Источники избирательного права
Под источником права в данной работе будет подразумеваться внешний способ закрепления правовых норм (форма права), т. е. источник права в юридическом, а не в материальном или идеологическом смысле. Все существующие источники избирательного права можно подразделить на две большие группы: международные и внутригосударственные источники.
Изучение международно-правовых источников избирательного права, на наш взгляд, следует начать с рассмотрения классификации самих источников международного публичного права. Эта классификация частично изложена в ст. 38 Статута Международного суда ООН, принятого в Сан-Франциско 26 июля 1945 г.[53]:
1) общие принципы права – jus cogens;
2) договорные нормы;
3) обычные нормы;
4) акты международных конференций и международных организаций;
5) прецеденты;
6) доктринальные нормы.
В п. 1 Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. №5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» указано, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо[54]. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Общие принципы права напрямую не регулируют избирательные правоотношения. Очевидно, что такие общие принципы, как принципы уважения прав и основных свобод человека, принцип равноправия и самоопределения народов, принцип добросовестного исполнения обязательств (pacta sunt servanda) в какой-то степени обязывают государства соблюдать избирательные права граждан, однако содержание этих обязанностей раскрывается в иных источниках публичного права[55].
|
|
|
В вышеуказанном Постановлении указано, что «под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений». К числу таких общепризнанных норм следует отнести положения Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. [56] Последний документ не является международным договором, т.к. он не требует ратификации. Более того, напомним, что СССР в 1948 г. воздержалась при голосовании на сессии ООН по причине несогласия с закрепленным в ней запретом лишения гражданства. Однако эта декларация обязательна для России.
|
|
|
Договорные нормы, которые являются международными источниками избирательного права, содержатся в различных конвенциях, регулирующих избирательные правоотношения. Очевидно, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., устанавливающая в ст. 3 протокола №1 право гражданина на свободные выборы, является таким источником[57].
Акты международных организаций и конференций, являющиеся международными источниками избирательного права, – принятые международными органами акты, регулирующие в той или иной степени избирательные правоотношения. К числу таких актов можно отнести Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе (так называемые «Лундские рекомендации»), принятые БДИПЧ в 1999 г.[58], устанавливающие рекомендательные гарантии избирательных прав граждан-представителей национальных меньшинств. Как правило, эти акты носят рекомендательный характер.
К числу прецедентов, являющихся международными источниками избирательного права, безусловно, следует отнести решения Европейского суда по правам человека, принятые по делам о нарушении государством положений ст. 3 протокола №1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., устанавливающей право гражданина на свободные выборы. Так, например, источником избирательного права является прецедентое решение Европейского суда по правам человека по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии (Mathieu-Mohin & Clarfayt vs. Belgium)» от 2 марта 1987 г.[59], поскольку в нем содержится определение принципа равного избирательного права. При этом необходимо отметить, что ст. 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней» от 30 марта 1998 г. №54-ФЗ[60], установила обязательную силу решений Суда для Российской Федерации.
|
|
|
К числу обычных норм, являющихся международными источниками избирательного права, можно отнести нормы, содержащиеся в принятой в 1962 г. резолюции Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. В указанной резолюции содержатся дефиниции принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права, тайного голосования. К примеру, равное избирательное право понимается как установление условий, когда «а) каждый гражданин имеет право голосовать на любых выборах и при любом опросе населения, в котором он вправе участвовать, на равных основаниях, и каждый голос имеет одинаковый вес; б) когда голосование производится на основе избирательных округов, эти округа должны образовываться на справедливой основе, с тем чтобы результаты возможно точно и полно выражали волю всех голосующих; в) для любых выборов или для любого опроса населения, проводимых прямым голосованием, составляется один общий список избирателей, и каждый имеющий право голоса гражданин вносится в этот список»[61]. Как указано в резолюции, содержащиеся в ней определения принципов избирательного права, сформулированы после изучения обычной практики применения государствами положений Всеобщей декларации прав человека. В настоящее время обычаи систематизируются международными организациями (ОБСЕ, ПАСЕ, ООН и др.). Таким образом, правовые обычаи не являются самостоятельными источниками избирательного права, они носят зависимый характер по отношению к актам международных организаций.
|
|
|
Доктрина также не является самостоятельным международным источником избирательного права. Впрочем, следует помнить, что судьи Европейского суда по правам человека являются известными учеными, их научные концепции часто находят свое воплощение в решениях суда или в особых мнениях. Таким образом, правовая доктрина неразрывно связана с прецедентом. Это производный, «вторичный», «обслуживающий» источник избирательного права.
Таким образом, основные международные источники избирательного права – договорные нормы, судебные прецеденты и положения Всеобще декларации прав человека. Этот вывод основывается на анализе их юридической силы.
В зависимости от юридической силы источников, их можно классифицировать на обязательные и рекомендательные. Акты, имеющие обязательное значение, общеизвестны. Среди них, в первую очередь, необходимо выделить Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.[62], Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.
Акты, имеющие рекомендательный характер, более многочисленны. Рекомендательными актами являются Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, принятый Венецианской комиссией ПАСЕ в 2003 г., Рекомендации Парламентской ассамблеи государств-участников СНГ для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами от 5 декабря 2002 г., Руководство БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами, одобренные в 2001 г., Декларация ПАСЕ о критериях свободных и справедливых выборов от 26 марта 1994 г.[63] Поскольку указанные акты являются рекомендательными, признать их источниками избирательного права в полном смысле этого слова нельзя. Обычно в науке такие рекомендательные акты называют источниками «мягкого права» (soft law). Многие акты ОБСЕ (в первую очередь, акты конференции ОБСЕ по человеческому измерению в Копенгагене 29 июня 1990 и в Москве 10 октября 1991 г.[64]) де-юре не являются обязательными, но являются таковыми де-факто, т. к. государства в одностороннем порядке принимают на себя обязательства соблюдать положения таких актов[65]. Европейский суд по правам человека неоднократно в своих решениях ссылался на положения рекомендательных актов в качестве дополнительных аргументов[66]. По своему статусу такие акты чем-то напоминает правовую доктрину. Следовательно, они также не являются самостоятельными источниками избирательного права, а явно носят вторичный, «обслуживающий» характер по отношению к прецеденту.
Основные международные источники избирательного права, в свою очередь, подразделяются на несколько групп. Так, в первую очередь международные договоры можно подразделить в зависимости от территории применения на универсальные, региональные и локальные. К универсальным актам можно отнести Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный Пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.[67]
Региональные источники – это источники, действие которых распространяется на определенные части земного шара. Среди них следует, в первую очередь, выделить Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Конвенцию СНГ о правах и основных свободах от 26 мая 1995 г.[68], Американскую конвенцию о правах человека от 26 ноября 1969 г.[69], Африканскую хартию прав человека и народов от 26 июня 1981 г.[70], Хартию Европейского союза об основных правах от 7 декабря 2002 г.[71] и др. Прецеденты Европейского суда по правам человека также можно отнести к региональным источникам.
К локальным источникам можно отнести международные договоры, заключенные Российской Федерацией с ближайшими государствами-соседями. Так, локальным источником является Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства от 12 декабря 1999 г.[72], предусматривающий проведение всенародных выборов в Палату представителей Союзного государства.
Международные источники избирательного права можно также подразделить на общие и специальные. Общие источники – это такие источники (конвенции, акты международных организаций и пр.), которые не приняты исключительно для регулирования избирательных правоотношений. К числу общих источников можно отнести Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических от 16 декабря 1966 г.
Специальные источники – источники, устанавливающие исключительно принципы и стандарты избирательного права. В данный момент принята только одна специальная конвенция – Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г. (далее – Конвенция СНГ)[73]. Специальные источники имеют большое значение, так как они устанавливают не только принципы избирательного права, но и конкретные нормы, регулирующие избирательный процесс.
Внутринациональные источники избирательного права можно классифицировать по их юридической силе (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, законы, подзаконные акты и др.) и по территориальному критерию (федеральные, региональные, местные). Конституция РФ – основополагающий нормативный акт, обладающий высшей юридической силой и прямым действием на всей территории Российской Федерации. Следует отметить, что в действующей Конституции РФ, в отличие от прежних конституций советского периода, нет главы об избирательной системе, основных принципах избирательного права, что вызывает справедливые упреки со стороны ученых и практиков[74]. Конституция РФ содержит указание на то, что свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3), устанавливает цензы избирательного права (ч. 3 ст. 32, ч. 2 и 3 ст. 81, ч. 1 ст. 97) и принципы избрания Президента РФ (ч. 1 ст. 81). Между тем принципы избирательного права, которые должны соблюдаться при проведении любых выборов на территории России, нормативно в Конституции РФ не закреплены. Также в Конституции РФ не содержится закрытый перечень цензов избирательного права. Данное положение, на наш взгляд, создает условия для установления федеральным законодателем необоснованных цензов избирательного права. Таким образом, указанный пробел в Конституции РФ создает условия для умаления конституционных прав граждан.
Далее, к источникам избирательного права относятся также Федеральные конституционные законы «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» №1-ФКЗ от 25 марта 2004 г. (с последующими изменениями и дополнениями)[75], «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного округа» №6-ФКЗ от 14 октября 2005 г.[76], «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» №2-ФКЗ от 12 июля 2006 г.[77], «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» №6-ФКЗ от 30 декабря 2006 г. (с последующими изменениями и дополнениями)[78], «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» №5-ФКЗ от 21 июля 2007 г.[79] Указанные законы не являются отраслевыми, а содержат лишь отдельные нормы избирательного права, устанавливающие особые правила «нарезки» избирательных округов, образованных в пределах территории бывших автономных округов.
Среди федеральных законов особое место занимает отраслевой Закон «Об основных гарантиях…». Формально данный закон не назван кодексом, но фактически им является, поскольку он является актом прямого действия, положения любого федерального закона, подзаконного акта, нормативно-правового акта субъекта РФ, устава муниципального образования должны соответствовать ему, в противном случае они не подлежат применению (п. 2 и 6 ст. 1 Закона «Об основных гарантиях…»).
Закон «Об основных гарантиях…» является рамочным. Непосредственно он не применяется при проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. Однако данный акт устанавливает принципы избирательного права, общеобязательные рамочные нормы избирательного права. Указанные положения закона конкретизируются иными федеральными законами, иными нормативно-правовыми актами. Иные федеральные законы могут устанавливать и дополнительные гарантии избирательных прав при условии, что они не будут противоречить основным (п. 3 ст. 1 Закона «Об основных гарантиях…»).
Большинство положений Закона «Об основных гарантиях…» – рамочные (они содержат определенные рамки, которые конкретизируются в иных нормативно-правовых актах). Принятие весьма подробного рамочного Закона «Об основных гарантиях…» оценивается учеными неоднозначно. Так, отдельные ученые, как и автор настоящего пособия, указывают на то, что его принятие создает гарантии для соблюдения принципа равного избирательного права (при проведении любых выборов на территории России должны соблюдаться единые рамочные норы, конкретизируемые в иных федеральных или региональных законах). Другие авторы считают, что данный Закон лишает свободы нормативного регулирования субъектов РФ, т. к. практически все нюансы правового регулирования избирательного процесса уже решены федеральным законодателем[80].
Положения Закона «Об основных гарантиях…» развиваются Законом «О выборах Президента…», Законом «О выборах депутатов…». Данные законы являются отраслевыми. Кроме указанных законов существует множество законов, содержащих лишь отдельные нормы избирательного права. К таким законам относится Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ от 6 октября 1999 г. (с последующими изменениями и дополнениями)[81] и некоторые др.
Среди подзаконных актов следует, в первую очередь, выделить Положение о проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермского края первого созыва, утвержденное указом Президента РФ от 19 апреля 2006 г. Акты ЦИК РФ, изданные в порядке делегированного правотворчества, также являются подзаконными. Таким актом является, например Временный порядок голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума, утвержденный Постановлением ЦИК РФ №41/353-6 от 5 октября 2011 г[82].
Субъекты РФ, муниципальные образования сильно ограничены рамками федерального законодательства. В настоящее время в конституциях (уставах) субъектов РФ, региональных избирательных законах конкретизируются рамочные нормы Закона «Об основных гарантиях…» и уточняется:
– возрастной ценз пассивного избирательного права;
– количество подписей, сбор которых необходим для регистрации кандидата, списков кандидатов;
– численность избирательных комиссий и порядок их формирования;
– порядок финансирования избирательных кампаний;
– выбор конкретной избирательной системы и др.
При решении многих вопрос в региональных избирательных законах слепо копируются положения федерального избирательного законодательства (в первую очередь, Закона «О выборах депутатов…»).
В уставах муниципальных образованиях уточняется:
– численный состав местного представительного органа;
– срок полномочий депутатов;
– численность избирательной комиссии муниципального образования;
– определяется выбор конкретной избирательной системы из числа предусмотренных региональным законом вариантов;
– может предусматриваться ценз неизбираемости к кандидатам на выборах глав муниципальных образований;
– решается вопрос об избрании непосредственно населением главы муниципального образования.
При этом стоит отметить, что в большинстве субъектов РФ региональные законы лишают муниципальные образования права выбора, т. к. определяют конкретную избирательную систему, применяемую при проведении муниципальных выборов, на безальтернативной основе. Так, в Пермском крае выборы выборных должностных лиц проводятся только по мажоритарной системе абсолютного большинства[83]. Данная практика, на наш взгляд, противоречит положениям ч. 2 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вопрос об отнесении к источникам отечественного избирательного права обычаев решен законодателем, современной наукой и судебной практикой отрицательно. Фактически, только Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г.[84] в ст. 66 устанавливала обязанность проведения выборов в обычном порядке. В дальнейшем законодатель отказался от данного источника избирательного права.
Спорен вопрос об отнесении к источникам избирательного права различных актов избирательных комиссий, содержащих общеобязательное толкование норм избирательного законодательства или имеющих сугубо рекомендательное значение (различные модельные законы). Также в отечественной науке неразрешенным является вопрос об отнесении к источникам избирательного права правовых позиций органов конституционного правосудия, постановлений пленумов Верховного Суда РФ. Мы не будем вдаваться в подробности спора, существующего в науке. Однако мы считаем, что необходимо отметить ряд положений.
В настоящее время не допускается ссылка при разрешении дел в судах исключительно на положения интерпретационных актов ЦИК РФ, решений органов конституционного правосудия (Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), пленумов Верховного Суда РФ. Указанные акты носят вторичный, «производный» характер (они развивают положения Конституции РФ, федеральных и иных законов). Напомним, что в странах англосаксонского права официально признается первичный, непосредственный характер судебного прецедента.
Подавляющее большинство актов органов судебного конституционного правосудия, пленумов Верховного Суда РФ, ЦИК РФ имеет интерпретационный характер. Лишь в редких случаях Конституционный Суд РФ формулирует правовую позицию о необходимости установления новых норм права, предопределяя их содержание (так, в постановлении №26-П от 17 ноября 1998 г. Конституционный Суд РФ указал, что в федеральном законодательстве необходимо предусмотреть положения о допуске к распределению мандатов не менее двух партийных списков, получивших в совокупности не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании). Однако даже в этом случае Конституционный Суд РФ, по сути, не сформулировал новую норму права, а развил конституционные положения о проведении демократических выборов, отражающих волю большинства избирателей.
Таким образом, мы считаем, что интерпретационные акты ЦИК РФ, решения органов конституционного правосудия, пленумов Верховного Суда РФ по своей природе не являются источниками права в буквальном смысле этого слова (в литературе нередко их называют «производными» источниками, «источниками особого рода»).
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 544; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!