Принципы избирательного права

Принципы избирательного права РФ – это руководящие идеи, пронизывающие избирательное законодательство и отражающие сущность выборов как формы непосредственной демократии.

Многими отечественными учеными признается, что правовые принципы образуют целостную систему[85]. Согласно основополагающим положениям теории систем, составные части системы также являются относительно самостоятельными системами (мини-системами).

Придерживаясь вышеизложенных общетеоретических, философских предпосылок, можно прийти к выводу, что принципы избирательного права России в рамках системы принципов российского права также образуют целостную систему. При этом, разумеется, нельзя забывать о том, что принципы избирательного права находятся в неразрывной связи с иными принципами российского права (в первую очередь, с общеотраслевыми принципами).

Несмотря на то, что принципы избирательного права образуют целостную систему, не исключено, что отдельные принципы отличаются по видовым признакам друг от друга и образуют определенные группы. К сожалению, следует констатировать, что в современной науке избирательного права отсутствует единое мнение о классификации принципов. Так, ученые не пришли к единому мнению о наименовании различных групп в системе принципов избирательного права РФ. К примеру, А. П. Сунцов предлагает делить принципы избирательного права на политические и организационные[86]; Ю. А. Дмитриев, В. Б. Исраелян, С. Ю. Чудин – на принципы участия граждан в выборах и принципы организации и проведения выборов[87]; А. П. Астафичев – на принципы субъективного избирательного права и принципы объективного избирательного права[88]; С. В. Юсов – на материальные и процессуальные принципы избирательного права[89]. Отдельные авторы подразделяют принципы избирательного законодательства на принципы избирательного права и принципы избирательного процесса[90]. Более того, даже те авторы, которые единогласны в вопросе о наименовании групп принципов, часто имеют разногласия относительно видовой принадлежности того или иного принципа. Так, М. С. Матейкович считает, что принцип обязательности выборов является политическим, а С. Д. Князев – организационным[91].

Несмотря на некоторые различия, можно обобщить мнения указанных выше ученых. Так, в первую группу принципов входят принципы, определяющие основы участия граждан в голосовании на выборах как основных участников избирательных правоотношений (принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права и др.). Это есть принципы материального избирательного права, они имеют материально-правовые гарантии (те или иные положения закона, наделяющие граждан субъективными избирательными правами).

Во вторую группу входят принципы периодичности, гласности выборов, независимости избирательных комиссий. Это принципы избирательного процесса, они имеют процессуально-правовые гарантии (специальные меры, определяющие порядок совершения избирательных действий).

Указанная классификация неоднократно критиковалась, т. к. деление принципов весьма условно. Как утверждает А. В. Зиновьев, любой принцип по желанию можно отнести как к политическим (материальным), так и процессуальным (организационным)[92]. Это обусловлено тем, что материальные и процессуальные правоотношения неразрывно связаны. В силу этого нормы материального и процессуального избирательного права также неразрывно слиты, а не обособлены, в отличие, например, от гражданского материального и гражданского процессуального законодательство. Как уже было сказано нами выше, избирательные права, будучи материальными или процессуальными, реализуются в рамках избирательного процесса. При этом сам избирательный процесс – не есть процесс в общеупотребимом смысле, поскольку для стадий избирательного процесса не свойственен признак стадийности и др.

Так как в рамках избирательного процесса реализуются и материальные, и процессуальные избирательные права, то и нормы материального избирательного права и процессуального избирательного права неразрывно связаны. В избирательном праве мы не найдем ни одного сугубо процессуально- или материально-правового института. Так, материальное активное и пассивное избирательные права реализуется при проведении голосования, однако институт проведения голосования содержит значительное число процессуально-правовых норм (норм, определяющих процедуру проведения голосования граждан на выборах).

Ни в одном субъекте РФ до сих пор не принят отдельный избирательный процессуальный кодекс. Наоборот, приняты избирательные кодексы, которые включают нормы как материального, так и процессуального права. Мы считаем, что нормы, регулирующие порядок совершения действий в рамках избирательного процесса, составляют объективное избирательное право и содержатся в избирательном законодательстве. В силу этого абсолютно все принципы избирательного законодательства можно называть и принципами избирательного процесса. Эта точка зрения нашла свое воплощение на международном уровне и во внутринациональном законодательстве. Так, согласно положениям раздела 1 Рекомендаций Парламентской ассамблеи государств-участников СНГ для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами от 5 декабря 2002 г., к числу принципов подготовки и проведения выборов (т. е. процессуальных принципов, принципов избирательного процесса) отнесены принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и др. В Избирательном кодексе Свердловской области раздел 1, содержащий принципы избирательного права, называется «Основы организации и проведения выборов».

В самом деле, принцип равного избирательного права – принцип участия граждан в выборах. Но нельзя забывать о том, что категория «выборы» является многогранной. В последнее время в судебных решениях судов общей юрисдикции, конституционного правосудия (Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ) данная категория используется в широком значении (выборы в широком значении – избирательный процесс).

Принципы всеобщего и равного избирательного права, которые ранее относились к принципам участия граждан в выборах, все равно содержат значительное число процессуальных гарантий (специальных правил совершения избирательных действий). Так, гарантиями принципа равного избирательного права являются требования о включении каждого избирателя лишь в один список избирателей, особые правила «нарезки» избирательных округов и др.[93] Эти требования должны неукоснительно соблюдаться избирательными комиссиями.

Наоборот, при внимательном анализе можно обнаружить, что принципы, которые ранее относили к процессуальным, имеют и материально-правовые гарантии (положения закона, наделяющие граждан избирательными правами). Так, одной из гарантий принципа периодичности (обязательности) выборов является положение о наделении граждан избирательным правом требовать назначения выборов (п. 9 ст. 10 Закона «Об основных гарантиях…»).

Существуют и иные контраргументы против изложенной выше классификации принципов избирательного права. Так, само название группы принципов – «принципы субъективного избирательного права» – противоречит основополагающим положениям науки теории государства и права, утверждающей, что принципы права есть некие руководящие положения, пронизывающие систему права или ее составные части (отрасли, подотрасли, институты). Принципы права – всегда принципы объективного права, а не руководящие идеи субъективных прав. Все вышесказанное в совокупности говорит о том, что провести грань между принципами участия граждан в выборах (политическими, материальными, принципами субъективного избирательного права) и организационными принципами (процессуальными принципами, принципами объективного избирательного права) практически невозможно в силу специфики структуры избирательного законодательства.

Отдельные ученые выступают за выделение среди принципов избирательного права так называемых универсальных (общераспространенных, классических, традиционных) принципов избирательного права[94]. К ним относятся принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Указанные четыре принципы закрепляются в конституциях большинства стран[95] (в том числе и в ст. 81 Конституции РФ). На наш взгляд, данная классификация заслуживает права на признание, поскольку она отражает эволюцию избирательного законодательства. Впрочем, на этом достоинства данной классификации и заканчиваются.

В науке избирательного права был предложен и иной взгляд на систему принципов. Так, А. Х. Руппель выделяет основные (например, принцип равного избирательного права) и дополнительные принципы (к таким относится принцип равенства кандидатов)[96]. М. С. Матейкович утверждает, что существует всего один основной принцип – принцип свободы выборов[97]. Все иные принципы являются дополнительными по отношению к нему.

Идея выделения основных и дополнительных принципов избирательного права, на наш взгляд, заслуживает своего внимания. Как было сказано выше, принципы избирательного права образуют систему. Данная система сама является составной частью системы принципов российского права. Используя философскую терминологию, можно придти к выводу, что часть системы должна нести свойства самой системы (правило фрактальности). Вполне логично утверждать, что система принципов любой отрасли или подотрасли копирует в какой-то степени всю систему принципов системы права.

В современных отечественных науках теории государства и права, философии права преобладают взгляды В. С. Нерсесянца, что основными принципами российского права следует считать принципы свободы, равенства и справедливости[98]. Этой точки зрения придерживается ряд судей Конституционного Суда РФ[99]. Свобода, равенство и справедливость – основополагающие правовые категории, предполагающие друг друга. Невозможно рассматривать категорию «свобода» отдельно от категории «равенство», а категорию «равенство» – от категории «справедливость». На взаимосвязь указанных категорий указывает, в первую очередь, то обстоятельство, что во многих иностранных языках слова «равенство», «свобода» и «справедливость» являются однокоренными[100].

Свобода предполагает равенство. Так, основной принцип международного права – принцип независимости, т. е. суверенности государств – гласит: «равный над равным права не имеет»[101]. Иногда данный принцип именуется также принципом суверенного равенства[102]. Следовательно, независимость и свобода будут иметь место только тогда, когда все субъекты будут признаваться равными, имеющими равные права и обязанности. Только в этом случае между субъектами будет отсутствовать подчинение, порабощение. Свобода предполагает горизонтальные связи между субъектами, а не вертикальные (отношения власти и подчинения). Равенство, в свою очередь, предполагает справедливость. Справедливость – пропорциональность, соразмерность (т. е. равенство) между поведением и правовой оценкой (преступлением и наказанием, трудом и его оплатой и др.)[103]. Таким образом, равенство между субъектами должно не только декларироваться, но и соблюдаться при распределении материальных благ, привлечении к юридической ответственности[104], в противном случае равенство превратится в неравенство. Наконец, справедливость немыслима без свободы. Цитируя философа И. Канта, правовая справедливость – состояние, при котором желания, произвол каждого равномерно ограничен согласно всеобщему принципу свободы («поступай с другими так, как хочешь, чтобы поступили с тобой»)[105].

Таким образом, категории «свобода», «справедливость», «равенство» взаимосвязаны. Это есть основополагающие категории права, в силу этого данные категории можно определить через друг друга. Например, российский философ В. С. Соловьев следующим образом определил категорию «свобода»: свобода – справедливое равенство[106]. В силу этого логично признать принципы свободы, справедливости и равенства взаимосвязанными. Так, девизом буржуазных революций является требование установления свободы, равенства и братства. На наш взгляд, юридическим аналогом неправовой категории «братство» выступает именно «справедливость» (общество, в котором люди будут относиться друг к другу как к братьям, безусловно, следует признать справедливым; в этом обществе материальные блага распределяются соразмерно, т. е. «по-братски»). При этом необходимо отметить, что действующая Конституция Франции 1958 г. в ст. 2 закрепила указанный выше лозунг в качестве основы конституционного строя французского государства[107].

В Хартии Европейского союза об основных свободах, принятой 7 декабря 2000 г., также отражено единство принципов свободы, справедливости и равенства. Так, главы 2 – 4 посвящены установлению свободы, равенства и солидарности в Европейском Союзе. При этом анализ статей главы 4 «Солидарность» приводит нас к выводу, что категория «солидарность» воспринимается как синоним категории «справедливость» (в данной главе закреплены гарантии социальной справедливости и устанавливаются меры социальной защиты населения). Таким образом, принципы свободы, равенства и справедливости – наиболее главные среди общеотраслевых принципов. Логично считать, что среди принципов каждой отрасли или подотрасли также следует выделять триаду главных принципов, устанавливающих требования о соблюдении свободы, равенства и справедливости. Так, на наш взгляд, основными принципами в избирательном праве следует считать принципы свободных и справедливых выборов, равенства участников избирательных правоотношений (равенства участников избирательного процесса)[108].

Принцип свободных выборов требует, чтобы в ходе избирательного процесса формировалась и выражалась свободная воля граждан. Недопустимо оказание воздействия на граждан в целях их участия или неучастия в выборах как в качестве избирателей, так и в качестве кандидатов[109]. Манипулирование общественным мнением посредством использования «административного ресурса» должно быть запрещено. Кандидаты и партии должны иметь доступ к СМИ для изложения своих предвыборных программ[110]. 

Справедливые выборы – подлинные, легитимные, честные, нефальсифицированные выборы. Официальные результаты выборов должны соответствовать действительной (т. е. подлинной) воле избирателей. Недопустим подкуп и запугивание избирателей, фальсификация итогов голосования, использование нечестных (т. е. неравных) методов предвыборной борьбы (законом должны устанавливаться барьеры, препятствующие использованию «админстративного ресурса» и т. д.), искажающих действительную волю избирателей[111].

Участники избирательных правоотношений равны перед законом. Они обладают равной избирательной правосубъектностью, наделены равными избирательные права, несут равные обязанности и др.[112] В силу этого допустимо установление специальных мер, препятствующих использованию со стороны кандидатов преимуществ должностного или служебного положения (кандидаты, замещающие государственные или муниципальные должности, изначально имеют преимущества, следовательно, необходимо ограничить их права)[113]. При этом принцип допускает дифференциацию участников избирательных правоотношений и выделение различных видов субъектов избирательного процесса с отличным правовым статусом (так, иностранный наблюдатель обладает лишь правом участвовать в наблюдении за проведением голосования и подсчета голосов, гражданин РФ обладает большим объемом избирательных прав). Однако в этом случае среди однопорядковых субъектов должно соблюдаться строгое равенство.

Нетрудно заметить, что положения этих принципов взаимосвязаны. Так, если отдельные кандидаты будут использовать преимущества, связанные с их должностным статусом, то в этом случае выборы нельзя признать свободными и справедливыми, т. к. не соблюдается равенство участников избирательного процесса перед законом [114].

Мы считаем, что основные принципы свободных и справедливых выборов, равенства участников избирательных правоотношений характеризуют выборы как важнейший институт демократии. Демократия зиждется на свободе, равенстве и справедливости, следовательно, демократические выборы также должны быть свободными, справедливыми, а участники избирательного процесса – обладать равными правами и обязанностями.

Указанные основные принципы избирательного права должны неукоснительно соблюдаться на каждой стадии избирательного процесса. Они распространяются на всех носителей избирательных прав (на всех граждан и политических партий).

Более того, основные принципы являются консолидированными (комплексными): они объединяют положения отдельных принципов избирательного права. В этом заключается их специфика как основных принципов.

Так, проведенный нами систематический анализ международно-правовых актов, устанавливающих стандарты избирательного права, позволил сделать вывод, что принцип равенства участников избирательных правоотношений (равенства участников избирательного процесса) объединяет положения принципов всеобщего и равного избирательного права, равенства кандидатов и политических партий перед законом (эти принципы устанавливают определенные гарантии правового равенства отдельных участников избирательных правоотношений)[115].

Указанные принципы, являющиеся составными частями консолидированного принципа равенства участников избирательного процесса, условно можно называть «близкородственными», поскольку между ними существует сильная «генетическая» связь (данные принципы по содержанию близки между собой, т. к. они устанавливают отдельные гарантии правового равенства участников избирательных правоотношений).

Принцип свободных выборов, в частности, включает в себя положения принципов альтернативных выборов, тайного голосования (свобода выбора, в первую очередь, заключается в возможности выбора из нескольких кандидатов, списков кандидатов различных партий[116]; соблюдение тайны голосования – важнейшая гарантия свободы волеизъявления избирателей[117]).

Принцип справедливых выборов, в том числе, включает в себя положения принципа прямого избирательного права (подлинная воля избирателей может быть выявлена только при предоставлении избирателям возможности напрямую избирать своих представителей; при проведении косвенных выборов победителем может быть признан кандидат, не получивший большинства голосов избирателей, в этом случае отсутствует корреляция между волей избирателей и подведенными результатами выборов[118]).

Все иные принципы избирательного права – дополнительные. Они либо являются частицами основных консолидированных принципов, либо развивают их положения. Дополнительные принципы распространяются не на всех субъектов избирательного процесса, обычно они применяются лишь на отдельных стадиях.

Так, принцип тайного голосования является составной частью принципа свободных выборов, он соблюдается лишь на стадии проведения голосования и определяет порядок реализации избирательных прав избирателей.

Принцип личного голосования не является частицей какого-то основного принципа избирательного права. Указанный принцип, на наш взгляд, «порожден» всей триадой основных принципов избирательного права, он развивает их положения. Например, если законодатель разрешит голосовать по доверенности, то в этом случае неизбежно будет нарушаться тайна голосования (доверитель обязан сообщить свои предпочтения доверенному лицу), что, в конечном счете, означает и несоблюдение принципа свободных выборов. Выдача доверенности приведет и к увеличению числа голосов у гражданина (нарушается принцип равенства участников избирательного процесса). При этом невозможно исключить возможность обмана со стороны доверенного лица, который нарушит волю доверителя и проголосует по своему усмотрению. Следовательно, проведение голосования по доверенности приведет и к «краже голосов», нарушению принципа справедливых выборов. Таким образом, принцип личного голосования является дополнительным по отношению ко всем трем основным принципам избирательного права, он развивает и конкретизирует их положения.

Содержание основных принципов избирательного права было раскрыто нами выше. Далее следует кратко рассмотреть содержание дополнительных принципов избирательного права.

Принцип всеобщего избирательного права, согласно п. 1 ст. 4 Закона «Об основных гарантиях…», означает, что граждане Российской Федерации имеют право избирать, быть избранным, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Провозглашая всеобщность избирательного права (т. е. равенство всех граждан в вопросе наделения избирательной правосубъектностью), законодатель допускает установления ряда цензов[119], не являющихся дискриминационными (ценз гражданства, возрастной ценз, ценз оседлости, моральный ценз, ценз дееспособности, ценз неизбираемости).

В целом, установленные в России цензы избирательного права соответствуют международным избирательным стандартам. Такие недемократические цензы, как ценз знания государственного языка, национальный ценз, гендерный ценз, имущественный ценз, профессиональный ценз запрещены[120]. Однако некоторые цензы избирательного права, на наш взгляд, являются явно дискриминационными и неконституционными.

Цензы активного избирательного права. Цензы активного избирательного права определены в Законе «Об основных гарантиях…» едиными рамочными нормами. В Российской Федерации устанавливается ценз гражданства, возрастной ценз, ценз дееспособности и моральный ценз в качестве цензов активного избирательного права.

Согласно цензу гражданства, избирателями признаются граждане РФ. Из числа избирателей исключаются иностранные граждане, а также лица без гражданства (впрочем, из этого правила имеются исключения). Наличие у гражданина РФ двойного гражданство (в настоящий момент оно предусмотрено международным договором с Таджикистаном) не лишает его активного избирательного права, если гражданин проживает в РФ. Если гражданин РФ имеет иностранное гражданство с иными государствами, которое не признается двойным гражданством, то это не влияет на его статус избирателя. Закон допускает возможность участия иностранные граждан, постоянно проживающих в Российской Федерации, в местных выборах при условии заключения соответствующего международного договора. Российская Федерация заключила несколько подобных договоров:

– Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 18 мая 1995 г.[121];

– Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 13 октября 1995 г.[122],

К сожалению, при проведении местных выборов в отдельных субъектах РФ положения данных законов не соблюдались[123].

Согласно Договору между Российской Федерацией и Республикой Грузия о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Грузия, и граждан Республики Грузия, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 15 сентября 1995 г.[124], также предусматривается наделение правом принимать участие в муниципальных выборах граждан Грузии, постоянно проживающих в России. Однако данный договор до сих пор не ратифицирован и в свете последних событий вряд ли вступит в обязательную силу. Аналогичный договор с Казахстаном утратил свою силу и более не применяется.

Также, согласно Договору между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного Государства, предусматривается проведение выборов в Палату Представителей, на которых могут участвовать как граждане РФ, так и граждане Республики Беларуси независимо от того, проживают ли они постоянно в Российской Федерации или в Белоруссии. При этом выборы первого созыва депутатов Палаты Представителей не проводились и вряд ли состоятся в обозримом будущем. Указанный договор де-факто отменил положения ст. 18 Устава Союза России и Беларуси от 27 мая 1997 г.[125], согласно которой граждане Беларуси, постоянно проживающие в РФ, наделяются правом участвовать в муниципальных выборах. В силу этого гражданам Белоруссии отказывалось в праве участвовать в местных выборах. Однако после смены руководства в ЦИК РФ ситуация изменилась кардинально: по мнению ЦИК РФ, п. 5 ст. 14 Договора о создании Союзного государства, устанавливающий равенство граждан Союзного государства, предполагает право белорусских граждан участвовать в местных выборах, тем более, что Республика Белорусь допустило российских граждан к голосованию на аналогичных выборах. В силу этого, следуя принципу взаимности, руководство ЦИК РФ в неформальном порядке потребовало включать белорусских граждан в списки избирателей. На наш взгляд, подобное решение должно быть официальным и основываться на конкретном положении международного договора (п. 5 ст. 14 такого четкого указания не содержит, тем более, что он допускает установление различий в правовом статусе граждан в законодательстве государств-участников). Мы считаем, что следует внести изменения в Союзный договор, иначе в случае смены руководства в ЦИК РФ может произойти возврат к прежней ситуации. 

Согласно требованиям возрастного ценза, активным избирательным правом наделяются граждане, достигшие 18 лет ко дню голосования. Если гражданин достигнет 18 лет ко дню голосования, но пока не является совершеннолетним, он все равно наделяется правами участвовать в избирательных действиях.

В России лишены избирательных прав лица, признанные судом недееспособными (так называемый ценз дееспособности или ценз психического здоровья). При этом надо иметь в виду, что лишение гражданина активного избирательного права связывается со вступлением в законную силу решения суда о признании его недееспособным. Признание гражданина судом ограниченно дееспособным ни коим образом не влияет на его статус в качестве избирателя.

 Лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда, также лишаются избирательных прав (моральный ценз). При этом лишаются активного избирательного права только граждане, во-первых, приговоренные к реальному (а не условному) лишению свободы. Во-вторых, приговор должен вступить в законную силу. Лица, освободившиеся из мест лишения свободы, вновь признаются участниками избирательных правоотношений. Наличие у них судимости ни коим образом не влияет на их статус избирателя.

Формально-юридически ценз оседлости в России не установлен. Однако избирательное законодательство содержит положение, что активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. При этом пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ, органы местного самоуправления.

В случаях, предусмотренных законом, избирательными правами могут наделяться граждане, проживающие за пределами избирательного округа. Такое положение действует при проведении федеральных выборов в отношении граждан РФ, постоянно проживающих за рубежом – положения (например,  п. 3 ст. 3 Закона «О выборах Президента…»). Однако указанные граждане не вправе голосовать на региональных и муниципальных выборах (п. 1 ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

В случае проведения выборов в органы государственной власти сложноустроенного субъекта РФ избирателями должны признаваться и граждане, постоянно проживающие в автономном округе, входящем в состав сложноустроенного субъекта (края или области). Данное требование впервые было сформулировано Конституционным Судом РФ в постановлении «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» №12-П от 14 июля 1997 г.[126] Таким образом, возникает достаточно абсурдная ситуация – лица, проживающие в одном субъекте РФ, голосуют на выборах в органы власти другого субъекта федерации. Процесс укрупнения субъектов РФ постепенно устраняет данную ситуацию, на наш взгляд, противоречащей конституционному принципу равноправия и самостоятельности субъектов РФ по отношению друг к другу.

Также на муниципальных выборах не вправе участвовать военнослужащие, находящие в воинских частях на территории муниципальных образований, если их место жительство расположено на территории другого муниципального образования – положения п. 5 ст. 17 Закона «Об основных гарантиях…». Считается, что военнослужащий не утрачивает правовую связь с муниципальным образованием во время прохождения военной службы. С другой стороны, такие военнослужащие не имеют фактической возможности участвовать в выборах на территории муниципального образования, в котором постоянно проживают. Мы считаем, что указанные положения должны применяться лишь при условии предоставления возможности военнослужащим принимать участие в муниципальных выборах по месту жительства. Наиболее приемлемым вариантом представляется использование процедуры голосования по почте, т. к. почтовые сообщения военнослужащих являются бесплатными. При этом, на наш взгляд, следует строго придерживаться положения о том, что гражданин РФ вправе голосовать по месту своего жительства. Обычно военнослужащие проходят военную службу по призыву не в своем субъекте РФ. Следовательно, на наш взгляд, следует исключать таких граждан и при проведении региональных выборов.   

Формально указанные выше требования о голосовании по месту жительства не определены законодателем в качестве ценза оседлости. В литературе такие условия иногда называют фактическим цензом оседлости[127].

Установленные в Российской Федерации цензы активного избирательного права, в целом, соответствуют международным стандартам. Так, возрастной ценз в России равен 18 годам (с точки зрения Свода рекомендуемых норм при проведении выборов, верхний допустимый предел для установления возрастного ценза – 25 лет). Ценз оседлости в России вообще формально не установлен (согласно Своду, ценз оседлости не должен превышать 6 месяцев).

Нами усматривается только одно противоречие. 30 марта 2004 г. Европейский суд по правам человека в деле «Хирст против Соединенного королевства (Hirst vs. United Kingdom)»[128] установил, что безусловное лишение права голоса осужденных к лишению свободы противоречит положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Суд установил, что лишение права голоса оправдано лишь за преступления, совершенные в отношении демократического процесса (например, фальсификация выборов, противоправный нажим на избирателей или кандидатов, участие в военном путче, участие в террористической деятельности, установленное решением суда). В резолюции №1459 (2005) Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 24 июня 2005 г. об устранении ограничений на право голоса[129] изложена аналогичная точка зрения. Не исключено, что в будущем некоторые осужденные граждане РФ обратятся в Европейский суд по правам человека, считая, что их необоснованно лишили права голоса[130]. 

Цензы пассивного избирательного права. В качестве таковых в Российской Федерации предусмотрены ценз гражданства, возрастной ценз, ценз дееспособности, моральный ценз, ценз оседлости и ценз неизбираемости.

Во-первых, не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. Данное положение Закона рассматривалось Конституционным Судом РФ, и было признано соответствующим Конституции РФ. Мы придерживаемся иной точки зрения. Лишение пассивного избирательного права граждан РФ, имеющих иное гражданство, во-первых, противоречит, Договору между Российской Федерацией и Республикой Таджикистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г.[131]. В ст. 3 Договора указано, что лицо, состоящее в гражданстве обеих Сторон, постоянно проживающее на территории одной из Сторон, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той Стороны, на территории которой оно постоянно проживает. Лицо, состоящее в гражданстве обеих Сторон, не может одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства обеих Сторон. Следовательно, согласно указанному Договору, граждане РФ, имеющие двойное гражданство, постоянно проживающие в России, обладают теми же правами, что и обычные граждане РФ.

Данная норма заимствована из международного публичного права. Так, в Европейской конвенции о гражданстве от 7 ноября 1997 г.[132] в ст. 17 изложена аналогичная норма[133]. Несмотря на то, что Россией данная конвенция подписана, но до сих пор не ратифицирована, необходимо придерживаться положения, изложенного в ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.[134] Указанная конвенция требует от государств, подписавших, но еще не ратифицировавших международные договоры, воздерживаться от действий, лишающих их объекта и целей.

Европейский суд по правам человека в постановлении по «Делу Тэнасе против Молдовы» (Tenase vs. Moldova) от 27 апреля 2010 г. № 7/08[135] также признал недопустимым ограничение избирательных прав граждан, имеющих двойное гражданство.

Во многих европейских странах допускались к участию в выборах лица с двойным гражданством, более того, такие лица даже побеждали на выборах (на выборах президентов Литвы и Латвии в конце XX в. победили соответственно Адамкус и Вике-Фрейберге, обладавшие двойным гражданством)[136].

В связи с процессом интеграции многие государства расширяют перечень лиц, имеющих право принимать участие в выборах в качестве кандидатов (в Европейском Союзе установлено единое гражданство, граждане ЕС вправе участвовать в местных и общеевропейских выборах по месту жительства). В Великобритании избирательными правами наделяются граждане, состоящие в гражданстве Ирландии или некоторых членов британского содружества, при условии их постоянного проживания в стране. Во многих странах Латинской Америке также действует подобное правило[137]. В России, наоборот, наблюдается обратная тенденция.

Более того, формулировка статьи не совсем корректна. Не ясно, кто лишается пассивного избирательного права: лица, получившие иное гражданство согласно закону (двойное гражданство) или лица, которые получили гражданство иного государства на незаконной основе[138]? Складывающаяся правоприменительная практика основывается на том, что пассивного избирательного права лишаются граждане РФ, имеющие иностранное гражданство как на законной основе, так и на незаконной. Согласно ст. 6 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» №62-ФЗ от 31 мая 2002 г. (с последующими изменениями и дополнениями)[139], лица, имеющие гражданство иного государства на незаконной основе (т. е. при отсутствии международного договора), рассматриваются сугубо как граждане РФ. Такое же положение закреплено в Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданства от 12 апреля 1930 г.[140] Следовательно, такие лица должны обладать полным объемом прав, в том числе и пассивным избирательным правом.

Стоит отметить, что сам факт наличия иностранного гражданства у гражданина РФ, на наш взгляд, не означает, что данное лицо представляет опасность для российского государства, является агентом иностранных спецслужб и пр. В России установлена презумпция невиновности, вплоть до решения суда о виновности лица в совершении преступления данный гражданин презюмируется законопослушным. Если гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, совершает действия, представляющие угрозу для России, то в этом случае он должен быть привлечен к ответственности и, в случае его осуждения к лишению свободы, лишен избирательных прав, согласно ч. 2 ст. 32 Конституции РФ. Всякие иные превентивные меры, на наш взгляд, в данном случае недопустимы.

Наконец, необходимо указать на наличие двойственных стандартов в российском законодательстве и практике Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении «По делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 1 и подпункта "а" пункта 8 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого» №14-П от 22 июня 2010 г.[141] указал, что ограничение права граждан РФ, имеющих вид на жительство на территории иностранного государства, на участие в управлении делами государства в качестве члена территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса не согласуется с конституционным принципом равенства прав и свобод граждан, не обусловлено конституционно признаваемыми целями, приводит к искажению самого существа данного конституционного права, необоснованно ставя под сомнение лояльность таких граждан по отношению к своему государству, на которое Конституцией РФ (статья 21, часть 1) возлагается обязанность охранять достоинство личности. На наш взгляд, такое ущемление прав мы видим и в отношении кандидатов.

Действующий закон установил, что граждане РФ, имеющие гражданство иного государства, равно как и граждане РФ, постоянно проживающие за рубежом (см. стр. 59), могут участвовать в местных выборах, если это предусмотрено международным договором. Возникает вопрос: приравнены ли такие граждане к иностранным гражданам Киргизии и Туркменистана (с этими государствами заключены международные договоры), и, следовательно, могут ли они принять участие в местных выборах? Или же необходимо заключить новые международные договоры в отношении особой группы лиц: граждан РФ, имеющих иностранное гражданство, или постоянно проживающих за рубежом, и до этого момента лишать их пассивного избирательного права на местных выборах? Официального ответа на этот вопрос до сих пор нет ни со стороны ЦИК, ни со стороны судебных органов.

Возрастной ценз пассивного избирательного права является повышенным по сравнению с цензом активного избирательного права (для избрания Президентом РФ необходимо достичь возраста 35 лет, для избрания депутатом Государственной Думы – возраста 21 года на день проведения выборов). Конституцией (уставом), законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Кандидатом в губернаторы может быть выдвинуто лицо, достигшее возраста 30 лет на день голосования. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и на выборах главы муниципального образования. Кандидаты в депутаты местных представительных органов власти должны достичь 18 лет ко дню голосования на выборах. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Во многих субъектах РФ кандидаты в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти должны достичь 21 года на день проведения выборов. Только в Республике Тыва возрастной ценз на таких выборах равен 20 годам на день проведения выборов[142].

На наш взгляд, на федеральном уровне необходимо установить конкретный возрастной ценз, поскольку регулирование прав и свобод гражданина РФ отнесено к ведению РФ. Согласно действующему законодательству, установление цензов избирательного права де-факто отнесено к совместному ведению. Налицо не соответствие положений Закона «Об основных гарантиях…» Конституции РФ.

Согласно цензу дееспособности, лишаются пассивного избирательного права граждане, признанные судом недееспособными (разумеется, данное решение суда должно вступить в законную силу). Формально граждане, ограниченные в дееспособности не лишены пассивного избирательного права. Однако, согласно действующему федеральному законодательству, граждане, ограниченные в дееспособности, не могут исполнять обязанности депутата Государственной Думы, а также депутатов местных представительных органов и глав муниципальных образований[143]. Во многих субъектах РФ подобные положения предусмотрены в отношении депутатов региональных парламентов[144]. Следовательно, если граждане, ограниченные в дееспособности, и будут избраны на данные выборные государственные или муниципальные должности, они вообще не смогут исполнять свои обязанности (такие лица досрочно прекращают исполнение своих полномочий, назначаются досрочные выборы). В силу этого ряд авторов предлагает установить в рамочном законе норму, лишающую лиц, ограниченных в дееспособности, пассивного избирательного права[145].  

Моральный ценз пассивного избирательного права имеет свою специфику. Очевидно, что лишаются пассивного избирательного права граждане, находящиеся в местах лишения свободы по вступившему в силу приговору суда. Также при наличии в отношении гражданина РФ вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения этого срока. Кроме этого, лишены пассивного избирательного права лица:

а) осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также в течение 10 и 15 лет после погашения или ее снятия соответственно. Ранее действовавшее правило о пожизненном дисквалификации было признано Конституционным Судом РФ неконституционным[146]. Возможно, эта норма вновь будет опротестована, т. к. срок поражения в правах превышает срок судимости;

б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных УК РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 или 20.29 КоАП РФ, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Закона «Об основных гарантиях…», либо совершения действий, предусмотренных подп. «ж» п. 7 и подп. «ж» п. 8 ст. 76 данного Закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы (положения п. 3.2 ст. 4 Закона «Об основных гарантиях…»). Указанные ограничения установлены в целях недопущения участия в выборах граждан, совершивших правонарушения в сфере экстремизма, а также тяжкие и особо тяжкие преступления.

Необходимо отметить, что граждане, осужденные даже к условному лишению свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, лишаются пассивного избирательного права. Лишены данного права и граждане РФ, освободившееся из мест лишения свободы, имеющие неснятую или непогашенную судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления. Лица, совершившие административные правонарушения экстремистской направленности и считающиеся подвергнутыми административному наказанию (т. е. в течение года со дня окончания исполнения постановлении о назначении административного наказания – положения ст. 4.6 КоАП РФ)¸ также лишены данного конституционного права. Лица, указанные в подп. «г» п. 3.2 ст.4 Закона «Об основных гарантиях…», вообще лишаются права быть избранным, независимо от того, были ли они привлечены к уголовной или административной ответственности! Лишение права по данному основанию связано с решением суда, в котором установлен факт нарушения в ходе прошлых выборов правил осуществления предвыборной агитации, связанных с совершением экстремистских действий. Причем пассивного избирательного права гражданин лишается на весь срок исполнения полномочий того или иного должностного лица, того или иного депутата (т. е. на 4 – 5 лет)!

На наш взгляд, активное и пассивное избирательные права – конституционные права граждан РФ, следовательно, только в Конституции РФ могут устанавливаться цензы избирательного права либо данные требования должны непосредственно вытекать из ее положений. В противном случае положения ст. 32 Конституции РФ можно «выхолостить» положениями иных избирательных законов.  

В отношении кандидатов юридически установлен ценз оседлости. Так, для избрания Президентом необходимо постоянно проживать более 10 лет на территории Российской Федерации. Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ, кандидат обязан прожить не менее 10 лет на территории РФ непосредственно перед выдвижением[147].

Более того, лишаются избирательных прав лица, имеющие вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Последнее положение, на наш взгляд, противоречит п. «в» ст. 2 Конвенции СНГ, согласно которому граждане, проживающие за рубежом, сохраняют избирательные права участвовать в национальных выборах.

Указанная норма была принята, чтобы не допустить участия в выборах опальных олигархов (их лишили пассивного избирательного права, сохранив право голоса). Однако вместе с Б. А. Березовским были незаслуженно лишены прав граждане РФ, постоянно проживающие за рубежом. Так, в странах Балтии русскоязычное меньшинство, состоящее в российской гражданстве, подвергается дискриминации со стороны официальных властей. Однако эта же категория граждан РФ подвергается дискриминации и со стороны российского государства, о чем деликатно умалчивают отечественные СМИ.

В России также установлен институт неизбираемости. Неизбираемость – невозможность лица быть избранным в силу обладания особым конституционно-правовым статусом. В науке избирательного права выделяют абсолютную и относительную неизбираемость. Абсолютная неизбираемость предусмотрена в Испании, Великобритании в отношении членов королевской семьи (они не могут баллотироваться на любых выборах в данных государствах). Относительная неизбираемость установлена в Мексике. Согласно Конституции данной страны, губернаторы штатов не вправе выдвигать свои кандидатуры на парламентских выборах[148] (по нашему мнению, подобное положение необходимо включить в российскую Конституцию, чтобы исключить вероятность использования «административного ресурса» и практики «политических паровозов»).

Во многих странах мира должностные лица обязаны уйти в отставку в случае выдвижения своей кандидатуры (в ст. 56 Конституции Греции установлено, что мэры городов, желающие выдвинуть свою кандидатуру на будущих парламентских выборах, обязаны уйти в отставку перед выдвижением своей кандидатуры, причем возврат на свое прежнее место возможен через год после отставки)[149]. В судебном решении Европейского суда по правам человека по делу «Гитонас и другие против Греции (Gitonas & others vs. Greece)» от 1 июля 1997 г.[150] подобные меры признаны правомерными, так как они обеспечивают проведение свободных и равных выборов. Суд установил, что должностные лица изначально имеют преимущества перед обычными кандидатами, которыми они могут воспользоваться для оказания давления на избирателей и манипуляции общественным мнением.

В России институт неизбираемости развит слабо. Так, не может быть избрано Президентом РФ лицо, занимающее эту должность второй раз подряд на день официального назначения даты выборов (положения ч. 3 ст. 81 Конституции РФ). При проведении повторных выборов Президента РФ кандидатами не могут быть вновь выдвинуты те кандидаты, действия (бездействие) которых послужили (послужило) основанием для признания общих выборов или выборов при повторном голосовании недействительными (п. 3 ст. 78 Закона «О выборах Президента…»). Также не могут быть зарегистрированы в качестве кандидатов граждане, замещавшие должность Президента РФ и досрочно прекратившие исполнение полномочий Президента РФ в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности (п. 4 ст. 32 Закона «Об основных гарантиях…»).

Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд. Так, в уставе Ильинского муниципального района Пермского края установлено, что глава района может исполнять свои полномочия не более двух сроков подряд[151]. Однако в уставе города Перми, утвержденной решением Пермской городской Думы от 13 марта 1996 г. (с последующими изменениями и дополнениями)[152], подобной нормы нет.

Гражданин РФ, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами (п. 6 ст. 32 Закона «Об основных гарантиях…»).

Гражданин РФ, замещавший должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и отрешенный от этой должности Президентом Российской Федерации, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента Российской Федерации об отрешении его от должности и до дня назначения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте Российской Федерации.

Гражданин Российской Федерации, замещавший должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и досрочно прекративший полномочия в связи с отставкой по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами, за исключением случая, предусмотренного следующим абзацем.

Гражданин Российской Федерации, наделенный полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и осуществлявший эти полномочия не менее одного года, с согласия Президента Российской Федерации может быть выдвинут кандидатом на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), если эти выборы назначены в связи с досрочным прекращением указанных полномочий на основании подпункта "в" пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Лица, являвшиеся депутатами представительного органа муниципального образования, распущенного на основании части 2.1 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (за исключением лиц, в отношении которых судом установлен факт отсутствия вины за непроведение представительным органом муниципального образования правомочного заседания в течение трех месяцев подряд), не могут быть выдвинуты кандидатами на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.

Институт неизбираемости нами признается допустимым, т. к. он соответствует принципам свободных и справедливых выборов, равенства участников избирательного процесса. Более того, данные требования установлены Конституцией РФ или непосредственно вытекают из ее положений.

Отдельные ученые в качестве ценза пассивного избирательного права рассматривают также требования о несовместимости должностей[153]. На наш взгляд, институт несовместимости является институтом не избирательного, а парламентского права, поскольку, например, нахождение на государственной службе кандидата в депутаты Государственной Думы не препятствует участию в выборах, это препятствует исполнению полномочий в случае избрания.  

К сожалению, в прошлом многие субъекты РФ устанавливали цензы, которые не соответствовали положениям федерального законодательства, этим нарушались положения принципов всеобщего и равного избирательного права. Например, судами конституционного правосудия были признаны противоречащими Конституции РФ или конституциям субъектов РФ следующие цензы, которые необоснованно вводились региональным законодателем: ценз оседлости для приобретения пассивного[154] активного избирательного права (в 1994 г. в Северной Осетии были необоснованно лишены избирательных прав временные переселенцы)[155], ценз пола (в Дагестане создавались особые «женские» округа, в которых не могли быть избраны мужчины-кандидаты)[156], повышенный возрастной ценз[157], языковой ценз (в Адыгее устанавливалось в качестве обязательного требования для кандидатов в Президенты обладание государственными языками Республики)[158], ценз гражданства (в Хакасии кандидаты в депутаты обязаны были иметь гражданство Республики)[159] и др.

Дела, связанные с незаконным установлением цензов, рассматривались и в судах общей юрисдикции, которые и там получали справедливую оценку[160].

Впрочем, иногда конституционные суды выносили и несправедливые решения. Так, Конституционный Суд Республики Бурятия признал конституционным установление повышенного возрастного ценза к кандидатам на должность Президента республики (избираться на эту должность могли лица не моложе 35 и не старше 65 лет)[161]. Конституционный Суд РФ, рассмотрев данное дело, наоборот, эту норму признал противоречащей Конституции РФ.

Также Конституционный Суд Республики Дагестан признал не противоречащим Конституции Республики создание национально-территориальных округов на выборах в представительные органы местного самоуправления, в которых не допускалось участие кандидатов иной национальности[162]. Верховный Суд РФ, наоборот, пришел к противоположному выводу и решил, что указанное положение регионального закона противоречит федеральному законодательству и Конституции РФ[163].

Конституционный Суд Республики Татарстан в постановлении «По делу о толковании отдельных положений ст. 5, 9, 21 Конституции Республики Татарстан» №9-П от 30 мая 2003 г.[164] признал допустимым установление ценза гражданства и языкового ценза для кандидатов на пост главы Республики. Это решение, на наш взгляд, также не является справедливым и конституционным, поскольку устанавливает дополнительные цензы избирательного права, не предусмотренные федеральной конституцией.

Более того, стоит отметить, что запрет установления языкового ценза произведен Конституционным Судом РФ в «мягкой» форме: Суд не стал признавать норму, содержащуюся в законодательстве Башкирии, неконституционной по той причине, что в Республике на тот момент статус башкирского языка (знание его являлось цензом) не был урегулирован[165].

Принцип равного избирательного права означает, что граждане, обладающие избирательными правами, участвуют в избирательном процессе на равных основаниях. Граждане имеют равное количество голосов, «вес» которых одинаков (избирательные округа должны формироваться на основе единой нормы представительства), куриальные выборы запрещены, законом устанавливается равенство избирательных прав и возможностей для их реализации на каждой стадии избирательного процесса. К сожалению, положения данного принципа не соблюдаются в полном объеме. Так, при «нарезке» избирательных округов на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов может не соблюдаться единая норма представительства (см. п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Принцип прямого избирательного права означает, что граждане непосредственно голосуют за кандидата, список кандидатов, а в случаях, предусмотренных в законе – за или против кандидата (ст. 6 Закона «Об основных гарантиях…»). При проведении местных выборов граждане также могут голосовать против всех кандидата (против всех списков кандидатов). При этом допустимы исключения из данного принципа при формировании Совета Федерации, верхних палат региональных парламентов, представительных органов муниципального района. На наш взгляд, среди непрямых выборов допустимы только многоступенчатые выборы (выборы, на которых избиратели первоначально избирают членов определенных представительных органов власти, которые в свою очередь избирают из своего состава выборных лиц в вышестоящий орган власти).

Подобные выборы, например, могут проводиться при избрании депутатов представительного органа власти муниципального района (граждане непосредственно избирают депутатов представительных органов сельских поселений, входящих в состав муниципального района, затем указанные депутаты выбирают из своего состава депутатов представительного органа муниципального района).

В этом случае избиратели могут предполагать, кто будет представлять их интересы в представительном органе муниципального района. Свобода выбора у депутатов представительных органов сельских поселений ограничена – они могут избрать депутатом представительного органа муниципального района только кого-то из своих коллег.

В случае проведения косвенных выборов избиратели голосуют за выборщиков, которые полностью свободны в своем окончательном выборе. В этом случае избиратели не имеют никакого представления о возможной персоне избранного лица. Такие выборы, на наш взгляд, не являются выборами в полном смысле слова (фактически, воля избирателей не имеет решения, это не есть форма непосредственной демократии)[166].

Принцип тайного голосования исключает какую-либо возможность контроля за волеизъявлением избирателя. Голосование граждан проводится в кабинках или специально подготовленных местах. Избирательные бюллетени не нумеруются[167].

Принцип личного голосования предполагает только личное участие граждан в голосовании, голосование по доверенности не допускается. При этом допустимо голосование вне помещения избирательного участка, по почте, которое также может быть только личным[168].

Принцип альтернативности выборов предполагает участие в выборах проводимых по пропорциональной системе как минимум двух политических партий, выдвигающих списки кандидатов. Если выборы проводятся по мажоритарной системе в одно- или многомандатном округе, то в этом случае зарегистрированных кандидатов должно быть больше числа замещаемых мандатов[169]. В противном случае день голосования должен откладываться для выдвижения и регистрации дополнительных кандидатов (списков кандидатов) – ч. 33 ст. 38 Закона «Об основных гарантиях…». Российское законодательство содержит исключения из этого принципа: безальтернативные выборы допустимы при проведении повторного голосования, а также при избрании депутатов местных представительных органов в случае соответствующего разрешения регионального закона (в законодательстве Пермского края такое разрешение содержится).

Конституционный Суд РФ в Постановлении «По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 64, п. 11 ст. 32, п. 8 и 9 ст. 35, п. 2 и 3 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда РФ и Тульского областного суда» №10-П от 11 июня 2002 г.[170] указал, что проведение повторного голосования по одной кандидатуре соответствует принципу свободных, альтернативных выборов, так как избиратели в первом туре обладают реальной возможностью выбора из нескольких кандидатов. Однако проведение голосования по одной кандидатуре в первом туре выборов, согласно Конституционному Суду РФ, в любом случае не соответствует принципу свободных выборов. Данная правовая позиция не была учтена законодателем. Поэтому мы считаем, что выборы в органы власти любого уровня должны быть альтернативными. Единственное допустимое исключение – проведение второго тура голосования на безальтернативной основе, когда снимаются с выборов все конкуренты кандидата.

Далее, мы считаем, что принцип альтернативных выборов должен означать, что на каждый замещаемый мандат претендует не менее двух кандидатов. Для подтверждения этого тезиса воспользуемся методом аналогии. При проведении выборов по партийным спискам должно участвовать не менее двух партий, то есть должно быть не менее двух списков кандидатов, численность которых примерно равна числу замещаемых мандатов. Таким образом, в этом случае на каждый мандат претендует не менее двух кандидатов. Аналогичная ситуация должна иметь место и при проведении выборов по мажоритарной системе, то есть в трехмандатном округе должно быть не менее шести кандидатов, а не четырех, как этого требует действующее законодательство.

Конвенция СНГ в ч. 2 ст. 6 содержит определение принципа обязательности (периодичности) выборов: «Выборы должны проводиться с устанавливаемой конституцией, законами периодичностью так, чтобы основой избираемых органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц всегда была свободная воля народа». В случае бездействия органов публичной власти, уполномоченных назначать выборы, указанное избирательное действие должно совершить соответствующая избирательная комиссия. Допустима и судебная процедура назначения выборов по обращениям граждан (п. 8 – 9 ст. 10 Закона «Об основных гарантиях…»).

Согласно международно-правовым стандартам, срок полномочий депутатов законодательного органа власти не должен превышать 5 лет, выборных должностных лиц исполнительной власти (например, президентов) не должен превышать 7 лет, выборные лица органов местного самоуправления исполняют свои полномочия не менее 2, но не более 5 лет.

Данные положения соблюдаются и в России. Так, срок полномочий Президента РФ, депутатов Государственной Думы равен соответственно 5 и 6 годам, срок полномочий депутатов региональных парламентов, губернаторов, депутатов местных представительных органов и глав муниципальных образований не может быть менее 2 лет и более 5 лет.

Как мы уже говорили выше, в отдельных международно-правовых актах устанавливается принцип ответственных выборов, означающий, что избранные лица ответственны перед избирателями и должны использовать свои властные полномочия только во благо народа. В противном случае данные лица могут быть не переизбраны на новый срок, а в случаях, предусмотренных конституцией и законодательством, – досрочно отозваны избирателям. На наш взгляд, выделять данный принцип в качестве самостоятельного не имеет смысла, т. к. указанные положения являются положениями принципа обязательности (периодичности) выборов. Периодичные выборы – всегда ответственные выборы. В силу этого мы соглашаемся с теми авторами, которые считают, что в содержание принципа обязательных выборов включается требование об ответственности избранных лиц перед населением[171].

Принцип независимости избирательных комиссий означает, что при подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вмешательство в деятельность избирательных комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается (п. 2 ст. 7 Закона «О выборах Президента…»). Законодательством предусматривается особая процедура формирования избирательных комиссий, устанавливающая правило учета мнения политических партий и кандидатов при назначении членов комиссии с правом решающего и совещательного голоса.

Принцип гласности выборов предусматривает, что подготовка и проведение выборов осуществляются открыто и гласно. Нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, нормативные акты избирательных комиссий, касающиеся обеспечения избирательных прав граждан, официально опубликовываются (публикуются) в государственных и муниципальных периодических печатных изданиях. Другие решения органов государственной власти и местного самоуправления, а также решения иных избирательных комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются в периодических печатных изданиях либо доводятся до всеобщего сведения иным путем. Законом допускается деятельность наблюдателей, международных наблюдателей (ст. 10 Закона «О выборах Президента…»).

Принцип равенства кандидатов означает, что все кандидаты равны перед законом, обладают равными избирательными правами и несут равные обязанности. Аналогичным образом понимается и принцип равенства политических партий. Отечественное законодательство содержит положения, на наш взгляд, не соответствующие данным принципам. Так, политические партии, победившие на прошедших выборах в Государственную Думу, наделяются правом выдвигать кандидатов, списки кандидатов без сбора подписей[172]. Это положение закона ставит участников избирательного процесса в неравные условия. Крупные партии, которые, как правило, обладают значительными финансовыми возможностями, имеют юридические возможности сэкономить значительные средства, которые они могут потратить на более агрессивную предвыборную агитацию. Мелкие партии, независимые кандидаты, которые, как правило, имеют меньше финансовых средств, оказываются в заведомо проигрышном положении.

Некоторые авторы выделяют принцип стабильности избирательного законодательства[173]. Требование о соблюдении стабильного избирательного законодательства устанавливается в некоторых зарубежных странах, а также в отдельных международно-правовых актах[174]. Так, в Португалии установлено правило, что любые изменения избирательного законодательства должны быть произведены не менее чем за 5 месяцев до выборов, иначе они вступят в силу только после их проведения[175].

Подобное положение содержится и в российском праве. Установлено, что в случае принятия в период избирательной кампании закона, содержащего положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, либо в случае внесения в этот период в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, указанные закон и изменения применяются к выборам, которые назначены после их вступления в силу[176]. Вполне очевидно, что избирательное законодательство должно быть стабильным, избирательные законы не должны изменяться перед каждыми новыми выборами. Однако в любом случае изменения избирательного законодательства, произведенные после назначения очередных выборов, должны применяться только к следующим выборам, чтобы не ставить участников избирательного процесса в неравные условия.

Положения указанного принципа не всегда соблюдались в Российской Федерации. Так, Конституционный Суд РФ в Постановлении «По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Чувашской Республики» (с последующими изменениями и дополнениями)» №9-П от 10 июля 1995 г.[177] признал неконституционными положения регионального закона Республики Чувашия. В Республике в перерыве между очередными парламентскими выборами и повторными выборами в отдельных округах было изменено законодательство. Повторные выборы были проведены с соблюдением новелл (применявшаяся ранее при проведении второго тура голосования мажоритарная система квалифицированного большинства была заменена на обычную мажоритарную систему относительного большинства). Суд признал, что положения закона нарушили равенство граждан при осуществлении ими пассивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же выборов. На их первом этапе к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции Закона относительно числа голосов, необходимых для избрания в Государственный Совет. В результате избиратели не смогли в ряде случаев на равных основаниях реализовать свое право на представительство в парламенте. Данная правовая позиция впоследствии была уточнена. Так, 5 ноября 1998 г. Конституционный Суд РФ вынес Определение «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №169-О[178]. Рассматриваемое дело связано с проведением дополнительных выборов депутата Государственной Думы в одномандатном округе №165. Перед проведением дополнительных выборов законодатель установил, что выборы признаются несостоявшимися, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. Указанные новеллы применялись к выборам, назначенным до вступления в силу поправок. Напомним, что до 1997 г. голосование избирателей против всех кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы допускалось, но не имело юридического значения, что, как ни трудно догадаться, противоречило принципу равного избирательного права (голоса всех избирателей должны иметь одинаковое юридическое значение, независимо от того, поданы они в пользу конкретного кандидата или против всех). Конституционный Суд РФ, рассмотрев дело, указал, что законодатель изменил избирательную процедуру в целях уточнения способов выявления действительной воли избирателей, указанное исключение является допустимым. С учетом вышеизложенных правовых позиций, можно сделать вывод, что изменения в избирательном законодательстве могут применяться только к выборам, назначенным после их принятия. Изменения в избирательном законодательстве, принятые в целях уточнения способов выявления действительной воли избирателей, могут применяться и к выборам, назначенным до принятия поправок.

§ 1.6 Субъекты избирательного процесса

В современной отечественной науке сложилась следующее понимание категории «субъект избирательного процесса»: участник избирательных правоотношений, которые реализуют избирательные права или исполняют юридические обязанности. Однако многие ученые не проводят какой-либо классификации субъектов либо эта классификация поверхностна[179]. Так, Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян делят всех субъектов на три группы: индивидуальные лица, объединения и органы публичной власти[180]. Очевидно, что такое деление не подчеркивает особую роль тех или иных субъектов. Например, в первой группе оказались избиратели и наблюдатели. Очевидно, что возможно проведение выборы без наблюдателей, но без избирателей – никогда. К.В. Краснов в своей диссертации предложил более развернутую классификацию.На его взгляд, в процессе участвуют 6 групп участников: органы, назначающие выборы; избирательные комиссии; субъекты избирательного права; СМИ; органы, осуществляющие контроль за законностью выборов; органы, материально обеспечивающие выборы[181]. Данная классификация, как не трудно заметить, лишена единого основания деления и также не отражает особую роль тех или иных субъектов в избирательном процессе. Стоит также отметить, что отдельные авторы к субъектам процесса относят даже нормоучредительные органы, которые, на наш взгляд, в избирательных отношениях вообще не участвуют.

На наш взгляд, при решении вопроса о классификации субъектов избирательного процесса, следует руководствоваться критерием, выработанным учеными-процессуалистами. Так, общепринятой точкой зрения является деление субъектов гражданского процесса на основных и вспомогательных. Основные субъекты – носители спорного материального права, так называемые лица, участвующие в деле – истец, ответчик. Вспомогательные – лица¸ способствующие осуществлению правосудию – свидетель, эксперт, а также представители. В уголовном процессе большинство ученых также придерживаются аналогичной точки зрения. При этом отметим, что большинство ученых в качестве отдельной группы выделяет суд в качестве организатора процесса. Данную точку зрения, на наш взгляд, вполне уместно использовать и для классификации субъектов избирательного процесса.

Подобные взгляды не раз излагались учеными. Так, В.А. Ершов в зависимости от характера участия субъектов в избирательном процессе подразделяет лиц на две большие группы: субъекты, непосредственно реализующие свои избирательные права, и субъекты, способствующие реализации избирательных прав[182]. Следовательно, граждане, участвующие в избирательном процессе в качестве избирателей или кандидатов, действуют в самостоятельном качестве: они реализуют свои избирательные права. Наоборот, наблюдатель, участвующий в процессе, создает условия для нормальной реализации чужих избирательных прав, принадлежащих избирателям, кандидатам, политическим партиям.

Данная классификация субъектов избирательного процесса опирается на классификацию избирательных прав. Законодатель установил, что все избирательные права делятся на 2 группы. В первую входят активное и пассивное избирательное право, т. е. материальные избирательные права. Можно эти права называть основными. Во вторую группу законодателем отнесены, в основном, процессуальные права (права участвовать в наблюдении за голосованием и др.), их можно называть дополнительными. Очевидно, что процессуальные права выполняют «обслуживающую» функцию по отношению к активному и пассивному избирательному праву.

В.А. Ершов относит к вспомогательным субъектам, кроме наблюдателей и доверенных лиц, также избирательные комиссии и иные публичные органы власти, участвующие в организации и проведении выборов. Согласимся, что указанные органы участвуют в избирательном процессе с целью реализации чужих субъективных избирательных прав. Но справедливо ли определять место избирательных комиссий среди наблюдателей, доверенных лиц? Роль избирательных комиссий и доверенных лиц различна. Без избирательных комиссий немыслимо проведение выборов, в то время как участие доверенных лиц необязательно, например, на местных выборах.

Напомним, что многие процессуалисты относят суд к особому субъекту гражданского и уголовного процесса, подчеркивая его исключительное положение. В силу этого мы считаем, что для классификации субъектов избирательного права необходимо руководствоваться не только критерием обладания материального избирательного права.

Р.Ф. Биктагиров в своей диссертации излагает мысль о существовании обязательных и факультативных (вспомогательных) субъектов. Без участия обязательных субъектов проведение выборов невозможно. К таким субъектам Р.Ф. Биктагиров, в частности, относит избирателей, кандидатов, избирательные комиссии. Участие факультативных (вспомогательных) субъектов необязательно[183]. К таким субъектам автор относит наблюдателей и пр. Данная точка зрения нам представляется весьма ценной. В силу этого мы предлагаем совместить классификации В.А. Ершова и Р.Ф. Биктагирова.

На наш взгляд, в избирательном процессе участвуют две большие группы субъектов: обязательные и факультативные участники. Субъекты каждой из групп, в свою очередь, подразделяются на две подгруппы в зависимости от наличия материальных или процессуальных избирательных прав. Так, очевидно, что среди обязательных субъектов можно выделить носителей активного или пассивного избирательного права. Поскольку данные права можно называть основными, видимо, вполне обоснованно их носителей называть основными субъектами избирательного процесса. Не вызывает сомнений утверждение, что избиратели и кандидаты – основные участники избирательного процесса.

Основные участники избирательного процесса. Согласно действующему Закону «Об основных гарантиях…», избиратель – гражданин РФ, обладающий избирательным правом. Учитывая, что гражданин РФ, который достигнет 18 лет на день проведения голосования, включается в списки избирателей, вышеуказанное определение нуждается в корректировке. Так, мы считаем, что избирателем должен признаваться граждан РФ, обладающий избирательным правом на день проведения голосования, внесенный в установленном порядке в списки избирателей. Это определение соответствует положениям закона, т. к. гражданин вправе реализовать активное избирательное право только в том случае, если он включен в списки избирателей.

Зарегистрированный кандидат – лицо, зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата. В свою очередь, кандидатом признается лицо, выдвинутое в установленном законе порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления. В Российской Федерации при проведении многих выборов применяется заявительная процедура выдвижения, в силу этого лицо, не обладающее пассивным избирательным правом на день голосования, может выдвинуть свою кандидатуру (ему откажут в регистрации, но формально такой гражданин будет считаться выдвинутым кандидатом вплоть до принятия решения об отказе в регистрации). Поэтому мы считаем, что основным участником избирательного процесса должен признаваться именно зарегистрированный кандидат. В конце концов, избиратель – также гражданин, зарегистрированный в данном качестве. В тех странах, где установлена добровольная процедура регистрации избирателей (США, например), гражданин, не прошедший регистрацию в качестве избирателя, не вправе голосовать на выборах. Аналогичная ситуация существует и с кандидатами. Активное и пассивное избирательное право непосредственно реализуются только при проведении голосования, а в голосовании принимают участие именно лица, зарегистрированные в качестве избирателей и кандидатов. 

Избиратели и зарегистрированные кандидаты обладают основными (активным и пассивным избирательным правом) и дополнительными избирательными правами (правами участвовать в отдельных избирательных действиях). Данные субъекты участвуют в основных материальных избирательных отношениях – отношениях по поводу передачи власти (отношениях по поводу избрания выборного должностного лица, формирования выборного органа власти). При этом основные субъекты вправе участвовать и в дополнительных избирательных правоотношениях (отношениях по поводу реализации дополнительных материальных или процессуальных избирательных прав). Так, избиратели вправе участвовать в осуществлении предвыборной агитации, сборе подписей и др.

 Иногда основные субъекты могут вступать в дополнительные правоотношения лишь номинально. Так, анализируя избирательное законодательство, можно прийти к выводу, что на стадии назначения выборов депутатов Государственной Думы существует правоотношение особого рода между Президентом РФ и избирателями. Избиратели имеют право требовать назначения выборов. Это право реализуется посредством бездействия, оно не требует для своей реализации совершения каких-либо действий. Указанному праву корреспондирует обязанность Президента РФ издать указ о назначении дня голосования в установленный законом срок. В случае неисполнения данной обязанности право избирателей трансформируется в правопритязание (граждане вправе в судебном порядке требовать назначения очередных выборов). Очевидно, что последняя ситуация маловероятна, в большинстве случаев граждане не совершают активных действий при назначении выборов.

Можно выделить особую подгруппу среди основных субъектов – это так называемые потенциальные основные субъекты. Речь идет о лицах, которые официально не являются носителями активного или пассивного избирательного права, но уже совершают действия, имеющие целью реализацию своего активного или пассивного избирательного права в будущем. Так, граждане, не достигшие 18-летнего возраста, но которые на день проведения голосования достигнут совершеннолетия, по своему статусу почти приравниваются к обычным избирателям (исключений из этого правила не так много, например, указанные граждане не вправе собирать подписи в поддержку выдвижения кандидата – п. 7 ст. 37 Закона «Об основных гарантиях…»). Однако наиболее важные избирательные действия такие лица вправе совершать – они могут давать согласие на выдвижение кандидата, участвовать в осуществлении предвыборной агитации, делать пожертвования в избирательные фонды кандидатов, политических партий (положения п. 8 ст. 37, п. 6 ст. 48, подп. «г» п. 6 ст. 58).

Также, согласно ст. 4 Закона «Об основных гарантиях…», граждане вправе выдвинуть свою кандидатуру, даже не достигнув на день выдвижения установленного возраста для приобретения пассивного избирательного права при условии, что они достигнут этого возраста на день проведения голосования[184]. Такие граждане в случае сбора необходимого числа подписей подлежат регистрации в качестве кандидатов.

Статус основных участников избирательных правоотношений. Основным элементом статуса избирателя выступает его активное избирательное право (право голоса). Также избиратель наделяется следующими дополнительными избирательными правами:

1) правом на назначение очередных выборов, включая право обращаться в суд с требованием назначить выборы;

2) правом участвовать в процедуре уточнения списков избирателей (правом обращаться в избирательные комиссии с требованием устранить ошибки, правом получить открепительное удостоверение и правом знакомиться со списком избирателей);

3) правом участвовать в процедуре назначения избирательных комиссий (так, члены участковых избирательных комиссий формируются с учетом мнения избирателей);

4) правом на получение информации о предстоящих выборах, включая право на получение информации о дне голосования, месте расположения помещения для голосования, об участвующих кандидатах и политических партиях;

5) правом участвовать в процедуре выдвижения кандидатов;

6) правом делать пожертвования в избирательные фонды кандидатов и политических партий;

7) правом участвовать в осуществлении предвыборной агитации;

8) правом голосовать досрочно, вне помещения избирательного участка, по почте и др.;

10) правом участвовать в наблюдении за проведением голосования;

11) правом знакомиться с документами избирательных комиссий относительно итогов голосования, результатов выборов и некоторые другие.

Таким образом, участие избирателя в избирательном процессе отнюдь не сводится только к акту голосования. Избиратель – активный, а не пассивный участник процесса. Практически на любой стадии избирательного процесса допускается участие избирателей в том или ином объеме.

Статус кандидата несколько отличается от статуса избирателя. Так, согласно действующему законодательству, избиратели не вправе самостоятельно осуществлять предвыборную агитацию, требующую финансовых затрат (данные действия кандидат осуществлять вправе). Также кандидаты, в сравнении с избирателями, принимают более активное участие при формировании избирательных комиссий (они вправе назначать членов с правом совещательного голоса), а также при осуществлении предвыборной кампании (они выдвигают свои кандидатуры, формируют избирательные фонды и др.), наблюдении за выборами (зарегистрированные кандидаты вправе назначать наблюдателей). С другой стороны, зарегистрированный кандидат принимает пассивное участие в голосовании (избиратель, обладающий также статусом зарегистрированного кандидата, голосует как избиратель, а не как кандидат).

Кандидаты, обладающие особым публично-правовым статусом. Если статус избирателей одинаков, то правовое положение кандидатов нередко отличается. Так, вполне очевидно, что кандидат, замещающий государственную должность, изначально имеет преимущества перед обычными кандидатами. Для обеспечения равенства кандидатов закон устанавливает определенные ограничения использования своего положения. Кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.

Зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через пять дней со дня регистрации. Законом субъекта РФ может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей.

Лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные или выборные муниципальные должности, либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в период избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения кандидата, списка кандидатов и (или) избрания кандидатов. Под использованием преимуществ должностного или служебного положения понимается:

а) привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов;

б) использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, если иным кандидатам, избирательным объединениям не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;

в) использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда;

г) использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов. Данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством РФ о государственной охране;

д) сбор подписей избирателей, ведение предвыборной агитации замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок;

е) доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, ведения предвыборной агитации, если иным кандидатам, избирательным объединениям, для этих целей не будет гарантирован такой же доступ;

ж) агитационное выступление в период избирательной кампании при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий;

з) обнародование в период избирательной кампании в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда.

При этом соблюдение перечисленных ограничений не должно препятствовать осуществлению депутатами, Президентом РФ своих полномочий и выполнению ими своих обязанностей перед избирателями. Должностным лицам, журналистам, иным творческим работникам организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, если указанные лица являются кандидатами либо их доверенными лицами или уполномоченными представителями по финансовым вопросам, доверенными лицами или уполномоченными представителями избирательных объединений, запрещается участвовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации (положения ст. 40 Закона «Об основных гарантиях…»).

Анализ указанных положений приводит к следующему: обязанность приостановить исполнение полномочий налагается только на государственных и муниципальных служащих, это бремя не распространяется на лиц, замещающих государственные или муниципальные должности. Поэтому, например, губернатор вправе не уходить в отпуск в случае участия в выборах в качестве кандидата[185].

Напомним, что до 2005 г. российское избирательное законодательство обязывало зарегистрированных кандидатов приостанавливать исполнение своих полномочий, если они замещали государственные должности категории «А» в органах исполнительной, судебной власти субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности. Предыдущая редакция п. 2 ст. 40 Закона «Об основных гарантиях…», на наш взгляд, устанавливала гарантии сохранения равенства фактических возможностей кандидатов при проведении выборов. Однако и ранее действовавшие правила позволяли Президенту РФ, депутатам Государственной Думы, региональных парламентов и местных представительных органов продолжать исполнять свои полномочия после выдвижения. Это положение оспаривалось в науке. Некоторые ученые считали, что в целях сохранения равенства прав кандидатов действующий Президент РФ, намеривающийся баллотироваться на новый срок, должен передать исполнение своих полномочий председателю Правительства РФ[186].

Мы считаем, что если установить такое правило, то можно разрешить проблему использования кандидатами на пост Президента РФ «административного ресурса»[187]. Нам кажется, что подобная норма в современных условиях необходима (формально такой порядок Конституцию РФ не нарушает, полномочия Президента может исполнять и Председатель Правительства РФ). Однако применение этого правила в отношении депутатов может привести к негативным последствиям (к затягиванию с принятием бюджета, например), так как у депутатов нет заместителей[188].

Подобные меры, которые предлагают установить некоторые ученые, вызваны низким уровнем правовой культуры российских граждан. Введение таких мер необязательно, если судебная система, прокуратура, избирательные комиссии будут оперативно пресекать незаконные действия кандидатов. Но указанные органы не всегда исполняют свои обязанности добросовестно. Поэтому в данный момент меры, ограничивающие возможности кандидатов-должностных лиц, необходимы.

В силу этого мы предлагаем закрепить в законе следующее правило: лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности (кроме депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, депутатов местных представительных органов), а также государственные и муниципальные служащие на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через пять дней со дня регистрации.

Конечно, указанные нормы не смогут полностью устранить вероятность использования «административного ресурса» на выборах. На наш взгляд, наиболее оптимальным является установление ценза неизбираемости для лиц, находящихся на государственной или муниципальной службе, или замещающих государственные или выборные муниципальные должности: указанные лица обязаны уйти в отставку в случае выдвижения своих кандидатур. Однако подобный ценз должен быть предусмотрен Конституцией РФ. Для этого, как минимум, необходимо включить в текст Конституции новую главу, посвященной основам избирательного права. В идеале, необходимо принимать новую Конституцию. В силу этого можно ограничиться полумерой и установить в рамочном Законе обязанность лиц, обладающих особым публично-правовым статусом, на время участия в избирательном кампании приостанавливать исполнение своих полномочий.

Гарантии деятельности зарегистрированного кандидата. Работодатель, представитель нанимателя, командир воинской части, администрация образовательной организации, в которых работает, служит, проходит альтернативную гражданскую службу, военные сборы, учится зарегистрированный кандидат, со дня регистрации кандидата до дня официального опубликования результатов выборов обязаны по заявлению, рапорту зарегистрированного кандидата освободить его от работы, службы, военных сборов, учебных занятий в любой день и на любое время в течение этого срока.

Во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть по инициативе работодателя, представителя нанимателя, администрации образовательной организации уволен с работы, со службы, отчислен из образовательной организации или без его согласия переведен на другую работу, в том числе на работу в другую местность, а также направлен в командировку, призван на военную службу, на военные сборы или направлен на альтернативную гражданскую службу.

Время участия зарегистрированного кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации в качестве кандидата.

Решения о возбуждении уголовного дела в отношении зарегистрированного кандидата, привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу могут быть приняты с согласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации, руководителя следственного органа Следственного комитета Российской Федерации (соответственно уровню выборов). Ходатайство перед судом об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу в отношении зарегистрированного кандидата может быть возбуждено с согласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации, руководителя следственного органа Следственного комитета Российской Федерации (соответственно уровню выборов). Зарегистрированный кандидат не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора (соответственно уровню выборов). При даче соответствующего согласия Председатель Следственного комитета Российской Федерации, руководитель следственного органа Следственного комитета Российской Федерации, прокурор обязаны известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.

Коллективный основной участник избирательного процесса. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, носителями активного и пассивного избирательного права являются только граждане[189], однако многие ученые выступают за отнесение избирательных объедений к основным участникам избирательного процесса. На наш взгляд, следует признать в качестве носителя пассивного избирательного права избирательное объединение (политическую партию).

На выборах, проводимых по пропорциональной избирательной системе, избиратели голосуют за ту или иную партию, выдвинувшую список кандидатов. При этом избранных по партийным спискам депутатов в принципе невозможно отозвать, поскольку избиратель голосовал за коллективного субъекта (партию), а не за конкретных личностей[190]. В Российской Федерации устанавливается ответственность депутатов перед партией (предусматривается лишение мандата в случае смены фракции)[191]. Поэтому мы считаем, что мандат непосредственно передается партии как субъекту пассивного избирательного права.

Избирательное объединение – политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. В рамочном законе также указано, что при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий – не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения. Напомним, что до 2009 г. общественные объединения могли выдвигать списки кандидатов и участвовать в избирательном процессе наравне с партиями. Теперь же они могут выдвигать только кандидатов на выборах, проводимых по мажоритарной системе. На этих выборах в избирательной кампании участвует именно кандидат в индивидуальном качестве.

Таким образом, основным видом избирательного объединения, имеющим право участвовать в выборах, является политическая партия. Согласно Федеральному закону «О политических партиях» №95-ФЗ от 11 июля 2001 г. (с последующими изменениями и дополнениями)[192], политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:

 – политическая партия должна иметь региональные отделения не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

б) в политической партии должно состоять не менее пятисот членов политической партии с учетом требований, которые предусмотрены п. 6 ст. 23 Федерального закона «О политических партиях». Уставом политической партии могут быть установлены требования к минимальной численности членов политической партии в ее региональных отделениях

– руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.

В настоящее время в России допустима деятельность только федеральных партий. Создание региональных партий, а также партий, представляющих интересы национальных меньшинств, запрещено законом (п. 2 ст. 3 и п. 3 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях»)[193]. При проведении региональных и муниципальных выборов вправе принимать участие соответственно региональные и местные отделения партий. Следует напомнить, что в зарубежном законодательстве данный вопрос решается иначе[194].

Реформа политической системы 2012 г. привела к тому, что создание политических партий не связано с серьезными трудностями. Это, на наш взгляд, должно обеспечить свободный характер реализации пассивного избирательного права. Однако чрезмерная раздробленность политической системы затруднит процесс голосования, подсчета голосов. Стоит также отметить, что в 2005 г. было запрещено создание избирательных блоков. В современной России легализация избирательных блоков позволит избежать чрезмерной раздробленности политической системы, ее структурализацию в общепринятые рамки (левые, центристы и правые). В силу этого мы считаем, что необходимо вернуться к первоначальным требованиям к численности политических партий, установленным в 2001 г., а также разрешить создание региональных партий и избирательных блоков. На наш взгляд, в п. 2 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» необходимо предусмотреть, что:

– федеральная политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии; в федеральной политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом в региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов политической партии;

– в региональной политической партии должно состоять не менее 500 членов партии[195].

Федеральные и региональные политические партии, а также избирательные блоки должны признаваться субъектами права выдвижения кандидатов и списков кандидатов на выборах депутатов и должностных лиц различного уровня власти (региональные партии вправе выдвигать кандидатов только в том случае, если территория избирательного округа на данных выборах расположена в пределах субъекта РФ, в котором зарегистрирована эта партия). При поведении местных выборов этим правом должны быть наделены общественные организации и общественные движения.

Если допускать существование коллективного субъекта пассивного избирательного права, следовательно, необходимо выделять и коллективный субъект активного избирательного права. Так, В. О. Лучин предлагает считать народ коллективным субъектом активного избирательного права[196]. Народ – носитель суверенитета, источник верховной власти в России. Именно народ избирает своих представителей (Президента РФ, весь состав Государственной Думы) на федеральных выборах, поскольку от волеизъявления отдельных избирателей не зависит судьба выборов.

Как разъяснил Конституционный Суд в п. 8 мотивировочной части Постановления №26-П от 17 ноября 1998 г., граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Из положений Конституции РФ следует, что все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. Кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных законом, причем независимо от того, по какому избирательному округу, одномандатному или федеральному, он избран, становится депутатом Государственной Думы как представительного органа Российской Федерации, т.е. представителем народа. Однако, на наш взгляд, коллективным субъектом активного избирательного права следует признать не народ Российской Федерации, а избирательный корпус[197], т. к. законом предусматриваются цензы избирательного права. Так, несовершеннолетние и недееспособные не обладают избирательной правосубъектностью. На региональных и муниципальных выборах голосует не народ государства, а избирательный корпус соответствующего политико-территориального образования. В недалеком прошлом некоторые государства разрешали проведение куриальных выборов. В этом случае существовал иной коллективный субъект активного избирательного права – избирательная курия[198] (так, ранее в ЮАР белое и коренное население отдельно выбирало своих представителей[199]). При проведении непрямых выборов в голосовании участвует коллегия выборщиков – также еще один коллективный субъект активного избирательного права.  

Коллективные субъекты, как ни трудно догадаться, категории собирательные (партии состоят из членов, избирательный корпус – из избирателей). Самостоятельных действий они не совершают, поскольку от их имени действуют представители (интересы партии представляют доверенные лица, уполномоченные представители; народ же на выборах представляют рядовые избиратели, после выборов – депутаты и выборные должностные лица). Однако это не означает, что данных субъектов нет, поскольку в указанном случае мы имеем проявление закона перехода количества в новое качество (совокупность избирателей, проживающих на определенной территории, есть не просто сумма, а новый субъект права – избирательный корпус). Отрицание факта существования коллективных субъектов избирательного права аналогично утверждению, что юридических лиц как субъектов права также нет. Конечно, юридические лица – это фикция (впрочем, как и партия, и народ, как бы не абсурдно на первый взгляд это звучало). Но за этой юридической фикцией скрываются права и интересы субъектов, существующих не только в правовой, но и объективной реальности. И для защиты их интересов необходимо создавать фиктивную конструкцию коллективного субъекта.

---

Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 702; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!