Дипломатия обмена заложниками
Ключевые Слова : Дипломатия обмена заложниками, Рынок заложников, Бизнес на торговле заложниками.
Принято считать, что израильская дипломатическая служба имеет хороший опыт в сфере проведения сделок по обмену заключенными, пленными и заложниками. Достаточно вспомнить, что в период с 1948 по 2011 гг. Израиль произвел обмен, по меньшей мере, 24000 человек[221] с Объединенным Арабским Государством и Палестиной. В течение этого времени в тени различных конфликтов, исходя из успехов и неудач в данной сфере, Израиль смог увеличить переговорный потенциал своих дипломатов, чтобы попытаться укрепить политику обеспечения защиты своих соотечественников как внутри, так и за пределами государства. Однако, в то же время Израиль известен и тем, что держит на своей территории тысячи заключенных, пленных и заложников с целью использовать их в предстоящих сделках. В 2015 году организация «Страж прав человека»,[222] которая несмотря на поддержку политических альянсов США, не нашла другого выхода, кроме как осудить военную политику Израиля за «неоправданное использование силы с целью захвата» арабских и палестинских граждан, а также детей с целью включения их в планы по обмену заложниками.[223] Таким образом, Израиль является государством, создавшим на своей территории обширную торговлю заложниками – «Рынок заложников» (англ. Hostage Market)[224] с целью обеспечения мира внутри региона, но, в то же время, и создания некоего волнения.[225] Тем не менее, Израиль был не первой страной, которой было необходимо применение стратегической дипломатии для обмена заложниками и их выкупа – история происхождения данной стратегии ведет к самым истокам человеческой культуры.
|
|
|
Если придерживаться мнения профессора Университета Балеарских островов Энрике Гарсиа Риаса и рассматривать историю более детально, то можно проследить, что связь между захватом пленных и заложников, а также сопутствующий ему политический и дипломатический смысл со временем претерпели ряд серьезных изменений, вернее, прошли несколько эволюционных этапов. Например, в Европе еще до существования Римской империи военные и политические фракции небольших царств не знали о преимуществах содержания на своей территории заключенных, пленных и заложников. Это были времена радикальных войн и сражений, из которых выходили либо победителями, либо побежденными, и одни завоевывали земли других. Поверженные враги либо умирали, либо приносились в жертву, либо превращались в рабов. Тогда не существовало возможностей для сделок с целью обмена пленными. И хотя единичные случаи все-таки происходили, в большинстве своем царства не использовали захват людей в качестве политического, дипломатического или военного хода. Однако с появлением Римской империи заложникам придают уже совсем иное значение, чего пока нельзя сказать о заключенных и пленных. Уже в 1500 году до н. э. в Римской империи существовали первые законы о неприкосновенности заложников. Но хоть они и находились под той же защитой, что и дипломатические послы, это не спасало их от жестокого обращения. Если не считать этих случаев проявления насилия по отношению к заложникам, римляне ясно отдавали себе отчет в том, что можно было использовать их в качестве важных рычагов для достижения своих имперских амбиций, а также влиять на поведение врагов. Вместе с тем начинают появляться первые попытки обмена заложниками между враждующими сторонами, при этом развиваются основные методы дипломатических переговоров, такие, как дипломатический торг,[226] единоличный обмен,[227] дипломатические гарантии и пропорциональные обмены.[228] В средние века заложники перестают быть полезными и становятся «функциональными» – это касается европейских империй и, в особенности, Испанской империи в период колонизации. Испанская корона использовала новые стратегии завоевания земель, предпочитая брать в заложники представителей коренного населения Северной и Южной Америки в целях принуждения местных королей к сделкам. Настойчивость Испанской короны в данной стратегии была соразмерна важности проведения самих боевых действий, тем более что в то время это было оправданно. Во времена древних империй захват людей с целью сделать их своими заложниками, чтобы в дальнейшем использовать их как средство политического давления, считался неотъемлемым атрибутом войны.[229] Кроме того, в этот период империи начинают различать заключённых, пленных и заложников, используя каждого из них для достижения определенных политических и дипломатических целей.
|
|
|
|
|
|
По мнению Марселы Алисьи Таманини и Грасианы Перес Савала,[230] которые, в свою очередь, опираются на «Словарь юридических, политических и социальных наук» автора Мануэля Осорио, в период колонизации, в соответствии с законами завоевания территорий того времени, заключенные являлись товаром, принадлежащим победителю. Их могли либо принести в жертву, либо сделать рабами. Однако испанские законы о ведении войны также допускали повешение, обезглавливание или нанесение увечий жителям завоеванных городов, а женщины и дети могли быть проданы,[231] пленных держали в специализированных лагерях на территории врага. Впервые в Средние века роль пленных испытали на себе христиане, попавшие в плен к мусульманам. Их либо отправляли на тяжелые работы, либо держали в плену в ожидании момента, когда их можно будет обменять на золото. Поэтому, по крайней мере в испанском языке, слово «пленный» имеет религиозный смысл и впервые появилось в период завоевания американского континента. Применяли его для обозначения христиан, захваченных «неверными» коренными народами. При этом термин «заложник» относился ко всем тем «почетным»[232] жителям, чья свобода была ограничена врагом или противником. В этом случае они находились в плену непродолжительное время. Заложников отпускали сразу же, как только достигались нужные соглашения с теми, кто был заинтересован в их освобождении. Таким образом, заложниками были люди, представляющие больший интерес для Испанской короны, чем заключенные. Их свобода была очень важной дипломатической миссией Испанской империи, которая должна была пересмотреть отношения с вражескими народами для сохранения жизней своих наиболее ценных подданных. Между тем, с точки зрения коренных народов, заложники были их «дипломатической гарантией» или «гарантией лояльности», что объясняло недружелюбное поведение Испанской короны по отношению к ним.
|
|
|
В современном мире значительно изменились как цели, так и методы захвата заложников. Сам захват заложников утратил свой ассоциативный характер и стал независимой преступной деятельностью. Другими словами, если раньше преступники производили захват заложников, например, после неудачного ограбления банка и тем самым пытались скрыться от полиции, то сейчас главной целью преступников является непосредственно сам захват, а не ограбление банка. Эти изменения произошли на международном уровне, и сейчас террористические группировки используют захват заложников в качестве выгодного инструмента для достижения своих целей. Данные действия террористов вынудили государства в свете традиционной дипломатии осуществлять неклассические и сложные дипломатические маневры, чтобы суметь добиться освобождения заложников. Это породило дилемму, в особенности для тех государств, которые выступали за защиту прав человека и были уверены, что ценность человеческой жизни не должна становиться основой государственной стратегии для достижения политических и дипломатических целей. Кроме того, игра жизнями людей не является положительным политическим изменением в дипломатических отношениях – это действия, которые могут быть выгодны только для достижения целей, не являющихся достоянием общественности. К таким методам можно прибегнуть только в тех случаях, когда не удается достичь соглашений с террористами или государствами исходя из традиционных дипломатических стратегий.[233] В соответствии с этой схемой сделки по выкупу и обмену заложниками на международном уровне, между террористическими группировками и государствами, а также между враждующими государствами, определяют термином «Дипломатия обмена заложниками» (англ. Hostage-Diplomacy).
Появлением данного понятия мы обязаны Нассифу Хитти,[234] который придумал его для обозначения дипломатических маневров внешней политики Ирана после кризиса, связанного с заложниками в Тегеране в период с ноября 1979 по январь 1981 гг. Тогда большая группа иранских студентов окружила посольство США и держала в плену 66 американских граждан в течение 444 дней.[235] В связи с этим, президент США Джимми Картер отдал приказ заморозить все банковские счета, которыми располагал Иран в американских банках, а также наложил другие международные санкции на период сильной напряженности и добавил, что США не станут поддаваться на шантаж. Между тем исламистские повстанцы заявили, что не освободят американских граждан, пока США не выдадут шаха Мохаммеда Реза Пехлеви[236] с тем, чтобы он предстал перед судом по обвинению в «преступлениях против иранского народа». Впоследствии кризис разрешился после того, как США согласились разморозить государственные счета Ирана в американских банках, взять на себя финансовую и экономическую ответственность за действия Мохаммеда Реза Пехлеви, а также отменить юридические иски против Ирана и пообещать в дальнейшем не вмешиваться во внутренние дела страны. Рональд Рейган, выигравший президентские выборы в ноябре 1980 года, принял из этих условий только три, оставив решение по поводу фондов Мохаммеда Реза Пехлеви в руках суда. В конце концов заложники были освобождены. Однако прошло много времени, прежде чем Иран смог успешно воспользоваться методами дипломатии обмена заложниками в начале 1980-х гг. в Ливане, когда произошёл целый ряд взятия людей в заложники. С этого момента все иностранные граждане стали потенциальными заложниками и данный метод их освобождения распространился и в других странах.[237]
Спустя некоторое время Уильям Шульц[238] (исполнительный директор американского филиала организации «Международная амнистия» (англ. Amnesty International) использовал термин «Дипломатия обмена заложниками» для осуждения политики сближения правительства Билла Клинтона с Китаем. В частности, в 1998 году, когда Китай освободил двух наиболее выдающихся диссидентов: Вэй Цзиншена и Ван Дана для отправки их в США. Такое действие было расценено американскими СМИ как успех дипломатических инициатив между Китаем и США, которые на тот момент смогли отложить другие, более дальновидные цели и сосредоточиться на осуществлении текущих задач. Шульц же, напротив, расценил эти политические действия как ошибку: «один шаг вперед, два – назад». США «стояли на коленях» перед Китаем – страной, по мнению Шульца, в тюрьмах которой на тот момент содержалось более 2000 политзаключенных.[239] Кроме того, Шульц обвинил Клинтона в пренебрежении национальной историей своей страны и того, что произошло 30 лет назад. В период между 1967 и 1969 наступил радикальный этап культурной революции Китая, который привел к нарушению им ряда международных дипломатических норм на беспрецедентном уровне. К примеру, в течение этих двух лет Китай заключил под стражу около двух десятков дипломатов и граждан Великобритании, и фактически держал их в качестве заложников. В ответ на это вместо мести, разрыва дипломатических отношений и наложения эмбарго со стороны Великобритании были использованы более правоверные и традиционные дипломатические механизмы. Переговоры между государствами придавались тогда минимальной огласке. В конечном итоге дипломатические стратегии Великобритании прошли весьма успешно, и постепенно Китай освободил всех заложников. По мнению Чи-Квана, мир был достигнут, когда Великобритания обнаружила, что правительство Китая также было «навязчивым последователем принципов и деталей». Это позволило обеим странам заключить соглашения, не прибегая к изменению поддерживаемых ими политических и экономических отношений.[240]
Немаловажный вклад в развитие данной концепции сделали Гай Фёр[241] и Б. Маккензи,[242] именно тогда, когда смогли пролить свет на различия между дипломатией обмена заложниками и преступной деятельностью. В принципе, учитывая мнения Фёра и Маккензи, дипломатию обмена заложниками признают в том случае, если между государствами или международными террористическими группировками проводятся переговоры по условиям освобождения заложников. Это является отличительной чертой данной стратегии по сравнению с ситуациями, когда гражданское лицо (или группа лиц) силой берет в заложники женщин, мужчин или детей для того, чтобы договориться с правоохранительными органами об освобождении этих заложников взамен на исполнение определенного набора требований.[243] Хотя требования похитителей могут иметь международный характер, данный случай также не относится к дипломатии обмена заложниками, если только другое государство не принимает активного участия в процессе переговоров при использовании формальных и неформальных методов. Если же другое государство участвует в переговорах с похитителями одного государства, то преступное действие приобретает международный характер. Примером может служить 2000 год, когда 154 авиапассажира рейса, летевшего из Кабула (Афганистан) и вынужденно приземлившегося в Лондоне, находились в плену 97 часов. После приземления в Лондоне преступники, оставив при себе треть заложников, потребовали от Великобритании предоставить им политическое убежище, чтобы избежать «ужасного гнета» со стороны режима талибов в Афганистане. Правительство Великобритании отказалось выполнять данные требования и приняло решение не вовлекать правительство Афганистана в переговорный процесс, несмотря на то, что страна требовала принять в нем участие. В конце концов конфликт смогли разрешить мирным путем, без применения дипломатии обмена заложниками.[244] Также в пример можно привести и случай, произошедший 8 сентября 2014 года, когда евразийские СМИ заявили о том, что президент Украины Петр Порошенко должен привлечь свои дипломатические службы для того, чтобы освободить 1200 солдат, которые оставались в руках Луганских и Донецких войск, борющихся за самоопределение. Однако, как оказалось, данная акция была согласована с правительством Украины. Она была связана с соглашениями, подписанными тремя днями ранее на встрече в Минске (Белоруссия) между президентами Украины, России и Белоруссии, целью которых была попытка покончить с гражданской войной на Украине. На данной встрече было принято решение о том, что президент Украины Петр Порошенко обязуется содействовать в процессе обмена заложниками и военнопленными с Луганском и Донецком, что будет первым шагом к миру в Донбассе, несмотря на то, что в таком случае украинское правительство юридически признало бы определенную степень автономии данного региона и наличие на его территории международного конфликта.[245] В этом случае вмешательство в украинский конфликт России и Белоруссии было ярким примером дипломатии обмена заложниками.
Значимый вклад в концепцию дипломатии обмена заложниками привнес Хари М. Ософски,[246] который определил ее как стратегию, включающую в себя все виды дипломатической деятельности, касающиеся переговоров, освобождения или обмена заложниками, которые ввиду своего гражданства имеют определенную политическую ценность для своих государств. К примеру, если какая-либо террористическая группировка берет в плен определенную группу людей с американским гражданством, то правительство США должно попытаться спасти их исходя из того, что они являются гражданами этой страны. Для этого США необходимо действовать, принимая во внимание политическое значение каждого отдельного случая, а также «ценность» заложников. Однако может случиться так, что различная оценка значимости заложников может привести к тому, что США, как и любое другое государство в мире, могут потерять интерес к сохранению жизни этих заложников, не желая поступиться какими-либо принципами. Спорным является тот факт, что государство, используя свой международный вес, может позиционировать себя шантажируемым другим государством или террористической группировкой. Ведь в таком случае, политические элиты могут расценить сделки по обмену заложниками как «Дипломатию унижения».[247]
Хари М. Ософски отмечает, что в международно-правовом плане у США есть обязательства защищать свой суверенитет, поэтому они не могут поддаваться давлению террористов, так как это может повлиять на их авторитет как актора международного права, а также создать нежелательный прецедент, который побудил бы другие государства и террористические группировки продолжать шантаж с помощью заложников. Тем не менее, благодаря возрастающей роли средства массовой информации и их влияния на общественное мнение, государства находятся сейчас под большим давлением, и именно поэтому ищут все новые способы, дабы не подвергнуть риску жизнь своих граждан, находящихся в плену. Действительно, если государство не сможет позаботиться о жизни своего гражданина, и этот негативный факт попадет в прессу, он может породить большую волну общественного негодования, что негативно скажется на статусе политических элит, контролирующих центральное правительство данного государства. Например, в 2015 году два японских заложника погибли от рук Исламского государства (англ. Islamic State of Iraq and the Levant – ISIL) из-за того, что правительство Японии отказалось выплатить 200 млн долларов за их освобождение.[248] После их смерти некоторые японские СМИ обвинили правительство «в отсутствии способности вести переговоры». По некоторым данным, через несколько дней после этого происшествия правительству США пришлось изменить свою политику в отношении заложников. В январе 2015 г. президент США Барак Обама заявил, что их правительство не намерено привлекать к суду семьи американцев, похищенных за пределами страны, которые платят выкуп за их освобождение. Это решение было принято в связи с бурной критикой со стороны различных НПО, вызванной убийством американских военнопленных боевиками Исламкого государства годом ранее. Также Б. Обама упомянул о том, что хоть и можно было бы сделать исключение, однако правительство США не изменит свою политику и не станет предоставлять выплаты организациям, поддерживающим американских военнопленных, несмотря на просьбы их семей: «Сделать это – значит подвергнуть риску еще большее количество американцев и поощрить терроризм, с которым мы пытаемся бороться».[249] Изменение политики Б. Обамы говорит о том, что политическая ценность заложников в последние годы заметно возросла. В связи с этим дипломатические работники обязаны обращаться к методам дипломатии обмена заложниками для достижения договоренностей в ситуациях, связанных с их освобождением. Это необходимо при переговорах с террористами, которые, как правило, характеризуются неустойчивостью своих решений, требований, заявлений и так далее, что на сегодняшний день является реальной проблемой.
По мнению Алехандро Саласа Матураны, когда террористы захватывают заложников, они тем самым пытаются использовать их как инструмент давления, чтобы в конечном итоге в рамках нетрадиционного конфликта вынудить правительство выполнить свои политические требования.[250] А вот Минво Юн, напротив, упоминает, что эффект, вызванный войной с терроризмом, подтолкнул террористов на поиски альтернативных источников финансирования – незаконный оборот наркотиков[251] и захват заложников.[252] К 2005 году экономические преимущества от захвата заложников стали привлекать террористов всего мира, увеличивших своё вооружение и набравшихся опыта в этой сфере благодаря прибыльным сделкам по выкупу и освобождению заложников, получивших название «Бизнес на заложниках » (англ. Hostage Business).[253] Интересным фактом является то, что данная сфера не предусматривает такого серьезного уголовного наказания, как торговля наркотиками. Кроме того, по словам Патрика Брандта и Тода Сэндлера, террористические группировки чаще всего были склонны именно к «бизнесу на заложниках», поскольку сделки по выкупу и освобождению заложников приобрели устойчивую форму и теперь делятся на три вида в зависимости от способа захвата: похищение на улице, захват в зданиях, захват общественного транспорта (самолетов, водного транспорта, поездов, автобусов).[254] На самом деле эти три вида преступной деятельности являются в разы менее сложными, нежели незаконный оборот наркотиков. Последний подразумевает под собой множество сложных процессов: производство, распределение, расходы и окупаемость, что требует вовлечения большого количества людей на различных социальных уровнях, а также четкой организации рабочей деятельности. Это все не входит ни в какое сравнение с тем, каким легким способом можно получить те же деньги, прибегнув к «бизнесу на заложниках».
Итак, подводя итог, необходимо отметить, что среди всех известных дипломатических стратегий дипломатия обмена заложниками является единственной, которая в принципе не должна была существовать. Если обратиться к статье 34 «IV Женевской Конвенции, направленной на защиту гражданского населения в период войны» (англ. The Fourth Geneva Convention relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War) 1949 года, согласно которой «запрещается захват заложников», очевидным становится тот факт, что международному публичному праву не только не удалось утвердить данный юридический принцип даже в государствах-членах ООН, но и предотвратить распространение данной практики. Например, в октябре 2014 года после нескольких недель переговоров дипломатическим службам Турции удалось обменять 180 боевиков ИГИЛа на 46 заложников турецкого консульства, находившихся в плену.[255] Данный процесс, как и многие другие, проходил с той же формальностью (и даже больше), чем любые дипломатические переговоры между государствами и наднациональными организациями. В данном случае турецкое правительство имело в своем распоряжении более гибкие национальные законы и дипломатов, специализирующихся на методах ведения дипломатии обмена заложниками, применяемых для спасения заложников как альтернативы военным операциям. Учитывая опыт (как это было в случае захвата ранчо Дэвида Кореша в 1993 году, захвата посольства Японии в Перу в 1996 году и захвата театра в России в 2002 году), действия полиции или военные операции по освобождению заложников являются очень сложными и могут привести к неожиданным и нежелательным результатам. Данные опасения заставили политические национальные элиты искать мирные пути освобождения заложников. В юридическом плане политические национальные элиты пользуются тем, что международное публичное право не только не запрещает освобождение заложников, но и регулирует использование силы со стороны государств, оставляя в стороне дискуссии, сосредоточенные на стратегии, тактике и методах, используемых для достижения данной цели. Однако данный способ мышления создает порочный круг, уверяющий, что «бизнес на заложниках» перестает быть инструментом, финансируемым государствами или террористами. Если некоторые государства не желают иметь дело с «бизнесом на заложниках», то существуют другие, не возражающие испробовать все способы защиты физической целостности своих граждан, и тем самым создающие возможности для террористических группировок, не пренебрегающих использованием данных механизмов, и скорее пытающихся преуспеть в вопросе, который, как кажется, никогда не будет решен. В заключение можно сказать, что дипломатия обмена заложниками является действенной стратегией, направленной на решение конкретных вопросов, однако наиболее негативные последствия ее применения тянутся еще долгое время, прежде чем становится понятным, что ее применение главным образом содействует преступной деятельности, которая как раз и должна быть искоренена.
Дипломатия прямого набора
Ключевые Слова : Дипломатия прямого набора, Дипломатия быстрого набора, Диванная дипломатия, Отсутствие контента, Челночная дипломатия.
В начале XXI века выдающийся ученый Джеффри Берридж задался вопросом: какое влияние современная международная ситуация (в период после окончания Холодной войны) и технический прогресс оказали на позиции министров иностранных дел на международной арене? В 2002 году вышла его книга под названием «Дипломатия: теория и практика» (англ. Diplomacy: Theory and Practice).[256] В данной работе среди прочего он разработал идею «Дипломатии прямого набора» (англ. Direct Dial Diplomacy). Под этим термином Берридж подразумевал мировую тенденцию, вследствие которой из-за увеличения полномочий других должностных лиц министры иностранных дел теряли абсолютный контроль над внешней политикой государства. Упомянутые же должностные лица стали достаточно свободно принимать участие в решении международных вопросов без какой-либо необходимости отчитываться о своих действиях перед министром иностранных дел, что было обязательным еще в ХХ веке.
По словам Берриджа, министры иностранных дел более не являются «международными операторами» или «официальными представителями» своих государств.[257] Несмотря на то, что они продолжают играть главную роль в решении ключевых международных вопросов, нередко можно встретить ситуацию, когда другие министры того же государства приобретают равные полномочия в ведении международных отношений. К примеру, министры торговли, финансов, обороны, транспорта, окружающей среды теперь находятся «на прямой линии» не только со своими зарубежными коллегами, но и с представителями других международных организаций. Таким образом, министры иностранных дел и дипломатический корпус стали более не в силах контролировать официальные переговоры, все входящие и исходящие потоки информации. Они также не способны противостоять тому факту, что другие государства могут воспользоваться полученной ими «непроверенной» информацией.[258]
Для Берриджа «дипломатия прямого набора» – результат увеличения масштабов международного кризиса ХХ века. Эти проблемы снизили оперативность министров иностранных дел и в то же время способствовали распределению обязанностей между министерствами. Отныне министерства и военные подразделения могли напрямую взаимодействовать со своими иностранными коллегами, что значительно сократило обязанности дипломатического корпуса. Однако Берридж не считает, что из-за сложившейся ситуации МИД полностью сдал свои позиции. Как раз наоборот, дипломатическая рутина сменилась более простыми обязанностями, такими как контроль над внешнеполитической деятельностью других министерств. По словам Берриджа, в последнее время в министерствах иностранных дел таких стран, как Япония и Великобритания применяются интересные тактики «дипломатии прямого набора». Они создают систему внешней визуализации, держа под контролем дипломатический корпус и тем самым способствуя деятельности своих министерств. Однако Камелия Тиго предположила, что данный феномен носит глобальный характер и указывает на административную децентрализацию.[259] За последние 10 лет наряду с уже существующими департаментами на американском континенте были образованы новые офисы и отделения по международным связям. Такой подход гарантировал активное участие министерств в дипломатических отношениях. Также это подразумевает и значительные изменения в процессе принятия решений. Министры иностранных дел формально обязаны разделять свои обязанности в ведении внешней политики с другими министрами и представителями других институтов власти (при этом не забывая об обязательных встречах с главой государства). Таким образом, на административном уровне активная «дипломатия прямого набора» влияет на различные сферы, которые могут быть интересны в данном контексте. Например, бюджет дипломатических служб. Они могут разрастаться, приглашая на работу новых сотрудников в помощь министрам, или же наоборот – вследствие уменьшения обязанностей сокращать свои ряды. Сюда входит и создание внутригосударственных альянсов, сложных для определения ввиду того, что министерство иностранных дел прежде чем говорить о своих сильных и слабых сторонах, возможностях и опасениях, обязано принять во внимание деятельность министров за последние несколько месяцев. Активность переговоров является наиболее важным показателем в дипломатической деятельности, поскольку порой использует методы, противоречащие интересам внешней политики.
Если обобщить все сказанное Берриджем, то можно сделать ряд интересных выводов. Во-первых, хотя Берридж успешно описывает роль других государственных чиновников наряду с деятельностью министерств, подобные явления носят скорее случайный и единичный характер. Главы государств вместе с министрами иностранных дел способствуют активному участию других министров в решении второстепенных вопросов внешней политики. В противном же случае есть риск назначить министра транспорта ответственным за решение международного конфликта. В перспективе подобный прецедент может представлять серьезную угрозу для государства. Поэтому центральное правительство всегда стремится преподнести себя наиболее компетентным органом в решении подобных вопросов на международной арене. Иными словами, по мере столкновения с реальной угрозой конфликта правительство старается распределить свои полномочия между главой государства, министром иностранных дел, военными и другими институтами, способными обеспечить урегулирование ситуации и тем самым облегчить международную деятельность правительства. Именно поэтому технику «дипломатии прямого набора» нельзя считать эффективной для решения крупномасштабных региональных и международных проблем. Данная стратегия скорее подходит для решения вопросов меньшего стратегического значения. Например, взаимодействие министра транспорта со своим иностранным коллегой ограничено сферой движения транспорта, поездов и самолетов. Маловероятно, что он станет вести переговоры со своим коллегой или главой иностранного государства по вопросам военных действий в целях урегулирования международного конфликта. Так или иначе, подобная ситуация представляет определенный риск для правительства данного государства. Так, «дипломатия прямого набора» ассоциируется скорее с международными вопросами более специфичного характера. Для правительств многих государств данная стратегия является очень полезной, поскольку она: 1) является удобной и эффективной для освобождения министров иностранных дел от части полномочий, что позволяет им сконцентрироваться на проблемах первостепенной важности; 2) не требует от правительства особых усилий для передачи полномочий, ведь это может быть осуществлено через сообщение или простой телефонный звонок.
Во-вторых, Берридж структурировал идею «дипломатии прямого набора», делая упор на слове «dial» («набор номера»), которое в английском языке широко применяется в технической сфере и, в частности, в телефонии. Вероятно, Берридж считает, что «дипломатия прямого набора» подразумевает, что министры взаимодействуют со своими коллегами в большей степени посредством телефонных разговоров и других современных телекоммуникационных систем, чем на встречах «лицом к лицу». Для Берриджа категория коммуникации является решающей. «Дипломатия прямого набора» способствует технологическому прогрессу и снижает операционные и административные расходы государства в мировом масштабе. Тем не менее, стоит добавить, что для «дипломатии прямого набора» предпочтительной является работа министров «в офисе», чем «на улице». А такой подход является опасным для внешней политики, поскольку она может оказаться в руках министров, находящихся «не в себе», или, иначе говоря, министров, черпающих информацию о конфликтах «из третьих уст», через телевидение или газеты и лично не имеющих к ней никакого отношения. «Дипломатия прямого набора» создает политические условия, которые еще сильнее разделяют «мир бюрократии» и «реальный мир». Это негативно влияет на восприятие проблем и механизмы их решения, а также способствует «неадекватному» применению механизмов коммуникации. Для описания сложившейся ситуации был предложен неологизм вроде «Дипломатия быстрого набора» (англ. Speed-Dial Diplomacy). Данный термин используют для описания ситуации, когда министр вместо официальных визитов довольно-таки часто использует звонки за границу своим коллегам.[260] Термин «Диванная дипломатия» (англ. Sofa Diplomacy) описывает тенденцию министров иностранных дел и других министров принимать решения международного характера, не покидая своего уютного офиса и на позициях, далеких от «международных событий», что является нехарактерным для традиционной дипломатии.[261] Понятие «Отсутствие контента» (англ. Hollowing-out) применяется в случаях ухудшения качества работы международных отделов, что связано с недостаточным опытом работы с «международным контентом».[262] Каждое из этих понятий связано с ушедшими в прошлое политикой «Двусторонней дипломатии» и «Челночной дипломатии» (англ. Shuttle Diplomacy).[263] Последняя была интерпретирована некоторыми как начало упадка традиционной дипломатии, связанного с отказом от присутствия посла.[264] «Челночная дипломатия» подразумевает ситуации, когда нейтральное государство вовлекается в конфликт в качестве посредника между враждующими сторонами, которые отказываются взаимодействовать напрямую. Характерной особенностью данной стратегии является то, что представитель нейтрального государства и по совместительству министр иностранных дел, обязан совершать постоянные путешествия между территориями враждующих стран и каждый раз «лицом к лицу» проводить переговоры с лидером каждой из сторон. Подобная стратегия впервые была использована Госсекретарем США Генри Киссинджером в 1937 г. Он выступал посредником в конфликте Йом-Кипур.[265] В тот момент в США посчитали, что Генри Киссинджер обязан находиться в непосредственной близости от места событий, поскольку, несмотря на материальные затраты, технические достижения и уже существующие цифровые технологии, личные переговоры «всегда оставались и будут оставаться наиболее эффективными».
В-третьих, важно подчеркнуть, что «дипломатия прямого набора» – это стратегия, которая чаще всего применяется между государствами-членами Евросоюза. Именно эта форма взаимодействия между государствами в данном регионе является на данном этапе приоритетной. Их министерства иностранных дел склоняются к необходимости подобной практики для проведения успешной внутренней и внешней политики. В действительности, данная стратегия вышла на мировой уровень в конце ХХ века. Достаточно вспомнить историю государств, подписавших международные конвенции. В таких случаях предварительный «звонок по телефону» – достаточно распространённое явление. Звонки осуществляются с целью прояснить детали, которые позже могут «всплыть» в самый неподходящий момент. Стоит отметить, что в период с 1999 по 2015 гг. страны Латинской Америке стали активно заключать между собой различного рода соглашения. Так, только за семь лет (с 2006 по 2013 гг.) укрепились и начали стремительно развиваться отношения между Боливией, Венесуэлой и Эквадором благодаря заключенным договорам (свыше 300) о многостороннем сотрудничестве на разных уровнях,[266] что ознаменовало собой один из этапов глобального расцвета «дипломатии прямого набора». В этот период благодаря полной свободе в выборе тематики переговоров происходил непрерывный обмен информацией между министрами-коллегами. Конечно, это происходило благодаря общему официальному языку – испанскому – очень часто переговоры затягивались из-за возникающих споров между лидерами этих стран. Также важно учитывать шаблонность таких мероприятий: к примеру, грамотный юридический язык, соответствующий рангу документа. В противном случае документ может оказаться недействительным. В некоторых случаях переговоры могли затягиваться из-за необходимости проведения консультаций с главой государства или министром иностранных дел, которые могли быть заняты «более важными делами». Скорость, с которой осуществлялись переговоры, создавала серьезные неудобства членам делегаций в процессе взаимодействия. Во многом именно по этим причинам оппозиционные политические элиты не упускали случая обвинить МИД в дезорганизованности. Но на самом деле, «дипломатия прямого набора» – это не что иное, как «дезорганизация». Основы данной стратегии лежат в отсутствии прозрачности института МИД, невозможности предугадать будущее политики, что является ключевыми принципами в работе министерства иностранных дел.
Идея Берриджа основывается в большей степени на роли министров иностранных дел, и он, как будто, не догадывается, что министры не выступают без поддержки министерств, и министерства иностранных дел, которые они возглавляют, являются на сегодняшний день наиболее важными институтами мировой политической системы. Они обладают многочисленными экономическими, финансовыми, политическими и человеческими ресурсами для планирования и ведения внешней политики государства. С такими ресурсами кажется непостижимым, что министерства иностранных дел берут за основу тактику дипломатии прямого набора, в то время как могли бы затрагивать более существенные темы. Тем не менее, дипломатия прямого набора могла бы позволить министрам обращаться за советом и разъяснениями к своим оппонентам по различным вопросам. Как бы то ни было, использование данной стратегии является признаком слабости и беспомощности дипломатического корпуса и показателем некомпетентности главного министра, который, возможно, не осознает степень возложенных на него задач. Берридж говорит о том, что это масштабные мировые проблемы и телекоммуникационный прогресс открыли доступ дипломатии прямого набора на международную арену. Тем не менее, можно предположить, что появление «дипломатии прямого набора» вызвано утратой строгого порядка в институтах, которые, чтобы «выжить» должны прежде всего отвечать требованиям современного общества. А значит можно считать, что институты подстраиваются под социальную среду, в которой они находятся, хотя порой и ложную.
В конце концов, постулаты «дипломатии прямого набора» могут оказаться непригодными, хотя и относительно удобными для министерства иностранных дел, поскольку они остаются неписаными нормами. А раз не существует законов, регулирующих эту стратегию, министерства иностранных дел могут аннулировать любые действия, в особенности соглашения, установленные в процессе ее применения. Тем более это касается случаев, когда последствия данных соглашений вредят внешней политике или нарушают юридические нормы, установленные государством. Поэтому методы «дипломатии прямого набора» зачастую сопровождаются таким явлением, как «Антидипломатия», поскольку могут оказаться запрещенными. В то же время они не влияют на юридические вопросы государства и действуют за спиной министерств иностранных дел. Говоря о функциональности данной стратегии, стоит отметить, что она изнутри разрушает институт министерства иностранных дел без всякой на то необходимости.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 221; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!