Механизм финансово-правового регулирования

Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации

 

Глава 1. Функции финансового права и механизм финансово-правового регулирования

 

Применение структурно-функционального анализа в финансовом праве

 

Все социальные явления (в том числе) могут подвергаться (а многие из них были подвергнуты) функциональному анализу. Основное требование к объекту исследования состоит в том, чтобы он представлял стандартизованное (т.е. типизированное, повторяющееся) явление, такое как социальные роли, институциональные типы, социальные процессы, культурные стандарты, эмоциональные реакции, выраженные в соответствии с нормами данной культуры, социальные нормы, групповые организации, социальные структуры, средства социального контроля и т.д.*(1) Это в равной степени относится к финансовому праву, как к стандартизированному социальному (правовому) явлению.

Необходимость применения структурно-функционального анализа при изучении финансового права вызвана тем, что познавательные возможности данного научного метода позволяют подойти к раскрытию сущности, понятия, назначения и содержания финансового права со стороны, ранее не являвшейся предметом комплексного научного исследования, определить функции данной отрасли права, через которые и выражаются его сущность и назначение.

Структурно-функциональный анализ - один из основных методов системного исследования социальных (в том числе правовых) явлений и процессов как структурно расчлененной целостности, в рамках которой каждый элемент структуры имеет определенное функциональное назначение*(2).

Структурно-функциональный анализ впервые был применен американскими и западно-европейскими социологами в середине прошлого века. Зарождение данного метода связано с именами американского экономиста Мертона Р.К. и американского социолога-теоретика Парсонса Т.*(3) Во второй половине прошлого века структурно-функциональный анализ широко стал использоваться и в советской социологии*(4).

В рамках названного научного метода понятие "функция" имеет два аспекта рассмотрения: 1) служебная роль (назначение) одного из элементов социальной системы по отношению к другому или системе в целом; 2) зависимость в рамках одной системы, при которой изменения в одной части оказываются производными (функцией) от изменений в другой ее части. При этом функциональные зависимости могут анализироваться как проявления детерминизма. Функции могут рассматриваться с точки зрения: а) последствий, вызываемых изменениями одного объекта в других объектах (такие последствия могут быть благоприятными или неблагоприятными - дисфункциональными), либо нейтральными - афункциональными; б) взаимосвязи отдельных частей в рамках некоторого целого (функционирование)*(5).

В философии и социологии применяется и более общее определение функции, в рамках которого данная категория рассматривается как внешнее проявление свойств какого-либо объекта в определенной системе отношений*(6).

Понятие "функция" введено в научный оборот немецким философом Г.Ф. Лейбницем на рубеже XVII-XVIII веков. Функции права стали предметом научного исследования в середине XIX столетия*(7). Данная категория была заимствована юридической наукой из математики, в рамках которой она, собственно, и зародилась, а также из биологии, где она получила широкое применение на рубеже XIX и XX веков. Первоначально выделялись две группы функций права: практические и познавательные. В первую группу объединялись функции права, выражавшие суть регулирующего воздействия на общественную жизнь, давление на человеческую волю. Познавательные функции права состоят в искании истины, интересе научного исследования, проведении в жизнь научных тезисов или нравственных идеалов*(8).

В прошлом веке проблемам функций права были посвящены работы отечественных юристов С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Д.А. Керимова, М.Н. Марченко, Т.Н. Радько и др. Несмотря на более чем вековой опыт активного исследования понятия "функция права", на сегодняшний день нет единого мнения по этому вопросу, хотя данный термин широко используется в теории права и в отдельных отраслевых юридических науках.

Под функцией права понимают либо социальное назначение права, либо направление правового воздействия на общественные отношения, либо и то и другое вместе взятое, как проявление его свойств в рамках регулируемых правовыми нормами общественных отношений. Такой подход основывается на переложении понятия "функция", принятого в философии и социологии. Однако применительно к праву он малосодержателен, поскольку не раскрывает сущность функции права как категории правовой науки. На указанное обстоятельство неоднократно обращалось внимание специалистами в области теории права, отмечающими, что при исследовании функций права необходимо акцентировать внимание только на те их свойства, которые выражают качественную определенность права, отличают его от других социальных явлений*(9). В общем виде такое свойство права надо обозначить как его способность выступать регулятором общественных отношений, т.е. как способность определять, упорядочивать и охранять их*(10). Проявления сущностных свойств права должны рассматриваться в совокупности с социальным назначением права и с теми изменениями, которые происходят в регулируемых им общественных отношениях в результате правового воздействия на них. Свойства права и его социальное назначение составляют сущностную сторону каждой из его функций, именно им должен соответствовать результат действия права.

Во взаимодействии друг с другом указанные элементы функции права приобретают новые качественные характеристики, отражающие всю сложность действия права, правового воздействия на общественные отношения. Таким образом, при рассмотрении понятия функции права ключевое значение приобретает исследование отношения права через его сущностные свойства к регулируемым им общественным отношениям.

Сказанное в равной степени относится и к функциям отдельных отраслей права. При их рассмотрении необходимо выделить и проанализировать только те их свойства, которые присущи данным отраслям права и отличают их от других, а также уяснить социальное назначение данной отрасли права и определить характер ее воздействия на регулируемые общественные отношения и результат воздействия.

Исследование функций финансового права предполагает рассмотрение самого финансового права в качестве элемента в системе права и установление его взаимосвязей с другими социальными явлениями и процессами. Именно в этих взаимосвязях выражаются сущностные свойства финансового права, характеризующие его как самостоятельную отрасль права. Проявление таких свойств в их воздействии на данные социальные процессы необходимо рассматривать в качестве функции финансового права.

Общепризнанно, что социальное назначение позитивного права в обществе заключается в регулировании, т.е. в определении, упорядочении и охране сложившихся общественных отношений. Еще в 1917 году известный русский правовед И.А. Покровский отмечал, что право имеет своей общей целью регулирование междучеловеческих отношений*(11). Схожей точки зрения придерживались К.П. Победоносцев, Д.И. Мейер, Г.Ф. Шершеневич и другие видные представители российской дореволюционной юриспруденции. Так, еще во второй половине XIX в., Ю.С. Гамбаров указывал, что "мы повинуемся нормам, имеющим целью регулировать наше поведение"*(12).

Рассматривая назначение финансового права быть регулятором, необходимо акцентировать внимание на его предмете, т.е. на тех общественных отношениях, которые определяются, упорядочиваются и охраняются при помощи его средств.

Представители российской дореволюционной финансовой науки*(13) придерживались той точки зрения, что финансовое право призвано упорядочить и охранять общественные отношения, связанные с денежными интересами казны и частных лиц. Как отмечал В.А. Лебедев, "наука (финансовая - Е.А.) эта представляет данные для решения вопросов, затрагивающих те интересы, которые близко касаются всех и каждого, она имеет в виду общественное хозяйство, - или, если выражаться проще, - наши денежные интересы"*(14). Однако, уже в конце XIX начале ХХ в. в качестве предмета финансового права стали рассматривать не все общественные отношения, связанные с денежными интересами казны и частных лиц, а только те из них, которые направлены на удовлетворение государственных потребностей*(15).

В советский период развития финансово-правовой науки под предметом финансового права понималась финансовая деятельность государства. Обращая внимание на самостоятельный характер финансового права, Р.О. Халфина подчеркивала, что финансовое право выделилось из конституционного и административного права в самостоятельную правовую отрасль в связи со спецификой и общественным значением объекта правового регулирования, которым является финансовая деятельность государства*(16). Определение предмета финансового права через финансовую деятельность государства и муниципальных образований до последнего времени разделялся практически всеми представителями отечественной финансово-правовой науки. Действительно финансовая деятельность государства и муниципальных образований является специфическим предметом правового воздействия. Своеобразие такой деятельности и ее большое значение в современном обществе постоянно отмечается всеми специалистами в области финансов и финансового права на протяжении последних двухсот лет.

Таким образом, в учебной литературе последних лет предмет финансового права продолжает определяться через финансовую деятельность государства и муниципальных образований, что позволяет некоторым исследователям "растаскивать" финансовое право по частям, утверждая, будто налоговое право представляет собой самостоятельное правовое образование*(17) или что финансы муниципальных образований составляют предмет муниципального права*(18). В рамках финансово-правовой науки возникает вопрос об определении предмета финансово-правового регулирования в современных условиях.

Под предметом права принято понимать оказываемое им регулятивное воздействие, т.е. общественные отношения. Преобразования в российской экономике в начале 90-ых годов прошлого века, сужение государственного сектора в экономике изменили структуру государственных доходов и расходов, что потребовало корректировки определения предмета финансового права.

Западная юриспруденция изначально развивалась в условиях, схожих с теми, которые в настоящее время складываются в нашей стране. Представители европейской науки финансового права в качестве предмета данной отрасли права рассматривают публичные финансы. Так, французский исследователь П.-М. Годме считает финансовое право предметом государственные (публичные) финансы, под которыми понимается общественное богатство в форме денег и кредита, находящееся в распоряжении государственных органов*(19).

Определение предмета финансового права через публичные финансы в последнее время широко распространено и в нашей стране. А.Н. Козырин, подчеркивая, что в настоящее время публичные финансы должны рассматриваться в качестве предмета финансового права, отмечает: "публичные финансы представляют собой сферу столкновения различных, подчас противоречивых и разнонаправленных интересов: государственных, групповых, индивидуальных. При этом от возможности нахождения "результирующего" вектора таких интересов будет зависеть в конечном итоге социально-экономическая и политическая стабильность в государстве, возможность нормального функционирования всех без исключения общественных и государственных институтов.

Публичные финансы сохраняют значение на всем протяжении своей истории. Поэтому не случайно в конституциях многих государств уделено особое внимание публичным финансам, а в некоторых странах (Бельгия, Германия, Швеция и др.) в основном законе финансовая проблематика выделяется даже в самостоятельный раздел"*(20).

Публичные финансы - это отражение государственной политики, формирующейся под воздействием рыночных законов. Государство имеет возможность в принудительном порядке защитить свои доходы через механизмы налогообложения, необеспеченной (без покрытия) эмиссии денежных знаков, обязательных займов и т.д. Гарантируя определенный уровень публичных доходов, государство тем самым обеспечивает возможность расходования средств на общественные нужды. Частные лица не могут мобилизовать свои доходы с помощью инструментов принуждения, присущих государственной власти, а значит, могут оказаться не в состоянии выполнить свои обязательства. Если частные финансы ориентированы преимущественно на получение прибыли, то публичные финансы, по выражению П.-М. Годме, - это "средства осуществления так называемого общего интереса"*(21). В этом смысле финансовая деятельность государства и муниципальных образований, в отличие от финансовой деятельности населения и организаций, может планироваться как дефицитная. Правда, в целях ненанесения непоправимого урона национальной экономике размер такого дефицита должен контролироваться. Общественный интерес, на обеспечение которого нацелены публичные финансы, может быть выражен как в государственной политике, так и в деятельности органов местного самоуправления. Речь в первом случае идет о государственных финансах, во втором - о муниципальных. Государственные и муниципальные финансы образуют публичные финансы. Разделение публичных финансов на государственные и муниципальные приобрело особое юридическое значение после принятия Конституции РФ 1993 года, закрепившей выделение органов местного самоуправления из состава государственного аппарата.

Социальное назначение финансового права быть регулятором общественных отношений в сфере публичных финансов выражается в том, что оно обеспечивает:

- воспроизводство системы публичных финансов;

- утверждение в процессе реализации публичных финансов нормативных начал;

- регулятивное правовое воздействие на публичные финансы.

Рассмотрение финансового права как регулятора общественных отношений в сфере публичных финансов во многом связано с утвердившимся в современной науке системным подходом, в рамках которого и все общество, и его отдельные звенья интерпретируются как сложные социальные системы*(22). Применительно к данному исследованию интерес представляют такие взаимосвязанные и взаимодействующие системы, как гражданское общество, государство, местное самоуправление, публичные финансы. В основе системного подхода лежит убежденность в том, что социальные системы, в том числе названные, отличаются устойчивостью, непрерывностью и длительностью действия во времени. То есть существует потребность в специальных средствах (механизмах), призванных реализовывать и поддерживать устойчивость и непрерывность функционирования социальных систем в заданных пределах.

Такой подход к организации взаимодействия гражданского общества, государства, местного самоуправления и публичных финансов служит предпосылкой того, что именно финансовое право в совокупности с некоторыми иными социальными институтами и есть такого рода механизм.

С развитием гражданского общества, государства и местного самоуправления свойства и назначение публичных финансов постоянно изменяются. Сегодня в экономически развитых странах государственными приоритетами являются социальная политика, поддержание мира и правопорядка, решение глобальных проблем (экология, демографическая ситуация и проч.). Перечисленные направления общественнополезной деятельности невозможны без соответствующих источников финансирования. Как справедливо отмечает А.Н. Козырин, "усложнение и диверсификация функций государства, усиление социальной направленности государственной политики ставят новые задачи в отношении регулирования общественного воспроизводства. В этих условиях первоначальное распределение, базирующееся на отношениях собственности, не может быть эффективным регулятором разнообразных аспектов общественного развития. Противоречия между общими и частными интересами разрешаются через развитие различных перераспределительных систем, которые, постоянно и эффективно взаимодействуя между собой, образуют перераспределительный комплекс современного государства. При этом сам перераспределительный процесс не является какой-то внешней силой, а становится неотъемлемым звеном воспроизводственного механизма"*(23).

Каждая перераспределительная система регулирует различные сферы общественной жизни с помощью специфических форм и методов. При помощи кредита аккумулируются и перераспределяются временно свободные капиталы и сбережения. Через нарушение соответствия между наличной денежной массой в обращении и действительными потребностями в деньгах участвует в перераспределительном комплексе денежное обращение. С целью реализации того или иного направления государственной политики (социального, аграрного и т.д.) регулирование в рамках ценового механизма происходит путем отклонения цен отдельных товаров и услуг от их стоимости. Через внешнеторговые цены, ограничение деловой практики перераспределительные функции могут осуществляться и в сфере международных расчетов. Однако центральное место в перераспределительном комплексе занимают публичные финансы, через которые проходит значительная часть создаваемого в национальном масштабе конечного продукта. Свои перераспределительные задачи публичные финансы решают прежде всего путем создания централизованных денежных фондов, крупнейшим из которых является бюджет.

Регулятивное назначение финансового права состоит в том, чтобы внести в публичные финансы оптимальную нормативность, которая бы отражала потребность общества в организованности, упорядоченности и целесообразности различных отношений, возникающих в этой сфере, и в тоже время не препятствовала развитию финансовой системы и экономики в целом.

В связи с этим особый интерес представляет исследование механизма организационно-правового воздействия на публичные финансы. Данный механизм включает в себя субъектно-институциональный, нормативный, инструментально-обеспечительный и идеологический элементы.

Субъектно-институциональная составляющая рассматриваемого механизма представлена органами государственной власти и местного самоуправления, а также различными негосударственными организациями, которые принимают решения в сфере публичных финансов или участвуют в их принятии путем реализации возложенных на них полномочий в предусмотренных законом формах.

Деятельность участников процесса принятия решений в сфере публичных финансов должна регламентироваться правовыми нормами, образующими в совокупности нормативную правовую основу рассматриваемого механизма.

Инструментально-обеспечительная составляющая исследуемого механизма представлена различными средствами и приемами осуществления финансовой деятельности государства - разновидностями государственной деятельности по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для выполнения задач и реализации функций государства.

Финансовая деятельность государства осуществляется двумя основными методами: мобилизация финансовых ресурсов и их распределение (перераспределение). Используя метод мобилизации финансовых ресурсов, государство и местное самоуправление вступают в различные виды финансовых правоотношений: по налогообложению, взиманию обязательных платежей неналогового характера (обязательные страховые взносы, денежные взыскания и т.п.), добровольному привлечению денежных средств (государственные займы), эмиссии денежных знаков, имущественному и личному страхованию и др. Метод распределения и перераспределения фондов денежных средств опирается на такие финансовые инструменты, как финансирование, расчеты, ценообразование и др. Государство и муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность средствами убеждения и принуждения, а также используя финансовый контроль.

В настоящее время идеологическая составляющая механизма организационно-правового воздействия на публичные финансы в нашей стране практически отсутствует. Однако зарубежный опыт свидетельствует о высокой степени эффективности мероприятий по идеологическому обеспечению важнейших решений в сфере публичных финансов. Даже самые непопулярные меры, например, увеличение налогов, могут положительно восприниматься налогоплательщиками, если будут преподнесены обществу с соответствующей подготовкой и разъяснениями о необходимости и полезности налоговых реформ для самих налогоплательщиков. В качестве примера приведем действия германского правительства по введению "налога на солидарность", по эмиссии обязательных займов в пользу воссоединенных германских территорий. Население и деловые круги ФРГ безропотно взяли на себя дополнительные фискальные обязательства, которые согласованны с общей программой патриотических мероприятий по мобилизации финансовых ресурсов для восстановления экономики восточно-германских земель*(24). В некоторых мусульманских государствах (Саудовская Аравия, Оман, Кувейт, Бруней, ОАЭ и др.) "идеологизация" публичных финансов, введение исламских налогов (закят и др.) позволяют властям без использования инструментов принуждения (такие налоги уплачиваются не в силу предписаний закона, а согласно обычным нормам религиозного характера) добиваться такой собираемости налогов, о которой не могут и мечтать государства, ради этого создающие специальные силовые структуры по борьбе с финансовыми (налоговыми) правонарушениями*(25).

Рассматривая правовое воздействие, необходимо избегать излишнего возвеличивания права, отношения к нему как к "всесильному инструменту, универсальному средству решения всех жизненных проблем"*(26). Право не является "всесильным регулятором". Его роль в значительной степени ограничена определенными направлениями воздействия, только в этих рамках право в целом, отдельные его отрасли, институты и нормы могут реализовывать свое социальное назначение. Оставаясь в рамках таких направлений, право не должно подменять собой другие социальные институты, такие как мораль, нравственность, религию, семью и т.п.*(27).

Направление правового воздействия - наиболее существенный компонент в понятии "функция права". Оно является своего рода ответом права на потребности общественного развития, результатом законодательной политики, которая концентрирует эти потребности и трансформирует их в позитивное право. Таким образом, необходимо выделить следующие направления финансово-правового воздействия: 1) быть общеобязательным критерием правомерного поведения в сфере публичных финансов; 2) установление и сохранение пределов, в рамках которых каждый из участников финансовых отношений является свободным в выражении своей воли; 3) стимулирование активности и инициативы участников финансовых отношений в целях развития публичных финансов.

Принимая во внимание все сказанное выше, функцию финансового права следует определить как проявление его имманентных, специфических свойств, выражающихся в основных направлениях его воздействия на публичные финансы с целью обеспечения их перераспределительной сущности, упорядочивания и охраны.

Анализ функций финансового права как единой, целостной системы не только позволяет сгруппировать, упорядочить знания, получаемые при изучении отдельных функций, но и способствует приращению знаний, позволяет полнее понять содержание каждой функции.

Известно, что возможности познания остаются малоэффективными, если познание ограничивается уровнем единичности, если за отдельными элементами теряется их система. В жизни функции финансового права тесно взаимосвязаны между собой. Поэтому ни одна из них не может быть исследована достаточно полно без выяснения ее взаимодействия с другими функциями, т.е. без изучения в системе.

Исходя из того, что финансовое право является регулятором общественных отношений в сфере публичных финансов, целесообразно выделить три функции данной отрасли права: регулятивную, охранительную и стимулирующую. Своеобразие их реализации в области публичных финансов характеризует финансовое право как специфическое качественно самостоятельное правовое образование. Более того, можно сказать, что существование финансового права как правовой отрасли состоит в необходимости реализации им этих функций.

В системе функций финансового права главенствующее место занимает регулятивная функция. Выражается ли финансовое право в форме нормативных или финансово-плановых актов, реализуется в абсолютных или относительных правоотношениях, стремится ли к определению правового положения участников финансовых отношений - во всех этих формах проявляется его основное социальное назначение - упорядочивать общественные отношения в сфере публичных финансов. Характерные черты регулятивной функции заключаются прежде всего в установлении позитивных правил поведения, организации общественных отношений, координации социальных взаимосвязей в процессе перераспределения общественного богатства. Реализация регулятивной функции осуществляется посредством дозволений, позитивных обязываний и запретов*(28). При этом необходимо обратить внимание на то, что для механизма реализации регулятивной функции характерно преобладание позитивных обязываний. Это сближает финансовое право с механизмом реализации регулятивной функции административного права и отличает от гражданско-правового и уголовно-правового регулирования. Для первого характерно преобладание дозволений, а для второго - запретов.

В рамках регулятивной функции финансового права принято выделять две подфункции: регулятивную статическую и регулятивную динамическую.

Регулятивная статическая функция выражается в воздействии финансового права на публичные финансы путем их закрепления в тех или иных правовых институтах. В этом заключается одна из задач финансово-правового регулирования. Процесс реализации регулятивной статической функции принято называть финансово-правовой регламентацией. Ключевая роль в процессе осуществления финансово-правовой регламентации принадлежит бюджетному устройству государства, юридическая суть которого в том и состоит, чтобы закрепить финансовую базу соответствующего государства. Статическая регулятивная функция финансового права отчетливо выражена и в ряде других институтов (в системе налогов и сборов, денежной системе, системе субъектов валютного контроля и т.п.).

Регулятивная динамическая функция финансового права проявляется в воздействии права на общественные отношения путем оформления их движения (динамики). Она воплощена, например, в бюджетном процессе, в исполнении обязанности по уплате налогов и сборов, правовом регулировании валютных операций и т.д.

Регулятивная функция права предполагает выяснение важнейших путей ее реализации, поскольку любой из них играет существенную роль во всем процессе, осуществляемом правовой системой. Наиболее характерными путями реализации регулятивной функции финансового права являются:

- определение посредством финансово-правовых норм правового положения субъектов публичных финансов;

- определение составов обстоятельств, которые служат основаниями возникновения, изменения и прекращения финансовых прав и обязанностей;

- установление требований к финансово-плановым и иным финансовым актам;

- установление правовых режимов различных фондов денежных средств;

- установление конкретной правовой связи между участниками финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

- определение оптимального типа правового регулирования применительно к конкретным общественным отношениям, возникшим в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Следовательно, регулятивная функция финансового права обусловлена социальным назначением данной отрасли права и направлением правового воздействия на общественные отношения в сфере публичных финансов. Это - проявление свойств финансового права определять и упорядочивать такие отношения, которые выражаются в установлении для их участников позитивных обязываний, дозволений и запретов, а также в реализации, возникших в результате этого финансовых прав и обязанностей.

Признавая главенство регулятивной функции финансового права, подчеркиваем важность двух других его функции - охранительной и стимулирующей.

Необходимость в охране общественных отношений всегда будет существовать. Право, как известно, с момента своего возникновения выступает одним из важнейших средств охраны общественных отношений. Данное проявление правового воздействия представляет собой охранительную функцию.

Охранительная функция финансового права - это обусловленное его социальным назначением и направлением правового воздействия на общественные отношения в сфере публичных финансов проявление свойства финансового права обеспечивать наиболее важные интересы общества в целом и отдельных его членов, связанные с перераспределением общественного богатства через государственные и муниципальные денежные фонды, а также вытеснять явления, чуждые соответствующей финансовой системе.

Следовательно, финансовое право не только охраняет общепризнанные, фундаментальные общественные отношения, складывающиеся в процессе перераспределения общественного богатства, но и нацелено на вытеснение чуждых конкретной финансовой системе явлений. Искоренение нежелательных проявлений, связанных с публичными финансами, из финансовой системы - это вторичный результат действия финансового права, которое первоначально выступает как средство охраны отношений, нуждающихся в такой охране. Охраняя эти отношения, финансовое право пресекает нежелательные для финансовой системы процессы, нарушающие условия ее нормального развития и противоречащие интересам общества, государства и граждан, устраняет и вытесняет их негативные последствия.

В основе охранительной функции финансового права лежат специфические взыскания, которые принято называть финансовыми санкциями. Между тем не следует думать, что охранительная функция финансового права реализуется только в случае совершения правонарушения. Основное назначение данной функции заключается прежде всего в превентивной охране общественных отношений, предотвращении причинения вреда субъектам публичных финансов.

Эффективность охранительной функции тем выше, чем больше участников финансовых отношений подчинились предписанию финансово-правовых норм, не нарушили финансовых прав других субъектов публичных финансов и исполнили свои финансовые обязанности. Сам факт установления финансовой санкции серьезно влияет на некоторых лиц, побуждает их воздерживаться от совершения наказуемого поступка. А это означает, что достигается одна из целей воздействия права - охраняется определенное общественное отношение.

Охранительную функцию финансового права не следует противопоставлять регулятивной в том смысле, что одна из них - негативная (поскольку включает в себя взыскания, санкции, ответственность, принуждение), а вторая - позитивная, так как направлена на координацию положительной деятельности субъектов финансового права. Обе функции, каждая по-своему, выполняют важную задачу по обеспечению эффективности и устойчивости публичных финансов, содействуют их развитию и укреплению.

Специфика охранительной функции финансового права состоит в следующем:

во-первых, характеризует финансовое право как особый способ воздействия на публичные финансы, выражающийся во влиянии на волю самих участников таких отношений или их должностных лиц, в форме угрозы применения финансовых санкций и иных мер финансово-правового принуждения;

во-вторых, информирует субъектов публичных финансов о том, какие социальные ценности взяты под охрану посредством правовых предписаний;

в-третьих, является показателем уровня развития системы публичных финансов.

Способ правовой охраны публичных финансов во многом зависит от уровня их развития. Возникновение охранительной функции финансового права связано с высоким уровнем развития товарно-денежных отношений, когда закон стоимости становится одним их ведущих регуляторов в обществе, поскольку только на этом этапе появляются фонды денежных средств, служащие объектом финансово-правового принуждения, в том числе таких его мер, как финансовые санкции.

Характерные черты охранительной функции финансового права прослеживаются более четко, если ее сравнить с правоохранительной и контрольной деятельностью государства. Общее назначение правоохранительной и контрольной деятельности государства в сфере публичных финансов - обеспечение неуклонного выполнения участниками финансовых отношений требований закона, т.е. соблюдение режима финансовой дисциплины. Достигается это выявлением финансовых правонарушений в процессе осуществления финансового контроля, их расследованием и привлечением к ответственности виновных в соответствии с установленной процедурой. Таким образом, если охранительная функция финансового права - это действие самого права, то правоохранительная и контрольная деятельность государства в сфере публичных финансов, во-первых, является материальной гарантией соблюдения требований права, поскольку это действия специальных органов и учреждений (Федерального казначейства, налоговых органов, органов и агентов валютного контроля и др.) по охране права; во-вторых, это действие не самого права, а внешнего по отношению к нему фактора - государства в лице его специально уполномоченных органов.

Реализация стимулирующей функции финансового права обеспечивает развитие тех звеньев финансовой системы, в которых в наибольшей степени заинтересованы граждане, общество и государство. В основе реализации стимулирующей функции лежат поощрения*(29). Правовое поощрение - это форма и мера юридического одобрения добровольного общественно полезного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, т.е. для него наступают благоприятные последствия. Таким образом, следует выделить следующие признаки правового поощрения: 1) общественно полезное поведение; 2) добровольное поведение; 3) юридически одобряемое поведение; 4) взаимовыгодное для общества и субъекта, осуществляющего его; 5) имеет стимулирующий характер*(30). Правовые поощрения в финансовом праве, как правило, имеют форму льгот, привилегий и проч.

На современном этапе в Российской Федерации и за рубежом все чаще прибегают к мерам поощрения с целью стимулирования публичных финансов. Мировой опыт показывает, что финансовая политика государства, основанная на сочетании взысканий и поощрений, может быть в значительной степени более эффективной, нежели финансовая политика, в основе которой лежат исключительно взыскания*(31).

 

Механизм финансово-правового регулирования

 

Функции финансового права выражаются в комплексе средств правового воздействия на публичные финансы - в механизме финансово-правового регулирования.

Родовое понятие "механизм правового регулирования" вошел в научную и учебную литературу с начала 70-ых годов прошлого века. Интерес к данной категории теории права и ее отраслевым разновидностям обусловлен тем обстоятельством, что в последнее время обозначилась объективная потребность в комплексном подходе к рассмотрению средств правового воздействия. Данную потребность позволяет удовлетворить введение в научный оборот такой правовой категории, как механизм правового регулирования.

Механизм правового регулирования представляет собой комплекс средств правового воздействия на общественные отношения в целях их упорядочения.

Основными средствами правового воздействия на общественные отношения являются позитивные обязывания, юридические запреты и юридические дозволения*(32). Позитивное обязывание - это побуждение при помощи правового принуждения лица к активному поведению. Данное средство правового воздействия характерно для деятельности государства и иных публично-правовых образований, поскольку именно в установлении позитивных обязываний выражается их властный характер. Юридическое запрещение (запрет) есть не что иное, как обеспеченная государственным принуждением необходимость воздержаться от совершения действий определенного рода, выражающаяся для участников общественных отношений в форме юридической обязанности. Как правило, в паре с юридическими запретами применяются юридические дозволения, которые представляют собой предоставление лицам права на собственные активные действия.

Формой выражения позитивных обязываний и юридических запретов являются юридические обязанности. Поэтому, по выражению С.С. Алексеева, они "как бы заряжены юридической ответственностью"*(33). Суть юридической ответственности заключается в том, чтобы обеспечить реальное и надлежащее исполнение юридических обязанностей. Более того, само установление юридической санкции за поведение, которое ранее не считалось противоправным, в сущности, является юридическим запретом. Строго говоря, юридическое отличие позитивного обязывания от юридического запрещения состоит в том, что последнее, как правило, выражается в общих и абсолютных обязанностях, в то время как позитивное обязывание - в относительных*(34).

Формой выражения юридических дозволений является субъективное право, которое, представляя собой меру дозволенного для участников общественных отношений, позволяет им действовать не просто в определенной сфере, но и по собственному усмотрению, выбору. Юридический характер имеют только те дозволения, которые выражены в действующем праве - в особых управомачивающих нормах, имеют форму общих, абсолютных или относительных прав.

Помимо основных правовых средств воздействия на общественные отношения остановимся на дополнительных, т.е. тех, которые обеспечивают действие позитивных обязываний, юридических запретов и дозволений. К таким средствам относятся взыскания и поощрения*(35). Под взысканием принято понимать принудительную меру правового воздействия, применяемую, как правило, за совершение правонарушения или иного противоправного деяния. Взыскания могут носить характер либо карательный, представляя собой наказание (уголовное, административное или дисциплинарное), либо правовосстановительный. Поощрением называется правовое средство, стимулирующее общественнополезное поведение участников общественных отношений.

В позитивных обязываниях, юридических запретах и дозволениях выражается регулятивная функция права; во взысканиях - охранительная, а в поощрениях - стимулирующая.

Нельзя сводить понятие механизма правового регулирования к простой совокупности средств правового воздействия на общественные отношения. Такой механизм, как особая социальная система, является несколько большим, нежели простая совокупность своих элементов, позволяя "представить их в работающем, системно-воздействующем виде"*(36). Правовые средства, образующие механизм правового регулирования, последовательно связаны в нем, что обеспечивает эффект комплексного упорядочивающего воздействия на общественные отношения.

При рассмотрении категории "механизм правового регулирования" остановимся на основных его звеньях (этапах), к которым относятся юридические нормы, правовые отношения и акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей*(37). Ряд авторов, указывая на самостоятельный характер юридических фактов в механизме правового регулирования, выделяют их в качестве отдельного звена, отличного от правоотношения*(38).

Необходимо проанализировать соотношение механизма правового регулирования и метода правового регулирования. Названные юридические категории настолько тесно переплетены, что порой невозможно с уверенностью сказать, о чем идет речь: о механизме правового регулирования или о его методе. Под методом правового регулирования принято понимать комплекс приемов и способов правового воздействия на общественные отношения, их сочетания, характеризующие использование в данной сфере того или иного комплекса правовых средств*(39). Следовательно, можно говорить о механизме правового регулирования и его методе, как о форме и содержании. Именно такой подход к проблеме соотношения рассматриваемых юридических категорий позволит наиболее полно раскрыть их природу и явится отправным в исследовании проблем финансово-правового регулирования.

В механизме финансово-правового регулирования преобладают позитивные обязывания. Объясняется это необходимостью побуждения субъектов публичных финансов к активным действиям для достижения целей финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Преобладание позитивных обязываний отличает механизм финансово-правового регулирования от механизма гражданско-правового регулирования, для которого характерно доминирование дозволений, а также от механизма уголовно-правового регулирования, которому присущи правовые запреты.

Сторона, состоящая с государством или муниципальным образованием при осуществлении последними финансовой деятельности в финансовых отношениях, наделяется правами, но только в объеме, необходимом для надлежащего исполнения возложенных на нее обязанностей и защиты ее законных интересов в сфере публичных финансов. Предоставление таких прав следует рассматривать не в качестве дозволений, а только как необходимый элемент позитивного обязывания.

Требуют более детального рассмотрения отличия механизма финансово-правового регулирования от механизмов государственно-правового (конституционно-правового) и административно-правового регулирования. Основу последних также составляют преимущественно позитивные обязывания*(40). Однако отличие между ними заключается в сфере применения и объекте воздействия.

Механизм государственно-правового регулирования определяет основу правовой системы Российской Федерации. Его отдельные элементы являются основой механизмов правового регулирования, характерных для других отраслей права. Например, нормы конституционного права устанавливают обязанность граждан и организаций уплачивать налоги и сборы, возлагают на Правительство РФ обязанность по разработке и представлению в Государственную Думу проекта закона о федеральном бюджете, а также обязанность Совета Федерации рассмотреть и утвердить представленный проект федерального бюджета и проч. Названные позитивные обязывания, составляющие содержание государственно-правового регулирования, конкретизируются при помощи механизма финансово-правового регулирования, посредством которого они реализуются. Возникая в рамках государственно-правового регулирования на основании конституционных норм, обязанности по уплате налогов, разработке и утверждению бюджетов, а также многие другие составляют содержание конституционных правоотношений. Однако формы реализации указанных прав и обязанностей определяются нормами финансового права, а стоящие при этом цели достигаются только в рамках финансовых правоотношений. Таким образом, механизм финансово-правового регулирования служит продолжением механизма государственно-правового регулирования, не пересекаясь с последним, и в силу специфического объекта воздействия (фондов денежных средств) не являясь его частью.

Анализируя соотношение механизмов финансово-правового и административно-правового регулирования, необходимо обратить внимание на то, что они достаточно часто пересекаются, и одни и те же общественные отношения могут регулироваться с использованием средств, присущих обоим из них. Административно-правовые средства применяются для регулирования отношений, складывающихся в процессе осуществления государственного управления, которое предполагает наличие внеорганизационного подчинения одних лиц другим*(41). Если при реализации названных отношений происходит создание, распределение и использование фондов денежных средств, то на них также воздействуют и финансово-правовые средства. В то же время финансово-правовое регулирование может применяться и для упорядочивания отношений, в которых присутствует организационное принуждение.

Кроме того, административно-правовое и финансово-правовое регулирование имеют различные цели. Первое направлено на реализацию таких функций государства, как обеспечение национальной безопасности, общественного порядка, защита конкуренции на товарных рынках, социальная защита населения, защита окружающей среды и т.д., а второе - на финансовое обеспечение реализации функций государства и местного самоуправления и стоящих перед ними задач.

Отдельно остановимся на механизме реализации охранительной функции финансового права - составной части механизма финансово-правового регулирования. Данный механизм образуют следующие элементы: субъекты, объект и предмет воздействия, средства реализации. Содержание рассматриваемого механизма обусловлено целью реализации охранительной функции финансового права и его формами.

Цель реализации охранительной функции финансового права - обеспечение наиболее важных интересов государства и муниципальных образований в сфере публичных финансов. Эта цель может быть детализирована путем указания на необходимость:

- пресечения финансовых правонарушений и иных явлений, причиняющих вред публичному сектору финансовой системы;

- устранения негативных последствий таких явлений;

- исправления лица, привлеченного к юридической ответственности за совершенное им финансовое правонарушение;

- предупреждения совершения новых финансовых правонарушений.

Основной формой реализации охранительной функции финансового права выступает юридическая ответственность*(42), в первую очередь - финансовая. Именно она позволяет в наиболее полном объеме достичь названных целей. Вместе с тем названная охранительная функция может быть реализована и в иных формах, например в форме учета налогоплательщиков, в казначейской форме исполнения бюджетов, в форме осуществления валютных операций только через уполномоченные банки и проч.

Субъекты реализации охранительной функции финансового права делятся на два вида: активные и пассивные. Их без преувеличения можно назвать самостоятельными элементами механизма реализации этой функции.

Активными субъектами реализации охранительной функции называются лица, которые своей деятельностью способствуют достижению ее целей. К активным субъектам в первую очередь относятся государство и муниципальные образования, поскольку именно в их интересах реализуется охранительная функция финансового права, а, следовательно, именно они должны быть наиболее активными ее проводниками.

Функции государства и муниципальных образований, в том числе и в рассматриваемой сфере, реализуют их органы. Таким образом, органы государственной власти и местного самоуправления являются непосредственными "реализаторами" охранительной функции финансового права.

Традиционно выделяются три формы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления - правотворческая, правоисполнительная и правоохранительная. Это не означает, что реализация охранительной функции финансового права сводится только к правоохранительной деятельности названных органов. Деятельность последних в данной области значительно шире правоохраны, она охватывает правотворческий и правоприменительный процессы.

Основополагающее звено механизма реализации охранительной функции финансового права - санкция финансово-правовой нормы - закладывается именно в процессе правотворчества. Это позволяет отнести к активным субъектам реализации охранительной функции законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления.

Само исполнение бюджетов органами казначейства является одной из форм реализации охранительной функции финансового права, поскольку позволяет избежать многочисленных нарушений бюджетного законодательства, которые были распространены при банковском исполнении бюджетов. В то же время речь идет о правоприменительной деятельности органов казначейства. Учет налоговыми органами налогоплательщиков (ст. 83 НК РФ) и осуществляемая ими с 1 июля 2002 г. регистрация юридических лиц, являясь по сути правоприменительной деятельностью налоговых органов, направлены на реализацию охранительной функции финансового права. Финансовый контроль и все его разновидности, будучи одним из средств реализации охранительной функции, также следует отнести к правоприменительной деятельности.

Указывая на то, что охранительная функция финансового права реализуется в процессе правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и правоисполнительной деятельности, необходимо признать, что свою истинную сущность охранительная функция финансового права обретает именно в рамках правоохранительной деятельности. К реализации рассматриваемой функции причастно большинство правоохранительных органов: суды, прокуратура, милиция и др. Для обеспечения законности и правопорядка в сфере налогообложения была даже образована специализированная система правоохранительных органов - налоговая полиция, функции которой в 2003 году переданы органам внутренних дел. Правоохранительными функциями обладает и Государственный таможенный комитет РФ.

Пассивными субъектами реализации охранительной функции финансового права являются лица, противоправное поведение которых надлежит пресечь. Данные лица сами никаких действий не совершают, они вынуждены претерпевать меры финансово-правового принуждения, обращенные на них в связи с противоправным поведением.

Объектом воздействия при реализации охранительной функции финансового права выступает противоправное поведение граждан и организаций, способное причинить вред государству и муниципальным образованиям в сфере финансов. Предметом такого воздействия являются фонды денежных средств и иное имущество, принадлежащие данным лицам.

В качестве средств реализации охранительной функции финансового права следует выделить: финансово-правовое принуждение, финансовый контроль и юридическую квалификацию.

При рассмотрении механизма финансово-правового регулирования особого внимания заслуживают финансовые правоотношения. Их природа, особенности возникновения и существования предопределяют во многом диапазоны возможностей использования финансового права в деле управления как экономической, так и социально-политической жизнью общества. При этом отсутствие единства взглядов на природу и структуру финансовых правоотношений в науке финансового права, - скорее, достоинство, чем недостаток. Научная дискуссия в отношении ряда проблем, не получивших единообразного понимания в финансово-правовой науке, только способствует совершенствованию не только понятийно-категориального аппарата, но и финансового законодательства. Долгие годы многочисленные проблемы, накопившиеся в теории финансового права, носили во многом абстрактный характер в силу невостребованности финансового права и средств его реализации. С изменением ситуации возникла даже не теоретическая, а практическая потребность в выяснении способностей финансовых правоотношений в обеспечении решения всего комплекса задач правового обеспечения рыночной экономики, а не только служения фискальным целям.

Анализируя содержание финансовых правоотношений, среди них следует выделить не только правоотношения, носящие чисто имущественный характер, но и процессуальные и информационные*(43).

В последние два века наблюдалось бурное развитие процессуального права, средства которого отвечают не столько на вопросы "что?" и "почему?", характерные для материального права, сколько на вопросы "как?", "каким образом?", "когда?". Процессуальное правовое регулирование, дополняя и обогащая право материальное, превратилось в самостоятельное юридическое явление. Сегодня невозможно представить систему законодательства России без процессуальных нормативных актов, без разделов и частей иных законов, решающих процессуальные вопросы. Возникновение процессуального законодательства, соответствующих отраслей процессуального права - чрезвычайно важно само по себе, в научном смысле имело значение для понимания и изучения права в неких других измерениях, нежели только в пределах отраслей. Наряду с формированием комплексных отраслей, правовых массивов, разделением права на публичное и частное, становлением прецедентного права гносеологически допустимым стало понимание права как некоего объема информации, организованного по принципам и закономерностям, свойственным ей самой (информации). Чем иначе объяснить феномен "наступления" прецедента на акты статутного права, вследствие чего, в сущности, стирается грань между двумя главными источниками англосаксонского права, в Великобритании, США и других странах этой правовой семьи*(44).

Процессуальная составляющая права становится важным генератором материально-правового регулирования, что справедливо отмечается рядом российских юристов. Так, И.В. Панова к предмету административно-процессуального права относит административно-процессуальную деятельность, административные процедуры, административное судопроизводство*(45).

В самом общем смысле процессуальное право можно считать прообразом, идеологической основой возникновения информационного права.

Информационная составляющая характерна не только для правовых норм, но и для правоотношений. В этом понимании все правовые отношения являются одновременно и информационными. В то же время имеются основания считать, что информационно-правовая составляющая продолжает быть недовостребованной и недооцененной. Вместе с тем механизм финансово-правового регулирования сам по себе - информационная система. Как отмечает О.Н. Горбунова, финансы есть "инструмент, служащий формированию и функционированию системы прямых и обратных связей в обществе как основной источник информации о всех без исключения процессах в жизнедеятельности общества и государства..."*(46). Движение денежных средств как в вертикальном, так и в горизонтальном направлениях является исходным информационным источником при анализе всех экономических процессов, в том числе и в финансовой сфере.

 

---

Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 837; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!