлета и падения: развитие «каталитической дипломатии»» (англ. «Beyond newness and decline: The development of Catalytic Diplomacy»), опубликованном в 1995 году.^[624] Однако в 1999 году «каталитическая дипломатия» становится более распространенным понятием и конкретизируется на теоретических аспектах. Позже Хокинг написал статью «Catalytic Diplomacy: Beyond Newness and Decline», которая была включена в книгу «Инновации в дипломатической практике» (англ. «Innovation in Diplomatic Practice»). Эта книга была компиляцией статей, собранных Яном Мелиссеном. Статья не напоминала работу Серхио Споерера, опубликованную в 1987 году, и была сосредоточена в основном на солидарной ответственности государств и неправительственных организаций в решении мировых проблем под названием «неформальная дипломатия».^[625]

В своей новой работе Хокинг описал то, как с конца XX века государства и наднациональные учреждения сталкиваются с трудностями урегулирования некоторых международных проблем через «официальные» механизмы решения конфликтов, оказавшихся мало полезными, поскольку сам процесс переговоров между государствами протекает достаточно медленно или же попросту останавливается в бесконечных дискуссиях и разногласиях. Как следствие, ввиду переменной времени, государства и наднациональные учреждения были вынуждены позволить участвовать неправительственным организациям, частным специалистам, университетским преподавателям, добровольцам, общественным активистам, синдикатам и академическим сообществам в процессах переговоров для того, чтобы постараться как можно быстрее достигнуть необходимых договоренностей в решении конфликтов. Однако взаимодействие между государствами и неправительственными организациями не означает полную взаимосвязь. Государства не вовлекают их в обсуждение военных проблем или проблем национальной безопасности, но и не препятствуют обсуждению общественных проблем, таких как голод, нищета, технологии, образование, болезни и т. д. Кроме того, к процессу переговоров государства допускали только те неправительственные организации, которые обладали определенным опытом работы и необходимыми знаниями тех вопросов, которые предстояло обсудить. Благодаря этой «специфичности» задач отношения между государствами и неправительственными организациями получили дополнительные преимущества в части договоренностей. Например, совместные политические решения показали лучшие результаты, чем ожидалось ранее, при этом сам процесс переговоров стал более результативным. По мнению Б. Хокинга, пребывание неправительственных организаций на государственных уровнях было исторически обосновано и использовалось для решения мировых проблем, поскольку подобное взаимодействие приводило к отличным результатам, которые с большим трудом достигались при использовании традиционных дипломатических стратегий.^[626]

Иначе говоря, Б. Хокинг считал, что эти неправительственные организации действовали как «катализаторы»^[627] для дипломатической активности. Они стимулировали переговоры и сводили на «нет» разногласия между сторонами. Это давало возможность достигнуть нужных результатов намного быстрее и значительно эффективнее. В последние годы благодаря подобной тенденции политическая элита осознала значимость неправительственных организаций в ходе решения международных проблем и склонилась к тому, что совместная работа при обсуждении локальных и национальным тем в разы продуктивнее, чем поодиночке.

Однако самый важный аспект, который олицетворяет собой «каталитическая дипломатия» – применение различных дипломатических стратегий. Это именно та база, на которой основываются отношения между неправительственными организациями и государствами, а также наднациональными учреждениями, поскольку они относятся к одной «политической коалиции». Такой вид сотрудничества между «официальными» и «неофициальными» представительствами поистине уникален, ведь дипломатические традиции здесь не сравниваются.

Необходимо обратить внимание на доказательства некоторых идей для объяснения того, что происходит в «политической коалиции». Во-первых, Хокинг считает, что связь между политической элитой и неправительственными организациями была функциональна для каждой из них. Во-вторых, эта связь была функциональна и для государств, имеющих гибкие механизмы, применявшихся для: получения краткосрочных результатов по различным вопросам; обновления политических методик проведения многообещающих переговоров, необходимых для сотрудничества; противостояния вызовам мировой политической элиты, которая отрицательно сказывалась на продуктивности и репутации дипломатических действий; избежания формальной позиции или ответственности за оставление «дипломатического следа»,^[628] который может подвергнуть дипломатов риску потерять уважение и репутацию; объединения правительственных политических интересов с интересами местных и мировых представителей;^[629] облегчения «одомашнивания дипломатии» (англ. Domestication of Diplomacy).

Иными словами, многосторонний договор, устанавливающий, что каждая из сторон, участвующая в процессе переговоров, включая неправительственные организации, может занять собственную «политическую юрисдикцию», равно как и иметь права и обязанности для того, чтобы облегчить достижение целей в сложных дискуссиях несмотря на то, что будет затронут суверенитет государств.^[630] С другой стороны, эта связь – возможность для неправительственных организаций куда более эффективно влиять на решение проблемной ситуации, при этом добиться сближения с государством для получения какой-либо поддержки и оказания содействия в проводимой им социальной работе.^[631]

Во-вторых, Хокинг считал, что отношения между политической элитой и неправительственными организациями базируются на так называемом «политическом договоре», но договорными не являются, так как тогда стоило бы уже говорить об «аутсорсинговой дипломатии» (англ. Outsourcing Diplomacy).^[632] Хокинг утверждал, что «каталитическая дипломатия» появляется тогда, когда совпадают интересы дипломатической бюрократии (государственный сектор) и бюрократии гражданских организаций (частный сектор) в решении наиболее важных проблем. Но иногда эти проблемы настолько важны,^[633] что необходимо скрыть разногласия в мнениях людей и прийти к соглашению: тогда возрастает симбиоз между государственным и частным сектором внутри мирового политического сообщества, сокращается дистанция между «официальными» и «неофициальными» кругами и вырабатываются стратегии, у которых есть потенциал для решения самых сложных проблем.^[634]

Джон Дикки считает, что отношения между государствами и неправительственными организациями зарождаются в процессе совещания. Он также отметил, что комплексность мировых проблем создала благоприятную политическую обстановку для сочетания желаний правительства и частного сектора в бюрократических областях, однако в различной степени. Политическая элита обладает наибольшей политической силой и ответственностью, в то время как неправительственные организации имеют менее устойчивую силу политического влияния, но специфическую ответственность, помогающую в решении многих международных проблем. Приближение неправительственных организаций к управлению некоторыми вопросами дало им возможность владеть информацией, которой раньше обладали только государства. Как следствие, государства, заинтересованные в решении тех же вопросов, приглашали к сотрудничеству неправительственные организации для того, чтобы перенять их опыт и знания, которые могли бы помочь в решении вопросов внешней политики и действий, которые государствам необходимо предпринять в этих направлениях. Однако в будущем, по мнению Д. Дикки, уже будет невозможно наблюдать картину реальной политической коалиции, так как связь между политической элитой и неправительственными организациями обусловлена зависимостью – политическая элита нуждается в информации, которой обладают неправительственные организации, в то время как последние могут действовать и без взаимодействия с государствами. Именно по этой причине Дикки сомневался в существовании «каталитической дипломатии», поскольку не существует такой политической коалиции, которая могла бы доказать силу этой идеи и которая, в конце концов, была бы создана в научных кругах, члены которых посетили лагеря беженцев в Судане, Анголе и Эфиопии, и которые должны были оставить в стороне «роли» добровольцев и сотрудников неправительственных организаций, выполняющих честно, решительно и преданно свои задачи даже в небезопасной обстановке. Это и принесло им известность, власть и уважение политических элит на протяжении нескольких десятилетий.^[635]

Напротив, Риордан Шон имел другую точку зрения, схожую со взглядами Макиавелли, объясняя природу этой связи.^[636] Согласно Шону, государства могут сотрудничать с неправительственными организациями для того, чтобы напрямую влиять на «особые» темы, такие как экономическое и культурное продвижение нации. Вместе с этой инициативой государства могут сэкономить значительные финансовые ресурсы, так как на практике неправительственные организации заменяют работу дипломатов, назначенных для исполнения тех же заданий, при этом сами дипломаты могут быть направлены на исполнение других, более важных функций. Два года спустя Шон также дал понять, что эта «связь» может предложить несколько вариантов помощи политической элите.^[637] С одной стороны, Шон был уверен, что государства могут захотеть сотрудничать с неправительственными организациями для улучшения своего имиджа, так как многие из них смогли завоевать благосклонность и доверие граждан, и это может быть идеальным для того, чтобы государства использовали их для продвижения и координирования своей «публичной дипломатии». С другой стороны, Шон считал, что эта связь может означать перемену для политиков министерства иностранных дел, потративших много ресурсов на обучение дипломатов для того, чтобы сделать из них специалистов в различных областях, даже зная, что это вложение со временем бы пропало по причине отставки, смерти или прекращения деятельности дипломата. Здесь государства могли использовать «каталитическую дипломатию» как право не готовить дипломатов, а в тех же целях использовать знания профессионалов неправительственных организаций.^[638] Например, за последние несколько лет зафиксированы случаи, когда дипломатические службы некоторых государств уступили место неправительственным организациям, выступающим от своего имени. Так произошло во время международной кампании по ликвидации сухопутных мин, начавшейся в 1992 году, когда несколько неправительственных организаций присоединились к обсуждению, чтобы обратить на это внимание правительства.^[639] Работа, проведенная членами неправительственных организаций в рамках этой кампании, продемонстрировала умение членов неправительственных организаций выявлять слабые места и возможности их укрепления при различных обстоятельствах. Также неправительственные организации показали свою способность быстро адаптироваться к политической обстановке, в которой проводятся переговоры, а также готовность выступать посредниками в переговорах. В результате их усилий в 1997 году в Оттаве 133 государства подписали Конвенцию о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении (англ. «Convention on the Prohibition of the Use, Stockpiling, Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and on their Destruction»). Примером могут также служить встречи, проходящие с середины XX века в Африке на тему СПИДа. На этих встречах государствам, неправительственным организациям и гражданам удалось достигнуть договоренностей настолько быстро, что Пьетер Фоурье посчитал, что «каталитическая дипломатия» должна применяться повсеместно. По мнению Фоурье, если бы было больше представителей неправительственных организаций на этих встречах, то это не стало бы препятствием для взаимодействия неправительственных организаций с дипломатами, ведь совместный диалог в свое время уже привел к подписанию Договора о финансировании, техническом обеспечении и повышения квалификации в вопросах борьбы против эпидемии СПИДа.^[640] Другой показательный случай произошел со Схемой сертификации процесса Кимберли (англ. The Kimberley Process Certification Scheme). В 2000 году несколько частных африканских предприятий предложили международную систему сертификации качества бриллиантов. До этого момента мировой бриллиантовый рынок характеризовался «ожесточенными» конфликтами между предприятиями и странами с процветающей незаконной торговлей и контрабандой драгоценных камней. Через три года эта система заработала в 44 странах.^[641] Тем не менее, неправительственная организация «Международный свидетель» (англ. Global Witness) выполнила важную работу для служб США, Великобритании и стран ЕС. Она добилась заключения договора между предприятиями и странами с большим успехом, чем дипломатические службы многих других стран, принимавших участие в переговорах и занимавших позицию «действовать» только тогда, когда поставят свою подпись на международном договоре.^[642] Таким образом весь полученный опыт показывает, что отношения между государствами и неправительственными организациями могут достичь весьма высокого уровня политического доверия. Даже в этих случаях неправительственные организации повлияли на процесс определения повестки дня при обсуждении внешней политики; они были в составе дипломатических делегаций на международных конференциях, устанавливали дипломатические методы внутри дипломатических процессов принятия решений и служили инструментом выбора того правительства, с которым хотели работать.^[643]

Итак, «политическая коалиция» приобрела иную коннотацию, когда государства стали сотрудничать с гражданами. Хокинг считал, что несмотря на то, что существует довольно много примеров, когда неправительственные организации вместе с государствами участвовали в решении проблем, также необходимо отметить и присутствие граждан, самостоятельно поддерживающих государства. В этой ситуации центральные правительства отодвинули в сторону неправительственные организации и предпочли опыт других специалистов. Политическая инициатива граждан не получила популярности в политическом мире,^[644] поскольку они не были известны и не могли выносить локальные темы на обсуждение на мировой арене. Кроме того, граждане действовали в более компактных условиях и приносили результаты только «там, где были востребованы». Хокинг назвал таких граждан «каталитическими дипломатами» (англ. Catalytic Diplomats),^[645] то есть независимыми дипломатами, которые имеют свой подход к решению различных мировых проблем и успешно справляются как с «формальным», так и «неформальным» подходом.^[646] Например, неправительственная организация САПИ^[647] изучала случаи, в которых активность граждан была жертвенной для мирового спокойствия. Один из таких случаев – это жизнь американского ученого Джереми Джей Стоуна, директора Федерации американских ученых (англ. Federation of American Scientists) с 1970 по 2000 гг. Он сыграл решающую роль в продвижении инициатив по осуществлению контроля за вооружением и правам человека в Китае, Северной Корее, Иране и во времена Холодной войны с СССР.^[648] Он не был официальным представителем дипломатической службы, но при этом полагался на материально-техническое оснащение и некоторые агентства политической системы США. Это позволило ему свободно действовать в каждом из случаев. Стоит сказать, что Стоун никогда не был признанным дипломатом, так как правительство США всегда осторожно допускало его к «политическим ресурсам», которые могли бы привести к изменению его статуса как научного сотрудника на момент общения с учеными других стран.

Сотрудничество Стоуна с правительством США состояло в стимулировании переговоров с враждебно настроенными государствами и с государствами, с которыми при помощи традиционных дипломатических механизмов согласие в процессе переговоров так и не было достигнуто. По этой причине правительство США позволило Стоуну действовать как рядовому академическому преподавателю без «официального представительства» в силу того, что для него приблизиться к враждебной политической элите было бы проще, так как его действия не были подконтрольны Венскому соглашению. Также эта стратегия позволила бы США в случае необходимости лишить Стоуна власти «довольно легко», если его действия ухудшили бы политическую ситуацию, и она бы вышла из-под контроля и привела к срыву планов и целей, ранее установленных правительством США. Соединенные Штаты предпочитали поддерживать «слабую» связь со Стоуном для уменьшения дипломатических рисков, и поэтому они называли его «частичным» дипломатом. У США возникли бы дополнительные трудности для предопределения его действий на любом этапе взаимодействия со странами-противниками. Так, например, в 1985 году в СССР прибыло два представителя из Великобритании, которые были признаны «полуофициальными», так как переступили границы дозволенности в своей «каталитической» активности. После этого СССР выдворил со своей территории 23 дипломата Великобритании в знак протеста. У Великобритании не было времени понять, в чём заключалась причина подобной реакции СССР и успеть опровергнуть действия этих двух предпринимателей, которые в ту же ночь были обвинены в шпионаже.

Для того, чтобы избежать подобных рисков в будущем, в конце XX века центральные правительства США и Канады предприняли усилия для закрепления принципов «каталитической дипломатии», при этом руководствовались мнением своих дипломатов в процессе создания «политической коалиции». Другими словами, центральные правительства стремились к тому, чтобы неправительственные организации и граждане не могли действовать самостоятельно, поскольку такая деятельность может поставить под угрозу цели, преследуемые правительством. Для достижения вышеуказанных задач правительства отдали распоряжения своим дипломатическим представительствам не только профинансировать и сформировать, но еще и оценить минимальные квоты суверенитета своих государств,^[649] или ресурсы «мягкой силы»^[650] для оказания содействия в ведении внешней политики в качестве представителей или партнеров. Таким образом, государство трансформировалось в разработчика и координатора действий неправительственных организаций и граждан. Предоставив НПО политическую и юридическую власть, государства не только освободили от ответственности свои дипломатические представительства, но и «заполучили» грамотных «переговорщиков», не боящихся оставить «дипломатический след». Однако, при этом государство оставляло главную роль за «политической коалицией», и именно это позволило дифференцировать «каталитическую дипломатию» в «дипломатию «от равного к равному».^[651]

Основная идея новой концепции «каталитической дипломатии» заключается в том, чтобы результаты «политической коалиции» были правильно и своевременно использованы, а не просто достигнуты и забыты. Национальные политические элиты хотели, чтобы неправительственные организации и граждане обладали лучшим пониманием политических обстоятельств и были знакомы с методами решения конфликтов и урегулирования разногласий для получения наибольшей эффективности от реализации данной стратегии. Хотя это и предполагает некую другую форму бюрократической организации дипломатических представительств,^[652] сами дипломаты должны были принимать новые административные задания и формы организации труда для того, чтобы облегчить работу этих представителей. Кроме того, центральные правительства были частью политической силы для расширения зоны влияния неправительственных организаций в международной политике. Подобные действия могут подтолкнуть к более доверительным и открытым отношениям, а также к новым политическим возможностям, которые в будущем помогут достичь понимания между лидерами стран. Остается открытым вопрос коммуникации неправительственных организаций с другими государствами, которые, по идее, должны относиться к НПО с «дипломатическим уважением», хотя в международном праве нет четкого и подробного описания подобной деятельности. В этом случае центральные правительства позаботились о наделении НПО достаточно широкими полномочиями, в особенности квотами суверенитета. Например, если центральное правительство передаст неправительственной организации политическую власть в полном объеме, то неправительственная организация может достичь такого же уровня представительства, как и посольство, однако это может привести к конфликту с дипломатами и вызвать дисбаланс в координации дипломатических учреждений, уже не говоря о том, что это может помешать другим государствам в достижении их целей. Именно поэтому центральные правительства и решили ограничить полномочия неправительственных организаций, чтобы иметь возможность контролировать их действия и избежать возможных негативных сценариев. Показательным примером тому может послужить инцидент, произошедший в конце XX века между Канадой и неправительственной организацией Гринпис,^[653] первоначально достаточно обнадеживающий для «каталитической дипломатии», однако все закончилось тем, что эта неправительственная организация начала вести «экотерроризм».^[654] А именно, начала использование террористических практик под предлогом защиты окружающей среды и прав животных.^[655]

Б. Хокинг отмечает, что в 1999 году отношения министерства иностранных дел Канады с неправительственной организацией Гринпис можно было считать образцовым примером «каталитической дипломатии», ведь с конца XX века стороны совместно работали над проблемой лесных резерваций. В то время министерство иностранных дел Канады передало часть своих полномочий в области окружающей среды организации, направив своих дипломатов прорабатывать другие, более «значимые» вопросы. В принципе, роль, которую сыграла неправительственная организация Гринпис, была важна для привлечения внимания канадской и мировой общественности к необходимости сохранения природных ресурсов. Вместе с тем, министерство иностранных дел Канады сэкономило огромные ресурсы. Однако, по мнению Хокинга, в последующие годы Гринпис стала искать известности в прессе, и все чаще ее действия становились все более кричащими и носили исключительно рекламный характер. В последние годы Гринпис начала обвинять правительства различных государств в фальсификации докладов на тему защиты окружающей среды, однако основной целью организации была самореклама, а также получение права стать частной компанией и иметь возможность извлекать прибыль вместо благотворительных организаций. Например, в 1986 году журналист Лейф Бледел доказал, что пропагандистский фильм о Гринпис – это ложь. Экологическая организация наняла людей, которые занимались убийством тюленей для того, чтобы потом обсудить эти убийства и таким образом извлечь материальную выгоду за такую «альтруистическую» работу. Еще один интересный случай произошел в 1992 году, когда Бьерн Окерн, президент организации Гринпис в Норвегии, оставил свой пост после выхода репортажа журналиста Магнуса Гудмунсона, в котором он обнародовал факт мошенничества в этой организации. В 2010 году организация Гринпис начала крупномасштабную кампанию против крупнейшего швейцарского производителя продуктов питания «Нестле» через социальные сети, обвинив их в вырубке лесов в Индонезии и добавлении пальмового масла в шоколадные батончики «Кит-Кат». В связи с этим Мирко Ланге, директор немецкого агентства по связям с общественностью «Talk about» заявил, что Гринпис намеренно наносит вред образу швейцарской компании: «позиция, которую занимает Гринпис – несправедлива, эгоистична, агрессивна, вредна и противоречива (…). Жаль, что неправительственная организация прибегла к социальным сетям для борьбы с «Нестле». Очевиден факт нецелевого использования этих каналов. Образ социальной сети в будущем останется дискредитированным».^[656] Как следствие, подобное поведение Гринпис подорвало доверительные отношения, сложившиеся с Канадой. В 2014 году позиция Гринпис на мировой арене стала противоречить не только разумным с точки зрения охраны окружающей среды предложениям правительств США^[657] и России^[658] разработать комплекс мер для повышения энергоэффективности, но и любой другой кампании, не входившей в круг интересов Гринписа.

Однако, пример Гринпис наглядно демонстрирует, почему «каталитическая дипломатия» применяется исключительно для решения локальных политических проблем. Например, США с трудом договорились о сотрудничестве с американским филиалом неправительственной организации «Страж прав человека»^[659] для того, чтобы эта организация представляла интересы США во время очередной сессии Организаций американских государств. США не имели возможности предсказать действий этой неправительственной организации, была вероятность того, что она может повести себя в ходе заседания совершенно непредсказуемо, воспользовавшись данной ей политической свободой для достижения своих частных интересов. Кроме того, если бы это произошло, США должны были бы объяснить, почему в американской дипломатической службе нет обученных и компетентных дипломатов для выполнения подобных задач. Напротив, США могут использовать авторитет НПО «Страж прав человека» в областях, которые в целом не оказывают влияния на внешнюю политику США; на этих уровнях они имеют менее важное стратегическое значение. США в любой момент могут применить правовой принцип «максимальное решение государства» для введения моратория на действия неправительственной организации в случае, если эти действия будут непредвиденными и в перспективе смогут навредить имиджу и деловой репутации США. Из-за этого могло показаться, что случаи, относящиеся к «каталитической дипломатии», наиболее типичны для ситуаций, имеющих средний или низкий уровень политической значимости для центральных правительств, так как там «меньше вероятность проиграть». Если центральное правительство использует «каталитическую дипломатию» для решения проблемы с «большими политическими издержками» (что само по себе было бы резким с точки зрения традиционной дипломатии), то эта стратегия может привести к ужасным последствиям для стабильности политической системы государств в целом. Таким образом, «каталитическая дипломатия» – это отличное решение в рамках четко определенных целей, когда национальной политической элите не придется беспокоиться по поводу политического и делового имиджа своего государства.

В последнее время хорошо зарекомендовавшие себя на практике принципы «каталитической дипломатия» стали чаще находить применение в субнациональных областях, чем в государственных, поскольку данный вид дипломатии вполне удовлетворяет амбициям местных элит на международном уровне; возможная неудача в стратегии «каталитической дипломатии» повлечет за собой мизерную «политическую цену», не столь заметную в сравнении со средней или низкой «политической ценой» в масштабах государства. А именно, отрицательные последствия провала «каталитической дипломатии» на субнациональном уровне являются очень ограниченными, что привлекательно для местной политической элиты, которая имеет «меньше, чем может потерять». Тем не менее, все относительно. Например, в 2003 году Джеймс Пфайффер опубликовал работу об участии неправительственных организаций в проведении реформ в области здравоохранения в Мозамбике. В работе были описаны отрицательные последствия для системы здравоохранения за два последние десятилетия XX века: они раскололи «систему местного здравоохранения, что сильно подорвало местное управление в этой области, а также вызвали рост социального неравенства».^[660] Кроме того, необходимо отметить случай, произошедший в Испании в конце XX века. Согласно статистическим данным, неправительственные организации оборвали связи между нецентральными правительствами и локальными проблемами в связи с тем, что эта связь была только «украшением и удобством для политического имиджа» на местном уровне.^[661] Одновременно подобные случаи были отмечены и в Европе, где нецентральное правительство использовало «каталитическую дипломатию» для улучшения своего образа и особенно имиджа руководства среди политических элит, а также для создания аристократической формы ведения политики.^[662] В этих случаях «каталитическая дипломатия» оказалась крайне полезной для налаживания коммуникаций и была направлена на оказание влияния на общественное мнение. Можно вспомнить случай в штате Зулия (Венесуэла), где в период с 2002 по 2006 гг. использовались принципы «каталитической дипломатии» для реализации коммерческих интересов в отношении Колумбии без открытого соперничества с центральным правительством Венесуэлы.

Однако не стоит недооценивать шансы «каталитической дипломатии» на успех, так как эта форма идеально подходит для местной политической элиты и является ключом к интернационализации местных проблем. Например, Хокинг в своей книге упомянул случай, произошедший в канадском городе Корнуэлл. Там попросили выступить посла Канады в Великобритании с целью оказать давление на Лондон, поскольку торговая политика и условия производства рыбной продукции в этом городе были намного хуже, чем в других городах Канады. Если бы это произошло, то посол оказался бы в очень сложной ситуации, когда им могли бы с легкостью манипулировать. Однако, несмотря на то, что у посла есть своя собственная политическая позиция, дающая некие преимущества по оказанию помощи рыбакам в Корнуэле, также очевидно, что эти преимущества не являются столь существенными. В действительности, адвокат или профессиональный посредник, «поддерживаемый» министерством иностранных дел или нецентральным правительством, может представлять интересы рыбаков в Корнуэле намного эффективнее, чем дипломаты, которые больше озабочены темами суверенитета государства.

Наиболее интересное применение «каталитической дипломатии» можно встретить на субнациональных и государственных уровнях в вопросах сохранения суверенитета. В наше время на мировой арене соревнуется огромное количество суверенитетов на макро– и микроуровнях.^[663]Наднациональные организации, государства, корпорации, транснациональные корпорации, неправительственные организации и нецентральные правительства, находящиеся на одной территории, стремительно развивают международные отношения как между собой, так и с различными представителями других подобных структур по всему миру. Подобная ситуация привела к тому, что место дипломатов в этой среде стало определить достаточно сложно.^[664] Стоит вспомнить средневековое право, когда несуверенные организации направляли своих и встречали представителей других организаций, вели переговоры и заключали соглашения.^[665]

В зависимости от дидактических принципов, необходимо отметить разницу между «каталитической дипломатией», «дипломатией «полуторного трека»» и «дипломатией «второго трека»». В узком смысле в «каталитической дипломатии» центральное правительство может предоставить, пусть и не всегда, «квоты суверенитета своего государства» неправительственным организациям для определения представительской важности и легитимности своих действий и убеждений, а также для обозначения того, что принятое решение имеет огромное значение для государства. В «дипломатии «полуторного трека»» центральные правительства не предоставляют подобных квот. На этом уровне представители не имеют возможности принимать значимые решения для государства. Полномочия, которыми они обладают, не позволяют им взаимодействовать вне зоны своей дипломатической ответственности, они могут «консультировать, советоваться или получать профессиональную подготовку». Таким образом, опыт, накопленный представителями, задействованными в подобной стратегии, в будущем будет полезен при проведении официальных переговоров на уровне «дипломатии «полуторного трека»». Очевидно, что в рамках «дипломатии «полуторного трека»» и «каталитической дипломатии» государства заинтересованы в оказании поддержки своим представителям для соблюдения законности их действий. В «каталитической дипломатии» политическая поддержка сопровождается рядом мер, которые обеспечивают координацию дипломатии в области финансирования и подготовки неправительственных организаций, в то время как в «дипломатии «полуторного трека»» этого не происходит потому, что представители государства уже были сформированы и, как правило, являются выходцами из дипломатических академий. С другой стороны, «каталитическая дипломатия» отличается от «дипломатии «второго трека»» тем, что подчеркивает важность участия неправительственных организаций в решении конфликтов и споров между государствами.^[666] В «дипломатии «второго трека»» «политическая коалиция» между государствами и неправительственными организациями пытается достичь с помощью переговоров совместных договоренностей, в то время как в «каталитической дипломатии» каждая из сторон преследует свои собственные цели, в особенности в неправительственных организациях, для которых главное – получение финансовых ресурсов. И последнее – в «дипломатии «второго трека»» государства не предоставляют квоты суверенитета неправительственным организациям, что вполне возможно в каталитической дипломатии.

Итак, «каталитическая дипломатия» тесно связана с «гражданской дипломатией» (англ. Citizen Diplomacy), так как обе эти стратегии предполагают сотрудничество государства с неправительственными организациями в ведении внешней политики. Другими словами, это непосредственное участие граждан в процессе разработки внешней политики. Несмотря на это, в «каталитической дипломатии» не предусматривается фактического участия отдельных граждан, но возможно участие гражданских групп, в особенности лидеров неправительственных организаций. В «гражданской дипломатии» центральное правительство позволяет общественному мнению своих граждан оказывать определенное влияние на решение некоторых международных проблем. Например, в 2015 году Государственный департамент США создал сайт, на котором граждане США могут создать темы для обсуждения национальных или международных проблем, при этом в случае, если обсуждение определенной темы поддерживает более ста тысяч человек, то эти вопросы должны быть рассмотрены лично президентом. Подобные каналы связи служат для создания доверительных отношений между государством и электоратом. По-другому дела обстоят в «каталитической дипломатии», ведь центральное правительство самостоятельно и независимо выстраивает отношения с неправительственными организациями, при этом сами граждане при решении каких-либо вопросов практически не задействованы. Кроме того, эти неправительственные организации участвуют в «каталитической дипломатии» не потому, что они были избраны народом, а лишь благодаря наличию связей в политических кругах. Именно поэтому многие политологи считают, что неправительственные организации являются своего рода «вмешательством» в отношения между государством и его гражданами.

«Каталитическая дипломатия» связана и с «публичной дипломатией», поскольку применение обеих стратегий может вызвать определенные последствия в средствах массовой информации или социальных сетях, ведь политическая работа неправительственных организаций – это функциональный, внешне хорошо продуманный образ, который хотят показать политические элиты. В более широком смысле понятие «публичная дипломатия» можно охарактеризовать следующим образом – государство пытается вести свою внешнюю политику с помощью средств массовой информации, общественных и других организаций, среди которых политические партии, корпорации, торговые ассоциации, профсоюзы, образовательные учреждения, религиозные организации, этнические группы и прочие влиятельные люди для того, чтобы иметь возможность оказывать влияние на политику, действия правительств других стран и на мировое общественное мнение в целом.^[667] «Каталитическая дипломатия» может принести некоторые результаты, которые будут рассматриваться как часть «публичной дипломатии», ведь неправительственные организации создают общественные движения и реализуют планы, для которых, как правило, требуется спонсор. Однако может случиться и так, что неправительственные организации отдалятся от интересов государства и сосредоточатся только на политических задачах. «Каталитическая дипломатия» – это стратегия, сосредоточенная на конкретных, географически ограниченных, небольших и даже отчасти необитаемых регионах. Также следует отметить, что из-за растущей потребности политических элит быть ближе к избирателям «публичная дипломатия» сейчас играет ключевую роль в проведении внешней политики государств, чего нельзя сказать о «каталитической дипломатии», которая фактически является стратегией, лишь дополняющей дипломатию.

Несмотря на то, что «каталитическая дипломатия» может быть функциональной для решения конкретных задач, возникает вопрос: «Действительно ли именно эта стратегия должна быть применена в подобных случаях?» Может показаться, что политические элиты недооценили человеческие, экономические^[668] и финансовые ресурсы, имеющиеся в распоряжении у представительств для решения глобальных проблем, когда решили сотрудничать с неправительственными организациями, которые в большинстве случаев могущественнее их самих. Однако как уже было отмечено, политическая элита действует с некоторой степенью рациональности, которая дает ей возможность оценивать плодотворность отношений между государствами и неправительственными организациями. В будущем каталитическая дипломатия может стать новым типом политического эвфемизма, охватывающим интересы политических элит, пытающихся получить большую политическую поддержку электората и обеспечить стабильность местного, национального, регионального или мирового статуса-кво.

Аутсорсинговая дипломатия

Ключевые Слова: Аутсорсинговая дипломатия, Внештатная дипломатия, Внештатные дипломаты, Юридическая дипломатия, Коммерческая дипломатия, Экономическая дипломатия, Предпринимательская дипломатия, Корпоративная дипломатия, Бизнес-дипломатия, Частная дипломатия, Треугольная дипломатия, Дипломатия лоббирования, Консульская дипломатия.

Вот уже более века США усердно пытаются занять лидирующую позицию на мировой политической и военной арене. Из 248 конфликтов, произошедших в промежутке с 1945 по 2001 гг. в 153 районах планеты, США были участниками 201 из них.^[669] Принимая участие в конфликтах, США оттачивали свои стратегии и военные технологии; научились подстраиваться под потребности и условия каждого конфликта, благодаря чему на сегодняшний день их опыт проявляется в конкретных и эффективных действиях. Однако подобного рода прогресс связан с существенными финансовыми инвестициями американского правительства в поддержку своей военной программы (в 2010 году США инвестировали 554,2 млрд долларов для удовлетворения потребностей 4,1 млн. как действующих, так и находящихся в запасе военнослужащих); быстрое развитие и накопление научного знания по военным вопросам, начиная с 60-х годов XX века, позволило модернизировать методы принятия решений внутри самих вооруженных сил. Без учета внешнеполитической ориентации американской политической элиты, которая оказалась способна управлять трансграничными интересами 50-ти государств, не имея представления ни о целях, ни о личности врагов, были предприняты попытки обеспечить преемственность военной традиции, активно развивающейся еще с начала XX века, в частности из-за политического давления отечественных компаний, торговавших оружием; а также из-за необходимости захвата рынков и содействия международному миру с тем, чтобы добиться статуса мирового лидера. Таким образом, «война превратилась в привычку».^[670] Тем не менее, вооруженные силы США осознавали необходимость дальнейшего развития и обновления своих возможностей; но на этот раз помимо усложнения своих стратегий и военных тактик, они уделили больше внимания преимуществам найма частных компаний и их участию в военных действиях вместо использования собственных военных сил.

В статье, вышедшей в 2007 году, известный специалист Петр Уоррен заявил, со ссылкой на свою книгу «Корпоративные войны: приватизация военной промышленности»,^[671] что война в Ираке в первой декаде XX века ознаменовала собой начало исторического процесса сближения военных и частных компаний, цель которого – победа на поле боя.^[672] Ранее отношения между военными и частными организациями препятствовали поставкам вооружения и военной техники; ежедневный рацион питания солдат был скуднее, предоставлялось меньше административных и канцелярских принадлежностей (бумаги, ручек, папок, штампов и т. д.); также страдало и консультирование в области бухгалтерского учета, рекламы, общественных отношений, статистики и т. д. Но теперь клиентские отношения приобрели новую форму, поскольку силовые ведомства начали подписывать контракты с внешними организациями, частными фирмами (подрядчиками), специалистами в области безопасности для того, чтобы собственными человеческими ресурсами и запасом вооружения оказать помощь американской армии на территории Ирака. Так, в период с 2003 по 2007 гг. США прибегли к военной помощи таких частных организаций, как «Aegis Defence Services», «Triple Canopy Inc.» и «Blackwater Agency». «Aegis Defence Services» отвечает за обеспечение мобилизации оборудования корпуса инженеров; информирует о логистических операциях и о деятельности служб безопасности по реконструкции зданий, поврежденных в результате боевых действий; оказывает содействие в обмене информацией и оперативными данными между службами безопасности и подрядчиками; предоставляет логистические данные о передвижениях по дорогам страны. «Triple Canopy Inc.» отвечает за обеспечение безопасности союзных сил, дипломатического персонала и временных властей, а также за управление гуманитарной помощью, воспитание и обучение военных и полицейских нового иракского правительства. «Blackwater Agency» занимается предоставлением специализированных шпионских услуг и оказывает тактическую помощь в различных военных операциях в Ираке и Афганистане. И несмотря на то, что всем этим компаниям, сохранив большее количество экономических ресурсов, удалось вытеснить североамериканские военные службы из Ирака, их обвинили в совершении грубых ошибок и злоупотреблениях в отношении иракских граждан, что поставило под сомнение их репутацию и эффективность подобных союзов «армия – частные компании» в целом.

Последующие годы продемонстрировали, что США не были заинтересованы отказываться от заключения военных союзов с этими частными компаниями и даже инвестировали в них огромные суммы, поскольку аутсорсинг военных функций позволял Соединенным Штатам передавать часть своего административного и оперативного управления другим децентрализованным группам для более четкого регулирования действий военных при различных сценариях развития войны. Таким образом, США нашли возможность разместить своих солдат в наиболее важных стратегических точках, уступив часть своих полномочий частным компаниям для того, чтобы те, в свою очередь, действовали делокализованно (периферийно).

Эллисон Стенджер заявила, что с 2003 года США потратили свыше 2 триллионов долларов на заключение подобных договоров с вышеупомянутыми и другими частными компаниями, продолжая борьбу с терроризмом, что означало пересмотр традиционной формы внутреннего функционирования армии, работы ВВС, ВМС и береговой охраны, которые теперь должны были координировать свои военные действия с «частными наемниками».^[673] Более того, Стенджер верно заметила, что передача военных функций частным фирмам – это явление, обусловленное современным техническим прогрессом и сложностями современных конфликтов, целью которых является ослабление данных служб. Брайан Хокинг предполагает, что реструктуризации отношений международных общественных институтов и частных компаний способствовали такие явления, как глобализация, правовое дерегулирование (снятие правовых ограничений) и маркетизация, которые привели государственные учреждения к потере некоторых функций, ранее важных для государства на международной арене; в частности, функций, связанных с национальной безопасностью.^[674]

Однако интересен тот факт, что эти военные тенденции распространились и на дипломатию. На самом деле в конце XX века отношения между дипломатией и частными компаниями стали постепенно укрепляться, поскольку дипломатические службы начали нанимать частные компании, чтобы те брали на себя ответственность за управление консульской службой и даже частичное исполнение функций послов и дипломатов. По мнению Йоланда Кемп Спайс,^[675] внедрение практики аутсорсинга в дипломатию в последние десятилетия – это, прежде всего, результат того, что на мировом уровне присутствует высокий спрос на высококвалифицированных специалистов. Это привело к появлению частных учебных заведений, способных составить конкуренцию министерству иностранных дел, поскольку уровень предоставляемого в них образования сопоставим с институтами, специализирующимися на дипломатической подготовке. МИД, конечно, осознавая серьезность этих изменений, стал прибегать к использованию «аутсорсинговой дипломатии», нанимая тех самых «частных дипломатов» для выполнения конкретных задач иногда во вред собственным дипломатам. Главная идея всех этих действий состоит в том, что политические элиты, контролирующие центральные правительства стран, передают часть собственных дипломатических функций частным компаниям.

В рамках «аутсорсинговой дипломатии» (англ. Outsourcing Diplomacy) частные фирмы не действуют самостоятельно, а соблюдают те условия и цели, для которых они были наняты. Их работа ограничена конкретными функциями: представительство, ведение переговоров, посредничество, разведка, оценка, консультирование или лоббирование. Однако, для того, чтобы быть на хорошем счету, частные предприятия должны соответствовать определенным требованиям. Например, чаще всего государства нанимают частные компании, уже знакомые с политическим контекстом происходящего на тех территориях, где им предстоит работать. Также организации должны предоставить отчет о ранее проделанной деятельности, ее анализ и соответствующие рекомендации; указать сумму расходов; сообщить об имеющихся контактах с людьми, НПО, местным и национальным правительством. Если все эти данные предоставлены, то у государства будет меньше причин для разрыва контрактов, одновременно оно получит возможность подсчитать затраты на оплату их услуг. После обсуждения всех деталей подписывается контракт на установленную сумму, который юридически закрепляет обоюдные интересы обеих сторон: государства и частных компаний. Именно этим «аутсорсинговая дипломатия» и отличается от «каталитической дипломатии» – последняя описывает больше политическую, нежели экономическую основу союза государств, неправительственных организаций и частных компаний. Аналогично и отличие «аутсорсинговой дипломатии» от ее более ранних версий.

Частные компании в дипломатии – дело не новое. Стоит вспомнить старейшую промышленную компанию «Конго Гуми» (англ. Kongō Gumi), непрерывно функционирующую в Японии под управлением семейного клана с 578 по 2006 гг. В 2006 году компания была поглощена корпорацией Такамацу и в 2007 году обанкротилась. За 1429 лет усердного труда семья Конго была на службе у различных династий японских правителей, основной тактикой поддержания мира с соседними королевствами которых было строительство религиозных сооружений, в частности храмов. Тем не менее, в наше время отношения между дипломатическими службами и частными фирмами носят более выраженный характер, поскольку нарушают функционирование дипломатических служб. По мнению Ноя Корнаго, данная форма клиентских отношений была выведена на новый уровень, что является прямым доказательством происходящих в сфере дипломатии изменений.^[676] На сегодняшний день страны нанимают представителей частных компаний для представления своих интересов в переговорах по актуальным вопросам. Так, например, в начале нашего столетия Испания делегировала свою консульскую деятельность транснациональным компаниям и корпорациям, получив взамен широкий спектр услуг по предоставлению информации и консультированию по вопросам права, экономики, инвестиций, юрисдикции; что привело к фундаментальным изменениям в «консульской дипломатии» (англ. Consular Diplomacy). Кроме того, вышеупомянутые ТНК имели право выдавать визы иностранным гражданам в офисах продаж или через интернет-магазины, что свидетельствует об их слаженной работе с авиакомпаниями в вопросах контроля пассажиропотока^[677]и доказывает факт того, что совокупность официальных международных отношений в вопросах прав и обязанностей граждан той или иной страны за ее пределами также подверглась влиянию глобализации.^[678] Однако Корнаго заявляет, что эта тенденция не является однонаправленной и не работает по принципу «от государства к частным компаниям», а имеет и обратную связь. Ричард Лангхорн считает, что крупные корпорации нанимают дипломатов-пенсионеров для консультирования менеджеров дочерних компаний и филиалов для того, чтобы последние оттачивали свои навыки и без труда справлялись с постоянно меняющимися международными отношениями компаний и государств, НПО и другими зарубежными корпорациями.^[679]

Стоит отметить, что существует некая «идентичность» в заявлениях научных сообществ о том, что кроме частных компаний, нанимаемых для осуществления консульской деятельности, существует и вторая группа подобных предприятий, нанимаемых в качестве государственных представителей в переговорных процессах. Согласно описанной схеме, частные компании выступают в качестве политических представителей, а не юридических (как бюро адвокатов). Эти компании не используют стратегии «юридической дипломатии» (англ. Legal Diplomacy), где как они, так и их клиенты (государства) должны сформулировать определенный набор дипломатических маневров, основная цель которых – повлиять на окончательные решения международных судов и трибуналов, не склонных к переговорам после того, как они уже приняли решение.^[680] Наоборот, эти компании действуют как внештатные дипломаты (англ. Freelance Diplomats), поскольку используют типичные дипломатические ходы внештатной дипломатии для того, чтобы повлиять на процессы переговоров, в ходе которых принимаемые решения всегда открыты для обсуждения.

«Внештатная дипломатия» (англ. Freelance Diplomacy) – это форма дипломатического представительства, при которой государство вынуждено нанимать и платить за услуги консультантов или специалистов, которые действовали бы словно их собственные дипломаты при выполнении специальных деликатных задач, требующих научного знания, проверенного опыта и виртуозного исполнения в решении возникающих политических проблем.^[681] Этой стратегией пользуются страны, выступающие против временных перемен для решения сложных ситуаций во внешней политике, либо страны, находящиеся на «протодипломатическом» этапе, поскольку не имеют собственной дипломатической службы; или же не могут позволить себе нанять штатных дипломатов. Слободан Лекис заявил, что благодаря внештатным дипломатам Косово смогло добиться независимости от Сербии; и что можно заметить признаки независимой дипломатии во внешней политике Северного Кипра, Западной Сахары, Сомалиленда – тех государств, которые не были признаны международным сообществом, но всеми силами стремились привлечь его внимание.^[682] В этих странах внештатные дипломаты – это бывшие дипломаты из разных стран мира – предложили свои услуги политической элите этих протогосударств, намереваясь помочь им добиться мирового признания и получить разрешение путешествовать от их имени «по сложной системе национальной бюрократии и международных организаций».^[683]

Стоит отметить, что деятельность таких людей, как Колин Эванс (бывший офицер английского флота),^[684] Карн Росс (бывший английский дипломат),^[685] Йосси Бейлин (израильский дипломат),^[686] Джимми Картер (бывший президент США),^[687] Питер Голдринг (консервативный канадский депутат),^[688] Эрик Шмидт (бывший управляющий директор «Google»),^[689] Билл Ричардсон (бывший дипломат Соединенных Штатов)^[690] и Деннис Родман (в прошлом профессиональный баскетболист)^[691] служит явным доказательством того, что внештатным дипломатом может стать любой гражданин; государства могут нанимать консультантов и специалистов на постоянной основе с целью продвижения идеи мира, пропаганды, интервенции, а также для привлечения финансовых средств в то государство, на которое они работают. Деятельность этих людей подтверждает и тот факт, что отношения министерств иностранных дел и внештатных дипломатов базируются на плате за результат; однако критики этой стратегии утверждают, что обычно внештатные дипломаты пытаются продемонстрировать куда большее влияние, чем тем, которым обладают на самом деле.^[692] На международной арене работают неправительственные организации, функционирующие по тем же принципам, что и внештатные дипломаты, например «Независимый дипломат» (англ. Independent Diplomat), «Глобальные стратегии политики» (англ. Global Policy Strategies), «Фонд поддержания мира Бергхофа» (англ. Berghof Foundation for Peace Support), «Центр Картера» (англ . Carter Center), «Община святого Эгидия» (англ . Community of Sant’Egidio), «Международный центр Улофа Пальме» (англ . Olof Palme International Center), «Международный центр мира в Толедо» (англ . Toledo International Centre for Peace), «Центр гуманитарного диалога» (англ . Centre for Humanitarian Dialogue), «Мадридский клуб» (англ . Club of Madrid), «Ресурсы примирения» (англ. Conciliation Resources), «Проект по интегративной медиации» (англ. CSS Project for Integrative Mediation), «Вива в мире» (исп. VIVA en el Mundo), «Международный альянс по миростроительству» (англ. International Peace Building Alliance), «Партнеры для изменения международной демократии» (англ. Partners for Democratic Change International) и «Проект по поддержке посредничества» (англ . Mediation Support Project). Все эти компании предлагают услуги представительства и специализированные дипломатические консультации наднациональным организациям, государствам и нецентральным правительствам, помогая решать конфликты и предотвращать их.^[693] Однако, их клиентом может стать и любая другая неправительственная организация, национальная и транснациональная частная компания, государственное учреждение и другие общественные организации, которые по тому же принципу стремятся к достижению своих целей на международном уровне или к установлению отношений с субъектами, отдаленными с географической точки зрения, но не с политической.^[694] К достижениям подобных организаций можно отнести произошедшее в 2005–2006 годах событие, когда НПО «Инициатива управления в кризисных ситуациях» (англ. Crisis Management Initiative) выступила в качестве неофициального посредника в переговорах с сепаратистской организацией «Свободный Ачех» (англ. Free Aceh Movement) во время конфликта в Индии и способствовала скорейшему установлению мира и заключению мирного договора.^[695] А случай с нефтяными компаниями США «англ. Marathon Oil Company»^[696] и «англ. Noble Energy Inc.»,^[697] которые финансировали «Проект Биоко» (англ. Bioko Biodiversity Protection Program) по охране окружающей среды в Экваториальной Гвинее, можно считать стратегическим ходом «публичной дипломатии» Соединенных Штатов по отношению к Африке.^[698]

Научным сообществам удалось образовать и третью группу частных компаний, нанимаемых для осуществления «дипломатии лоббирования» (англ. Lobby Diplomacy), то есть политических демонстраций и других активных действий от имени государства. По словам Джона Ньюхауса, наиболее важным в данной стратегии является то, что посольства по договору могут передать ответственность за представление их политических интересов частным компаниям и национальным НПО, чтобы те действовали в такой обстановке политической дискуссии, которая запрещала бы прямое участие иностранных дипломатов.^[699] Венские конвенции устанавливают ограничения на участие иностранных дипломатов в тех зарубежных странах, где они работают. Также, учитывая необходимость государств достичь результата в свою пользу, «дипломатия лоббирования» – это стратегия, часто используемая для уклонения от некоторой уголовной ответственности, налагаемой дипломатическим правом. Ньюхаус отмечает, что в 2005 году китайское государственное предприятие «Китайская национальная шельфовая нефтяная корпорация» (англ. National Offshore Oil Corporation) осуществило сделку на 18.5 млрд долларов в рамках глобальной китайской кампании по поставке энергоресурсов для приобретения «Союза нефтяников Калифорнии» (англ. Union Oil Company of California), на то время восьмой по величине энергетической компании США. Однако американская организация «Chevron» тоже была заинтересована в приобретении «Союза нефтяников Калифорнии», что спровоцировало «войну предложений» между компаниями. До того, как это произошло, дипломаты китайского посольства в США, не имевшие права напрямую участвовать в переговорных процессах, проходивших в рамках американского конгресса, решили нанять компанию «Эйкин, Гамп, Страус, Хауэр и Фельд ЛЛП» (англ. Akin Gump Strauss Hauer & Feld LLP) для защиты интересов «Китайской национальной шельфовой нефтяной корпорации». В результате данного маневра эта частная компания оказала сильное политическое сопротивление конгрессменам, поддержавшим СНК как национальную компанию.^[700] В конце концов «Шеврон Корпорейшн» (англ. Chevron) заполучила «Союз нефтяников Калифорнии», но убедилась на собственном примере, что «качество человеческого ресурса» может противостоять «карману» больших компаний; и что данный тип союза между государством, НПО и частными компаниями, базирующимися на «власти денег» – это довольно эффективный способ оказывать влияние на внешнюю политику государства.

Еще один показательный случай, который можно отнести к «дипломатии лоббирования», произошел в 2007 году, когда Пакистан нанял бывшего дипломата Робина Рафаэля, заплатив ему 1,2 млн долларов за организацию политической деятельности и общественных отношений с США совместно с фирмой «Кэссиди и Ассосиэйтс» (англ. Cassidy and Associates Inc.) и «Ван Соиос Ассосиэйтс» (англ. Van Scoyoc Associates Inc.), дабы придать Пакистану статус «важного стратегического партнера» для США.^[701] Произошло это в знак благодарности за то, что в 1993 году Р. Рафаэль поставил под вопрос юридическую законность присоединения Кашмира к Индии, находясь тогда на государственной службе в качестве штатного дипломата. И уже в 2014 году японское посольство в Соединенных Штатах наняло пять частных компаний для оказания политического давления на сенат США в штате Вирджиния: дипломаты хотели добиться апробации закона, согласно которому море, окружающее Японию, называлось бы не Восточным, а Японским, поскольку эта юридическая неточность благоприятствовала корейской стороне высказывать территориальные притязания.^[702]

Если оценивать вышеупомянутые случаи с точки зрения макиавеллистов, то «дипломатию лоббирования» можно было бы считать подходящей стратегией, которую следовало бы использовать для того, чтобы избежать обвинения в международном вмешательстве во внутреннюю политику стран. Она могла бы считаться продолжением некоторых популистских тактик, интересных для политических элит разных государств.^[703] Речь идет о том, чтобы скрыть или превратить намерения интервенционистской политики различных государств, решивших вмешаться во внутренние дела других государств, в гражданские действия, способные скрыть истинные цели, поскольку они осуществляются гражданами тех же государств, на которые предполагается оказать влияние. Когда Китай вступил в альянс «Китайская национальная шельфовая нефтяная корпорация», эта компания была способна защитить интересы азиатского гиганта, не создавая кризисной ситуации в отношениях с США, поскольку члены этой организации были американскими гражданами. Таким образом, с точки зрения права, казалось, что вопрос о том, кто станет владельцем «Союза нефтяников Калифорнии» – вовсе не международный, а исключительно национальный, в котором должны разбираться американцы. Однако, иногда дипломатия лоббирования может привести к более страшным последствиям, как это случилось в 1998 и 1999 гг.: несмотря на подозрения, правительство Венесуэлы так и не смогло привести весомых аргументов, чтобы сделать официальное заявление о предполагаемом вмешательстве США в их внутренние дела через некоммерческую венесуэльскую неправительственную организацию «Первый в справедливости» (исп. Primero de Justicia), ориентированную на развитие демократии в стране.^[704] Под утро правительство встало на защиту коммерческих интересов американцев, применив тактику лоббирования в Национальном собрании Венесуэлы, спустя лишь несколько недель после того, как венесуэльское правительство отказалось принять политические указания американского посольства в Каракасе, которые стали уже политической традицией, утвержденной двусторонним соглашением, принятым политическими элитами обеих стран в 1963 году. По прошествии нескольких лет Венесуэла, наряду с другими странами Латинской Америки, Евразии и Африки начала бороться с вмешательствами во внутренние дела страны таких международных НПО, как «Страж прав человека»,^[705] «ИБИС» (англ. IBIS), «Фонд имени Конрада Аденауэра» (англ. Konrad-Adenauer-Stiftung), «Миссия новые племена» (англ. New Tribes Mission) и др.; не принимая никаких мер по отношению к национальным НПО, продолжающим работать под прикрытием в национальной правовой системе. Таким образом, за последние десятилетия «дипломатия лоббирования» превратилась в инструмент, с помощью которого дипломатические службы оказывают влияние на внешнюю политику других государств без риска навредить мирным политическим отношениям с этими странами.

Следует отметить, что появление такого разнообразия НПО и частных организаций, активно использующих тактику «аутсорсинговой дипломатии», привело к тому, что эту стратегию стало весьма сложно вписать в словарь мировых научных и дипломатических сообществ в связи с наличием большого количества концепций, крутящихся вокруг этого термина, что мешает дать ему научную оценку и концептуальную обособленность. На самом деле понятие «аутсорсинговая дипломатия», как правило, ставится в один ряд с «экономической дипломатией» (англ. Economic Diplomacy); проводятся аналогии и с некоторыми ее составляющими: «коммерческой дипломатией» (англ. Commercial Diplomacy), «предпринимательской дипломатией» (англ. Enterprise Diplomacy), «корпоративной дипломатией» (англ. Corporate Diplomacy), «бизнес-дипломатией» (англ. Business Diplomacy), «частной дипломатией» (англ. Private Diplomacy), «треугольной дипломатией» (англ. Triangular Diplomacy) и др. Тем не менее, каждое из этих понятий описывает конкретную дипломатическую стратегию, хотя и имеет некое сходство с остальными понятиями в экономическом аспекте. И для того, чтобы убедиться в этом, следует изучить совокупность источников, написанных специалистами, которые более 10 лет занимаются именно изучением этих различий. Если же за неимением подобных документов, мы обратимся к работам специалистов с отсутствием необходимого опыта, чьё мышление демонстрирует нам недостаточно поучительное отношение и вводит нас в заблуждение, запутывая в дебрях дебатов, развернутых вокруг названной темы, то и по прошествии тысячи лет не будет никакого научного прогресса.

Итак, для того, чтобы выявить различия, стоит начать с понятия «экономическая дипломатия». Она сконцентрирована на макроэкономических процессах, связанных с интересами того или иного государства, и осуществляется министерством иностранных дел, а также другими министерствами через проведение экономической и торговой политики, аналогичной политике других стран.^[706]Например, создание таких организаций, как «Организация экономического сотрудничества и развития» (англ. Organisation for Economic Cooperation and Development), «Международный валютный фонд» (англ . International Monetary Fund) и «Всемирный банк» (англ. World Bank) можно считать результатом взаимодействия различных государств путем применения принципов «экономической дипломатии». Аналогично, «аутсорсинговая дипломатия» – это основа, включающая в себя ряд дипломатических стратегий, тесно связанных с экономикой, финансами, торговлей, ценными бумагами, деньгами, социально-экономическими вопросами, со сферой производства и услуг. В этом смысле «аутсорсинговую дипломатию» можно считать одной из разновидностей «экономической дипломатии», поскольку здесь процесс найма и оплаты между частной компанией и государством оказывает большее влияние на мировую экономику, чем на государственные дела. Однако тогда «аутсорсинговая дипломатия» начинает конкурировать с другими подобными стратегиями для того, чтобы занять важное место в научном пространстве, недоступном остальным.

Во-первых, «аутсорсинговая дипломатия» отличается от торговой дипломатии тем, что для последней не характерен факт найма частных компаний государствами для достижения дипломатических целей, несмотря на то, что одна из них – посредничество между различными бизнес-единицами, действующими на мировом рынке с целью подписания контракта.

«Коммерческая дипломатия» – одна из наиболее сложных областей дипломатической феноменологии, так как ее стратегии доводят до конца, в основном, коммерческие дипломатические представительства за рубежом, которые преследуют основную цель: увеличение экспорта и привлечение иностранных инвестиций путем установления связей с международными бизнес-партнерами. Эта стратегия – инструмент, необходимый государствам, желающим укрепить отечественные компании на международном рынке производства и торговли, подверженные влиянию ощутимых процессов глобализации и технического прогресса, которые, в свою очередь, концентрируют свои силы на стимулировании интернационализации местного производства страны. Но самое главное – это то, что такая стратегия ищет преемственность и продолжение отношений с торговыми партнерами, для чего большое внимание уделяется решению споров по вопросам торговли и бизнеса на микроуровне. В 2012 году Хууб Руэль представил мировой общественности выдающийся сборник под названием «Коммерческая дипломатия и международный бизнес: концептуальные и эмпирические исследования», где описал проделанный им анализ основных характеристик «коммерческой дипломатии» и установил четкие границы между этой и другими схожими дипломатическими стратегиями.^[707] А вот Ширин Роверс заявляет, что темы, представляющие интерес для этого типа дипломатических стратегий, могут стать основным критерием их отличий. Так, он намекает на то, что «коммерческая дипломатия» занимается изучением имиджа, обсуждением контрактов, правовой координацией, распространением коммерческой информации с помощью СМИ, назначением встреч покупателя с продавцом, связями с общественностью на низком уровне, поиском партнеров и т. д.

Во-вторых, используя подход Роверса, возможно, как минимум, найти различия между «аутсорсинговой дипломатией» и «бизнес-дипломатией», которая относится к международной деятельности, осуществляемой акционерами многонациональных и транснациональных корпораций, чьи интересы настолько тесно связаны с мировым фондовым рынком, что участие государств и гражданских организаций практически несущественно в силу отсутствия необходимости.^[708]

В-третьих, этот же подход позволяет отличить «аутсорсинговую дипломатию» от принципов «треугольной дипломатии», предложенных Джоном Стопфордом.^[709] Он полагал, что «треугольная дипломатия» включает в себя три основных типа торговых отношений: «государство – государство», «государство – компании», «компании – компании». В последнем случае Стопфорд подчеркнул, что интерактивные отношения между материнскими и дочерними компаниями создают определенные вольности, позволяющие филиалам контактировать с государствами и их нецентральными правительствами. Благодаря автономии дочерних предприятий, выстраиваются sui generis^[710]дипломатические отношения «государства – филиалы», генерирующие новые дипломатические стратегии, которые теперь должны занимать особое место в научной классификации, поскольку эти дочерние компании заинтересованы в сочетании коммерческого видения материнских компаний и социально-политических реалий, происходящих на тех территориях, где они находятся.^[711] Однако через несколько лет классификация Стопфорда была пересмотрена различными научными сообществами, которые дополнили и завершили ее. Согласно Гарсиа Ребольяру, можно выделить еще несколько уровней, если принять во внимание экономическую роль неправительственных организаций на мировом рынке. Так, он предлагает концепцию «национальной дипломатии НПО», делая отсылку к случаям, когда НПО, вовлеченные в торгово-экономические отношения, начинают действовать за пределами страны от лица государственных корпораций. Еще одна концепция – «многонациональная дипломатия НПО» используется для описания случаев, когда НПО, вовлеченные в торговлю и экономику, определяют направление государственной политики и бизнеса.^[712]

В-четвертых, «аутсорсинговая дипломатия» не должна быть связана с «корпоративной дипломатией» – дипломатической стратегией, входящей в «публичную дипломатию». По мнению Э. Ордеикс-Риго и Ж. Дуарте, «корпоративная дипломатия» – это действия того или иного государства, направленные на одобрение его внешней политики за границей, достигаемые посредством работы с корпорациями.^[713] В перспективе эта стратегия будет направлена на передачу государством символических ценностей в руки национальных корпораций, признаваемых в качестве «представителей чего-то, чем могла бы стать концепция, страна или их взаимные интересы». Выходит, этот процесс оптимизирует политическую силу и легитимность корпораций, а не их экономическую мощь. На сегодняшний день уже нельзя сказать, что авиакомпания «ИБЕРИЯ» (исп. IBERIA) принадлежит Испании, но эта корпорация привносит испанские ценности в каждый регион, где осуществляет свою деятельность. Согласно Льюису Малгару, претерпев процесс последовательной приватизации и слияния с другими авиакомпаниями, «ИБЕРИЯ» не принадлежит теперь никакой из стран: ни Испании, ни Англии, ни Аргентине. Поскольку компания не закреплена за каким-либо конкретным акционером, она, по определению, является многонациональной. Ее интересы не совпадают с интересами ни одной из стран, даже если речь идет об Испании. Парадокс заключается в том, что в различных частях света образ компании «ИБЕРИЯ» все еще ассоциируется с Испанией. Впоследствии «ИБЕРИЯ» стала работать на «публичную дипломатию» Испании, страны, которая может использовать эту возможность для того, чтобы повлиять на общественное мнение других государств для того, чтобы открыть коммерческие двери с большей степенью легитимности^[714] для передачи мировой аудитории сообщений политического характера о силе и значимости испанской политической системы.^[715] Между тем, Руэль считает, что «корпоративная дипломатия» может быть связана с процессами, когда международные корпорации решают собственные проблемы сбыта в отношении государств.^[716] Так, как это обычно происходит в «коммерческой дипломатии» за исключением того факта, что здесь дискуссия также вращается вокруг возможных политических выгод. Другими словами, в «корпоративной дипломатии» международные корпорации расширили область своих коммерческих интересов в сторону поиска новых клиентов: государства, нецентральные правительства, наднациональные организации, международные общественные предприятия, а также государственные органы, действующие на международной арене – те, кто способен предложить выгодные условия и добиться заключения соглашений. Связь международных корпораций с клиентом-государством может положительно отразиться на их репутации и помочь оставить положительное впечатление о себе для привлечения новых клиентов и партнеров. В сумме клиентские отношения типа «корпорация – государство» – это эффективная реклама бизнеса и путь к укреплению корпорации.

В-пятых, следует сказать, что «бизнес-дипломатия» отличается от «аутсорсинговой дипломатии», поскольку эта сфера больше связана с поддержанием мирной международной обстановки в бизнесе. Акцент ставится на разъяснении правил международного рынка с целью снижения уровня неопределенности и риска с точки зрения дочерних компаний. «Бизнес-дипломатия» направлена на стабилизацию и укрепление международного бизнеса, однако этого невозможно достичь, если те или иные решения приняты без обоюдного согласия и являются нелегитимными. Именно поэтому приверженцы данной стратегии должны оставить в стороне принципы ведения переговоров коммерческой дипломатии и приложить усилия для того, чтобы создать и стараться поддерживать благоприятные отношения с другими представителями НПО, государств, политических партий и средствами массовой информации.^[717] Например, создание Всемирной торговой организации может рассматриваться как результат процессов, протекающих в «бизнес-дипломатии», поскольку в данной ситуации государства и предприниматели во всем мире отложили в сторону собственные интересы, чтобы создать единый закон, который регулировал бы торговые отношения между разными странами.^[718]

В-шестых, наибольшая путаница вокруг «аутсорсинговой дипломатии» происходит из-за положений, описанных в концепции частной дипломатии, которые имеют столько различных описаний, что их сложно идентифицировать. Перри Проспер использует понятие «частная дипломатия» в случаях, когда речь идет о международных политических инициативах, предпринятых гражданами и НПО, способных оказать влияние на решение мировых проблем.^[719] Другими словами, те, кто проявляет эти инициативы, считают себя «уполномоченными» представителями, которые имеют право предпринимать те или иные действия на мировой арене, будь то самостоятельно принятые решения или скоординированные с государствами действия в силу приближенности к реалиям того района, где они проживают. В то же время Антье Херрберг и Хейди Кумпулайнен,^[720]Джон Хамре и Ронда Зыгоки используют понятие «частная дипломатия», имея в виду действия неправительственных организаций в дипломатической сфере, осуществляемые с целью продвижения мира.^[721] Тем не менее, мы дадим наиболее точное описание этого понятия, если скажем, что «частная дипломатия» – это неотъемлемая часть «тайной дипломатии». Грегори Хендерсон,^[722]Самуэльсон Роберт и Дей Монт,^[723] Сара Штайнметц,^[724] Дебра Лианг-Фентон,^[725] Шухей Куризаки^[726] говорят о «частной дипломатии» как о конфиденциальных действиях, осуществляемых дипломатами без оказания влияния на средства массовой информации. Они считают, что этот термин частично противоречит понятию «публичной дипломатии».

Наконец, существуют научные сообщества, которые заявляют, что «аутсорсинговая дипломатия» – это стратегия, дополняющая дипломатию, не имеющую конкретного подтверждения и обладающую большим количеством дефектов, которые проявляются при работе, поскольку министерства иностранных дел имеют особую структуру, а выполняют работу, для которой должны быть наняты частные компании. Джайлс Скотт-Смит оказался прав, заявив, что частные компании при исполнении дипломатических функций демонстрируют хаотичное поведение, что заставляет усомниться в эффективности «аутсорсинговой дипломатии».^[727] Частные организации не проходят специальную дипломатическую подготовку, и именно поэтому даже не имеют представления ни о масштабе действий, которые совершают, ни о ценности свободы: они не знают, что такое дипломатическая осторожность, и какая история лежит в основе политических отношений клиента и государства, в котором они работают. И хотя государства могут быть заинтересованы в организации должной и качественной подготовки этих частных компаний для того, чтобы их язык был более «дипломатичным» и они накапливали дипломатический опыт, эта акция будет представлять собой излишнюю бюрократическую нагрузку на финансы дипломатической службы, не говоря уже о том, что подобные усилия едва ли научат эти компании ограничивать свои действия, которые довольно сложно вписываются в нормы контрактов. Джайлс также предполагает, что «аутсорсинговая дипломатия» по-прежнему не может заменить дипломатию государства, но все же обладает определенным потенциалом для того, чтобы заменить некоторые дипломатические функции, а в будущем и самих дипломатов.

В настоящее время процесс распространения «аутсорсинговой дипломатии» находится лишь на начальном этапе, постепенно набирая обороты, высоко неся знамя «современного государственного управления», поскольку эта стратегия уменьшает роль граждан, чтобы быть более привлекательной для политических элит.

В заключение стоит упомянуть знаменитого колумбийского журналиста Даниэля Сампера Рисано,^[728] который когда-то осмелился предсказать будущее «аутсорсинговой дипломатии» в известной статье под названием «Аутсорсинг».^[729] В ней он рассказывает вымышленную историю, в которой послы будущего работают по контракту на те государства, которые лучше всего платят за предоставляемые услуги. Национальность дипломатов и цели заданий, которые они выполняют, более не играют никакой роли, равно как и официальное назначение на должность дипломата, возможное теперь всего лишь по просьбе того или иного государства. Эти изменения ознаменовали конец старой власти политических элит, под контролем которых раньше находились министерства иностранных дел, и явились свидетельством зарождения нового «аутсорсингового государства».

---

Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 177; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!