Основные категории избирательного права и процесса
Избирательное законодательство можно понимать в широком и узком значении. В узком значении – это совокупность законов, регулирующих порядок проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. В широком – совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих данные отношения. Избирательное законодательство России состоит из федерального (Конституция РФ, Закон «Об основных гарантиях…», другие федеральные законы и нормативно-правовые акты), регионального (уставы и конституции субъектов РФ, региональные избирательные законы и нормативно-правовые акты) и муниципального (уставы муниципальных образований). Также можно говорить о международно-правовых стандартах избирательного права[17], содержащихся в международном публичном праве.
Категория «избирательное право» традиционно в науке рассматривается в двух смыслах (как объективное и субъективное). Под объективным избирательным правом обычно понимают систему правовых норм, регулирующих порядок организации и проведения выборов.
Необходимо отметить, что категории «избирательное право» и «избирательное законодательство» не являются тождественными. Избирательное право РФ – подотрасль конституционного права, отдельные его нормы содержатся как в федеральном избирательном законодательстве, так и в региональном и в муниципальном. Мы не согласны с точкой зрения А. Н. Кокотова и А. С. Соломаткина о необходимости выделения муниципального и регионального избирательного права, которые являются одновременно составными частями российского избирательного права и, соответственно, уставного и муниципального права[18]. Избирательное право – обособленная подотрасль конституционного права, нормы которой находятся в определенном единстве. Принципы избирательного права, основные гарантии избирательных прав определяются федеральным законодателем. В регионах и в муниципальных образованиях могут лишь конкретизироваться некоторые положения федерального избирательного законодательства. В силу этого, на наш взгляд, нет никаких оснований утверждать, что существует, например, избирательное право Пермского края. Однако следует сделать однозначный вывод о существовании избирательного законодательства Пермского края, развивающего положения Закона «Об основных гарантиях…» и регулирующего порядок подготовки и проведения региональных выборов в органы государственной власти.
|
|
|
Указанная ситуация обусловлена положениями Конституции РФ. Согласно п. «в» и «г» ст. 71 Конституции РФ, к ведению Российской Федерации относится регулирование прав и свобод человека и гражданина, а также формирование федеральных органов государственной власти. В п. «б» и «н» ст. 72 Конституции РФ определено, что к совместному ведению относится защита прав и свобод человека и гражданина, а также установление общих принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно федеральному законодательству, в уставах муниципальных образованиях уточняются отдельные рамочные нормы Закона «Об основных гарантиях…».
|
|
|
Таким образом, избирательное право как таковое не отнесено ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению, ни к исключительному ведению субъектов РФ. На федеральном уровне осуществляется только регулирование избирательных прав (устанавливаются цензы избирательного права). Определение гарантий избирательных прав отнесено к совместному ведению, при этом муниципальные образования обладают правом уточнять отдельные рамочные нормы избирательного законодательства.
Если анализировать структуру действующего Закона «Об основных гарантиях…», то мы без труда приходим к однозначному выводу о выделении в избирательном праве общей и особенной части. Нормы общей части – нормы, содержащиеся в главе I «Общие положения», – нормы-дефиниции (ст. 2), нормы-принципы (ст. 3 – 9), нормы, определяющие порядок действия других норм избирательного права в пространстве и времени, а также коллизионные нормы (ст. 1, 11 – 11.1). Также нормы общей части избирательного права содержатся и в первых главах иных федеральных избирательных законов – Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. (с последующими изменениями и дополнениями, далее – Закон «О выборах Президента…»)[19] и Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 февраля 2014 г. (с последующими изменениями и дополнениями, далее – Закон «О выборах депутатов…»)[20]. Нетрудно заметить, что положения первых глав указанных законов либо повторяют положения главы первой Закона «Об основных гарантиях…», либо отсылают к ним. Также к общей части избирательного права можно отнести отдельные статусные нормы, находящиеся в иных главах Закона «Об основных гарантиях…», других избирательных законов.
|
|
|
Так, по нашему мнению, к числу норм общей части должны быть отнесены отдельные нормы, содержащиеся в главе IV «Избирательные комиссии, комиссии референдума» и VI «Статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума» Закона «Об основных гарантиях…», в главе 3 «Избирательные комиссии», главе 4 «Наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели, представители средств массовой информации», в главе 5 «Политические партии» Закона «О выборах депутатов…» и др. Эта точка зрения основана на отечественной традиции отнесения к числу норм общей части норм-дефиниций, норм-принципов, статусных норм. Данные нормы невозможно отнести ни к материальным, ни к процессуальным, т. к. по своей природе данные нормы не являются обычными регулятивными и охранительными нормами, они воздействуют на общественные отношения опосредованно.
|
|
|
Нормы особенной части избирательного права регулируют порядок совершения отдельных избирательных действий в рамках процесса подготовки и проведения выборов (эти нормы в главах V-XI Закона «О выборах Президента…», развивающих и конкретизирующих рамочные положения глав III, V – X Закона «Об основных гарантиях…»).
Указанная точка зрения воспринята и в некоторых регионах России. Так, в Избирательном кодексе Свердловской области, принятом Областным законом Свердловской области №10-ОЗ от 29 апреля 2003 г., (с последующими изменениями и дополнениями)[21] можно выделить общую и особенную часть. Общая часть содержит нормы-принципы, нормы-дефиниции (данные положения либо дублируют соответствующие положения федерального законодательства, либо отсылают к ним). Особенная часть кодекса именуется «Избирательный процесс».
Некоторые авторы предлагают выделять три части избирательного права: общую, особенную и специальные части. Предлагается считать нормы Закона «Об основных гарантиях…» общими и особенными нормами, а нормы иных источников права, устанавливающих особенности правового регулирования отдельных выборов, – специальными[22]. Мы считаем, что данный подход отрицает традиционное деление норм той или иной отрасли либо подотрасли на общую и особенную части. Выделение норм специальной части нехарактерно для таких отраслей, как гражданское право, уголовное право и др.
Если признать правоту оспариваемых положений и отнести нормы иных федеральных и региональных избирательных законов, уставов муниципальных образований к специальной части избирательного права, а большинство норм Закона «Об основных гарантиях…» – к особенной, то следует признать и субсидиарный характер применения норм последнего закона при регулировании избирательных правоотношений. Согласно общепризнанным положениям теории права, специальные нормы отменяют положения особенных. Однако в тех случаях, когда специальные нормы содержат пробелы в правовом регулировании, должны применяться нормы особенные. Но допустимо ли это при регулировании избирательных правоотношений? Безусловно, нет. Большинство норм Закона «Об основных гарантиях…» являются рамочными, следовательно, самостоятельно и непосредственно они не применяются при регулировании избирательных правоотношений. Данный закон, в основном, содержит рамочные нормы, конкретизируемые иными федеральными или региональными законами, уставами муниципальных образований. Поэтому в случае пробела в правовом регулировании, скажем, выборов Президента РФ, нормы Закона «Об основных гарантиях…» в большинстве случаев субсидиарно применяться не могут. Так, согласно Закону «Об основных гарантиях…», пробел в нормативном регулировании порядка проведения и организации выборов может компенсироваться либо специальным федеральным законом[23], либо специальным указом Президента РФ[24].
Конечно, нормы Закона «Об основных гарантиях…» имеют определенную специфику (они являются рамочными), но эти нормы не есть особенные. Большинство норм Закона неразрывно связаны с конкретизирующими нормами иных федеральных или региональных избирательных законов, уставов муниципальных образований, образуя с ними единое целое (т. е. они применяются совместно, а не по отдельности). Единство этих норм означает, что они вместе принадлежат к одной части избирательного права – особенной.
Указанное обстоятельство не позволяет нам согласиться и с теми авторами, которые также выделяют в избирательном праве общую и особенную части, но относят нормы Закона «Об основных гарантиях…» к общей части, а положения иных федеральных и региональных избирательных законов, уставов муниципальных образований – к особенной[25]. Согласно общепризнанным положениям теории права, нормы общей части любой отрасли или подотрасли – такие нормы, которые фактически применяются при регулировании любого отношения, входящего в предмет той или иной отрасли, подотрасли. Очевидно, что к таким нормам, в первую очередь, относятся нормы-дефиниции, нормы-принципы. Подавляющее большинство норм Закона «Об основных гарантиях…» не являются ни нормами-дефинициями, ни нормами-принципами. Это есть особые рамочные нормы, которые конкретизируются иными нормативно-правовыми актами и применяются только при регулировании отдельных правоотношений, входящих в предмет избирательного права. Так, положения главы VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и думах» Закона «Об основных гарантиях…» конкретизируются положениями главы VII «Информирование избирателей и предвыборная агитация» Закона «О выборах Президента…». Указанные нормы применяются совместно только при информировании избирателей и проведении предвыборной агитации на выборах Президента РФ. Следовательно, нормы особенной части Закона «Об основных гарантиях…» не обладают универсальностью, в отличие от норм-принципов и норм-дефиниций, поэтому их невозможно отнести к нормам общей части избирательного права РФ.
В отечественной науке традиционно под субъективным избирательным правом понимается гарантированное право гражданина избирать (активное право) и быть избранным (пассивное избирательное право). Это определение содержится в п. 26 и 27 ст. 2 Закона «Об основных гарантиях…»). Однако необходимо иметь в виду, что еще в 1999 г. в федеральном законодательстве появилась категория «избирательные права граждан». Под избирательными правами понимается конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов и законами субъектов Российской Федерации (п. 28 ст. 2 Закона «Об основных гарантиях…»).
Таким образом, «избирательные права граждан» – понятие более широкое по объему, чем понятия «активное» и «пассивное избирательное право». По сути, данные избирательные права – конкретные субъективные права гражданина, которые он может реализовать в избирательных правоотношениях, существующих в ходе проведения выборов. Активное и пассивное избирательное право – основные права, они носят материальный характер (права по передаче власти от народа к избранным лицам). Указанные права непосредственно реализуются на стадии проведения голосования и определения результатов выборов. На наш взгляд, основные материальные избирательные права – права участвовать в заключении общественного договора в ходе выборов. Представление о том, что в ходе выборов заключается общественный договор, возникло в древности и упрочилась в Средние века в работах Б. Спинозы[26]. В рамках данного общественного договора избиратели передают властные полномочия (например, право принимать законы, т. е. законодательную власть) отдельным лицам и обязуются исполнять их решения в будущем (т. е. соблюдать законы, принятые депутатами парламента)[27]. В свою очередь, избранные лица, получая от народа властные полномочия, принимают на себя и обязательства использовать переданную им власть только на благо народа.
Указанная точка зрения находит свое признание на международном уровне. В настоящее время в международном праве оформился принцип ответственных выборов – избранные лица ответственны перед избирателями и должны использовать свои властные полномочия только во благо народа. В противном случае данные лица могут быть не переизбраны на новый срок, а в случаях, предусмотренных конституцией и законодательством – даже досрочно отозваны избирателям[28].
Активное и пассивное избирательное право – права участвовать в заключении общественного договора. Однако отношения в рамках общественного договора не регулируются нормами избирательного права. Отношения между избранными депутатами и избирателями не составляют предмет указанной подотрасли конституционного права (п. 9 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №10-П от 18 июля 2000 г.[29]).
Активное избирательное право – право голосовать, право участвовать в голосовании в качестве избирателя. Такое определение указанной категории содержится в п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А. М. Траспова» №1-П от 15 января 2002 г. [30] Впрочем, некоторые авторы считают, что активное избирательное право – комплексное право избирателя, оно реализуется постепенно в ходе всего избирательного процесса[31]. Мы считаем, что эта точка зрения не соответствует законодательству. Согласно ст. 4 Закона «Об основных гарантиях…», лицо обладает активным избирательным правом по достижении 18 лет на день проведения голосования. Однако несовершеннолетний гражданин, который достигнет 18 лет на день проведения голосования, признается избирателем. Следовательно, лицо, не обладающее в данный момент активным избирательным правом, будет признаваться участником избирательных правоотношений, носителем отдельных избирательных прав.
К сожалению, среди ученых нет единой точки зрения относительно содержания права граждан быть избранными. Мы соглашаемся с мнением Конституционного Суда РФ, изложенным в Постановлении №1 от 15 января 2002 г., что пассивное избирательное право – право участвовать в голосовании в качестве кандидата. Иначе говоря, это право баллотироваться на выборах в буквальном смысле этого слова. К сожалению, многие ученые используют категорию «право баллотироваться на выборах» не в ее буквальном значении (право участвовать в голосовании в качестве кандидата), а в ином – право выдвинуть свою кандидатуру на выборах. Чтобы избежать недопонимания, в настоящем пособии мы не будем использовать категорию «право баллотироваться на выборах».
А. А. Вешняков придерживается иного взгляда. По его мнению, пассивное избирательное право – обеспеченное законом конституционное право гражданина выдвинуть свою кандидатуру на предстоящих выборах в органы государственной власти и местного самоуправления[32]. Эта точка зрения основана на том, что любому субъективному праву должна корреспондировать определенная юридическая обязанность. По мнению А. А. Вешнякова, праву быть избранным никакой обязанности не корреспондирует. Наоборот, праву выдвинуть свою кандидатуру корреспондирует обязанность избирательной комиссии принять выдвижение и зарегистрировать кандидата.
Мы считаем, что этот подход также противоречит положениям закона. Во-первых, чтобы выдвинуть свою кандидатуру, не обязательно обладать пассивным избирательным правом в данный момент, главное – обладать им на день проведения голосования. Во-вторых, при проведении выборов по партийным спискам правом выдвинуть список кандидатов обладает только избирательное объединение, гражданин может лишь дать согласие на свое участие в выборах. Следовательно, если придерживаться взглядов А. А. Вешнякова, то можно прийти к абсурдному утверждению: на выборах в депутаты Государственной Думы граждане лишены пассивного избирательного права. В-третьих, праву участвовать в голосовании в качестве кандидата корреспондирует обязанность неопределенного круга субъектов не препятствовать осуществлению данного права. Иначе говоря, пассивное избирательное право является абсолютным. Данное право является юридическим содержанием так называемых абсолютных правоотношений, в которых правам управомоченного субъекта противостоит обязанность неопределенного круга лиц. Активное и пассивное избирательное право – конституционные права граждан РФ. Как и многие другие конституционные права, данные права являются абсолютными[33].
Зарегистрированные кандидаты и избиратели – «две стороны одной медали». В ходе голосования избиратели передают кандидатам властные полномочия. Вполне логично считать, что именно в ходе голосования реализуется как активное, так и пассивное избирательное право. В ходе выдвижения и регистрации кандидата не реализуется пассивное избирательное право, как и не реализуется активное избирательное право в ходе регистрации избирателей.
Мы не согласны и с точкой зрения Б. Д. Завидова, что пассивное избирательное право – собирательный термин для обозначения совокупности прав кандидата, поэтому пассивное избирательное право реализуется постепенно в ходе избирательной кампании[34]. Как уже говорилось выше, участвовать в избирательном процессе в качестве кандидата может лицо, не обладающее в данный момент пассивным избирательным правом[35]. В науке существуют и более экзотические точки зрения. В частности, И. В. Петров полагает, что пассивное избирательное право – это есть составной элемент избирательной правосубъектности, оно не является субъективным правом[36]. В этом смысле пассивное избирательное право не реализуется вовсе. На наш взгляд, более обоснована официальная точка зрения. Пассивное избирательное право традиционно признается конституционным правом гражданина. Это есть юридическая возможность лица быть избранным. Активное и пассивное избирательное право – две «стороны одной медали». Избиратели, выбирая своего представителя, передают властные полномочия тому или иному депутату, выборному должностному лицу (реализация активного избирательного права). Тот или иной кандидат, со своей стороны, принимает эти полномочия (реализация пассивного избирательного права). Пассивное избирательное право именуется пассивным потому, что на стадии голосования кандидат ведет себя пассивно. Иначе говоря, данное право реализуется посредством бездействия кандидата.
Таким образом, активное и пассивное избирательные права непосредственно реализуются только при проведении голосования и подсчета голосов избирателей. Участники избирательных правоотношений наделяются также правами совершать отдельные избирательные действия (правами участвовать в выдвижении кандидатов, осуществлении предвыборной агитации, финансировании выборов и др.). Права совершать отдельные избирательные действия – это дополнительные избирательные права, их осуществление не связано с формированием выборного органа власти или наделением полномочиями выборного должностного лица. Данные дополнительные избирательные права, как правило, реализуются не во время проведения голосования, а на иных стадиях избирательного процесса.
По отношению к основным избирательным правам дополнительные права выполняют «вспомогательную», «обслуживающую» роль, т. к. их реализация создает условия для нормальной реализации активного и пассивного избирательного права. Например, реализация права выдвинуть свою кандидатуру создает условия для надлежащего осуществления пассивного избирательного права кандидата. Как правило, дополнительные избирательные права являются процессуальными. Так, право участвовать в наблюдении за проведением выборов, безусловно, является процессуальным. Процессуальные избирательные права реализуются в процессуальных правоотношениях. Данные правоотношения являются относительными, так как правам управомоченным субъектам корреспондирует обязанность определенных субъектов совершить определенные действия. В этих отношениях обязательно в качестве субъектов участвуют органы публичной власти и избирательные комиссии, на которых законом налагается обязанность организовывать подготовку и проведение выборов. Однако среди дополнительных избирательных прав есть и материальные избирательные права – права участвовать в осуществлении предвыборной агитации, делать пожертвования в избирательные фонды, давать согласие на выдвижение кандидата или списка кандидатов при сборе подписей или проведении первичных выборов (праймериз) на съездах (конференциях) политических партий.
Реализация права избирателя давать согласие на выдвижение кандидата при сборе подписей или проведении праймериз напоминает осуществление активного избирательного права в ходе выборов (избиратель желает избрания того или иного лица, поэтому он поддерживает выдвижение его кандидатуры). Праймериз – предварительные выборы, прообраз будущего общественного договора, в ходе его проведения, как и при проведении обычных выборов, реализуются именно материальные избирательные права.
Дополнительные материальные избирательные права могут иметь смешанную природу. Так, право на осуществление предвыборной агитации одновременно является и избирательным правом, и элементом другого права – правом на свободу слова. Право делать пожертвования, в свою очередь, вытекает и из положений гражданского законодательства, установившего договор дарения.
Дополнительные материальные избирательные права, в отличие от дополнительных процессуальных прав, являются как абсолютными, так и относительными. Так, право давать согласие на выдвижение кандидата, право участвовать в осуществлении предвыборной агитации являются абсолютными. Наоборот, право делать пожертвования в избирательные фонды является относительным. Данному праву противостоит обязанность кандидата или избирательного объединения использовать переданные денежные средства только для финансирования своей избирательной кампании. Более того, кандидат или избирательное объединение обязаны вернуть жертвователям неизрасходованные денежные средства своего избирательного фонда после окончания избирательной кампании.
Избирательные правоотношения – отношения, в которых реализуются избирательные права и исполняются обязанности субъектов избирательного процесса. Эти отношения урегулированы избирательным правом (в объективном значении), фактическое содержание правоотношений – поведение участников, юридическое содержание – права и обязанности.
Многие ученые под избирательным процессом понимают комплекс упорядоченных действий (мероприятий) по организации и проведению выборов, в этом смысле процесс подразделяется на определенные стадии[37]. Изложенное выше определение, например, содержалось в прежней редакции избирательного кодекса Свердловской области. Однако на данный момент ни в федеральном, ни в региональном избирательном законодательстве не содержится нормативное определение категории «избирательный процесс». Более того, некоторые отечественные ученые выступают за изменение традиционного понимания указанной категории.
Так, в частности, Ю. А. Веденеев, С. Д. Князев считают, что избирательный процесс – комплекс правоотношений, существующих в ходе подготовки и проведения выборов; отдельные правоотношения объединяются в определенные стадии. Эта точка зрения, на наш взгляд, заслуживает своего признания, так как те или иные избирательные действия уполномоченных органов государства, избирательных комиссий, кандидатов, избирателей, составляющие избирательный процесс, в свою очередь, являются материальным содержанием правоотношений, в которых реализуются избирательные права (такой вывод можно сделать после анализа легального определения избирательных прав граждан, содержащегося в п. 28 ст. 2 Закона «Об основных гарантиях…»). Так, на стадии выдвижения кандидатов реализуется право участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), на стадии осуществления предвыборной агитации – право участвовать в ее осуществлении.
Такой подход к пониманию избирательного процесса стал постепенно признаваться законодателем и судебной практикой. Например, Конституционный Суд РФ в п. 3 мотивировочной части определения «По делу о толковании ст. 81 (ч. 3) и п. 3 Раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации» №134-О от 15 ноября 1998 г.[38] указал, что процесс проведения и организации выборов включает определенные отношения. Данные отношения регулируются нормами права (положениями объективного избирательного права).
В п. 9 мотивировочной части Постановления №10-П от 7 июня 2000 г.[39] Конституционный Суд РФ также пояснил, что избирательные права определяют содержание избирательного процесса, процесса проведения выборов. В теории права практически всеми учеными признается, что юридическим содержанием правоотношений являются субъективные права и корреспондирующие им юридические обязанности. В законах, судебных решениях используется категория «участник избирательного процесса», признается, что участники избирательного процесса обладают правами и обязанностями, которые реализуются на конкретных стадиях избирательного процесса. Безусловно, категория «участник избирательного процесса» тождественна другой категории – «участник избирательных правоотношений». Все это свидетельствует о том, что избирательный процесс следует понимать как совокупность материальных и процессуальных избирательных отношений, урегулированных нормами избирательного права (в объективном значении).
Стоит отметить, что многие отечественные процессуалисты придерживаются точки зрения, что процесс – это система процессуальных правоотношений (особых отношений, правовое регулирование которых отличается высокой степенью формализованности; юридическое содержание процессуальных правоотношений – это процессуальные права и корреспондирующие им обязанности участников процесса, фактическое содержание – процессуальные действия)[40]. Однако, на наш взгляд, избирательный процесс – не есть процесс в полном смысле этого слова, поскольку его содержанием являются, в том числе, материальные права, что нехарактерно для гражданского, арбитражного, уголовного процессов.
Далее, для выделения стадий избирательного процесса не характерен хронологический критерий. Так, сразу же после опубликования решения о назначении выборов граждане вправе выдвигать свои кандидатуры. При этом законодатель разрешает еще до регистрации в качестве кандидата выдвинутым кандидатам осуществлять в ограниченном объеме предвыборную агитацию (например, при сборе подписей в свою поддержку может проводиться пикетирование). Также еще до своей регистрации выдвинутые кандидаты вправе назначить в соответствующую избирательную комиссию своего представителя в качестве члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса. При этом финансирование избирательной кампании кандидата также начинается с момента выдвижения (кандидат создает избирательный фонд и вправе принимать пожертвования от физических и юридических лиц). В случае отказа в регистрации гражданин вправе обжаловать решение в вышестоящей избирательной комиссии. Таким образом, в один и тот же момент времени совершаются избирательные действия сразу же из нескольких стадий процесса – стадий формирования избирательных комиссий, выдвижения и регистрации кандидатов, осуществления предвыборной агитации, финансирования выборов, разрешения избирательных споров. Более того, законом не запрещается «возврат» к прошедшим стадиям избирательного процесса при назначении повторного голосования или повторных выборов (в этих случаях после проведения голосования и подсчета голосов вновь назначаются день голосования, осуществляется предвыборная агитация и др.). Следовательно, стадии избирательного процесса не обладают свойством стадийности, они не следуют за собой как стадии уголовного процесса. В силу этого мы считаем, что избирательный процесс – совокупность материальных и процессуальных правоотношений. Юридическое содержание данных правоотношений – материальные и процессуальные избирательные права, а также корреспондирующие им юридические обязанности. Фактическое содержание избирательных правоотношений – избирательные действия, т. е. поведение участников избирательного процесса в форме действия или бездействия.
Стадия избирательного процесса – относительно обособленная совокупность материальных и процессуальных избирательных правоотношений, участники которых стремятся к достижению определенной цели. Можно выделить ряд обязательных и факультативных критериев для выделения стадий избирательного процесса. Так, обязательным критерием выступает специфическая цель, к которой стремятся участники избирательного процесса на данной стадии. Так, цель стадии назначения выборов – назначить дату проведения голосования на будущих выборах, цель стадии осуществления предвыборной агитации и информирования избирателей – сформировать политическую волю избирателей.
К числу факультативных критериев для выделения стадий избирательного процесса можно отнести специфический субъектный состав. Так, в процедуре назначения выборов участвуют специфические субъекты – уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления. Однако данные органы власти могут совершать и некоторые избирательные действия в рамках иных стадий (участвовать в учете избирателей, формировании избирательных комиссий, образовании избирательных округов и участков). К числу факультативных критериев можно отнести и такой признак, как принимаемый в рамках той или иной стадии специфический правоприменительный акт, в котором фиксируется достижение поставленной процессуальной цели. Например, решение о назначении выборов депутатов Государственной Думы оформляется в виде указа Президента РФ. С другой стороны, в ходе финансирования выборов, осуществления предвыборной агитации правоприменительные акты не принимаются вообще. Хронологический критерий, как уже было сказано выше, также не является обязательным.
Отдельные стадии процесса могут объединяться в блоки (этапы). Так, на наш взгляд, можно выделить три больших этапа избирательных процесса: подготовительные стадии избирательного процесса; стадии проведения избирательной кампании кандидатов и избирательных объединений; заключительные стадии. К подготовительным стадиям избирательного процесса относятся следующие стадии:
1) назначение выборов;
2) регистрация (учет) избирателей, составление их списков;
3) образование избирательных округов и избирательных участков;
4) формирование избирательных комиссий.
Как правило, большинство избирательных действий на данных стадиях совершают уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления, а также избирательные комиссии. Избиратели, кандидаты, политические партии участвуют лишь в некоторых действиях (так, граждане участвуют в процедуре уточнения списков избирателей и др.).
В состав этапа проведения избирательной кампании кандидатов и избирательных объединений включаются следующие стадии:
1) выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов;
2) проведение предвыборной агитации и информирования избирателей;
3) финансирование выборов.
В данных стадиях обычно реализуются права кандидатов, избирательных объединений (политических партий). Граждане в качестве избирателей участвуют лишь в некоторых избирательных действиях (например, граждане вправе давать согласие на выдвижение кандидата при сборе подписей в поддержку его кандидатуры).
К числу заключительных стадий относится:
1) проведение голосования, установление итогов голосования, определение результатов выборов, их опубликование;
2) разрешение избирательных споров.
На заключительных стадиях разрешается основной вопрос выборов и всего избирательного процесса – избрание выборного должностного лица, формирование выборного органа власти. На наш взгляд, проведение голосования неразрывно связано с подведением его итогов, определением результатов выборов и их опубликованием, т. к. основная цель данной стадии – определение избранных депутатов, должностных лиц. В данном случае реализация активного и пассивного избирательного права требует принятия соответствующего правоприменительного акта (решения избирательной комиссии об итогах голосования и результатов выборов).
Стадия разрешения избирательных споров отнесена к заключительным стадиям избирательного процесса весьма условно, т. к. избирательные споры могут рассматриваться до, во время и после проведения голосования. Поскольку в рамках разрешения избирательных споров могут опротестовываться решения избирательной комиссии об установлении итогов голосования и результатов выборов, на наш взгляд, следует отнести данную стадию к заключительному этапу избирательного процесса.
Под голосованием в конституционном праве обычно понимают действие гражданина-избирателя, которым он отдает свой голос кандидату в депутаты или на выборную должность; действие коллегиального государственного органа или органа местного самоуправления с целью принятия решения; действия членов организации или руководящего органа общественного объединения по принятию их решения[41].
Согласно п. 9 ст. 2 Закона «Об основных гарантиях…», выборы (в узком значении) – это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Проще говоря, выборы – голосование по поводу избрания должностных лиц и депутатов[42]. Анализируя указанное понятие, можно выделить общие, существенные черты выборов: это есть способ замещения соответствующей выборной должности, при этом вхождение в состав органа власти происходит не по воле кандидата (это есть захват), не по воле самого органа власти (это есть назначение, конкурс, пожалование), не по воле случая (наследство, жребий), а по воле самих избирателей[43].
В. Т. Кабышев уточняет изложенное выше определение выборов. С его точки зрения, выборы – акт вручения народом (в лице избирательного корпуса) своим представителям прав на осуществление своей власти[44]. Таким образом, депутаты, выборное должностное лицо – представители народа. Мы придерживаемся иной точки зрения и считаем, что в ходе выборов вручается не только право представлять народ, но передается, делегируется власть (отдельные властные полномочия). При этом народ свой суверенитет не утрачивает и сохраняет некоторые властные полномочия.
Как утверждал Б. Спиноза¸ наличие цензов избирательного права также детерминировано тем, что в ходе выборов передаются властные полномочия. Дети, недееспособные граждане, а также лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы не обладают избирательной правосубъектностью т. к. их невозможно признать свободными (т. е. властными) гражданами в полном смысле этого слова. Следовательно, они и не могут своей свободой (властью) распорядиться по своему усмотрению и добровольно передать принадлежащие им властные полномочия депутатам, главе государства и пр.[45]
Так, Государственная Дума Федерального Собрания – законодательный орган власти. Как нижняя палата парламента, она обладает законодательной властью, а не простым правом на ее осуществление. Федеральные законы не принимаются от имени народа Российской Федерации. Следовательно, в ходе выборов депутаты Государственной Думы получили законодательную власть от народа. Парламентарии не действуют как обычные доверенные лица, которые не обладают правами доверителя, а лишь осуществляют от его имени права и исполняют обязанности. Законодательная власть передана народом Российской Федерации парламенту не в полном объеме – граждане вправе непосредственно принять тот или иной закон на референдуме. Однако содержащиеся в законодательстве ограничения препятствуют решению на референдуме ряда вопросов (например, на референдуме не может быть принят бюджет). Следовательно, парламентарии являются носителями исключительного права принимать бюджетный закон. У обычных граждан этого права нет, поскольку оно было добровольно передано парламентариям в ходе выборов.
Более того, в России, как и в большинстве стран мира, не допускается отзыв избирателями депутатов национального парламента и главы государства. Это абсолютно нехарактерно для отношений представительства, т. к. согласно основополагающим положениям гражданского права, доверитель вправе в любое время отозвать доверенность у доверенного лица.
На наш взгляд, простой перенос положений частного права в публично-правовую сферу недопустим. Концепция общественного договора, которой придерживается и автор настоящего учебного пособия, основывается на том, что договор, заключаемый в ходе выборов, не есть договор в частно-правовом смысле. Он является безвозмездным (подкуп избирателей запрещен), в то время как в гражданском праве действуют презумпция возмездности договоров.
Мы считаем, что существующие отношения между избирателями и депутатами невозможно охарактеризовать как отношения представительства, известные частному праву. Это сложное, комплексное публично-правовое отношение, основанное на том, что депутат в каком-то смысле является представителем народа и не обладает самостоятельными правами (парламентарии не вправе пересмотреть положения Конституции РФ, принять новую Конституции вправе только Конституционное собрание или народ на референдуме).
Вполне очевидно, что депутаты, выборные должностные лица представляют суверенную волю внутри государства и на международной арене (например, при заключении международных договоров), не обладая при этом самим суверенитетом, поскольку он неотчуждаем.
С другой стороны, парламент самостоятельно использует переданную ему народом законодательную власть. В конечном счете, парламент – это не только представительный орган, это еще и орган законодательной власти. Нетрудно догадаться, что нам импонируют взгляды немецкого политолога Р. Дарендорфа, автора концепции репрезентативной демократии. Согласно Р. Дарендорфу, в представительной демократии власть принадлежит представительным органам, избранным населением. Власть, как таковая, исходит от народа; она передается (делегируется) выборным органам власти, выборным должностным лицам. При проведении выборов народ решает, следует ли сохранить власть у прежних депутатов, выборных должностных лиц, или она должна быть вручена другим, более ответственным личностям[46].
В последнее время в науке, в судебных решениях категория «выборы» все чаще понимается в широком значении[47]. Под выборами (в широком значении) следует понимать комплекс правоотношений, мероприятий, связанных с выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов, проведением предвыборной агитации, голосованием, определением результатов этого голосования и совершением др. избирательных действий[48]. Нетрудно заметить, что термин «выборы» в широком смысле слова – это и есть избирательный процесс.
В отечественной науке преобладает традиционная точка зрения, что избирательная система в широком смысле этого слова – урегулированная нормами права совокупность общественных отношений, складывающихся между участниками избирательного процесса в ходе подготовки и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления[49]. Следует признать, что категории «избирательный процесс» и «избирательная система (в широком значении)» являются тождественными.
В науке встречаются и другие точки зрения. Так, Ю. А. Веденеев считает, что избирательная система – совокупность норм, регулирующих избирательные правоотношения[50]. Т. В. Герасименко считает, что структура избирательной системы аналогична структуре правовой системы, поэтому избирательная система также состоит из двух групп общественных отношений. Первая урегулирована избирательным правом, вторая – неправовыми нормами, чаще всего – правосознанием[51].
На наш взгляд, обе точки зрения некорректны. Точка зрения Т. В. Герасименко чревата тем, что в состав избирательной системы можно отнести существующие неправовые явления (практику использования «административного ресурса», подкуп избирателей). Подход Ю. А. Веденеева фактически лишает права на существование широко используемую категорию «избирательное право (в объективном смысле)».
На наш взгляд, категория «избирательная система (в широком значении)» имеет право на сосуществование. Данная категория тождественна категории «избирательный процесс». Напомним, что избирательный процесс не является процессом в полном смысле этого слова, использование указанного термина не совсем корректно с научной точки зрения. Очевидно, что категория «избирательная система (в широком значении)» более приемлема. Однако следует иметь в виду, что в науке, в судебных решениях категория «избирательный процесс» применятся весьма часто, в то время как категория «избирательная система (в широком значении)» почти не используется. В законодательстве зарубежных стран категория «избирательная система» обычно используется в узком значении. В силу этого в настоящем пособии мы не будем оперировать категорией «избирательная система (в широком значении)».
Согласно ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (с последующими изменениями и дополнениями)[52], избирательная система (в узком смысле) – условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков. Иначе говоря, это есть определенная методика определения избранного кандидата, кандидатов; алгоритм распределения мандатов; некая математическая формула, определяющая перевод голосов избирателей в мандаты. Современная наука выделяет следующие виды избирательных систем: мажоритарная система, пропорциональная система, смешанная система и полупропорциональная система.
На наш взгляд, категории «избирательная система (в широком значении)» и «избирательный процесс» тождественны. При этом нормы, регулирующие избирательную систему, отношения, составляющие избирательный процесс (т. е. связанные с проведением выборов в широком смысле слова) – это есть избирательное право в объективном значении.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 1320; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!