Учредительная дипломатия и парадипломатия
Ключевые Слова : Глобальная микродипломатия, Глобальная парадипломатия, Дипломатия центробежной силы, Дипломатия центростремительной силы, Идентичная парадипломатия, Макродипломатия, Макрорегиональная дипломатия, Макрорегиональная парадипломатия, Мегадипломатия, Международная кооперация, Мезоправительство, Микрорегиональная парадипломатия, Многоуровневая дипломатия, Надгосударственная дипломатия, Негосударственная многоуровневая дипломатия, Отрицательная парадипломатия, Парадипломатия, Параллельная дипломатия, Положительная парадипломатия, Региональная дипломатия, Региональная парадипломатия, Режимы трансграничных регионов, Совместная дипломатия, Субгосударственная дипломатия, Транс– или макрорегиональная парадипломатия, Трансграничная кооперация, Трансграничная региональная микродипломатия, Трансграничная региональная парадипломатия, Трансрегиональная микродипломатия, Трансрегиональная парадипломатия, Учредительная дипломатия, Учредительные государства, Федеративная дипломатия.
В теории, внешней политикой государств является политика, устанавливающая типологию дипломатических стратегий, которые будут использоваться для достижения целей. Тем не менее, этот подход может претерпевать изменения в связи с особенностью политических элит, контролирующих центральные органы исполнительной власти, не признавать однократность, взаимозаменяемость дипломатических стратегий и их свойство приспосабливаться к намеченным планам; а также не считать дипломатию частью внешней политики несмотря на то, что некоторые ученые и политические деятели настаивают на обратном. Примерно то же происходит и с понятием государственного суверенитета. В большинстве случаев национальные политические элиты, контролирующие центральные органы исполнительной власти, не осознают, что имеют в своих руках суверенитет государства, который может стратегически способствовать достижению различных международных целей. Напротив, те политические элиты, которые учитывают этот факт, понимают, что аккредитация граждан и институтов позволяет придать особую силу международному представительству, впоследствии позволяющему открыть любые двери и создать больше возможностей для заключения соглашений, чем бесконечный процесс дипломатических переговоров, который зачастую оказывается безрезультатным не только по причине имеющихся разногласий между сторонами, а вследствие диспропорции в количестве дипломатических представителей, участвующих в диалоге. Например, когда была создана ООН, власти многих стран воздержались от вступления в ее состав, поскольку считали ее «подозрительной» и угрожающей суверенитету государств. Более «продвинутые» политические элиты были первыми, согласившимися принять участие в этом проекте, в то время как другие тратили годы на осмысление происходящих вокруг событий. В конце концов политические элиты стали применять рациональный подход, а также оперативно действовать и принимать решения в вопросе назначения своих представителей. Тем не менее, если судить по политической роли многих послов, принимающих участие в заседаниях, сегодня в ООН по-прежнему наблюдается определенный дисбаланс. Одни проявляют большую активность и инициативность по сравнению с другими. Можно сослаться на то, что такая деятельность является следствием личностных характеристик и знаний каждого; также можно утверждать и то, что их политические роли соответствуют строго предоставленным полномочиям, в рамках которых одни представители имеют право принимать решения и выдвигать инициативы, другие же предпочитают хранить молчание и посещать заседания «для галочки». Это может произойти как в посольстве, так и в делегации. Как сложилась такая ситуация, при которой выделенная доля суверенитета государства может повлиять на политические результаты? Трудно дать точный ответ на данный вопрос. Накопленные знания и опыт позволяют сформировать общую картину выделяемых квот и то, как эти квоты, в свою очередь, влияют на деятельность наднациональных органов и полномочия дипломатов.
|
|
|
|
|
|
С юридической точки зрения понятие «доли суверенитета» легче обнаружить в деятельности наднациональных организаций. На этом уровне политические элиты, контролирующие центральные органы исполнительной власти, наделяют долями суверенитета своих государств наднациональные организации[267] с целью упростить процесс осуществления контроля и защиты общей политики между государствами-членами в вопросах, которые по степени важности следуют после защиты национальных интересов. Другими словами, наднациональные организации могут действовать в ситуациях, вызывающих равный интерес у государств-членов, каждому из которых, в свою очередь, оставляют возможность действовать самостоятельно в вопросах национального характера. Наднациональные организации могут осуществлять свою деятельность в таких областях, как торговое, финансовое и технологическое развитие; демократия; защита окружающей среды; укрепление мира; защита прав человека; политическая и экономическая интеграция; верховенство права и закона; искоренение голода и болезней. Тем временем государства-члены все еще могут осуществлять свой суверенитет в национальных делах: устанавливать налоги, управлять избирательными системами и правовыми вопросами, структурировать планы развития территорий, разрабатывать курсы внешней политики, равно как и инвестиционные программы и др..[268] Когда политические элиты предоставляют доли суверенитета руководству наднациональных организаций, они дают понять, что их государства будут подчиняться принятым решениям данных организаций при условии, что эти решения будут относиться к ранее обсужденным темам. Таким образом государства обеспечивают контроль над большей частью своего суверенитета. Эти политические отношения, характеризующиеся подчинением государств наднациональным организациям, решения которых в тех или иных областях имеют больший «политический вес», наводят на мысль о том, что на международной политической арене каждый участник играет определенную роль, выстраивая в политической системе мира некую иерархию.[269]
|
|
|
|
|
|
Эта идея нашла отражение в трудах Михайло Месаровича и Дональда Мако в 1969 г.[270] Если изучить поведение действующих лиц на мировой арене, то их можно разделить на лица официальные и неофициальные,[271] или же классифицировать по трем основным уровням: верхний уровень, на котором расположились наднациональные организации; промежуточный уровень, закрепленный за государствами; низший уровень, который занимают другие лица, наделенные меньшей политической властью, которые могут быть классифицированы как негосударственные лица (транснациональные компании, общественные организации, группы давления, группы граждан, политические партии и др.); лица субгосударственных структур (государственные учреждения и др.). В предложенной модели учитываются следующие факторы: качество власти, законность и политическая власть различных международных организаций, степень влияния глобальных политических учреждений – это позволяет увидеть структурированность международной политической арены, где каждый уровень влияет на последующий. Однако влияние одних уровней на другие является относительным, поскольку с середины XX века представители третьего, низшего уровня, проявляли такую активность в мировой политике, что меняли традиционную сферу влияния государства, а это говорит об эволюции традиционных политических, правовых и суверенных понятий.[272]
В рамках этой классификации параллельно отмечалось, что государства по-разному организовывали свои дипломатические службы. Таким образом, дипломатические отношения между различными действующими лицами на международной арене могут быть также разделены на иерархические уровни.
Например, в то время как политические элиты, контролирующие центральные органы исполнительной власти, предоставляли долю своего государственного суверенитета наднациональным организациям, они наделяли определенной властью и полномочиями своих дипломатов, представляющих интересы своих государств в наднациональных организациях. Благодаря этой мере политические элиты гарантировали, что решения, принятые их дипломатическим представительством в субнациональных организациях, имеют «обязательный характер», а их полномочия позволяют рассматривать макрополитические вопросы. Тем не менее, эта идея была новой для дипломатической традиции: с начала XX века политические элиты наделяли своих дипломатических представителей такой властью, что некоторые из них были более представительными, чем послы или министры иностранных дел.
XX век ознаменовал конец ведущей роли государства-нации на мировой арене, также логично предположить, что в этом веке наступил конец роли посла как главы дипломатической структуры государства за границей. Появление современных наднациональных организаций, таких как ООН, ЕС и ВТО изменило политический статус послов, которые теперь могли поделиться своими функциями с другими дипломатическими представителями своих государств с аналогичной или большей иерархией. По крайней мере с появлением ООН была принята Венская конвенция о дипломатическом и консульском праве, в которой говорится о роли послов и других дипломатических работников, а также устанавливается правовая норма, которой придерживаются государства-участники в процессе создания национальных законов, направленных на предотвращение дублирования дипломатических задач. Венская конвенция не отразила третий тип дипломатических отношений, которые зарождались на мировом уровне и происходили из внутриполитической системы государств. В отличие от дипломатических отношений, которые государства поддерживали с наднациональными организациями и обычных дипломатических отношений с другими государствами и международными организациями, нецентральные правительства[273] начали участвовать на международной арене как с поддержкой своих государств, так и без неё. В этом смысле можно считать, что дипломатические отношения государств делятся на три уровня: надгосударственная дипломатия (англ. Supra-State Diplomacy),[274]традиционная дипломатия (англ. Diplomacy)[275] и субгосударственная дипломатия (англ. Sub-State Diplomacy).[276] Каждый уровень, имеющий свои дипломатические стратегии, можно изобразить таким образом:
Мировая дипломатическая система [277]
Например, на уровне «Надгосударственной дипломатии» было привычным использование стратегии «Многосторонней дипломатии» (англ. Multilateral Diplomacy), «Дипломатии конгрессов [278]» (англ. Summit Diplomacy) и «Парламентской дипломатии» (англ. Parliament Diplomacy).[279] Кроме того, на этом уровне осуществляли деятельность главы государств, политические лидеры и дипломаты с признанным опытом и большими полномочиями, что требовало исключительного дипломатического протокола в организации совещаний, безопасности и подбора персонала. На среднем уровне дипломатии государства действовали через посольства, консульства, делегации, дипломатические представительства, дипломатических агентов, а также через национальные предприятия, военные базы, министров иностранных дел, в частности для применения таких стратегий, как: «Двусторонняя дипломатия», «Дипломатия прямого набора», «Публичная дипломатия» и «Гражданская дипломатия»; не считая того, что государства использовали другие методы: открытие посольств и консульств, официальные визиты политических лидеров, дипломатические аудиенции, дипломатическую переписку, проведение консультаций послов, объявление персон «нон-грата» и другие многочисленные механизмы, насчитывающие уже более чем трехтысячелетнюю историю и регулируемые строгим протоколом. На данном уровне государства наделяют немалыми долями суверенитета административные центры посольств для их эффективного функционирования, поскольку в отличие от послов и дипломатов в наднациональных организациях, посольства являются более «недолговечными».[280] Если бы государства не делали этого, то под угрозой оказалось бы активное участие государств в наднациональных организациях, отвечающих за установление дипломатических отношений с другими государствами. Посольства являются основным административным центром, подтверждающим суверенитет государства за пределами его территории. Когда политические элиты предоставляют долю суверенитета посольствам, за последними закрепляется статус институционального представительства и принцип экстерриториальности. Другими словами, обеспечить представительство посольства – значит обеспечить представительство государства за пределами своих границ так, что ни одна юрисдикция иностранного государства не сможет оказать влияние на это представление.[281]
Между тем, на низшем уровне субгосударственной дипломатии государства вовлечены в реализацию новых дипломатических стратегий, при этом не важно каких – эффективных или нет. На этих уровнях нецентральные правительства также ведут активную международную деятельность. Этот факт доказывает то, что в начале XX века на международной арене наравне с государственными деятелями активно выступали и негосударственные представители.[282] Нецентральные правительства ворвались на международную арену в поисках решения локальных проблем, связанных с региональной политикой, темами, вынесенными за пределы международных отношений, а также интересов министерств иностранных дел государств.[283]
Согласно Дэвиду Крикмансу и Мануэлю Дурану, субгосударственная дипломатия прошла три фазы развития или, по-другому, три исторические волны. Первая волна прошла в 80-е годы ХХ века, когда многие нецентральные правительства пытались привлечь прямые иностранные инвестиции посредством собственных инициатив, используя свою культуру и самобытность для перехода на международный уровень.[284] Эти инициативы зачастую носили характер «ad hoc» (латинская фраза, означающая «к этому, для данного случая, для этой цели») ; в результате чего достигнутое количество политических связей было ничтожно мало, несмотря на осуществляемую активную деятельность и прилагаемые усилия.
Вторая волна прошла в 90-е годы ХХ века, когда нецентральные правительства некоторых европейских стран создали ряд институтов и учреждений, которые осуществляли дипломатическую деятельность, дополняющую или проходящую параллельно с внешней политикой своих государств, а также установили международные отношения с нецентральными правительствами других стран.
Третья волна происходит в наше время. Нецентральные правительства стремятся развиваться в непрерывной вертикали, что представляет собой стратегическую переориентацию, вызванную новыми геополитическими и функциональными приоритетами, при которых каждое решение и предпринятый шаг должны быть максимально плодотворными.[285] Тем не менее, Винсент Торрихос считает, что появление субгосударственной дипломатии не должно сводиться только к экономическим факторам, а оно также имеет и политические мотивы; нецентральные правительства получили преимущества, выступая в качестве посредников в государственных и частных ассоциациях – это позволило им создать партнерские отношения с другими иностранными нецентральными правительствами, имеющими лучшие возможности для развития. По словам Торрихоса, эту стратегию нецентральных правительств можно назвать «Дипломатией центробежной силы» (исп. Diplomacia Centrífuga). Нецентральные правительства пытались уйти от контроля центральных органов исполнительной власти, тем самым показывая свою способность действовать самостоятельно в решении своих политических, экономических и культурных потребностей.[286] Ной Корнаго утверждает, что субгосударственная дипломатия выходит на международный уровень благодаря политической адаптации нецентральных правительств, которая явилась результатом приобретенного опыта, знаний и проявляемой гибкости перед постоянно меняющимися мировыми тенденциями.[287]
Однако самой важной особенностью нецентральных правительств стала возможность участвовать в международных делах, не имея при этом определенной доли суверенитета своих государств. Во-первых, были случаи, когда государство поддерживало международную деятельность своего нецентрального правительства и наделяло его долей государственного суверенитета для осуществления юридически корректного взаимодействия с другими иностранными нецентральными правительствами и, возможно, даже другими государствами. Такие политические отношения, когда нецентральные правительства самостоятельно работают над созданием своих собственных дипломатических структур и механизмов, получивших название «Учредительная дипломатия» (англ. Constituent Diplomacy), могут представлять угрозу как для центральных органов исполнительной власти, так и нецентральных правительств. Например, центральные органы исполнительной власти, поддерживающие такие инициативы, не могли обеспечить полный контроль над действиями нецентральных правительств и последствиями, которые могут вызвать резонанс на международном уровне. По этой причине центральные органы исполнительной власти тщательно анализируют свои приоритеты и политическую позицию по отношению к инициативам своих нецентральных правительств в области международной политики, к используемым ими механизмам и средствам на пути к достижению целей; и в случае признания их деятельности плодотворной, она начинает более эффективно реализовываться в сфере региональных и национальных интересов. Кроме того, центральные органы исполнительной власти могут лишить полномочий свои нецентральные правительства в любое время на любом этапе развития их международной деятельности. Без объяснения причин могут аннулироваться и признаваться недействительными международные действия нецентральных правительств, их соглашения, утратившие юридическую силу, действующие соглашения и соглашения, готовые к исполнению, несмотря на то, что такие меры обходятся правящим политическим элитам потерей электората и экономическими издержками. Достаточно того, чтобы центральные органы исполнительной власти решили восстановить свое законное право управлять внешней политикой государства, просто подписав меморандум, тогда нецентральное правительство немедленно откажется от своих инициатив в ведении международной политики. Государства не нуждаются в подготовке нового закона или созыве конгресса для заморозки деятельности нецентральных правительств. Решения высшего руководства страны для этого вполне достаточно. Невзирая на большой риск, поджидающий участников на данном уровне, в последние годы стратегия субгосударственной дипломатии стала очень популярна в мире отчасти потому, что появляются новые проблемы, требующие новых подходов к их решению.
Во-вторых, может случиться и так, что центральные органы исполнительной власти самовольно примут решение выйти на международную арену без какой-либо координации своих действий с политической элитой, что может быть воспринято как некий вызов статусу-кво этих элит. Центральное правительство «по собственному желанию» наделило себя определённой долей государственного суверенитета для возможности участия в международных отношениях, пытаясь минимизировать свою институциональную слабость, заключающуюся в отсутствии поддержки своих государств с целью взаимодействия с другими нецентральными правительствами или другими государствами, тем самым улучшая свой политический имидж в геополитическом и геоэкономическом контекстах.[288] Тем не менее, этот тип политического отношения, который получил название «Парадипломатия» (англ. Paradiplomacy), может представлять риск для некоторых центральных правительств, позволяющих себе такое поведение, поскольку в результате некомпетентности центрального правительства в международных вопросах могут возникнуть непредвиденные политические последствия. Нельзя также предсказать и то, какова будет роль политических посольств, учитывая, что некоторые решения центральных правительств могут повлиять на внешнюю политику, так как они будут исходить не от представителей традиционной дипломатии. Эти действия также угрожают и нецентральным правительствам, которые могут быть наказаны центральными органами исполнительной власти. Как правило, центральные правительства, применяя такую стратегию, имеют ряд юридических привилегий, которые защищают их от действий государств.
Например, деятельность канадских провинций Квебек и Фландрии в течение нескольких десятилетий конца XX века[289] показала, что внешняя политика Канады представляет собой совокупность интересов ее провинций и самих центральных органов исполнительной власти, где каждый уровень в свободной и независимой форме может взаимодействовать с другим для обеспечения определенной позиции на международной арене. На данном этапе можно утверждать, что «учредительная дипломатия» и «парадипломатия» отражают успех политических движений, направленных на укрепление демократии или политической децентрализации, а также доказывают, что в условиях глобализации мир, на самом деле, раскалывается на части. Однако, с точки зрения традиционной дипломатии, «учредительная дипломатия» наводит на мысль о том, что национальные политические элиты государств, одобрившие реализацию таких дипломатических стратегий, недооценивали профессионализм своих дипломатических служб, в то время как «парадипломатия» отражает аналогичную тенденцию, только уже с другой предпосылкой – неспособностью правящей политической элиты государства сохранить государственный суверенитет, унаследованный от своих предшественников. Однако, стоит рассмотреть характеристики, присущие этим двум подходам.
Учредительная дипломатия
Современная концепция «учредительной дипломатии» зародилась в 1985 году, когда Джон Кинкейд представил свой доклад под названием «Учредительная дипломатия: роль США во внешней политике» на Всемирном конгрессе Международной ассоциации политической науки (англ. International Political Science Association), проходившей в Париже (Франция).[290] Впоследствии, пять лет спустя, в 1990 г. Ханс Михельманн и Панайотис Солдатос предложили Кинкейду включить свою научную статью в сборник под названием «Федерализм и международные отношения: роль субнациональных объединений»,[291] в который также вошла и статья Иво Дучачека.
Кинкейд принял предложение и представил статью под названием «Учредительная дипломатия в федеральной политике и национальном государстве: конфликт и сотрудничество».[292] Дучачек, в свою очередь, опубликовал статью под названием «Перфорированные суверенитеты: к типологии новых участников в международных отношениях». После публикации книги, ко всеобщему удивлению, идеи Дучачека, касающиеся международных отношений и дипломатических явлений вызвали необычайный интерес у ученых. Дучачек, возможно, тоже не догадывался, насколько сильная полемика разразится вокруг его идей и как кардинально изменят его идеи большую часть дипломатической теории. Он был не менее удивлен, когда академические сообщества отвергли идеи Кинкейда, которые, будучи неоспоримыми, заплатили высокую цену за то, чтобы быть в одном ряду с научным завещанием Дучачека.[293] Тем не менее, учредительная дипломатия просуществовала недолго; идеи Кинкейда вновь стали предметом сурового анализа. Сегодня его теория уже успела завоевать интерес некоторых университетов, в то время как для других она остается до сих пор неизвестной.
В общих чертах идеи Кинкейда очень схожи с идеями Дучачека. Оба ученых заметили, что в некоторых случаях нецентральные правительства государств могут развивать региональные интересы на международном уровне. Также оба автора полагали, что это стало возможным благодаря экономическому, технологическому, социальному и культурному прогрессу, происходившему на глобальном уровне, благоприятно отражаясь на коммуникации и взаимодействии между различными странами мира. Новый международный порядок объединял рынки, общества и культуры через ряд глобальных преобразований и создавал политические возможности для того, чтобы, например, нецентральные правительства смогли поучаствовать на международной арене с некоторой автономией для продвижения местных интересов.
В отличие от Дучачека, Кинкейд отметил, что некоторые нецентральные правительства участвовали в переговорах с политическими элитами, осуществлявшими контроль над центральными органами исполнительной власти своих государств для включения местных интересов в курс внешней политики страны. Последнее слово оставалось за центральным правительством, которое принимало решение о включении местных интересов своих нецентральных правительств в вопросы внешней политики в зависимости от факторов политической обстановки в стране. Взаимодействие нецентральных и центральных правительств не обязательно гарантировало, что интересы субнациональных политических элит будут учтены во внешней политике государств. Если же нецентральные правительства считали, что их интересы не были приняты центральными органами исполнительной власти, то наравне с дипломатическим курсом своих государств, они предпринимали самостоятельные и независимые действия. Вместе с тем могло случиться и так, что центральные правительства соглашались включить интересы нецентральных правительств в вопросы внешней политики или же допускали их самостоятельные действия на международной арене при условии, что эти действия являются утвержденными и согласованными с министерством иностранных дел государства. В последнем случае центральные органы исполнительной власти и нецентральное правительство развивали тесную политическую связь и реализовывали новые дипломатические действия, в которых местный уровень должен был поддерживаться на национальном уровне для выхода на международную арену. Кинкейд называет «учредительной дипломатией» все те новые дипломатические действия, проводимые нецентральными правительствами, при этом согласованные с центральным правительством.
Кинкейд понимал это явление так: центральное правительство решило юридически уполномочить нецентральные правительства продвигать их собственные интересы на международной арене, но при этом действовать в рамках национального законодательства, иначе могут нарушаться конституционные принципы. Кроме того, Кинкейд обратил внимание на то, что успех «учредительной дипломатии» в большой степени зависит от процесса переговоров между центральными и нецентральными правительствами. Если эти переговоры оказывались безрезультатными, центральные правительства могли отклонять заявки от нецентральных правительств, что означало раскол в национальных политических отношениях. Если же переговоры были успешными, то центральные органы исполнительной власти позволяли нецентральным правительствам осуществлять свою собственную дипломатию для достижения своих местных интересов.[294]
При таких условиях выбранный политический курс местных чиновников и курс самого правительства страны не должны были противоречить друг другу, так как эти курсы являются результатом согласованных действий между центральным правительством и «субрегиональными объединениями, а не конфронтацией между двумя политическими силами»,[295] то есть так зарождалась «Совместная дипломатия» (исп. Coodiplomacia) – «совместная реализация дипломатических стратегий, основанная на совместном использовании государственного суверенитета».[296] Для Кинкейда эти отношения являются хорошим примером того, как глобализация влияет на традиционные отношения между центральными и нецентральными правительствами, для которых ранее были характерны отношения неравной политической власти.[297]Кинкейд отметил, что раньше «инстинктивной реакцией национальной политической элиты была попытка пресечь любую двойственность во внешней политике своих государств, поскольку существовала необходимость общаться с остальным миром посредством одного голоса».[298] Эта политическая тактика центрального правительства делала национальную политику менее конфликтной, однако в то же время позволяла избежать внимания со стороны международного сообщества к противоречащим друг другу курсам внешней политики: официальная внешняя политика государства, которая управляется дипломатической службой и внешней политикой центрального правительства, и другой параллельный курс внешней политики, которым руководили представители нецентральных правительств. Другими словами, эта политическая тактика позволяла центральным органам исполнительной власти сохранить контроль над внешней политикой с той лишь разницей, что обе внешние политики, будучи равными, могли сосуществовать и дополнять друг друга.[299] Кроме того, Кинкейд считал, что такие отношения были плодотворными, так как в отличие от стратегии «парадипломатии», нецентральные правительства могли не скрывать свои планы, что ранее «снижало уровень легитимности их действий»[300] и шло вразрез с демократическими интересами государств. С другой стороны, Михельман предполагает, что учредительная дипломатия создает условия конкуренции между нецентральными правительствами и центральными органами исполнительной власти, что может сказаться на единстве государства.[301] Михельман заметил одну интересную особенность: когда центральное правительство наравне с нецентральным правительством согласовывает условия, в рамках которых будет проводиться внешняя политика, однако теперь уже в двойном режиме, оно стимулирует другие нецентральные правительства наладить политические контакты с собственным центральным правительством по вопросам внешней политики. Таким образом центральные органы исполнительной власти привлекают власти нецентральных правительств, которые отказываются сотрудничать с другими государствами или зарубежными нецентральными правительствами и наднациональными организациями.
Вслед за Кинкейдом, Марсело A. Мэдейрос утверждал, что для понимания этого явления необходимо обратить внимание на процессы политических переговоров, в результате которых заключаются соглашения между нецентральными правительствами и центральными органами исполнительной власти. В этих политических переговорах, где центральное правительство уступает долю государственного суверенитета нецентральному правительству для ведения внешней политики, предполагается, что для этого существует «серьезная причина», которая обсуждается за столом переговоров и является результатом разумного подхода правящей политической элиты. Этот разумный подход, который оценивает слабые и сильные стороны, возможности и угрозы политической обстановке, мотивирован актуальной тенденцией государственного управления во всем мире, характеризующейся сосуществованием и взаимозависимостью механизмов управления,[302] которые, в свою очередь, создают предпосылки для дальнейшего развития этой тактики, способствующей коллективной ответственности центральных правительств.[303] Кажется, что центральному правительству достаточно всего лишь сесть за стол переговоров с национальным правительством, и субнациональные политические элиты уже отметят это как важный шаг на пути достижения своих международных целей. Роберт Путман заявил, что центральное правительство действительно сделало шаг вперед, обеспечив целостность суверенитета. Путман считал, что в этих переговорах «присутствует подход второго уровня»: «На национальном уровне нецентральные правительства преследуют свои интересы, оказывая политическое давление на государства с целью обернуть политический курс в свою пользу». В результате национальные политические лидеры вынуждены сотрудничать с этими нецентральными правительствами для улучшения своих политических позиций. Напротив, на международном уровне государства стремятся максимально проявить свою способность в смягчении внутреннего давления, сводя к минимуму неблагоприятные последствия развития внешней политики. Эти два явления не могут быть проигнорированы как государствами, так и теми, кто строит свою внешнюю политику, кто не может оставаться в стороне, обладая долей государственного суверенитета.[304] Вот и получается, что переговоры оказываются полезными для каждой из сторон, однако подвергают критике ведущую роль политических элит в этих переговорах, поскольку в них зачастую участвует привилегированная группа элит, к которой граждане не имеют доступа. Именно по этой причине считается, что «учредительная дипломатия» носит «классовый» характер. Например, тот же Джон Кинкейд отчасти признавал критику своей теории и заявлял, что «учредительная дипломатия» «может принести пользу некоторым представителям политического сообщества и нанести вред другим.[305] Кроме того, «учредительная дипломатия» в большей степени удовлетворяет потребностям политических и культурных элит, чем интересам населения». Необходимо отметить предположение Джо Эллин Мурильо о том, что существуют и другие противоречивые «наблюдения» в вопросе «учредительной дипломатии», и хотя, к сожалению, она не останавливалась детально на данной теме, исходя из ее теории, можно сделать вывод о том, что отношения между нецентральными правительствами и центральными органами исполнительной власти на самом деле являются повторением традиционных политических механизмов, применяемых во внешней политике многих государств, и если бы не государство, оказывающее помощь нецентральным правительствам в их международной деятельности, то вероятно, ими применялась бы вполне привычная дипломатия.[306] По этой причине очень сложно найти доказательства истинности теории Кинкейда, которые, по крайней мере, обнаружили бы ее отличия от теории «парадипломатии». Например, Грасиэла Зубелзу в 2008 году оценила политическую роль аргентинских провинций Мендоса и Санта-Фе и отметила их независимость от правительства во многих международных вопросах, несмотря на то, что иногда чувствовалась их политическая связь с министерством иностранных дел Аргентины.[307] Стоит упомянуть опыт бельгийской провинции Валлония, действующей согласно принципам «учредительной дипломатии»; а также опыт соседнего региона Фландрии, которая придерживается стратегии «парадипломатии». Эти две провинции воспользовались федерализмом Бельгии для продвижения различных проектов международного характера, тем самым поставив на карту выживание страны. Тем не менее, с конца XX века политическая элита Валлонии при необходимости заручиться поддержкой бельгийской дипломатии в тех или иных международных вопросах, проявляет уважение и симпатию правительству Бельгии, несмотря на свое “валлонское” (или фламандское) чувство,[308] заключающееся в стремлении к независимости.[309] Петра Вычодилова утверждает, что Валлония – это не самый лучший пример «учредительной дипломатии» по сравнению с другой франкоговорящей провинцией Квебек (Канада), которой удалось расширить свои международные интересы, применив стратегии «парадипломатии» в XX веке, и в конечном итоге остановив свое внимание на более современной «учредительной дипломатии».[310] Согласно Вычодиловой, конституция Канады является менее либеральной, чем конституция Бельгии для реализации «парадипломатической» деятельности. Во-первых, конституция Канады не предоставляет ни одной провинции право выступать от имени правительства Канады или совместно проводить внешнюю политику. Напротив, в Бельгии провинции пользуются широкой автономией в вопросах международного характера, в частности вследствие особенного разделения, а не иерархии власти. Во-вторых, канадские провинции могут заключать договоры в исключительно коммерческих областях, в то время как провинции Бельгии могут подписывать договоры в сфере торговли и политики при условии, если они находятся в их юрисдикции. В-третьих, канадское правительство не ратифицирует международные договоры без согласия провинций. В Бельгии правительство может ратифицировать международные соглашения наравне с провинциями, что может оказывать на них определенное давление.[311] В этом смысле Вычодилова признает, что правовая система Канады является сдерживающим фактором для международной деятельности ее провинций, которые по закону должны обратиться к государству в целях одобрения, например, соглашений с другими нецентральными правительствами, открытия торговых представительств в других государствах, а также в решении дипломатических вопросов.
Не будет лишним отметить опыт Индии, которая в последние годы отдавала предпочтение принципам «учредительной дипломатии». Два нецентральных правительства страны воспользовались децентрализованной политической системой Индии и связью с центральным правительством, чтобы оказать влияние на внешнюю политику страны. Тридивеш Синх Мейни считает, что политические элиты провинции Западная Бенгалия сыграли весьма важную роль в приостановке подписания в 2011 г. международного соглашения по реке Тиста между Бангладешом и Индией.[312] Бангладеш и Индию разделяют 54 реки, являющихся жизненно важными для огромного количества людей. В 1972 г. обе страны организовали Комиссию по распределению водных ресурсов для решения своих споров, благодаря усилиям которой в 2011 г. Бангладеш и Индия подтвердили свою готовность подписать соглашение по реке Тиста, имеющей большое значение для обеих стран. Однако сделка провалилась, когда старший министр Западной Бенгалии господин Мамата Банерджи отказался утвердить договор, опасаясь возможной потери объёма воды, что может вызвать проблемы на севере провинции, особенно в засушливые месяцы. В том же году политические элиты провинции Тамил-Наду оказали давление на правительство Индии с целью лишить поддержки Шри-Ланку на выборах Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ) в ответ на преступления, совершенные против Тамила во время гражданской войны в Шри-Ланке с 1983 до 2009 гг. В каждом случае политическим элитам этих двух провинций Индии удалось навязать свое политическое мнение не только по своим провинциям, но и по другим 28, относящимся к Индии, что было новым явлением для «учредительной дипломатии», поскольку изначально Кинкейд думал, что этот вид дипломатической деятельности характеризовался возможным соглашением центральных органов исполнительной власти с нецентральным правительством о признании своего лидерства. Тем не менее, случай с Индией говорит о невозможности ограничивать теоретические границы, в которых развивается «учредительная дипломатия».
Парадипломатия
Готовы? Поехали![313] После того, как Михельман и Солдатос опубликовали в 1990 г. посмертные статьи Иво Дучачека, чьи идеи были подвергнуты такой жёсткой критики со стороны американских учёных, что некоторые стали относиться к нему как к «дерзкому правонарушителю». Эта ситуация повторилась и в 1992 г. с Фрэнсисом Фукуямой, написавшем мистический памфлет «Конец истории и последний человек»[314] (англ. The End of History and the Last Man); а также в 1993 г. с Самуэлем Хантингтоном, когда тот опубликовал богохульный трактат «Столкновение цивилизаций»[315] (англ. The Clash of Civilizations?). В частности, говоря о Дучачеке, актуальными остаются вопросы о самой идее «парадипломатии» и границах этого понятия: что на самом деле оно означает? Существуют и другие причины столь холодного отношения ученых к его изобилующей противоречивой терминологией теории, публикация которой стала ошибкой Дучачека.
После этих публикаций учёные выработали свои варианты ответов на поставленные вопросы. В дальнейшем были проведены и другие исследования, которые создали заметный «концептуальный беспорядок» вокруг вышеупомянутой теории и ее идей. Франсиско Альдекоа[316] и Александр Угальда Зубири[317] выразили своё предостережение о том, что такое многообразие исследований «парадипломатии» (в частности, на испанском и английском языках) привело к обилию понятий, дублирующих друг друга, что явно демотивирует молодых ученых.
Для определения сути понятия «Парадипломатия» стоит рассмотреть каждую из его концепций, разработанную Дучачеком в 1984 году[318] в статье под названием «Международное измерение субнационального самоуправления» (англ. The International Dimension of Subnational Self-Government),[319] в которой он оценил роль нецентральных правительств на международной арене и представил миру два понятия:
1. Режимы трансграничных регионов (англ. Transborder Regional Regimes), которые относятся к формальным и неформальным международным отношениям между трансграничными нецентральными правительствами,[320] которые характеризуются влиянием географической близости и наличием общих проблем, решить которые можно с помощью сотрудничества;
2. Глобальная микродипломатия (англ. Global Micro-diplomacy) касается формальных и неформальных трансграничных отношений между нецентральными правительствами, характеризующимися географической удалённостью.
Дучачек установил, что понятие «режимы трансграничных регионов» подразумевает отношения между соседними нецентральными правительствами (в географическом смысле); понятие «глобальная микродипломатия» основано на установлении прямых контактов между нецентральными правительствами и другими государствами, расположенными в более удаленных регионах или континентах, как в случае с Токио, Брюсселем, Франкфуртом и Лондоном, которые создавали представительства в разных странах.[321] Кроме того, Дучачек заявил, что эти процессы вызваны «сложной взаимозависимостью» на национальном и международном уровне, которая побуждает «нецентральные правительства» решать локальные проблемы на национальном уровне. Например, когда внешняя политика разрабатывалась и осуществлялась центральным правительством, то достаточно часто она обходила вниманием нецентральные правительства, которые должны были искать другие варианты решения актуальных проблем. Все это говорило о том, что центральное правительство и его политическая элита были не в состоянии решить все проблемы. У нецентральных правительств не было другого выбора, кроме как выйти на мировую арену в поисках путей реализации своих интересов посредством создания формальных политических альянсов с другими нецентральными правительствами.[322] Таким образом нецентральные правительства применяли эти две стратегии для продвижения торговли, привлечения иностранных инвестиций, создания источников занятости, сотрудничества в вопросах защиты окружающей среды и развития туризма. Нецентральные правительства превратились в нового участника международного диалога, преследующего многочисленные местные интересы. Дучачек предположил, что эти две стратегии характерны для промышленно-развитых стран и государств с федеральной структурой. Все это послужило благодатной почвой для относительно независимого проведения нецентральным правительством своей международной политики, которая не нуждалась в координации и строгом контроле со стороны центрального правительства и проводимой им внешней политики. Нецентральные правительства могли реализовывать собственные дипломатические стратегии, которые отражали мировую тенденцию интернационализации локальной политики и локализации международной.[323] Тем не менее, после публикации этой статьи и с учетом критических замечаний,[324] Дучачек решил изменить эти понятия и в 1986 году опубликовал еще одну статью под названием «Территориальное измерение политики: внутри, среди и между нациями» (англ. The Territorial Dimension of Politics: Within, Among and Across Nations), в которой дополнил свою теорию тремя новыми понятиями:[325]
1. Трансграничная региональная микродипломатия (англ. Transborder Regional Microdiplomacy) относится к формальным и неформальным трансграничным контактам между нецентральными правительствами, характеризуется большим влиянием географической близости и наличием общих проблем, которые потенциально могут быть решены при помощи сотрудничества;
2. Трансрегиональная микродипломатия (англ. Transregional Microdiplomacy) относится к объединениям и переговорам между нецентральными правительствами, которые не находятся в географической близости друг к другу, т. е. не являются соседями;[326]
3. Глобальная парадипломатия (англ. Global Paradiplomacy) относится к политическим и функциональным контактам с отдаленными[327] нациями, чьи нецентральные правительства пытаются установить контакты на других континентах не только по торговым и промышленным вопросам, но также по вопросам создания культурных центров и открытию учреждений международных отношений, которые они представляют.
В этой статье Дучачек еще глубже исследует причины, по которым нецентральные правительства устанавливали политические контакты с другими международными представителями без поддержки министерств иностранных дел своих государств. По его мнению, нецентральные правительства заключали торговые, политические или технологические союзы с транснациональными корпорациями и другими нецентральными правительствами с определенной долей свободы, как если бы они представляли «малые» самостоятельные и независимые государства. Другими словами, эти субгосударственные политические инициативы осуществлялись без непосредственного наблюдения министерств иностранных дел и не контролировались другими учреждениями, отвечающими за внешнюю политику государства. Впоследствии Дучачек снова был подвергнут критике и решил изменить свою теорию еще раз. В 1990 году была опубликована его знаменитая статья «Перфорированные суверенитеты: к типологии новых участников международных отношений» (англ. Perforated sovereignties: toward a typology of new actors in international relations), где он обратился к теме геополитики для раскрытия своих идей. В этой статье Дучачек гораздо более ясно, не боясь снова сбить с толку ученых, представил три новых понятия, в которых он отказался от термина «Микродипломатия»[328] и отдал предпочтение понятию «Парадипломатия»:[329]
1. Трансграничная региональная парадипломатия (англ. Transborder Regional Paradiplomacy) относится к официальным и неофициальным контактам между соседними регионами с национальными границами.[330]
2. Транс– или макрорегиональная парадипломатия (англ. Trans– or Macroregional Paradiplomacy) относится к сотрудничеству между регионами, которые находятся в разных[331] странах;
3. Глобальная парадипломатия (англ. Global Paradiplomacy) относится к функциональным и политическим контактам, устанавливаемым центральным правительством с другими иностранными нецентральными правительствами, а также с другими иностранными организациями: НПО, предприятия, группы интересов и др.
В последней статье Дучачек отметил, что деятельность нецентральных правительств развивается «параллельно» реализуемому официальному дипломатическому курсу их государств, иначе пересечение интересов неизбежно станет причиной конфликта,[332] особенно если за нецентральными правительствами будет признаваться право представлять свое государство на международной арене. Дучачек назвал это явление «парадипломатией»[333] (сокращение от «параллельной дипломатии»), которое представляет собой набор дополнительных, побочных действий нецентрального правительства с точки зрения министерств иностранных дел, которые в случае с «учредительной дипломатией»[334] могут быть согласованными или же дополнять внешнюю политику государства.[335] Кроме того, Дучачек считал, что «парадипломатия» – это вполне безобидное и благоприятное, вспомогательное децентрализованное международное мероприятие,[336] не имеющее ничего общего с традиционной дипломатией (которую представляют центральные органы исполнительной власти), поскольку «парадипломатия» является более функциональной, конкретной и, зачастую, экспериментальной.[337] Тем не менее, в статье Дучачека была предпринята удачная попытка объяснить основные причины возникновения парадипломатии.
По мнению Дучачека, в результате многогранности глобальных проблем и стремительного увеличения новых действующих лиц в политике с их законными интересами и методичным подходом, современные государства потеряли часть своего влияния как на международном, так и на национальном уровне. В сложившихся условиях была создана благоприятная почва для раскрытия «парадипломатических» форм; в этот период министерства иностранных дел проявляли институциональную слабость, заключающуюся в «объединении, централизации и обеспечении единства государственной политики, в том числе и на международном уровне». Этому предшествовала высокая активность политических движений, продвигающих создание «факультативных» конституционных систем – такая ситуация была отмечена не только в Северной Америке.[338] Андре Лекурс предположил, что существует связь между формами «парадипломатии» и правовыми системами, поскольку последние могут обеспечить конституционную основу для автономии нецентральных правительств с малой долей контроля или высоким уровнем свободы со стороны государства для того, чтобы нецентральные правительства действовали на международном уровне в политических, но не в военных вопросах.[339] Джон Ролс полагал, что нецентральные правительства пользовались юридическим и политическим «невежеством» национальной политической элиты для того, чтобы действовать с большей свободой в международной политике.[340]
Также считалось, что «парадипломатия» берет свои истоки в современных процессах политической децентрализации и деконцентрации, проводимых центральными органами исполнительной власти, которые распределили политическую власть по разным административным единицам и предоставили относительную независимость локальным лидерам в решении внешнеполитических вопросов.[341] Этой идеи придерживался и Омар Таупьер, который считал, что процесс децентрализации индустриализованных государств поможет нецентральным правительствам получить большую экономическую и политическую власть, наделив их функциями «рулевого» в отношении своего собственного развития.[342] По мнению Гарсии Катерины, эти явления связаны с тем, что нецентральные правительства и международные неправительственные организации осознали эффективность совместного решения определенных задач, минуя министерства иностранных дел, ведь нецентральные правительства во многих областях обладали прекрасными организаторскими способностями.[343] На самом деле Роан Батлер, чью цитату привёл Александр Кузнецов, предположил, что при обращении нецентральных правительств к принципам «парадипломатии» совершенно не обязательно перенимать тот уровень бюрократизма, которым характеризуется традиционная дипломатия, поскольку их организационная структура уступает по размерам министерствам иностранных дел государств.[344] Иногда достигнутые результаты настолько благоприятны, что могут обернуться проблемой для «лидера исполнительной власти, будь то премьер-министр, президент или монарх». Кроме того, Кузнецов и Батлер сходятся во мнении, что «парадипломатия» – это, пожалуй, одно из самых сложных и запутанных дипломатических явлений. Теперь, наряду с работой Иво Дучачека, чтобы еще больше усложнить вопрос, Панайотис Солдатос представляет ученому сообществу две своих концепции о «парадипломатии»:[345]
1. Глобальная парадипломатия (англ. Global Paradiplomacy) относится к нецентральным правительствам, которые имеют дело с разного рода вопросами международной системы;
2. Региональная парадипломатия (англ. Regional Paradiplomacy), включающая:
2.1. Микрорегиональную парадипломатию (англ. Micro-regional Paradiplomacy), которая относится к сотрудничеству соседних нецентральных правительств.
2.2. Макрорегиональную парадипломатию (англ. Macro-regional Paradiplomacy), которая описывает отношения между нецентральными правительствами какого-либо региона или между нецентральными правительствами, географически удалённых друг от друга регионов.
Впоследствии идеи Дучачека и Солдатоса побудили научное сообщество принять участие в обсуждении.[346] Однако в условиях существующего многообразия терминов, относящихся к разным периодам, многие исследователи попали в ловушку, анализируя идеи, которые уже были отвергнуты Дучачеком. Таким образом, исследователи стали предлагать терминологию, аналогичную той, что ранее уже была описана. Это привело к «засорению» теории субгосударственной дипломатии похожими терминами, которые, в свою очередь, отстаивались их авторами, создав полную неразбериху. Ситуация еще более усугубилась в испаноговорящих и русскоговорящих научных кругах. Учитывая тот факт, что большинство документов, посвященных «парадипломатии», написано на английском языке, на другие языки они переводились крайне редко и непоследовательно. В случае с испанским языком ситуация была и остается гораздо более сложной, поскольку тексты Дучачека и Солдатоса были переведены в случайном порядке, без учета хронологии их написания, что вызвало немалую путаницу. Кроме того, перевод этих документов не носил официальный характер, и, судя по опубликованным переводам, документы были переведены и истолкованы каждым переводчиком по-своему, поскольку последние не являлись специалистами в области международных отношений. На сегодняшний день в испанском языке существует множество концепций, которые относятся к одним и тем же базовым понятиям и основываются на идеях, отвергнутых Дучачеком и Солдатосом. Однако, параллельно появились следующие синонимы: «Национальная субдипломатия» или, как ее еще называют, «Международная региональная микродипломатия»[347] (англ. Cross-Border Regional Microdiplomacy), которые вносят еще большую неразбериху и усложняют и без того непростую тему.
Усугубляет ситуацию и то, что на английском языке есть ряд отдельных документов, в которых беспорядочно приводятся идеи Дучачека и Солдатоса без учёта хронологического порядка, впоследствии переведенные на испанский язык, – все это создает терминологический коллапс, в особенности в вопросах различия «парадипломатии» и «учредительной дипломатии». Например, некоторые ученые настаивают на том, что у «парадипломатии» существует политическая связь с центральными органами политической власти, что указывает на их незнание принципов «учредительной дипломатии».[348]
Разногласия ученых в вопросе терминологии отмечаются и в документе, написанном Мануэлем Дураном и Дэвидом Крикменсом под названием «Дипломатия малых государств» в сравнении с «субгосударственной дипломатией»: не синонимы ли это?» (англ . Small state diplomacy compared to sub-state diplomacy: more of the same or different?). В этом документе говорится о том, что «парадипломатия» может иногда «быть частью многоуровневой деятельности как центральных, так и нецентральных организаций, объединяющих свои дипломатические усилия на международной арене»;[349] напоминает центральную идею «учредительной дипломатии», но не четко сформулированную. На самом деле, Дуран и Крикменс путают оба понятия, когда говорят о том, что «парадипломатия» – это термин, который не всегда принимался с большим энтузиазмом научным сообществом, и «критикуется», вероятно, в связи с заключающимся в нем искусственным разделением дипломатии центральных органов исполнительной власти и дипломатии нецентрального правительства, что «не всегда отвечает действительности».[350] «Критики», на которых ссылаются Дуран и Крикменс, на самом деле были не «критиками», а специалистами, наиболее информированными в данных вопросах, которые также не смогли проявить бдительность в использовании «надуманных аргументов». Точное определение «парадипломатии» представил Джеймс Дер Дериан в 1987 г. в своей работе «О дипломатии» (англ. On Diplomacy),[351]охарактеризовав ее как «любую международную деятельность, проводимую нецентральными государствами» при условии, что их политическая негосударственная деятельность не связана с официальным дипломатическим курсом государства. Хокинг заявил, что «парадипломатия» предполагает «мероприятия второго плана, скромно имитирующие реальную дипломатию». Раймунд Кремер считал, что этот вид деятельности нецентральных правительств связан с политикой «второй руки»; термин же «дипломатия» главным образом связан с «высокой политикой», и это означает, что нецентральные правительства копируют дипломатические действия центральных органов исполнительной власти государства.[352] Действительно, принято считать, что «парадипломатия» реализуется в параллель традиционной дипломатии практически при отсутствии каких-либо «политических связей» между нецентральными правительствами и центральными органами исполнительной власти. Если бы существовали эти «политические связи», то следовало бы говорить об «учредительной дипломатии».
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 325; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!