Законность и правопорядок в сфере публичных финансов

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 46Следующая ⇒

Охранительная функция финансового права представляет собой обусловленное его социальным назначением и направлением правового воздействия на общественные отношения в сфере публичных финансов проявление его свойства охранять наиболее важные интересы общества в целом и отдельных его членов, связанные с перераспределением общественного богатства через государственные и муниципальные денежные фонды, а также вытеснять явления, чуждые соответствующей финансовой системе. Следовательно, результатом реализации охранительной функции финансового права является такое состояние публичных финансов, которое характеризуется точным и своевременным выполнением участниками финансовых правоотношений возложенных на них обязанностей.

Такое состояние публичных финансов в правовой литературе принято называть финансовой дисциплиной. Как отмечал Е.А. Ровинский, именно финансовая дисциплина "обязывает все органы государства соблюдать советские законы, обеспечивать в ходе мобилизации и расходования государственных денежных средств охрану законных имущественных интересов граждан, социалистических предприятий и интересов государства"*(47).

Большинство специалистов в области финансового права рассматривают строгое соблюдение финансовой дисциплины в качестве проявления принципа законности в сфере публичных финансов. Утверждение о том, что только реализация охранительной функции финансового права связана с действием названного принципа, нельзя признать корректным. Рассматриваемый принцип присущ праву в целом. Однако обеспечивается законность в сфере публичных финансов главным образом при помощи охранительных средств.

Законность - одна из ключевых правовых категорий. Между тем ее понятие вызывает серьезные споры среди специалистов. В одном случае законность рассматривается слишком широко: в ее понятие включаются не только требования по соблюдению, неукоснительному исполнению и правильному применению законов и принятых в соответствии с ними подзаконных актов, но и сама законодательная деятельность государства и сами законы*(48). Действительно, законность непосредственно связана с законами и законодательной деятельностью. Как справедливо указывает Д.А. Керимов: "Реализацию законов на основе требований законности нельзя себе представить при отсутствии самих законов, равно как и законодательная деятельность потеряла бы какой-либо смысл, если бы созданные в результате этой деятельности законы не реализовывались в жизнь"*(49). Законы и принятые в соответствии с ними подзаконные акты в совокупности образуют основу законности, но не тождественны ей и не являются ее элементами.

Вместе с тем требования законности распространяются не только на процесс реализации законов, но и на законотворчество. В сфере публичных финансов законность это не только "неукоснительное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями", но и соответствие самих законов уровню экономического развития страны, реальным финансовым ресурсам государства. Законность основывается на таком распределении доходов и расходов между различными уровнями власти, которое позволяет обеспечить надлежащее исполнение всеми органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них обязанностей и функций. В.В. Путин в Бюджетном послании к Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике в 2004 году" подчеркивал, что "создание системы четкого и стабильного разграничения доходных и расходных полномочий является необходимым условием приведения государственных и муниципальных обязательств в соответствие с реально имеющимися ресурсами для их исполнения. В итоге более эффективным станет выполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций, возрастет самостоятельность этих органов при проведении бюджетной политики, усилится их ответственность за ее результаты, повысятся качество и доступность бюджетных услуг, возникнут новые условия для устойчивого экономического роста".

Требования законности распространяются и на другие стороны законодательной деятельности, например: установление верховенства закона в правовой системе, последовательное соподчинение правовых актов по их юридической силе и сфере реализации, своевременность принятия новых нормативных правовых актов, изменение, уточнение и отмена действующих и проч. Многие из названных требований законности находят выражение в самих законах. Однако тесная связь законотворчества, закона и законности как явлений близких и взаимообусловленных, тем не менее, не позволяет их отождествлять.

Отношения, складывающиеся в сфере публичных финансов, должны реализовываться в строгом соответствии с законодательством и основываться на принципах разумности, целесообразности, обоснованности и эффективности. Так, в п. 2 ст. 15 Конституции РФ установлено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и принятые в соответствии с ней законы.

В сфере публичных финансов требования законности состоят в следующем:

- неукоснительное соблюдение Конституции РФ, принятых на ее основе законов и иных правовых актов всеми без исключения органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами и организациями, являющимися субъектами публичных финансов;

- совершение финансовых актов лишь уполномоченными органами и лицами в строго очерченных финансовым законодательством пределах компетенции каждого из них;

- совершение финансовых актов в строго определенных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- строгая иерархия нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения, предполагающая верховенство среди них законов;

- обеспечение иерархии нормативных правовых актов, не допускающей противоречия нижестоящих актов вышестоящим;

- принятие правовых актов в соответствии с требованиями правотворческой процедуры и правилами законодательной техники, учет при разработке и принятии правовых актов экономических законов и требований финансовой целесообразности;

- своевременное принятие, изменение и отмена законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов компетентными органами и лицами в установленном законом порядке;

- обеспечение устойчивости и стабильности законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов;

- своевременное соблюдение, исполнение и применение законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов;

- точное и единообразное применение законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов в полном соответствии с их смыслом и соблюдением установленных законодательством организационных форм;

- исполнение законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов в том объеме и значении, которые предусмотрены в них;

- обеспечение реализации законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов всеми необходимыми материальными, юридическими и идеологическими средствами;

- осуществление постоянного надзора и контроля за исполнением, соблюдением и применением законов, регулирующих общественные отношения в сфере публичных финансов, а также финансовых актов государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами и организациями.

Перечисленные требования законности в сфере публичных финансов находятся в прямой взаимосвязи, дополняют и обуславливают друг друга, выступая в виде единого комплекса средств обеспечения правильного соблюдения, исполнения и применения законов и принятых на их основе и во исполнение других правовых актов*(50).

Говоря о реализации принципа законности в сфере публичных финансов, необходимо помнить о емкости данной правовой категории. Помимо общеправового принципа термин "законность" обозначает также правовой режим строгого, неукоснительного соблюдения, исполнения правовых норм всеми участниками общественных отношений*(51).

В связи с многозначностью термина "законность" необходимо принимать во внимание все его проявления в сфере публичных финансов.

Рассматривая законность в качестве правового режима требуется уяснить, что же понимается в праве под термином "правовой режим". Данный термин используется для обозначения комплекса правовых средств, воздействие которых на отдельные группы общественных отношений позволяет наиболее оптимальным образом упорядочить их*(52). Как правовой режим законность при реализации публичных финансов имеет следующие черты:

- выражается в совокупности вышеназванных требований, составляющих содержание законности и отличающихся многообразием, сочетающимся с однородностью;

- следование данным требованиям обеспечивается юридической ответственностью, в первую очередь финансовой.

О следовании принципу законности и действительной реализации одноименного правового режима можно говорить только при наличии:

- единства законности, т.е. единой направленности правотворчества и правореализации в территориальном, временном и субъективном плане;

- целесообразности законности, т.е. необходимости выбора строго в рамках закона наиболее оптимального, отвечающего целям и задачам общества, варианта осуществления правотворческой и правореализующей деятельности; при этом недопустимо противопоставление законности целесообразности;

- законности, предполагающей достижение действительного исполнения правовых предписаний во всех видах деятельности, а также неотвратимости ответственности за любые правонарушения.

Определение законности как метода руководства публичными финансами, как правового принципа или правового режима, как требования точного и неуклонного соблюдения законодательства хотя и имеет под собой основание, но в целом освещает рассматриваемое явление только с одной стороны, т.е. объясняет его не в полной мере. Законность в современных условиях осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований как самостоятельное, сложное социально-правовое явление есть конкретно-историческое состояние правомерности, поддерживаемое в сфере публичных финансов как в самом законодательном материале, так и в процессе его реализации.

Ключевым моментом в понятии законности в целом и применительно к публичным финансам в частности является категория правомерности. Данную категорию можно объяснить как сообразность субъективных прав, отраженных и закрепленных в действующем финансовом законодательстве, с самими правилами и принципами реализации публичных финансов. Правомерность охватывает, конечно, и сферу действующего законодательства; здесь она отражает сообразность между самим финансовым законодательством и правовой природой публичных финансов, а также упорядоченность в самой системе законодательства.

Поскольку охранительная функция финансового права состоит в обеспечении правомерности, постольку можно говорить о законности в сфере публичных финансов как о результате реализации указанной функции.

Значение законности в сфере публичных финансов возрастает в период экономических преобразований. Законность, будучи органически связана с законодательной деятельностью и законодательством, в также соотношении находится и с правопорядком, формой реализации которого в сфере публичных финансов является финансовая дисциплина. Это соотношение представляется настолько тесным и глубоким, что в правовой литературе сложно уловить их смысловое отличие*(53). Между тем такое отличие имеет познавательный смысл.

Правопорядок - это результат действия закона. Именно достижение правопорядка позволяет закону из абстрактного правила поведения превратиться в реальный регулятор общественной жизни.

Правопорядок представляет собой объективно и субъективно обусловленное состояние общественной жизни, которое характеризуется внутренней согласованностью, урегулированностью системы общественных отношений, основанных на нормативных требованиях, принципах права и законности, а также на нравственных требованиях, правах и обязанностях, свободе и ответственности всех субъектов права. При этом, как отмечается в научных работах последних лет, понятие правопорядка необходимо связывать не только с правомерным, но и с противоправным поведением в обществе, качеством последнего и его объемом*(54).

Таким образом, следует согласиться с приводимой в научной литературе схемой соотношения между рассматриваемыми понятиями*(55), включив в нее некоторые дополнения, связанные с особенностями их отражения в сфере публичных финансов.

Во-первых, законодательная деятельность, в том числе в сфере публичных финансов, является источником и силой, создающей законы.

Во-вторых, законы устанавливают строго определенный характер и направление регулирования общественных отношений, в том числе финансовых.

В-третьих, общественные отношения регулируются непосредственно в процессе реализации законов, которая осуществляется в соответствии с требованиями законности.

В-четвертых, в результате действия законов и соблюдения требований законности создается, внедряется и обеспечивается правопорядок.

В-пятых, формой реализации правопорядка в сфере публичных финансов является финансовая дисциплина.

Таким образом, дополнив принятую в правовой доктрине схему, можно констатировать, что не может быть правопорядка и финансовой дисциплины при отсутствии законов и законности, равно как и смысл создания, существования и действия законов и законности состоит в установлении правопорядка, выражающегося в сфере публичных финансов в форме финансовой дисциплины. Следовательно, о финансовой дисциплине можно говорить как о таком состоянии публичных финансов, которое характеризуется точным и своевременным исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами и организациями возложенных на них в соответствии с предписаниями, содержащимися в актах финансового законодательства, финансовых обязанностей. Финансовая дисциплина является одной из разновидностей дисциплины государственной и рассматривается в качестве формы реализации в сфере публичных финансов режима правопорядка. Исходя из этого, финансовая дисциплина направлена на обеспечение законности при осуществлении финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Основными целями установления и поддержания финансовой дисциплины являются обеспечение:

- расходования бюджетных средств в соответствии с их целевым назначением;

- строгого соблюдения режима их экономии;

- экономического роста;

- поддержания стабильности денежной системы;

- имущественных интересов физических лиц и организаций;

- обоснованности финансовых операций;

- гласности финансовых операций, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- эффективности финансовых операций.

Строгое и неукоснительное соблюдение финансовой дисциплины обеспечивает преумножение общественного богатства, охрану прав и законных интересов участников финансовых отношений.

Требования законности в сфере публичных финансов следующим образом отражаются на обеспечении финансовой дисциплины:

- полное поступление доходов, предусмотренных соответствующим финансово-плановым актом;

- обоснованность, целенаправленность и эффективность использования денежных средств, отпускаемых в соответствии с финансово-плановыми актами;

- гласность финансовых операций, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- полное и своевременное исполнение участниками финансовых отношений своих обязанностей по внесению причитающихся с них денежных средств в бюджеты соответствующего уровня;

- строгое соблюдение установленных законом правил осуществления операций по привлечению и использованию денежных средств, наличных и безналичных расчетов, кассовых операций, а также правил учета денежных средств и операций с ними.

Законность и правопорядок в сфере публичных финансов как условие и результат финансово-правового регулирования являются составляющими процесса воздействия финансового права на соответствующие общественные отношения. Следовательно, основными методами обеспечения законности и правопорядка нужно признать убеждение и принуждение, которые современной отечественной и зарубежной наукой рассматриваются в качестве базисных методов государственного и общественного воздействия на поведение людей*(56).

Традиционно отечественная правовая наука ставила на первое место убеждение, указывая, что именно оно, воздействуя на сознание людей, создает у них потребность в правомерном поведении*(57). Вместе с тем в последнее время и за рубежом, и в нашей стране прослеживается тенденция преувеличения эффективности убеждения как средства направлять поведение людей. Пропаганда представляется могучим инструментом. Искусному применению пропаганды приписывается многие поразительные успехи. Как отмечает американский социолог Эрик Хоффер: "мы стали бояться слова так же, как меча". На самом же деле сказочные результаты, приписываемые пропаганде, совсем не похожи на падение стен Иерихона, приписываемое трубным звукам Иисуса Навина. Будь пропаганда сама по себе хотя бы на одну десятую так сильна, как ее изображают, тоталитарные режимы России, Германии, Италии, Испании были бы значительно мягче. Они были бы крикливыми и бесстыдными, но без страшных зверств секретной полиции, без концлагерей, без массового истребления людей. Правда заключается, по-видимому, в том, что одна пропаганда не может насильно овладеть не принимающими ее умами; пропаганда не способна внедрять совершенно новое, а потерявших веру привести к ней не может. Пропаганда проникает в уже открытые умы и утверждает в них не новые мысли, а только оформляет те, которые уже существовали. Умелый пропагандист заставляет кипеть мысли и страсти, бродившие в умах слушателей. Он только отзывается на их сокровенные чувства. Добровольно верить можно заставить только в то, что люди уже "знают"*(58).

Не принижая значения убеждения в правовом регулировании, следует признать, что сила права состоит и в принуждении. Именно оно делает право тем уникальным инструментом воздействия на общественные отношения, коим оно является на протяжении последних нескольких тысяч лет. Отличие права от иных социальных регуляторов, например, от морали, нравственности, религии, состоит в его обязательности, подкрепленной принуждением. Абсолютно справедливо утверждение В.Н. Кудрявцева, что "право не просто информирует граждан и коллективы о полезных, возможных или вредных для общества формах поведения, не только указывает на одобряемые социальные ценности, но и делает это властным образом, устанавливая правила поведения, которые необходимо исполнять, в том числе под угрозой применения санкций"*(59).

Сами по себе средства убеждения, как бы ни были привлекательны, не могут удерживать в людях потребность в правомерном поведении, если они утратили убежденность в его необходимости. Поэтому лиц, утративших убежденность в необходимости правомерного поведения, заставляют вести себя надлежащим образом силой. Обеспечивая законность и правопорядок, государственное принуждение само должно оставаться легитимным, т.е. должны применяться исключительно специально уполномоченными лицами в пределах норм, предусмотренных законом.

В сфере публичных финансов принуждение имеет ряд характерных черт, обусловленных имущественной обособленностью субъектов данных отношений, а также принципами организационно-правового воздействия на них, к числу которых относятся:

1. Учет частных и публичных интересов при принятии решений в сфере публичных финансов. Частный капитал, непосредственно не являясь объектом финансово-правового регулирования, реально воздействует на определение финансового курса через различные каналы влияния в государственно-правовом механизме. Максимально полный учет интересов частного капитала при формировании финансовой политики государства необходим как самим предпринимателям, так и органам государственной власти и местного самоуправления. Интерес предпринимателей очевиден: основные ориентиры финансовой политики государства (валютный курс, ставка рефинансирования, уровень налогообложения и др.) непосредственно влияют на результаты их деятельности. Государство, в свою очередь, должно осознавать, что без участия деловых кругов в формировании финансовой политики существенно снижается легитимность финансового законодательства, а это может повлечь увеличение доли противоправного поведения в сфере публичных финансов за счет представителей частного бизнеса.

Гражданское общество воспринимает право как результат взаимодействия интересов различных социально-экономических малых групп*(60), связанных с потребностью в упорядочении конкретных видов общественных отношений. Для финансового права участие общественности, и в первую очередь предпринимателей, в подготовке законопроекта и его продвижении обусловлено тем, что финансово-правовое регулирование затрагивает имущественные интересы практически всех групп населения. В связи с этим А.Н. Козырин рекомендует предварять парламентские дебаты по поводу принятия финансового закона рядом интенсивных консультаций с руководством различных общественно-политических организаций, представителями деловых кругов, профсоюзов и т.д. в целях достижения согласованной позиции по важнейшим вопросам финансовой политики*(61).

Правовое воздействие на публичные финансы будет эффективным, если финансово-правовая норма будет принята в соответствии с действующей законодательной процедурой и получит поддержку важнейших социально-экономических групп. Без такой поддержки акты финансового законодательства окажутся малоэффективными, поскольку будут предприниматься многочисленные попытки пересмотреть нелегитимную норму через реализацию права законодательной инициативы, что повлечет за собой неустойчивость нормативной правовой базы, а также следует ожидать учащения случаев совершения финансовых правонарушений (уклонение от уплаты налогов, неисполнение требования репатриации валютной выручки и т.д.) Наконец, "навязанный" публичной властью финансовый закон, противоречащий основным объективным потребностям социально-экономического развития, может вызвать заметное снижение деловой активности в стране вследствие неэффективности предпринимательства в заданных параметрах финансового регулирования. Одним из наиболее частых следствий замирания деловой активности является "бегство" капитала за границу. Неконтролируемое "бегство" капитала угрожает экономической безопасности государства и может привести к необратимым негативным процессам в финансово-кредитной сфере.

Разумность финансовой политики состоит в поддержании "золотой середины" между интересами государства и частного капитала. Только при этом условии в стране возможны экономический рост и социальная стабильность. Финансовая политика, ведущая к замиранию деловой активности в стране, оборачивается значительным сокращением налоговой базы, а следовательно, резким уменьшением публичных доходов. Поэтому в инструментарии финансового права, наряду с традиционным для публичного права императивным регулированием, возможны приемы диспозитивного регулирования. Отдельные проявления этой тенденции западного финансового права встречаются и в российском законодательстве. Так, в соответствии со ст. 123 ТК РФ таможенная пошлина, НДС, акцизы и иные таможенные платежи могут уплачиваться по выбору плательщика (декларанта) в российских рублях или любой иностранной валюте, котируемой Центральным банком РФ. На первый взгляд такая норма противоречит фискальному принципу налоговой и таможенной политики, поскольку, предоставляя налогоплательщику право выбора валюты платежа, ставит его интересы выше интересов казны. Но так дело обстоит только на первый взгляд. В действительности государство, наделяя участника внешнеэкономической деятельности правом уплаты налогов в выгодной для него валюте, создает благоприятные условия для развития внешнеторговой деятельности, что, в свою очередь, ведет к увеличению налоговой базы при уплате налога на прибыль.

2. Необходимость соблюдения законодательной формы при принятии важнейших решений в области публичных финансов. То обстоятельство, что мобилизация финансовых ресурсов в публичных интересах, как правило, сопряжена с изъятием денежных средств, находящихся в частной собственности граждан, и с переводом их в доход государственного бюджета, предопределяет строгое нормативное правовое регулирование публичных финансов. В частности, именно в форме закона утверждается бюджет, и только в случае законодательного закрепления своих существенных элементов (налогоплательщик, объект налогообложения, налогооблагаемая база, налоговый период, ставка, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты) налог считается установленным, т.е. может взиматься в принудительном порядке.

Применение на практике рассматриваемого принципа организационно-правового воздействия на публичные финансы выявляет один из наиболее существенных его недостатков - низкую оперативность регулирования публичных финансов, значительное снижение маневренности финансовой политики, вынужденной реагировать на многочисленные обстоятельства чрезвычайного характера, которые, очевидно, невозможно заранее предусмотреть в бюджетных и иных финансовых законах. Указанный недостаток может быть в значительной степени устранен, например, путем частичного делегирования парламентом своих нормотворческих полномочий в сфере публичных финансов органам исполнительной власти. Такое делегирование означает урезание финансовых полномочий представительного органа, однако при этом не возникает противоречия требованию обязательного законодательного оформления финансовой нормы, поскольку сама передача Правительству конкретных нормотворческих полномочий в сфере публичных финансов проводится через принятие соответствующего закона. В таком законе должны быть четко определены условия передачи, объем делегируемых полномочий и срок, на который они передаются.

Зарубежное законодательство дает ряд примеров, когда делегирование полномочий представительного органа в сфере публичных финансов органу исполнительному имело положительный эффект. Закон о торговле 1974 года*(62) наделяет Президента США широкими полномочиями по изменению ставок налогов, которыми облагаются ввозимые в США товары, в зависимости от состояния американской экономики. В случаях существенного дефицита платежного баланса США, реальной угрозы обесценения доллара Президент США может устанавливать дополнительные пошлины на импортируемые товары в размере не более 15%. Если же наблюдается постоянное и значительное превышение актива внешнеторгового баланса и существует серьезная угроза резкого повышения курса доллара, Президент может принять меры противоположного характера и снизить таможенные пошлины до 5%. Закон ограничивает не только размер налоговых ставок, устанавливаемых в порядке делегированного законодательства, но и срок, на который Президент может ввести дополнительные пошлины в целях оперативного вмешательства в сферу финансово-правового регулирования (не более 150 дней).

Определение точного объема делегируемых полномочий позволяет организовать эффективный контроль за их реализацией со стороны законодательной власти, а при необходимости - и судебных органов.

Делегирование нормативных полномочий в финансовой сфере органам исполнительной власти не является универсальной практикой. В некоторых странах законодательство запрещает передачу ряда конкретных фискальных полномочий законодательного собрания исполнительной власти. В Конституции Греции установлено (п. 4 ст. 78): "Цели налога, фискальный коэффициент, освобождение от налога или снижение налога... не могут быть предметом законодательной делегации". Встречаются случаи полного запрета практики делегированного законодательства по вопросам налогообложения (Конституционный закон Швеции "Форма правления", гл. VIII, § 7).

3. Стабильность финансового законодательства и финансовых актов. Одна из особенностей правового регулирования публичных финансов - зависимость практически всех основных источников финансового права от закона о бюджете на текущий год, что приводит к регулярному пересмотру налоговых и иных финансовых законов. Этот принцип позволяет финансовому законодательству лучше реагировать на изменения финансовой политики, основные направления которой закрепляются в ежегодно принимаемом законе о бюджете. Именно поэтому во многих странах внесение изменений в налоговые законы и иные акты финансового законодательства синхронизировано по времени с принятием бюджета на текущий год. Такой подход предоставляет уникальную возможность оценить все планируемые в текущем году изменения в финансовом законодательстве с точки зрения сбалансированности публичных доходов и расходов. Так, по французскому праву, однажды учрежденный налог должен ежегодно подтверждаться текущим финансовым законом (бюджетом).

4. Реалистичность и экономическая обоснованность финансового законодательства и финансовых актов. Актуальность этого принципа организационно-правового воздействия на публичные финансы значительно возросла в нашей стране в последнее время. Связано это, в первую очередь, с участившимися случаями использования государственной властью своих финансовых полномочий в популистских целях, с необоснованным предоставлением финансовых (прежде всего, налоговых) льгот и привилегий. Бесспорным является правило, в соответствии с которым любая льгота, предоставленная той или иной социально-экономической малой группе, любая помощь, оказанная тому или иному региону, местности, отрасли народного хозяйства и т.п., должны быть количественно оценены и отнесены на счет публичных расходов. Так, по бюджетному праву США все льготы, предусмотренные действующим законодательством, в обязательном порядке просчитываются и отражаются отдельной строкой в расходной части федерального бюджета. Это позволяет государству освободиться от так называемых необеспеченных льгот, которые сохраняют де-юре статус обязательного к исполнению предписания, но в действительности не реализуются из-за отсутствия соответствующего финансирования*(63).

Большое число подобных недействующих норм-льгот в российском законодательстве приводит к значительному снижению эффективности правового регулирования и, самое главное, к подрыву авторитета закона и законодательной власти. В России никого не удивишь такой ситуацией, когда в одном субъекте Федерации пенсионеры пользуются правом бесплатного проезда на общественном транспорте, а в соседнем регионе такой льготы не имеют из-за отсутствия финансирования (хотя данная льгота установлена федеральным законодательством). В одной области сотрудники правоохранительных органов пользуются льготами по оплате коммунальных платежей, а в другой - нет. Подобная ситуация ни при каких условиях не может быть признана нормальной. Более того, она попирает принцип законности и ведет к дроблению единого правового пространства России. Выход из сложившейся ситуации видится в проведении полной инвентаризации существующих льгот и во введении новых льгот в строгой увязке с бюджетным законом.

5. Четкость, определенность и понятность актов финансового законодательства и финансовых актов. Данный принцип означает, что:

- акт финансового законодательства или финансовый акт должен: а) включать в себя только необходимые и достаточные сведения для его применения; б) быть понятен каждому пользователю. Недопустима ситуация, при которой указанные акты имели бы несколько вариантов толкования.

6. Подконтрольность публичных финансов. Объектом финансового контроля являются прежде всего денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех звеньях финансовой системы. Диапазон действия финансового контроля включает в себя также проверку целого комплекса хозяйственных отношений. В ряде случаев финансовый контроль сложно отделить от контроля хозяйственного, поскольку в большинстве финансовых операций находят свое отражение отдельные элементы хозяйственной деятельности. Контроль за формированием таких финансовых показателей, как себестоимость, прибыль, фондоотдача и др., предполагает анализ разных аспектов производственной, снабженческой и сбытовой деятельности предприятий.

Сущность финансового контроля отражается в его задачах. Одной из них является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов. В этом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Действенность контроля тесно связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия.

Как справедливо отмечает А.Н. Козырин: "финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям служит укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности"*(64).

7. Сочетание средств непосредственной и представительной демократии в процессе финансово-правового регулирования. С момента зарождения конституционного режима был установлен принцип демократического регулирования публичных финансов. В соответствии со ст. 14 Декларации прав человека и гражданина 1789 года публичные доходы и расходы должны определяться либо всем народом, либо избранными его представителями: "Все граждане имеют право непосредственно или через своих представителей устанавливать необходимость налогового обложения, свободно соглашаться на это, определять назначение налогов, количество и сумму, их использование, принципы обложения и сроки".

Однако принцип равного использования инструментов прямой и представительной демократии в сфере публичных финансов, провозглашенный в Декларации 1789 года, так и остался невостребованным практикой финансово-правового регулирования. Финансовое право пошло по пути использования механизмов демократии представительной. Финансовый закон принимается парламентом, представляющим интересы всей нации. Что касается инструментов непосредственной демократии, то отношение к ним со стороны финансового права зависит от того, о каких финансах идет речь - государственных или местных.

Применительно к государственным финансам, как правило, действует запрет на использование арсенала инструментов непосредственной (прямой) демократии. Запрет этот объясняется тем, что гражданин, каким бы компетентным он ни был, не может в деталях уяснить сложнейший механизм публичных финансов на государственном уровне, а принципы единства бюджетной кассы и запрета на специализацию налога (в соответствии с которым налоги не должны предназначаться для конкретных государственных расходов) не позволяют ему со знанием дела оценить общественную полезность введения того или иного налога. Вследствие этого при постановке вопроса о бюджете, налогообложении и т.д. на референдуме, общих собраниях (сходах) граждан необходимое решение может быть не принято, что лишит государственную власть финансовых ресурсов и приведет к ее параличу.

Конституции многих демократических государств, регламентируя порядок проведения референдума, исключают вопросы, касающиеся налогов и иных финансовых инструментов, из числа тех, которые могут быть вынесены на всенародное голосование (п. 6, § 42 Конституции Дании, ст. 75 Конституции Италии и др.). В соответствии с п.п. 3 и 4 ст. 3 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" на референдум не могут выноситься вопросы принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства, введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты.

На уровне местного самоуправления граждане не отчуждаются от непосредственного решения финансовых вопросов, хотя этот способ не является основным. В соответствии с п. 3 ст. 8 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств согласно уставу муниципального образования. Собранные в соответствии с указанными решениями средства самообложения используются исключительно по целевому назначению, о чем органы местного самоуправления обязаны информировать население.

Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 440; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!