Образование избирательных округов и участков
Избирательный округ – территория, от которой гражданами непосредственно избираются депутат (депутаты) или выборное должностное лицо. Избирательный участок – часть избирательного округа, образованная для непосредственного проведения голосования и подсчета голосов (ст. 19 Закона «Об основных гарантиях…»).
Виды избирательных округов. В науке избирательного права избирательные округа в зависимости от количества избираемых в них кандидатов подразделяют на одномандатные (униноминальные) и многомандатные (полиноминальные).
Согласно Закону «Об основных гарантиях…», одномандатный избирательный округ – округ, в котором избирается один депутат. Многомандатный избирательный округ – округ, в котором избираются несколько депутатов и в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально. Таким образом, в многомандатных округах выборы проходят по мажоритарной системе. Если выборы депутатов проходят по пропорциональной системе, то такой округ, согласно положениям российского законодательства, не является многомандатным.
Также следует отметить, что в случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пять. Данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка.
|
|
|
В зависимости от того, охватывает ли округ территорию политико-территориального образования, в котором проходят выборы, можно выделить единые и территориальные округа. Закон «Об основных гарантиях…» содержит определение категории «единый избирательный округ». Единый избирательный округ – избирательный округ, включающий в себя всю территорию, на которой проводятся выборы. Следовательно, в едином округе выборы могут проходить как по мажоритарной, так и по пропорциональной системам. К примеру, на выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы образуются единые федеральные округа. Таким образом, от единого округа может быть избрано и несколько кандидатов. При этом, согласно действующему законодательству, выборы по партийным спискам могут проводиться только в единых округах. На наш взгляд, Закон «Об основных гарантиях…» необоснованно запрещает проведение выборов по пропорциональной системе в нескольких многомандатных округах. В большинстве стран мира выборы по партийным спискам проводятся не в единых округах, а в нескольких территориальных многомандатных округах. Поэтому мы считаем, что существующее определение категории должно быть изменено: многомандатный избирательный округ – избирательный округ, в котором избирается несколько депутатов.
|
|
|
В зависимости от способа образования округа подразделяются на территориальные, административно-территориальные, национальные, профессиональные, гендерные и пр. Действующее российское законодательство допускает образование, как правило, только территориальных округов. Территориальные округа образовываются по территориальному признаку. В этом случае выборы проходят среди граждан, проживающих на определенной территории. Согласно действующему законодательству, в этом случае избирательные округа должны образовываться на основе единой (т. е. равной) нормы представительства (норма представительства – отношение числа зарегистрированных избирателей, проживающих в округе, к числу избираемых от этого округа депутатов).
Административно-территориальные округа образуются по административно-территориальному делению. В этом случае, согласно Закону «Об основных гарантиях…», единая норма представительства не соблюдается. Так, единственные выборы членов Совета Федерации в 1993 г. проходили в двухмандатных административно-территориальных округах. На этих выборах округа были образованы в пределах каждого субъекта РФ. Согласно Закону «Об основных гарантиях…», если в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта РФ одна из палат двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ формируется из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований, то в этом случае также могут проводиться выборы в административно-территориальных округах. Однако в настоящее время в тех субъектах РФ, в которых учреждены двухпалатные региональные парламенты, подобный способ формирования одной из палат не применяется вовсе. Выборы по национальным, профессиональным и гендерным округам в России запрещены, хотя подобные выборы проходили в ряде субъектов РФ (в Дагестане, Ханты - Мансийском автономном округе)[217]. Национальный округ – округ, который образован по национальному признаку. В этом случае выборы проходят среди избирателей определенной национальности. В конечном счете, речь идет о куриальных выборах. Как уже было сказано ранее, куриальные выборы запрещены международным правом, в настоящее время ни в одном субъекте РФ не проходят выборы в особых национальных, «женских» или профессиональных округах[218].
|
|
|
До 2005 г. Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» №82-ФЗ от 30 апреля 1999 г.[219] в ст. 13 разрешал устанавливать квоты для представителей коренных малочисленных народов при проведении региональных и муниципальных выборов. Однако, несмотря на то, что эта статья утратила юридическую силу, вплоть до 2007 г. в республике Дагестан законом предусматривалось квотирование мест для представителей малочисленных народностей при проведении выборов в Народное Собрание. Выборы в этот орган проводились в территориальных многомандатных округах, часть мандатов в каждом округе резервировалась[220].
|
|
|
Как мы установили ранее, проведение куриальных выборов (выборов, на которых избирать, быть избранными могут лишь лица определенной национальности, пола, расы) не допустимо. Избирать и быть избранными на выборах депутатов Народного Собрания могли любые граждане независимо от их национальности (конечно, определенное количество мест было зарезервировано за представителями малочисленных народностей, но их выбирали все избиратели, как таковая избирательная курия не образовалась). ЦИК РФ также не оспаривала положения законодательства республики[221].
Мы считаем, что в российском многонациональном государстве необходимы квоты для представителей коренных малочисленных народностей, по крайней мере, на региональном и местном уровне. Прежние положения закона республики Дагестан предлагается использовать в качестве образца. В силу этого мы настаиваем, что необходимо на федеральном уровне предусмотреть возможность установления квот при проведении региональных и муниципальных выборов. Поэтому мы предлагаем внести в ст. 18 Закона «Об основных гарантиях…» ч. 9 следующего содержания: «В целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления. В этом случае выборы в указанные органы проводятся в многомандатных округах, в каждом из которых может квотироваться лишь часть замещаемых мандатов». Стоит отметить, что данная формулировка допускает возможность проведения выборов как по мажоритарной системе (по этой системе ранее проводились выборы в Республике Дагестан), так и по пропорциональной системе при условии обязательного включения определенного числа кандидатов-представителей национальных меньшинств в списки кандидатов конкурирующих партий. На практике многие партии де-факто устанавливают квоты для представителей национальных меньшинств в партийных списках при проведении региональных выборов по пропорциональной системе. Эта практика заслуживает легализации[222].
Понятие «джерримендеринга». Конституционный Суд РФ в Постановлении №4-П от 23 марта 2000 г. разъяснил, что принцип равного избирательного права означает установление равной юридической значимости голоса каждого избирателя, в частности, это обеспечивается соблюдением единой нормы представительства (каждый член выборного органа должен представлять примерно равное число избирателей). Таким образом, каждый голос избирателя должен признаваться равным, обладающим равным «весом». Видимо, по этой причине это требование также еще называют материальным равенством голосов[223]. Положение о соблюдении единой нормы представительства является традиционным, хотя нередко оно нарушается. Причем именно из-за не соблюдения этого правила можно добиться искажения подлинной воли избирателей, нарушения равных избирательных прав. Поэтому в России (как и во многих странах мира) нарушение правил формирования округов является основанием для отмены решения о результатах выборов[224].
В науке для обозначения «нарезки» округов, искажающих равенство избирательных прав, используются категории «избирательная геометрия», «избирательная география», «джерримендеринг». Свод рекомендуемых норм при проведении выборов выделяет две разновидности «избирательной геометрии»: активную и пассивную. «Активная геометрия» – умышленные действия политических сил, направленные на установление неравного представительства. «Пассивная геометрия» имеет место при долговременном игнорировании пересмотра границ округов. Эта классификация заслуживает внимания, т. к. «джерримендеринг» устанавливается действиями либо бездействием политических сил. Само происхождение термина «джерримендеринг» («джерримандеринг») достаточно показательно. В 1812 г. губернатор штата Массачусетс Элбридж Джерри внес на рассмотрение легислатуры штата закон о «нарезке» избирательных округов и добился его принятия. При этом сам закон предусмотрел такую «нарезку» избирательных округов, которая поставила партии, их кандидатов в неравные условия. Округа были «нарезаны» вопреки административному делению, часто они не образовывали единую территорию. Джерри основывался на результатах соцопросов и составил округа таким образом, чтобы представители его партии выиграли выборы в большинстве округов, пусть и с небольшим преимуществом, а кандидаты оппозиции – в небольшом числе округов, но с большим отрывом. Так и произошло: партия, поддерживаемая Джерри, получила даже меньше голосов, чем основная партия конкурентов (50 164 против 51 766), зато получила большинство мандатов (29 против 11)[225]. Издатель местной газеты, комментируя мнения читателей, что очертания округов напоминают саламандру (по-английски – salamander), поправил их высказывания и назвал эту ситуацию «джерримендерингом» (gerrymander).
Конечно, проблему «нарезки» округов на неравной основе знала и Европа. Другое дело, что в Европе не использовался инструментарий социологии. Так, в Великобритании Палата общин исторически представляла не население в целом, а отдельные «местечки», в итоге, некоторые крупные города вроде Лондона или Бристоля имели столько же представителей, что и некоторые «гнилые местечки». Ныне подробности об этих «гнилых местечках» вызывают здоровый смех, так, местечко Олд Сарум с семью избирателями в Палате имело 2 представителей. Данвич, наполовину затопленный Северным морем, насчитывая всего одного избирателя, имел одного представителя[226]. Система «гнилых местечек» стала демонтироваться в XIX в. (начало положила реформа 1832 г.). Ныне в Великобритании, как и в большинстве государств мира, установлено правило об обязательном периодическом пересмотре границ избирательных округов с целью обеспечения примерного равенства. Такие правила закрепляются законами или даже конституциями (это свидетельствует о значимости данного правила для обеспечения равенства избирательных прав граждан). К примеру, в канадском конституционном акте 1867 г. в ст. 51 закреплена обязанность пересмотра схемы округов каждые 10 лет[227].
В США проблема «джерримендеринга» была рассмотрена на самом высоком судебном уровне. Верховный Суд США рассмотрел два судьбоносных дела – «дело Бейкера против Карра» и «дело Рейнольдса против Симса». Оба дела связаны с «пассивной геометрией». Так, «дело Бейкера» возникло в силу того, что население штата Теннеси сильно изменилось из-за миграции, однако границы округов при проведении выборов в легислатуру штата изменены не были. Граждане пытались привлечь внимание легислатуры, губернатора, затем же они обратились в Верховный Суд. Суд, рассмотрев дело, сформулировал правовую позицию «один человек – один голос» («вес» голоса каждого избирателя должен быть равным, это обеспечивается образованием примерно равных по численности округов)[228].
Иногда законодатель предусматривает определенные исключения из требования о соблюдении единой нормы представительства. Подкомиссия ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств на четырнадцатой сессии посчитала допустимым создание специальных мер (гарантий), которые не признаются дискриминацией. К таким мерам комиссия ООН отнесла, в частности, адекватное представительство какой-либо составной части населения страны, которая в действительности из-за политических, экономических, религиозных, социальных, исторических или культурных условий лишена возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических прав; пропорциональное соразмерное представительство различных составных частей населения страны[229]. Такие меры применяются лишь до тех пор и в тех пределах, в которых они необходимы. Таким образом, гарантии фактического равенства должны быть временными, носить исключительный и ограниченный характер. К примеру, 8 декабря 1981 г. Европейская комиссия по правам человека вынесла свое решение по «делу Х. против Исландии». Суть дела проста: избирательные округа в Исландии не имеют единой нормы представительства. В частности, Рейкьявик представлен 5 депутатами, хотя при использовании единой нормы должен иметь 24, то есть существует диспропорция в 4,8 раза. Заявитель указывал на эту диспропорцию, считая, что так нарушается требование о соблюдении равенства «веса» голосов. Рассмотрев заявление, Европейская комиссия объявила его неприемлемым. Существующая ситуация была признана допустимой, так как она создавала определенные гарантии для представительства сельских районов[230].
В некоторых международных актах[231], законах зарубежных государств устанавливается и иные гарантии (квоты для представителей национальных меньшинств[232], женщин[233]).
Несмотря на то, что правило о соблюдении единой нормы представительства закреплено в международном праве, оно не соблюдается при проведении выборов в Европарламент. Так, норма представительства в ФРГ на выборах депутатов Европарламента составляет 1 к 829 247, а в Люксембурге 1 к 72 517 (при средней норме 1 к 599 721)[234]. Цель подобного правила очевидна – не допустить установления монополии крупных государств. Также считается, что Европарламент представляет не население государств, а его народы (то есть в ФРГ, например, избираются представители всех граждан ЕС, проживающих в этом государстве)[235].
Однако, на наш взгляд, разница в представительстве является чрезмерной. Впрочем, Европейский Союз пока еще сложно назвать государством, на выборах в органы данного образования допустимо не соблюдать правило «один человек – один голос»[236]. При проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления необходимо строго придерживаться данного требования.
Наука избирательного права достаточно давно нашла ответ на вопрос, каким образом соблюсти единую норму представительства. Таких способов два: необходимо формировать избирательные округа, которые примерно равны по численности населения[237] или по численности избирателей[238]. На наш взгляд, второй вариант более соответствует принципу равного избирательного права (конечно, при условии, что избирательное право этого государства установило принцип всеобщности). Впрочем, предложена и обратная точка зрения: депутат представляет не избирателей, а народ, следовательно, округа должны определяться с учетом численности населения[239].
С этой точкой зрения трудно согласиться. Рассмотрим пример. Проводятся выборы в двух округах (А и Б) с различной демографической обстановкой. Численность населения в них одинаковая – по 3000 граждан. Однако в округе А проживает 1800 детей в 600 семьях (в среднем, каждая семья состоит из родителей и трех детей), в округе Б – только 1000 детей в таком же количестве семей (здесь семьи состоят из родителей и одного ребенка). Понятно, что избирателей в округе А проживает меньше, чем в округе Б (1200 против 2000). Следовательно, при сборе подписей, осуществлении предвыборной агитации положение кандидатов в округе А будет существенно отличаться от положения кандидатов в ином округе (дети не только не голосуют, но и не могут давать согласие на выдвижение кандидата). Фактически, расходы на осуществление агитации в округе А будут значительно меньше, чем в округе Б (чтобы охватить всю численность избирателей в округе А, кандидатам необходимо распечатать 1200 листовок, в округе Б – 2000). Очевидно, что в рассматриваемом примере нарушается такое требование принципа равного избирательного права, как установление равных условий участия граждан в предвыборной агитации.
Как неоднократно говорилось выше, проблема «джерримендеринга» разрешается образованием равных по численности округов. Но на практике очень сложно сформировать избирательные округа с абсолютно равной численностью. Поэтому международные акты, законы зарубежных государств содержат требование об установлении примерного равенства округов. Так, обычно закрепляют среднюю численность и максимальный размер отклонения от средней численности[240]. Как уже говорилось выше, вполне допустимы исключения из общего правила при образовании округов в местах проживания национальных меньшинств, видимо, такие исключения приемлемы при проведении выборов в труднодоступных районах по причине целесообразности.
В итоге, обобщая практику зарубежных государств, положений некоторых международных актов, можно выделить следующие правила недопущения «джерримендеринга»: образуемые территориальные избирательные округа должны совпадать с обычным административным делением, должны образовывать единую территорию, должны быть примерно равными по численности избирателей, норма представительства должна быть примерно одинаковой для всех округов, существует периодический пересмотр границ. Эти правила должны соблюдаться как можно с меньшим количеством исключений.
Проблема «джерримендеринга» в России. Указанные выше общепринятые требования сохранения «веса» голосов избирателей, в целом, восприняты отечественным законодателем. Установлению единой нормы представительства посвящена ст. 18 Закона «Об основных гарантиях…». Согласно этой статье, требования к образованию одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов следующие:
а) соблюдается примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдаленных местностях – не более чем на 30 процентов. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10 процентов от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях – 15 процентов.
Если применение указанных положений влечет за собой образование избирательного округа, включающего в себя части территорий более чем одного муниципального образования, либо образование избирательного округа, включающего в себя территории одного или нескольких муниципальных образований и часть территории другого муниципального образования, отдельные одномандатные избирательные округа при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа муниципального образования могут быть образованы с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 20 процентов. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта РФ, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов[241];
б) при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта РФ территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40 процентов[242];
в) избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий. При соблюдении требований, касающихся образования одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов учитывается административно-территориальное устройство (деление) субъекта РФ, территории муниципальных образований. Указанное правило должно исключить вероятность активной «избирательной геометрии».
Если в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта РФ одна из палат двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ формируется из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований, то при формировании этой палаты подп. «а» и «б» п. 4 ст. 18 Закона «Об основных гарантиях…» не применяются.
Исключения из правила о соблюдении единой нормы представительства установили Федеральные конституционные законы об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов РФ – Пермского, Красноярского, Забайкальского, Камчатского краев, Иркутской области. Законодатель установил, что избирательные округа на выборах депутатов соответствующих краевых парламентов первого созыва будут иметь различную численность, правило о соблюдении единой нормы представительства не будет применяться при образовании округов на территории бывших автономных округов (в Коми-Пермяцком округе образованы 2 одномандатных округа, в административно-территориальных единицах с особым статусом Красноярского края – 2 двухмандатных, в административно-территориальных единицах с особым статусом Камчатского края – 10 одно- и многомандатных округов, в Усть-Ордынском округе – 1 четырехмандатный, в Агинском Бурятском округе – 1 пятимандатный). В силу этого численность избирательных округов, образованных на территории Коми-Пермяцкого округа, отличается от численности иных избирательных округов на территории Пермского края более чем на 30%.
Как известно, нормы федеральных конституционных законов имеют более высокую юридическую силу по сравнению с нормами Закона «Об основных гарантиях…». Мы считаем, что вышеперечисленные акты установили временные дополнительные гарантии избирательных прав (округа с неравной численностью должны быть созданы лишь при проведении выборов депутатов первого созыва). В силу того, что указанные нормы носят временный характер и защищают права населения административно-территориальных образований с особым статусом, их установление допустимо. Новый Закон Пермского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края» №766-ПК от 11 мая 2011 г. (с последующими изменениями и дополнениями)[243] установил норму о повышенном представительстве жителей Коми-Пермяцкого округа в качестве постоянной, чем нарушил положения рамочного закона (ч. 1 ст. 21). Мы считаем, что гарантии фактического равенства населения административно-территориальных образований с особым статусом должны применяться и в дальнейшем (при проведении выборов депутатов второго и последующего созывов). В этом случае необходимо внесение соответствующих поправок в Закон «Об основных гарантиях…». Мы считаем, что численность избирателей в избирательных округах, образованных на территориях административно-территориальных образований с особым статусом, должна отличаться от средней нормы представительства не более чем на 40% (это положение аналогично правилу образования округов на территории проживания коренных малочисленных народностей). В силу этого необходимо в подп. «б» п. 4 ст. 18 Закона после слов «при образовании избирательных округов» внести слова «в пределах территории административно-территориальных образований с особым статусом, а также».
Закон «Об основных гарантиях…» содержит два спорных исключения из общего правила о соблюдении единой нормы представительства:
1) Единая норма представительства может не соблюдаться при «нарезке» округов на выборах в федеральные органы государственной власти в случае, если федеральным законом устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ. Это норма обуславливает образование избирательных округов, значительно отличавшихся по численности избирателей. Так, численность Эвенкийского избирательного округа составляла 12 тысяч избирателей, а Мурманского – 731 тысячу избирателей.
В зарубежных государствах, предусматривающих двухпалатное строение парламента, как правило, нижняя палата представляет население всего государства, а не отдельных частей государства. Интересы граждан, проживающих в отдельных частях государства, представлены в верхней палате. Таким образом, при проведении выборов депутатов избирательные округа должны формироваться на основе единой нормы представительства, указанное исключение необходимо исключить.
2) Требования о соблюдении единой нормы представительства могут не применяться при образовании на территории автономного округа, входящего в состав сложноустроенного субъекта РФ, одномандатного избирательного округа для проведения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В связи с процессом укрупнения в настоящее время сложноустроенных субъектов РФ осталось очень мало (по всей видимости, в будущем их вообще не останется). Региональные парламенты в таких субъектах РФ имеют большую численность, поэтому «нарезка» избирательных округов в автономных округах осуществляется без применения оговорки, закрепленной в подп. «а» п. 4 ст. 18 Закона «Об основных гарантиях…». В настоящее время указанные положения фактически утратили свое значение. На наш взгляд, это положение также должно быть отменено.
При проведении муниципальных выборов также не исключена «нарезка» округов на неравной основе. Так, ч. 4 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» посвящена порядку формирования представительного органа муниципального района (в иных видах муниципальных образований проводятся прямые выборы или вообще орган не создается, его полномочия осуществляет сход граждан). Установлено два варианта:
1) представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства;
2) представительный орган может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.
Нетрудно заметить, что единая норма представительства во втором случае не соблюдается[244]. Видимо, авторы закона хотели не допустить установления монополии отдельного муниципального образования в представительном органе муниципального района. Однако эта точка зрения противоречит законодательству (положениям Закона «Об основных гарантиях…», Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления»).
В данный момент эта проблема обсуждается лишь учеными[245]. Впрочем, известно мнение ЦИК РФ: она считает, что рассматриваемые положения закона не соответствуют международным избирательным стандартам[246]. ЦИК РФ предложила в случаях, когда при образовании одномандатных и (или) многомандатных округов число депутатов, избираемых на территории одного поселения или части территории одного поселения, превысит две пятых от общего числа депутатов представительного органа муниципального района, применять смешанную избирательную систему[247]. В этом случае по мажоритарной системе будет избираться меньшее число депутатов, и норма представительства повысится. Следовательно, крупные муниципальные образования будут представлены лишь небольшим числом депутатов, которое вряд ли превысит установленный предел. Таким образом, применение данной рекомендации позволит соблюсти все положения Закона «Об основных гарантиях…». Приведем следующий пример. В муниципальном районе учрежден представительный орган власти численностью 20 депутатов. В состав района входит одно крупное поселение (в нем проживает 48 тысяч избирателей) и 12 маленьких (в каждом из них проживает по 1 тысяче избирателей). Если выборы депутатов будут проходить по мажоритарной системе с учетом положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то на территории крупного поселения будут образованы только 8 округов, численностью 6 тысяч избирателей. Наоборот, в пределах каждого из двенадцати маленьких поселений будет образован избирательный округ, численностью 1 тысяч избирателей. Диспропорция – 6 раз!
Если на данных выборах будет соблюдена рекомендация ЦИК РФ, то в этом случае 10 депутатов должны избираться по партийным спискам, 10 – по одномандатным округам. При этом те же 8 округов должны быть образованы в крупном поселении (норма представительства в них – 1 к 6 тысяч избирателям), два округа будут образованы на территории двенадцати небольших поселений (норма представительства в этих округах также будет равна 1 к 6 тысяч избирателей).
Мы считаем, что следует строго придерживаться единой нормы представительства, поскольку, на наш взгляд, по партийным спискам должно избираться не менее 30 депутатов в избирательном округе (подробнее см. далее). «Нарезка» избирательных округов на неравной основе при проведении выборов в муниципальном районе, в первую очередь, вероятна при установлении небольшой численности представительного органа (не более 20). Следовательно, использование рекомендации ЦИК РФ в указанном примере, с одной стороны, устранит «джерримендеринг», однако с другой стороны, продуцирует искажение «веса» голосов избирателей при определении результатов выборов. Мы считаем, что необходимо устранить из указанного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» второе предложение п. 2 ч. 4 ст. 34. Также допустимо использовать и первый вариант формирования представительного органа муниципального района, он аналогичен порядку формирования верхних палат парламентов федеративных государств.
Заканчивая изучение проблемы «джерримендеринга», следует обратить внимание на то, что в российском избирательном законодательстве не содержится требование о сохранении преемственности границ округов (мы считаем, что прежние границы избирательного округа могут изменяться лишь в случаях изменения численности проживающих в нем избирателей или в связи с изменением средней нормы представительства).
Порядок образования избирательных округов в России. Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа образуются сроком на десять лет на основании данных о численности избирателей. Это положение соответствует Своду рекомендуемых норм при проведении выборов. Как уже было сказано ранее, на выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы образуются единые федеральные округа. Но одномандатные округа на парламентских выборах должны образовываться федеральным законом в порядке, аналогичным с тем, который применяется на региональном и местном уровне. На региональных и местных выборах избирательная комиссия, организующая выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает в себя часть территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта), указаны номер каждого избирательного округа, число избирателей в каждом избирательном округе, а для многомандатных избирательных округов - также количество мандатов, замещаемых в округе.
Новая схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов определяется не позднее чем за 80 дней до истечения срока, на который была утверждена прежняя схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган муниципального образования утверждают новую схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, на который была утверждена прежняя схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, при этом до утверждения представленной схемы избирательных округов указанный орган вправе вносить в нее поправки.
Если новая схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов не утверждена в срок, в том числе в связи с отсутствием законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа муниципального образования, она утверждается избирательной комиссией, организующей соответствующие выборы, не позднее чем через один месяц по истечении срока.
При проведении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ первого созыва, представительный орган муниципального образования первого созыва схема избирательных округов, определяемая организующей выборы избирательной комиссией, утверждается органом, указанным в законе или ином нормативном правовом акте, на основании которого проводятся соответствующие выборы. Если указанный орган не утвердит в установленный срок схему избирательных округов, эта схема утверждается организующей выборы избирательной комиссией не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования решения о назначении соответствующих выборов.
В случае, если схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов не может быть применена при проведении выборов в связи с изменением положений конституции (устава) субъекта Российской Федерации, закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, устанавливающих соответственно число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования и (или) вид избирательной системы, применяемой на соответствующих выборах, а также в связи с изменением границ муниципального образования, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования вправе по представлению организующей выборы избирательной комиссии утвердить новую схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов не позднее чем через 30 дней со дня вступления в силу соответствующих положений конституции (устава) субъекта Российской Федерации, закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Если соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования не утвердит новую схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов в указанный срок, в том числе в связи с отсутствием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, такая схема утверждается организующей выборы избирательной комиссией не позднее чем через 10 дней по истечении указанного срока.
Порядок образования избирательных участков в России. В Российской Федерации Законом «Об основных гарантиях…» установлены единые гарантии доступности избирательных участков. Данные правила являются гарантиями равенства фактических возможностей граждан (лица, которые проживают в отдаленных местностях, все же могут принять участие в выборах и, наравне с обычными гражданами, реализовать имеющееся у них избирательные права).
Так, предусмотрено, что избирательные участки являются едиными для всех выборов, проводимых на соответствующей территории. Избирательные участки образуются по согласованию с соответствующей территориальной комиссией главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения, - руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения на основании данных о числе избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка, из расчета не более чем три тысячи избирателей на каждом участке. Перечень избирательных участков и их границы подлежат уточнению в порядке, предусмотренном для их образования, в случае, если по данным регистрации (учета) избирателей число избирателей на участке превысит три тысячи сто, либо в случае нарушения п. 4 ст. 19 рамочного закона. Перечень избирательных участков и их границы могут быть уточнены в указанном порядке в связи с изменением границ, преобразованием, упразднением муниципальных образований, уменьшением (до пятидесяти и менее) числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка.
Избирательные участки для граждан Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, образуют в срок, установленный федеральным законом, руководители дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания. Положение, касающееся числа избирателей, может не применяться при образовании избирательных участков, за пределами территории Российской Федерации.
Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, на вокзалах, в аэропортах, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, которые будут находиться в день голосования в плавании, и на полярных станциях избирательные участки, могут образовываться предусмотренной законом комиссией на установленный ею срок не позднее чем за 30 дней до дня голосования, а в исключительных случаях по согласованию с вышестоящей комиссией - не позднее чем за три дня до дня голосования. Такие участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна. При выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации может быть установлен иной порядок отнесения таких участков к избирательным округам. В труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, которые будут находиться в день голосования в плавании, и на полярных станциях избирательные участки могут образовываться вышестоящей комиссией по согласованию с капитаном судна или судовладельцем, начальником полярной станции, руководителями других объектов, расположенных в труднодоступных и отдаленных местностях.
Списки избирательных участков с указанием их границ (если избирательный участок образован на части территории населенного пункта) либо перечня населенных пунктов (если избирательный участок образован на территориях одного или нескольких населенных пунктов), номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ - города федерального значения, – руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения, а при проведении выборов в орган местного самоуправления поселения главой местной администрации поселения не позднее чем за 40 дней до дня голосования.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 1135; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!