Принципы валютного регулирования и валютного контроля. Правовые основы валютного режима
Как уже не раз отмечалось валютное регулирование и валютный контроль как процессы представляют собой лишь одно из направлений денежно-кредитной и валютной политики Российской Федерации. В Российской Федерации провозглашаются несколько очень важных принципов валютной политики, свидетельствующих о том, что эта политика должна строиться прежде всего на основе экономических, рыночных механизмов и инструментов, а не на основе административно-правового (публично-правового) воздействия. В частности, в ст. 3 Закона о валютном регулировании и контроле прямо закреплено, что основными принципами валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации являются: 1) приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования (п. 1 ст. 3); 2) исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов (п. 2 ст. 3).
Здесь можно только добавить, что речь идет о принципах валютного регулирования и валютного контроля как направлении валютной политики, выражающемся в определенных условиях установления валютно-правового режима, т.е. фактически только о валютном регулировании как процессе определения порядка осуществления валютных операций. Что касается валютного контроля как элемента валютной политики, то к нему относится другой принцип, установленный ст. 3 Закона о валютном регулировании и контроле, - принцип обеспечения государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций (п. 5 ст. 3).
|
|
|
Таким образом, можно сказать, что с точки зрения принципов валютно-правового режима и валютной политики в России на законодательном уровне отдан явный приоритет диспозитивному методу, нежели императивному. И если это так, то теоретически ни валютное регулирование, ни валютный контроль не должны напрямую ограничивать сделки, в рамках которых осуществляются валютные операции.
Более того, в Российской Федерации действует принцип "разрешено все, что прямо не запрещено" (абз. 2 ч. 2 ст. 5 Закона о валютном регулировании и контроле). Вместе с тем, будет ошибкой применять этот принцип к какой-либо сфере валютных отношений в отдельности. Например, отсутствие в ст. 14 Закона о валютном регулировании и контроле ограничения на осуществления расчетов с нерезидентом по экспортному контракту (получение выручки) с использованием счета за рубежом, не означает, что получение денежных средств на счета резидента за рубежом может осуществляться без ограничений в соответствии со ст. 12 Закона о валютном регулировании и контроле. В результате, даже в условиях почти полной отмены валютных ограничений, существует весьма значительный объем операций, которые подпадают под режим запретов, установленный прямым нормами закона либо ограничиваются косвенно, через различного рода механизмы. Но в большинстве исследований отчетливо не звучит мысль об особом режиме счетов за пределами территории Российской Федерации, который фактически не допускает зачисление на них иностранной валюты минуя счета в уполномоченных банках*(517). Происходит это, по всей видимости, в связи с тем, что соответствующая логика законодателя не достаточно прозрачна.
|
|
|
В целях повышения прозрачности валютно-правового режима России необходимо в Законе о валютном регулировании и контроле более четко прописать не режим осуществления определенных сделок (например, расчетов), а режим валютных операций осуществляемых в рамках данной сделки. То есть необходимо до конца соблюсти в Законе о валютном регулировании и контроле, принцип непосредственности валютных ограничений.
Кроме того, некоторые явления дестимулирующего характера также возникают уже не в самом законе, а на практике. В отличие о существовавшего ранее валютно-правового режима, нормативно-правовые акты в сфере валютного контроля обходят молчанием вопрос о вознаграждении, которое уполномоченные банки взимают со своих клиентов при осуществлении этими банками функций агентов валютного контроля. Ранее определялся предельный размер этого вознаграждения - 0,15% от суммы проводимой валютной операции. В настоящее время на практике в среднем размер вознаграждения приблизительно и в большинстве случаев соответствует этому уровню. В результате того, что на банки возложили функции агентов валютного контроля, они на практике вынуждены перекладывать затраты на выполнение этой обязанности на клиентов. То есть фактически возникает косвенное обложение валютных операций, которое осуществляется в пользу частноправовых субъектов (банков), но призвано компенсировать их затраты на осуществление публично правовых функций. Услуги, оказываемые государству уполномоченными банками как агентами валютного контроля, оплачиваются их клиентами. Причем последние не имеют возможности отказаться от этих услуг в связи установлением обязанности по осуществлению всех расчетов через уполномоченные банки (ст. 14 Закона о валютном регулировании и валютном контроле).
|
|
|
Таким образом, на законодательном уровне система валютного контроля организована таким образом, что фактически из-за недоверия к отдельным субъектам, подпадающим под требования валютно-правового режима, им навязывается быть может не нужная услуга. Почему резидент не может просто оформить паспорт сделки, передать его электронную (или иную копию) в уполномоченный орган власти и не становиться связанным обязательствами перед банком, в котором обслуживается? Ответ на этот вопрос с позиций принципов либерализации и прозрачности валютно-правового режима дать очень трудно.
|
|
|
Представляется, что законодатель с тем, чтобы быть последовательным в либерализации валютно-правового режима должен предоставить резидентам или нерезидентам, самостоятельно осуществлять валютный контроль за проводимыми ими операциями с сообщением необходимых отчетов в уполномоченные органы власти и лишь в случае отсутствия у них возможности осуществлять такой контроль (например, в связи с отсутствием знаний в этой сфере, компетентного персонала, иных ресурсов) резидентам и нерезидентам может быть предоставлена возможность обращаться в уполномоченные банки за соответствующими услугами. При этом для целей обеспечения централизации осуществления валютных операций, представляется возможным (по крайней мере, на первых порах) сохранить требование об осуществлении всех валютных операций через счета в уполномоченных банках. Так как это может позволить органам валютного контроля получать исчерпывающую информацию обо всех валютных операциях от заранее определенного круга субъектов, что позволит не усложнять систему валютного контроля*(518).
Таким образом, принципы организации системы валютного регулирования и валютного контроля, заложенные действующим Законом о валютном регулировании и контроле, можно назвать достаточно либеральными. Однако непрозрачность ряда ограничительных мер, а также необеспечение на законодательном уровне гарантий против возникновения квазиобязательных*(519) требований к осуществляемым валютным операциям, во многом можно признать недостатком Закона. Однако устранение этих недостатков не возможно путем введения одной или двух норм. Необходимо последовательно внедрить указанные выше принципы во все организационно-правовые элементы валютно-правового режима. А это в свою очередь требует детального и системного анализа. Поэтому дальнейшим шагом в настоящем исследовании станет детальный анализ эффективности основных элементов валютно-правового регулирования (источников и системы органов и агентов), а также его инструментов - валютных ограничений, мер валютного контроля и ответственности за валютные правонарушения. Целью этого анализа является выработка конкретных научно-практических рекомендаций по совершенствованию соответствующих элементов организационно-правовой основы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации.
Источники валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации. Полномочия органов валютного регулирования, органов и агентов валютного контроля.
Источники правового регулирования являются традиционно выделяемым элементов организационно-правовой основы любого института регулирования государством финансово-экономических отношений. Источниками регулирования валютных отношений в Российской Федерации являются:
- Конституция Российской Федерации;
- международные договоры Российской Федерации в валютной сфере;
- акты валютного законодательства;
- акты валютного регулирования, и
- акты органов валютного контроля.
Для характеристики системы источников валютного права как финансово-правового института (в позитивном смысле) представляется целесообразным охарактеризовать каждый из указанных видов источников.
Конституция Российской Федерации определяет конституционные основы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации в п. 1 ст. 75, п. "ж" ст. 71, п. "в" ст. 106. Конституцией Российской Федерации определены следующие вопросы:
- установлен запрет введения в России иных денежных единиц, кроме рублей, эмитируемых Банком России;
- валютное регулирование отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации;
- предусмотрено обязательное рассмотрение в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законов по вопросам валютного регулирования.
Международно-правовые стандарты регулирования государством валютных отношений. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона о валютном регулировании и контроле, которая является конкретизацией норм ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, международные договоры Российской Федерации применяются к валютным отношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международного договора Российской Федерации следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта валютного законодательства Российской Федерации. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о валютном регулировании и контроле, применяются правила указанного международного договора.
В этой связи следует учитывать, что Российская Федерация участвует в международных договорах не только в рамках МВФ, но и в рамках, например, региональных объединений, направленных на гармонизацию денежных, валютных, платежно-расчетных систем. Это позволяет говорить о том, что международно-правовое регулирования вопросов гармонизации в указанных сферах*(520) может быть выделено в самостоятельный институт международного публичного права - международное валютное право. Хотя, конечно, основу этой отрасли создает правопорядок, реализуемый в рамках МВФ.
Международными договорами Российской Федерации в валютной сфере регулируются, например, следующие вопросы:
- обеспечение свободы конвертируемости валют, свободы осуществления текущих валютных операций, а также установление иных международных принципов валютного регулирования и валютного контроля;
- создание международно-правовых основ для обмена информацией, в целях повышение эффективности валютного контроля;
- создание основ для выработки согласованной политики в сфере валютно-платежных отношений.
Кроме, Статей Соглашения Международного валютного фонда (Бреттон-Вудс, 22.07.1944) (далее - Статьи Соглашения МВФ) в качестве примера международных соглашений в валютной сфере можно назвать следующие:
- Соглашение о сотрудничестве в области организации интегрированного валютного рынка государств-членов ЕврАзЭС (Санкт-Петербург, 25.01.2006)
- Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР "О сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного контроля" Пекин 25.04.1996)
- Соглашение о создании Платежного союза государств-участников СНГ (Москва, 21.10.1994)
- Соглашение о создании Межгосударственного валютного комитета (Минск, 26.05.1995)
Статьями Соглашения МВФ устанавливается фактически "кодекс добропорядочного валютного поведения"*(521), который должен быть предметом отдельного исследования. Для целей настоящего исследования, посвященного прежде всего практике установления валютных ограничений как мер государственного регулирования в валютной сфере и связанных с ней сферах (например, в сфере внешней торговли), существенно то, что в соответствии со ст. I(iv) Статей Соглашения МВФ перед МВФ поставлена цель - оказывать помощь в создании многосторонней системы расчетов по текущим операциям между государствами-членами, а также в устранении валютных ограничений, препятствующих росту мировой торговли.
Согласно ст. XXX(d) Статей Соглашения МВФ под платежами по текущим операциям понимаются платежи, которые производятся в целях, отличных от перевода капитала, и которые включают без ограничений все платежи, подлежащие выплате в связи с ведением внешней торговли, иной текущей деятельности, а также в связи с работой обычных краткосрочных банковских и кредитных механизмов; платежи, подлежащие выплате в форме процентов по ссудам и в форме чистого дохода от иных инвестиций; выплаты умеренных сумм в счет погашения ссуд или в счет амортизации прямых инвестиций; умеренные суммы частных переводов на текущие расходы семей из-за границы. При этом после проведения консультаций с заинтересованными государствами-членами МВФ может установить, должны ли определенные операции относиться к текущим операциям или к операциям с капиталом.
По общему правилу для достижения целей, поставленных перед МВФ, государство-член МВФ обязано:
1) не налагать ограничений на производство платежей и переводов по текущим международным операциям без утверждения МВФ (разд. 2(а) ст. VIII Статей Соглашения МВФ);
2) не допускать ограничение текущих платежей при установлении мер контроля за движением капитала. В соответствии с разд. 3 ст. VI Статей Соглашения МВФ государства-члены МВФ могут применять также меры контроля, которые являются необходимыми для регулирования международного движения капитала, но ни одно государство-член не имеет права применять такие меры контроля таким образом, чтобы ограничивать расчеты по текущим операциям или чрезмерно задерживать переводы средств в рамках завершения расчетов по обязательствам;
3) обеспечивать свободу обменных операций путем соблюдения:
- обязательств по конвертируемости валют*(522);
- запрета на конкурирующую девальвацию (ст. I(iii) Статей Соглашения МВФ);
- обязательства по стабилизации обменных курсов (разд. 1(iii) ст. IV Статей Соглашения МВФ);
- обязательства по установлению единого обменного курса и, соответственно, по неприменению практики множественных обменных курсов (разд. 3 ст. VIII Статей Соглашения МВФ).
Естественно, что Статьями Соглашения МВФ предусматривается ряд механизмов, позволяющих применять меры, ограничивающие осуществление платежей по текущим операциям (ст. XIV Статей Соглашения МВФ - сохранение ограничений на переходный период) или ограничивающие свободу обменных операций (разд. 3 ст. VII Статей Соглашения МВФ).
На основании изложенного выше можно сделать вывод, что все валютные ограничения могут быть разделены на недопустимые, т.е. ограничения, установление которых запрещено Статьями Соглашения МВФ и не санкционировано МВФ, и все иные ограничения (допустимые ограничения). При этом характеристика ограничений как допустимых не означает, что соответствующие меры перестают быть ограничительными.
На основании Конституции Российской Федерации и с учетом норм международного валютного права сами валютные ограничения, а также порядок их реализации и контроля за их исполнением устанавливаются на федеральном уровне как средствами законодательства, так и путем подзаконного нормотворчества.
Акты валютного законодательства, акты органов валютного регулирования и акты органов валютного контроля. Определение содержания понятий "акты валютного законодательства", "акты органов валютного регулирования" и "акты органов валютного контроля" имеет фундаментальное значение не только для теории, но и для практики регулирования валютных отношений в Российской Федерации, поскольку не только позволяет сформулировать подход к классификации источников регулирования соответствующих отношений, но и определить пределы компетенции органов валютного регулирования и органов валютного контроля. Кроме того, соответствующие термины используются не только в Законе о валютном регулировании и контроле, но в иных федеральных законах. Так, например, ст. 15.25 Кодекса об административных отношениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (далее - КоАП) устанавливает ответственность за нарушения только актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования. Из чего можно сделать вывод, что нарушения актов органов валютного контроля не отнесены законодателем к "валютным правонарушениям", ответственность за которые установлена КоАП.
В статье 4 Закона о валютном регулировании и контроле состав специальных источников регулирования валютных отношений определен следующим образом:
1) Акты валютного законодательства Российской Федерации (валютное законодательство Российской Федерации): Закон о валютном регулировании и контроле и принятые в соответствии с ним федеральные законы (абз. 1 ч. 1 ст. 4 Закона о валютном регулировании и контроле).
Закон о валютном регулировании и контроле прямо предусматривал лишь один случай регулирования валютных отношений на уровне федерального законодательства. В соответствии с ч. 8 ст. 21 Закона о валютном регулировании и контроле льготы по обязательной продаже части валютной выручки резидентов, а также освобождение резидентов от обязательной продажи части валютной выручки могли устанавливаться актами валютного законодательства Российской Федерации.
Однако представляется, что законодатель отнес к актам валютного законодательства любые законодательные акты федерального уровня, которые регулируют общественные отношения в валютной сфере и не противоречат Закону о валютном регулировании и контроле. Поскольку иначе следовало бы в указанной норме по аналогии с нормой абз. 2 ч. 1 ст. 4 Закона о валютном регулировании и контроле прямо определить, что соответствующие федеральные законы могут приниматься только в случаях, прямо предусмотренных Законом о валютном регулировании и контроле.
Сказанное дает основание отнести к актам валютного законодательства, например, КоАП в части регулирования административно-деликтных отношений в валютной сфере (см. ст.ст. 15.25, 23.60 КоАП); Уголовный кодекс Российской Федерации (ст. 193). Правомерность отнесения к актам валютного законодательства указанных федеральных законов также подтверждается отсылочной нормой ст. 25 Закона о валютном регулировании и контроле, указывающей, что резиденты и нерезиденты, нарушившие положения актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
2) Акты органов валютного регулирования - нормативные правовые акты, издаваемые по вопросам валютного регулирования органами валютного регулирования, только в случаях, предусмотренных Законом о валютном регулировании и контроле (абз. 2 ч. 1 ст. 4 Закона о валютном регулировании и контроле);
3) Акты органов валютного контроля - акты, издаваемые органами валютного контроля в пределах их компетенции и только в случаях и пределах, предусмотренных валютным законодательством Российской Федерации и актами органов валютного регулирования, которые не должны содержать положения, касающиеся вопросов регулирования валютных операций (ч. 5 ст. 4 Закона о валютном регулировании и контроле).
Формальным критерием для разграничения "актов органов валютного регулирования" и "актов органов валютного контроля", выделяемым большинством исследователей является орган, принявший соответствующий акт.
Органами валютного регулирования являются Банк России и Правительство Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 Закона о валютном регулировании и контроле).
В соответствии с ч. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации издает акты, имеющие нормативный характер, в форме постановлений Правительства Российской Федерации, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, - в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Порядок издания (принятия и опубликования) актов Правительства Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
В соответствии с ч. 1 ст. 7 Закона о валютном регулировании и контроле "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России принимает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций в порядке, предусмотренном Положением Банка России N 519 от 15.09.1997 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (далее - Положение N 519). При этом под нормативным актом Банка России понимается акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Положением N 519, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации (п. 1.2 Положения N 519). Соответственно, не признаются нормативными актами Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере компетенции Банка России; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования; иные акты, не отвечающие указанным выше признакам нормативного акта Банка России.
В соответствии с приведенным выше легальным определением понятия "акт органа валютного регулирования" соответствующие акты могут приниматься только в форме нормативных правовых актов. Следовательно, распоряжения Правительства Российской Федерации, а также акты Банка России, которые не являются нормативными актами, не могут касаться вопросов валютного регулирования, поскольку не являются нормативными правовыми актами.
Органами валютного контроля в соответствии с частью 2 статьи 22 Закона о валютном регулировании и контроле являются Банк России и федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством Российской Федерации*(523). Соответствующие полномочия предоставлены Правительством Российской Федерации только Федеральной службе финансово-бюджетного надзора*(524) (далее также - Росфиннадзор*(525)).
Росфиннадзор, также как и другие федеральные службы (по общему правилу), не уполномочен принимать нормативные правовые акты*(526), обладая при этом компетенцией по изданию индивидуальных правовых актов*(527).
Таким образом, все акты Росфиннадзора, принимаемые им в соответствии с ч. 5 ст. 4 Закона о валютном регулировании и контроле являются ненормативными (индивидуальными) актами, принимаемыми в пределах компетенции указанного органа (в частности, с учетом ч. 5 ст. 22 Закона о валютном регулировании и контроле)*(528). В качестве примера, таких актов можно назвать следующие: предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования*(529); акты, принимаемые в рамках производства по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст. 15.25. КоАП (протоколы об административных правонарушениях*(530); постановления и определения по делу об административном правонарушениях*(531)). Интересно отметить, что некоторые из этих актов могут принимать и агенты валютного контроля. На основании п. 80 ч. 2 ст. 28.3 КоАП протоколы об административных правонарушениях могут составлять должностные лица агентов валютного контроля.
Что же касается Банка России, то он по мнению большинства исследователей при осуществлении валютного контроля может принимать как нормативные, так и не нормативные акты. Примером нормативного акта в этом случае называется Положение Банка России от 01.06.2004 N 258-П "О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций" (далее - Положение N 258-П). Что же касается ненормативных актов в сфере валютного контроля, то Банк России также как и Росфиннадзор может выносить предписания об устранении правонарушений, совершаемых кредитными организациями и валютными биржами.
При таком подходе к определению полномочий Банка России как органа валютного контроля, часто нормотворческие полномочия Банка России в сфере валютного контроля рассматриваются как неоправданное расширение его полномочий как органа валютного контроля по сравнению с полномочиями Росфиннадзора. Однако, представляется, что при определении содержания полномочий Банка России по изданию актов в сфере валютного контроля допускается существенная ошибка: не учитывается комплексный статус Банка России в сфере валютного регулирования и валютного контроля, обусловленный особой ролью и ответственностью этого института за эффективное и бесперебойное функционирования банковской системы.
Банк России в сфере организации и осуществления валютного контроля наделен следующими группами полномочий:
1) Полномочия Банка России, схожие по своей сути с соответствующими полномочиями Правительства Российской Федерации в сфере валютного контроля - организация взаимодействия субъектов, наделенных властными полномочиями в сфере осуществления валютного контроля, по следующим направлениям:
- осуществление взаимодействия уполномоченных банков как агентов валютного контроля с другими органами валютного контроля и обеспечение взаимодействия с ними, а также с таможенными и налоговыми органами (абз. 3 ч. 6 ст. 22 Закона о валютном регулировании и контроле);
- установление объема и порядка передачи информации уполномоченными банкам как агентами валютного контроля таможенным и налоговым органам для выполнения ими функций агентов валютного контроля (абз. 4 ч. 6 ст. 22 Закона о валютном регулировании и контроле);
- определение порядка передачи органу валютного контроля уполномоченными банками информации о нарушениях актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования (ч. 10 ст. 23 Закона о валютном регулировании и контроле);
- согласование установленных Правительством Российской Федерации объема и порядка предоставления органу валютного контроля, уполномоченному Правительством Российской Федерации, документов и информации, необходимых для осуществления его функций (ч. 11 ст. 23 Закона о валютном регулировании и контроле).
2) Полномочия Банка России как органа валютного контроля - ч.ч. 1, 2 ст. 23 Закона о валютном регулировании и контроле, то есть проведение проверок, запрашивание документов, выдача предписаний и привлечение к ответственности.
3) Полномочия Банка России по определению содержания валютного контроля, осуществляемого уполномоченными банками как агентами валютного контроля - установление порядка представления уполномоченным банкам резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций (п. 2 ч. 3 ст. 23 Закона о валютном регулировании и контроле).
Справедливости ради следует отметить, что комплексным статусом в сфере валютного регулирования и валютного контроля, то есть нормотворческими полномочиями как в сфере валютного контроля, обладает не только Центральный банк Российской Федерации, но и Правительство Российской Федерации, которое, являясь органом валютного регулирования (ч. 5 ст. 4 Закона о валютном регулировании и контроле), также названо в ч. 1 ст. 22 Закона о валютном регулировании и контроле субъектом осуществляющим валютный контроль. Поэтому нельзя говорить о некой исключительности валютно-правого статуса Банка России и тем более о неоправданности этого статуса.
Анализ системы осуществления валютного контроля позволяет сделать вывод, что при реализации функции органа валютного контроля речь может идти об издании только ненормативных (индивидуальных) актов, которые указаны в ч. 5 ст. 4 Закона о валютном регулировании и контроле и называются "актами органов валютного контроля". Реализация Банком России и Правительством Российской Федерации при организации валютного контроля полномочий по созданию и обеспечению функционирования системы взаимодействия субъектов осуществления валютного контроля должна основываться на нормативном регулировании.
Таким образом, существенным квалифицирующим признаком актов органов валютного регулирования и актов органов валютного контроля является нормативная природа первых и ненормативная (индивидуально-правовая) природа последних. Представляется, что соответствующий признак актов органов валютного контроля должен быть прямо закреплен в ст. 4 Закона о валютном регулировании и контроле*(532).
Однако выделенные выше признаки не позволяют определить валютно-правовой статус актов, определяющих порядок осуществления валютного контроля и принимаемых Банком России*(533) или Правительством Российской Федерации*(534). Являются ли эти акты актами органа валютного контроля и если не являются, то каков их валютно-правовой статус? Ответить на эти вопросы только на основе изложенных выше критериев не представляется возможным. Более того, сделанный выше вывод о индивидуально-правовой природе актов органов валютного контроля на первый взгляд вносит еще большую путаницу.
Представляется, что разрешить указанные противоречия и дать ответ на поставленные вопросы может позволить анализ системы актов в сфере валютного регулирования и валютного контроля с точки зрения их содержательной стороны, то есть с точки зрения предмета их правового регулирования - наличия или отсутствия "вопросов валютного регулирования" (ч. 5 ст. 4 Закона о валютном регулировании и контроле). Причем этот критерий позволяет разграничить только подзаконные акты как источники валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации, поскольку акты валютного законодательства Российской Федерации также как и международные договоры могут содержать как нормы валютного регулирования, так и нормы валютного контроля.
Исходя из изложенного выше подхода к соотношению категорий "валютное регулирование" и "валютный контроль" можно основываться на том, что меры валютного контроля являются, наряду с системой валютных ограничений, одним из элементов валютно-правового режима, установление которого является задачей валютного регулирования. Следовательно, акты, определяющие порядок представления резидентами и нерезидентами агентам валютного контроля документов и информации, принимаемые в соответствии с ч. 3 ст. 23 Закона о валютном регулировании и контроле Правительством Российской Федерации и Банком России, в том числе Инструкция N 117-И, Положение N 258-П, являются актами органов валютного регулирования.
К актам валютного регулирования также следует отнести акты, предметом правового регулирования которых является организация системы органов и агентов валютного контроля, организация взаимодействия между ними в целях повышения эффективности собственно валютного контроля как деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение валютных правонарушений, в том числе на привлечение к ответственности за эти правонарушения*(535). Указанные акты принимаются как Правительством Российской Федерации*(536), так и Банком России*(537) при реализации ими функций именно органов валютного регулирования.
Таким образом, необходимо различать акты органов валютного контроля, принимаемые ими в связи с осуществлением мероприятий валютного контроля - прежде всего, проверок, - а также в связи с производством по делам об административных правонарушениях в сфере валютного регулирования, и акты, принимаемые органами валютного регулирования, и определяющими основы (в том числе организационно-правовые основы) валютного контроля. Если первые (акты органов валютного контроля) являются индивидуально-правовыми актами, то вторые могут приниматься только в форме нормативно-правовых актов и являются актами органов валютного регулирования.
В этой связи, что некоторого уточнения требуют норма ч. 1 статьи 22 Закон о валютном регулировании и контроле, согласно которой Правительство Российской Федерации названо субъектом, осуществляющим валютный контроль, и нормы статьи 4 Закона о валютном регулировании и контроле, определяющие пределы компетенции органов валютного регулирования в сфере нормотворчества
Видится, что осуществление валютного контроля представляет собой участие субъекта в одном из обозначенных выше мер, составляющих содержание валютного контроля (проверка, информационное взаимодействие, привлечение к ответственности). Однако Правительство Российской Федерации непосредственно не осуществляет эти действия. Обязанность по их осуществлению возлагается на орган, уполномоченный Правительством Российской Федерации - Росфиннадзор. В этой связи с целью обеспечения последовательности регулирования вопросов организации системы органов валютного регулирования и органов валютного контроля представляется целесообразным в части 1 статьи 22 Закона о валютном регулировании и контроле указать, что валютный контроль в Российской Федерации осуществляют только органы и агенты валютного контроля, то есть исключить упоминание Правительства Российской Федерации. Вместе с тем, статью 4 Закона о валютном регулировании и контроле необходимо дополнить прямой нормой, устанавливающей, что порядок осуществления валютного контроля органами и агентами валютного контроля (в том числе порядок предоставления документов валютного контроля, порядок взаимодействия между органами и агентами валютного контроля, порядок привлечения к ответственности за валютные правонарушения и т.д.), определяется актами валютного законодательства и принимаемым в соответствии с ними актами органов валютного регулирования*(538).
Кроме того, в связи с тем, что при осуществлении мероприятий валютного контроля, а также в рамках производства по делам об административных правонарушениях в сфере валютного регулирования соответствующие акты могут приниматься как органами валютного контроля, так и агентами валютного контроля представляется целесообразным в ч. 5 ст. 4 Закона о валютном регулировании и контроле вместо понятия "акты органов валютного контроля" определить понятие "акты валютного контроля" либо "акты органов и агентов валютного контроля"*(539).
Таким образом, проведенный выше анализ позволил не только определить систему источников валютно-правового регулирования в Российской Федерации, но и дать характеристику основных полномочий органов валютного регулирования, органов и агентов валютного контроля в рамках существующей системы. Однако для выработки более однозначных и более практических рекомендаций по совершенствованию системы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации необходимо проанализировать эффективность основных элементов валютно-правового режима в Российской Федерации, то есть основных валютных ограничений, системы валютного контроля и вопросов ответственности за валютные правонарушения.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 178; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!