Глава 6. Конституционные основы организации государственной власти
Институты федеральных органов государственной власти
В мировой практике выделяют, как правило, институт главы государства, институт законодательной власти, институт судебной власти, институт исполнительной власти. Последний порой обозначают как институт правительства*(375). С учетом национальных особенностей рассмотрим следующие институты федеральных органов государственной власти: институт Президента РФ, институт законодательной власти, институт Правительства РФ, институт судебной власти. Прежде чем проанализировать каждый из названных институтов, рассмотрим основной принцип их организации - принцип разделения властей - во взаимосвязи с проблемой единства государственной власти и соответственно ее системы.
Современное понимание доктрины разделения властей как разграничения функций государственных органов (правосудие, законодательство, управление) отличается от существовавшего на ранних этапах государственного строительства представления о разделении властей как расчленении государственной власти на три самостоятельные и изолированные друг от друга ветви власти. В настоящее время в России принцип разделения властей базируется на идее сотрудничества и единства ветвей государственной власти, в рамках которого возможна относительная самостоятельность каждой из ветвей власти. Такое понимание названного принципа было впервые официально закреплено в 1992 г. путем внесения изменений в Конституцию России 1993 г. после силового противостояния законодательной и исполнительной власти (московские события 3-4 октября 1993 г.). Конституционное совещание сформулировало сущностные характеристики принципа разделения властей, которые постоянно совершенствуются в процессе проведения российских реформ и адекватно отражаются в позициях Конституционного Суда Российской Федерации. Например, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. N 2-П было отмечено, что принцип разделения властей исключает концентрацию власти в руках одной из ветвей власти. При этом подчеркивалась их самостоятельность и взаимодействие. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. N 28-П сформулировано содержание принципа разделения властей как исключающее их противоборство, т.к. это не согласуется с тем, что единственным источником власти является многонациональный народ Российской Федерации.
|
|
|
Таким образом, исходя из норм Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип разделения властей, и соответствующих правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, необходимо стремиться к исключению возможности концентрации власти у одного государственного органа и к обеспечению как самостоятельного, ответственного функционирования каждой из ветвей власти, так и к их оптимальному взаимодействию.
|
|
|
Одновременно с принципом разделения властей в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации предусмотрено единство системы государственной власти. В юридической литературе неоднозначно оценивается такая ситуация. Так, К.А. Будаев полагает, что "при разделении властей государственная власть понимается не как единое целое, а как совокупность различных властных органов, имеющих каждый свои функции". В то же время автор признает необходимость четкого взаимодействия властей, единство системы государственной власти*(376). Не совсем ясно, каким образом согласуются положения о единстве системы государственной власти и об отрицании понимания государственной власти как единого целого. Более последовательна позиция Б.С. Эбзеева, кто однозначно признает единство государственной власти, но ее функции (законодательство, управление, правосудие) при этом осуществляются различными органами, каждый из которых может выполнять отдельные полномочия*(377).
|
|
|
Обратимся к тексту Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды. Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Таким образом, в рамках конституционного принципа разделения властей единая государственная власть реализуется конституционно разделенными как по вертикали, так и по горизонтали, но взаимодействующими органами государственной власти. При этом каждый из системы федеральных органов государственной власти функционирует самостоятельно. Исходя из того, что единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), следует признать и единство государственной власти и ее системы.
Единство государственной власти в РФ обусловливает наличие общих свойств и принципов функционирования институтов федеральных органов государственной власти (принцип разделения властей, принцип законности и др.). При этом каждому из институтов присуща содержательная и функциональная самостоятельность и специфика.
|
|
|
Институт Президента РФ - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих вопросы выборов Президента РФ, полномочий, порядок их прекращения, ответственности Президента РФ и основные направления деятельности Президента РФ.
Особенность источников правового регулирования института Президента Российской Федерации обусловлена отсутствием единого федерального закона, регулирующего деятельность Президента Российской Федерации. До сих пор обсуждается необходимость принятия федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации". Многие юристы отрицают возможность его принятия, ссылаясь на правовые позиции Конституционного Суда РФ, содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании статьи 136 Конституции РФ. Согласно названному постановлению Конституционного Суда РФ федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Действительно, с формальной точки зрения деятельность Президента РФ не может быть урегулирована федеральным конституционным законом, т.к. в Конституции РФ об этом не сказано прямо. Однако предмет правового регулирования общественных отношений по значимости и важности может быть предметом исключительно федерального конституционного закона. Исходя из этого, нельзя отвергать идею принятия федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации".
Основным источником института Президента РФ является Конституция РФ, где в главе 4 определены основные полномочия Президента РФ, порядок их прекращения, порядок его избрания и др. Например, в соответствии со ст. 81 Конституции РФ установлены следующие основные требования к кандидату на пост Президента РФ: быть гражданином РФ, не моложе 35 лет, постоянно проживать в РФ не менее 10 лет. Согласно ст. 81 Конституции РФ Президент РФ при вступлении в должность приносит присягу. До этого момента речь может идти только о выбранном Президенте РФ, а после принесения присяги - о вступившем в должность Президента Российской Федерации. Статья 92 Конституции РФ регламентирует момент, с которого Президент РФ приступает к исполнению своих полномочий (принятие присяги), и определяет основания прекращения полномочий Президента РФ. Наряду с конституционными нормами, существует ряд норм федеральных законов, регулирующих институт Президента Российской Федерации. Так, порядок выборов Президента РФ предусмотрен Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации".
Институт Президента Российской Федерации занимает особое место в системе институтов федеральных органов государственной власти: он максимально тесно пересекается с иными институтами федеральных органов государственной власти и, особенно, с институтом Правительства РФ. Это обусловлено тем, что Президент РФ в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти. Это проявляется как в достаточно большом объеме конституционных полномочий Президента РФ, так и в тесном взаимодействии Президента РФ с иными органами государственной власти, и в первую очередь - исполнительной. Поэтому вполне закономерно возникновение в середине 90-х годов ХХ в. дискуссий о возможности отнесения Президента Российской Федерации к исполнительной ветви власти. Действительно, относящиеся к ней полномочия может осуществлять и Президент РФ. В то же время институт Президента РФ взаимодействует с институтом Федерального Собрания РФ. Следует также отметить связь института Президента РФ с институтом судебной власти. Так, в соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, назначает судей других федеральных судов. Анализ норм, обеспечивающих институт Президента Российской Федерации, свидетельствует о выполнении им действий, присущих судебным структурам в той степени, в какой он осуществляет роль арбитра в споре между органами государственной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае отсутствия согласованного решения Президент Российской Федерации передает разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Нельзя не признать, что все нормы, регулирующие институты федеральных органов государственной власти, взаимосвязаны. Однако только конституционные нормы, обеспечивающие институт Президента Российской Федерации, позволяют ему осуществлять полномочия иных органов государственной власти в случае отсутствия соответствующих норм. Дело в том, что некоторые конституционные полномочия и обязанности Президента Российской Федерации, не закрепленные в Конституции Российской Федерации прямо, можно сформулировать путем системного осмысления совокупности конституционных норм. Конституционный Суд Российской Федерации уже не раз признавал наличие тех или иных конституционных полномочий и обязанностей Президента Российской Федерации, причем как закрепленных в Конституции РФ (обязанность обеспечивать права и свободы граждан), так и не закрепленных в Конституции РФ прямо. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. отмечено, что Президент РФ не только вправе, но и обязан издать акт о временном отстранении Генерального Прокурора РФ на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела от должности*(378). Названное полномочие Президента РФ в Конституции РФ не предусмотрено.
Анализ конституционных норм, регулирующих институт Президента Российской Федерации, свидетельствует о достаточно широком объеме полномочий Президента Российской Федерации. Такая ситуация сторонниками президентской формы правления в России обосновывается объективной необходимостью в условиях становления гражданского общества, т.к. Президент РФ гарантирует в переходный период обеспечение единства государственной власти*(379).
Противники конституционной доктрины*(380) сильной президентской власти выдвигают ряд контраргументов. Например, то, что это открывает перспективу для бесконтрольной власти, что способно приостановить развитие демократических процессов*(381). В рамках темы настоящего исследования отметим лишь то, что в институт Президента Российской Федерации целесообразно включать только те нормы, которые позволяют оптимально реализовать эффективно функционирующий государственный механизм.
Анализ конституционного законодательства и практики Конституционного Суда Российской Федерации свидетельствует в целом об эффективности реализации норм, составляющих институт Президента РФ. Однако остаются вопросы, требующие дальнейшего законодательного обеспечения. Так, необходима конкретизация процедуры прекращения полномочий Президента Российской Федерации, в том числе в случае его отставки. В частности, законодательно не определен конкретный орган, который принимает отставку. Это может вызвать трудности при определении факта принятия отставки. Вопросы неприкосновенности Президента РФ, порядок ее лишения и процедура отрешения от должности Президента РФ также требуют дальнейшего законодательного регулирования с целью устранения существующих пробелов. Необходимо конкретизировать процедуры и сформулировать более определенно полномочия Президента РФ, конкретные основания привлечения его к ответственности. Это важно для того, чтобы оградить Президента РФ от необоснованных обвинений в его адрес, от включения процедуры "импичмента" в том случае, когда расстановка политических сил позволяет это сделать.
В юридической литературе высказано мнение, что отказ от такого рода оснований отрешения от должности Президента РФ, как нарушение им присяги и невыполнение конституционных обязанностей, отражает и закрепляет конституционно сложившуюся тенденцию возвышения института президентства. Однако власть Президента не может быть абсолютной, она должна быть ограничена его ответственностью. Одним из основных признаков правового государства является ответственность органов государственной власти, должностных лиц, что определяет необходимость законодательного закрепления ответственности Президента РФ. Представляется, что в проекте федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации", на возможность принятия которого уже обращалось внимание выше, следует закрепить конституционную ответственность Президента РФ, включая ответственность за нарушение Президентом РФ присяги и за невыполнение конституционных обязанностей.
Целесообразно продолжать совершенствовать вопросы взаимодействия институтов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, президентской и законодательной (представительной) власти в Российской Федерации в аспекте их оптимального функционирования. Кроме того, важно определить пределы укрепления президентской власти как необходимого условия противодействия центробежным тенденциям в государственном управлении.
В рамках парламентского права существует комплексный институт законодательной власти, состоящий из института Государственной Думы Федерального Собрания РФ и института Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Институт законодательной власти - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих статус палат Федерального Собрания РФ и основные направления их деятельности. Названный комплексный институт в свою очередь содержит институт парламентского контроля, институт неприкосновенности парламентариев и т.п.
Особенностью источников института законодательной власти является его регулирование преимущественно Конституцией РФ. Существует мнение, что законодательство в принципе не должно определять деятельность палат Федерального Собрания Российской Федерации, чтобы исключить возможность влияния на них со стороны субъектов законодательной инициативы. Исходя из этого, отвергается идея разработки и принятия федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации". Представляется, что такого рода аргумент не убедителен, т.к. уже существует практика закрепления в законах полномочий палат Федерального Собрания РФ, не предусмотренных нормами Конституции РФ. Речь идет о тенденции преобразования конституционных полномочий путем издания федеральных законов без изменения текста конституционных норм. В частности, скорректированы порядок формирования Счетной палаты Российской Федерации, назначения на должность заместителей Генерального прокурора Российской Федерации. Таким образом, Конституция Российской Федерации содержит некоторый потенциал для уточнения статуса палат Федерального Собрания РФ и возможности принятия федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации". В названном законе можно было бы определить процесс взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации, их полномочий и другие вопросы. Однако вопрос о необходимости принятия данного закона остается до сих пор дискуссионным.
Особенность института законодательной власти обусловлена ее доминирующей ролью в системе федеральных органов государственной власти, т.к. в процессе реализации конституционного принципа народовластия приоритетна деятельность палат Федерального Собрания РФ. Именно депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации избираются непосредственно народом. Только палаты Федерального Собрания РФ, власть которых обусловлена волей народа, имеют исключительное право на принятие законов, которые определяют деятельность иных институтов как конституционного, так и иных отраслей права. Правотворческая деятельность палат Федерального Собрания Российской Федерации детерминирует деятельность всех органов государственной власти, формирует систему этой власти. В первую очередь, важна их деятельность для обеспечения непрерывности функционирования законотворчества и народного представительства. Однако в современных условиях глобализации в мире намечается тенденция усиления исполнительной власти в законодательном процессе, когда центр законодательной инициативы перемещается от парламента к исполнительной власти*(382). Следует учитывать, что дальнейшее развитие названной тенденции может привести к изменению сущности народного представительства и идеи народного суверенитета, которая приобрела в современном мире характер универсального конституционного принципа. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Власть палат Федерального Собрания Российской Федерации, так же как и иных органов государственной власти, ограничена волей народа и конституционными правами и свободами человека и гражданина. Поэтому следует продолжать укреплять власть народа через ее представителей в палатах Федерального Собрания РФ.
Институт законодательной власти достаточно динамичен по своей структуре, т.к. изменяется его состав, возникают новые институты. Особое место и роль палат Федерального Собрания РФ обусловливает особенности института конституционно-правового статуса парламентариев и института неприкосновенности. Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы. Решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы принимается соответственно Советом Федерации и Государственной Думой и оформляется постановлением палат. День прекращения полномочий определяется этим постановлением. Институт неприкосновенности парламентариев развивается в правовых позициях Конституционного Суда РФ и во исполнение РФ международных обязательств. Процедура снятия неприкосновенности с депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации ранее включала необходимость наличия заключения коллегии трех судей Верховного Суда Российской Федерации. Однако в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" из Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации исключено положение о необходимости предоставления заключения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда Российской Федерации. Необходимость осуществления самостоятельной законотворческой деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации определяет их особый правовой статус. Поэтому дальнейшее упрощение процедуры снятия неприкосновенности с депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации может привести к нарушению баланса между публично-правовыми интересами обеспечения депутатской неприкосновенности и привлечения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к уголовной ответственности.
Нет единой научной позиции о природе и перспективе развития института неприкосновенности. Существует мнение, что институт неприкосновенности парламентариев следует ликвидировать или существенно сократить объем неприкосновенности, т.к. депутаты и члены Совета Федерации избегают порой возможности привлечения их к юридической ответственности. Такая ситуация нарушает принцип равенства всех перед законом. Большинство правоведов совершенно справедливо признают, что депутаты и члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в качестве дополнительной гарантии для обеспечения независимости функционирования палат Федерального Собрания Российской Федерации. Соответственно данный институт должен быть сохранен. Высказаны разные точки зрения по поводу природы ответственности парламентариев: уголовная или конституционная. Следует согласиться с тем, что в случае совершения уголовного преступления лишение депутата полномочий по решению законодательного органа не означает, что такое решение принимается только потому, что депутат не имеет фактической возможности исполнять свои обязанности. Депутат Государственной Думы, член Совета Федерации, совершив преступление, теряет право продолжать осуществление депутатских полномочий*(383). В подобных случаях он несет и конституционную ответственность (лишение мандата), и уголовную ответственность (уголовное наказание).
Институт парламентского контроля не обозначен в Конституции РФ как самостоятельное специальное направление деятельности представительного органа. Речь идет лишь об отдельных аспектах: отчеты Правительства РФ, информация об исполнении бюджета, выражение недоверия Правительству РФ. Между тем в теории признано, что парламентский контроль - одна из функций парламента, заключающаяся в осуществлении контроля за деятельностью правительства и других органов исполнительной власти. Общепризнанными формами и способами парламентского контроля в мире являются: участие парламента в формировании правительства, в назначении и смещении с должности ряда высших должностных лиц; обсуждение политики правительства и возможность выражения ему недоверия; контроль за использованием средств государственного бюджета и утверждение отчета об исполнении бюджета (через счетные палаты, контрольные управления); депутатские запросы; проведение парламентских расследований и парламентских слушаний, контрольная деятельность парламентских комитетов и комиссий; контроль за актами делегированного законодательства; создание специальных органов, осуществляющих от имени парламента контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан (Уполномоченный по правам человека); ратификация международных договоров.
Поэтому закономерны последние законодательные новеллы в Конституцию Российской Федерации и Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации". Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ о поправке к Конституции Российской Федерации "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" Правительство Российской Федерации представляет ежегодные отчеты о своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Все это направлено на усиление контроля Государственной Думы за деятельностью Правительства Российской Федерации. Однако этого недостаточно, т.к. отсутствует реальное влияние палат Федерального Собрания РФ на Правительство РФ. Одной из форм парламентского контроля является так называемый правительственный час. В юридической литературе совершенно справедливо признано, что приглашение на правительственный час Правительства РФ не означает отрицательную оценку его деятельности*(384). Действительно, все формы института парламентского контроля направлены на повышение эффективности функционирования исполнительной власти, а не на обязательное применение мер воздействия. Однако меры ответственности следует рассматривать в качестве одного из способов повышения результативности деятельности органов исполнительной власти. Поэтому по результатам заслушивания отчета Правительства РФ должны быть приняты решения Государственной Думой РФ об оценке деятельности исполнительного органа власти, в том числе о необходимости проведения парламентского расследования и при необходимости о применении мер конституционной ответственности. Непредставление ежегодного отчета Правительства РФ можно признать конституционным правонарушением и соответственно это должно влечь признание работы Правительства РФ неудовлетворительной и (или) выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой и (или) отставку Правительства РФ Президентом РФ.
Как уже было отмечено выше, в рамках института законодательной власти появляются новые составляющие. Например, вполне закономерно возникновение института парламентских расследований в пределах развития института парламентского контроля. Нормы Федерального закона от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации"*(385) устанавливают право федерального парламента в своем итоговом докладе по результатам расследования включать предложения об освобождении от должности лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, и передать этот доклад Президенту РФ и Правительству РФ (по усмотрению Федерального Собрания РФ - в иные федеральные органы власти, органы государственной власти субъектов РФ, Генеральному прокурору РФ и в соответствующие органы местного самоуправления). Установлена также обязанность Правительства РФ рассмотреть этот доклад, а о принятом решении уведомить палаты парламента (ч. 4, 12 ст. 25).
Очевидно, что институт парламентского расследования - это одно из направлений парламентского контроля. Поэтому могут возникнуть сомнения в самостоятельности института парламентских расследований. Однако с учетом особенностей парламентского расследования, его природы, источников можно говорить о самодостаточности названного института конституционного права. Возможно, более правильно говорить о процессе формирования данного института. Представляется, что в перспективе в рамках конституционной идеи правового государства возможно более интенсивное развитие института парламентских расследований.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации выполняет особую роль в системе институтов органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации в лице своих представителей в Совете Федерации, отражая федеративный характер Российского государства, призваны участвовать в формировании согласованной стратегии правового развития страны.
Совет Федерации, участвуя в законодательном процессе, обеспечивает более обоснованный подход к принятию законов. Кроме того, усиливается парламентский контроль за исполнительной властью через соответствующих представителей субъектов Российской Федерации. Эффективность функционирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации зависит в определенной мере от принципов его формирования, которые за последние пятнадцать лет изменялись несколько раз. Такого рода перемены, прежде всего, свидетельствуют о том, что еще не до конца устоялась система отношений между некоторыми институтами государственной власти. Происходит пересмотр ранее принятых положений Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". В соответствии с Федеральным законом "О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Это означает возможность частой ротации члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации, что ослабляет стабильность функционирования Совета Федерации. Поэтому до сих пор сохраняется необходимость в дальнейшем совершенствовании механизма досрочного прекращения полномочий членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Институт Правительства РФ - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих статус Правительства РФ и основные направления его деятельности. Названные отношения обеспечиваются как нормами конституционного, так и иных отраслей российского права. Соответственно очевидна тесная связь норм конституционного института Правительства РФ с нормами иных отраслей права. Так, возникает проблема разграничения конституционных и административных норм, регулирующих институт Правительства Российской Федерации. Представляется, что нормы материального права относятся в основном к институту конституционного права, а процессуальные нормы - это, в первую очередь, административное право. Однако есть исключения. Например, норма, закрепляющая в ст. 29 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(386) порядок принятия решений на заседаниях Правительства Российской Федерации, является процедурной нормой. Однако названная норма является не административной, а конституционной.
Следует выделить нормы Конституции Российской Федерации и конституционного законодательства, составляющие институт Правительства Российской Федерации. Назначение института Правительства РФ определено в ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, в соответствии с которой исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ. Основные положения, характеризующие природу института Правительства РФ, закреплены также в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", где в ст. 1 определено, что Правительство РФ является коллегиальным государственным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти.
Конституция Российской Федерации устанавливает порядок формирования и отставки Правительства Российской Федерации, порядок назначения членов Правительства Российской Федерации и прекращения их полномочий. Наряду с названными составляющими в институт Правительства Российской Федерации традиционно входят его полномочия, закрепленные в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Некоторые специальные полномочия содержатся в Налоговом кодексе Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации и некоторых иных отраслевых законах. Поэтому можно признать, что нормы, закрепляющие полномочия Правительства РФ, относятся не только к институту конституционного права.
Источником конституционного института Правительства РФ являются также решения Конституционного Суда РФ. Так, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с запросом Правительства РФ" признает обязанностью Правительства РФ отмену актов, признанных судом общей юрисдикции не соответствующими вышестоящему акту и недействующими. Таким образом, можно констатировать обязанность Правительства РФ устранять такие акты из правовой системы посредством их отмены.
Институт Правительства Российской Федерации тесно взаимодействует с институтом Президента Российской Федерации. Как было отмечено выше, в соответствии с Конституцией Российской Федерации "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (ч. 1 ст. 110). Понятие "осуществляет" не исключает возможность высшего контроля за Правительством РФ со стороны Президента РФ. Этот вывод подтверждается ст. 80 Конституции Российской Федерации, где сказано, что именно Президент РФ, а не глава Правительства РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В то же время согласно нормам Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ выполняет ряд полномочий вне контроля со стороны Президента РФ.
В марте 2004 г. было проведено реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Так, были внесены изменения в систему указанных органов власти, которая включала 16 федеральных министерств, 34 федеральные службы, 33 федеральных агентства*(387).
Названный Указ был отменен Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2005 N 724. Однако установленные коррективы в систему федеральных органов исполнительной власти актуальны до сих пор. Система и структура федеральных органов исполнительной власти продолжают совершенствоваться. Очевидна тенденция расширения перечня федеральных органов исполнительной власти, непосредственно возглавляемых Президентом РФ (добавлены органы, ведающие вопросами юстиции). Также расширена компетенция Президента РФ по отношению к указанным органам. Ранее Правительство РФ, а не Президент РФ назначало на должности и освобождало от должностей заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ. Эти новеллы произошли путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", в том числе в ст. 12 и ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", регулирующих вопросы формирования Правительства РФ.
Ранее Правительство РФ в основном самостоятельно руководило работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролировало их деятельность, что было закреплено в ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". В соответствии с действующей редакцией ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" были расширены полномочия Президента РФ в процессе распределения полномочий между ним и Правительством РФ. Остаются стабильны нормы Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 112 и п. "д" ст. 83 Конституции Российской Федерации Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. В целом следует говорить об относительной стабильности института Правительства РФ.
Конституционно-правовые нормы института Правительства РФ устанавливают наряду с его полномочиями основные направления его деятельности. В рамках своей компетенции Правительство РФ осуществляет управленческие и иные функции исполнительной власти*(388). В то же время Правительство Российской Федерации взаимодействует как с законодательной, так и с судебной властью. Так, Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы. Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации и ст. 36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. При этом наличие как отрицательного, так и положительного заключения Правительства Российской Федерации на конкретный законопроект оказывает воздействие на принятие окончательного решения об его одобрении либо отклонении. Представляется, что современный законодательный процесс в Российской Федерации, его эффективность во многом зависит от Президента Российской Федерации и исполнительной власти. Это находит выражение в активном использовании Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации права законодательной инициативы. Кроме того, в ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации определяет стратегию развития законодательства, при этом обосновывает первоочередные проблемы, нуждающиеся в правовом регулировании. Правительство Российской Федерации разрабатывает план по обеспечению реализации законодательных предложений ежегодных посланий Федеральному Собранию Российской Федерации.
Институт Правительства РФ, как уже было отмечено ранее, относительно стабилен. Однако остаются вопросы, требующие дальнейшего законодательного обеспечения. Так, необходимо развивать принцип ответственности Правительства РФ, закрепленный в ст. 3 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", о чем уже не раз упоминалось в юридической литературе*(389).
К мерам ответственности можно отнести наряду с отставкой Правительства РФ (ст. 117 Конституции РФ), отмену постановлений и распоряжений Правительства РФ Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, ст. 33 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"), признание нормативных актов Правительства РФ не соответствующими Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации). Если последние две меры ответственности не вызывают возражений, то возникает сомнение в возможности безосновательного принятия решения об отставке Правительства РФ. Такого рода решения об отставке Правительства РФ являются пробелом конституционного законодательства.
Отсутствие конкретных оснований и порядка привлечения к конституционно-правовой ответственности создает условия для злоупотреблений, нивелирует важнейший принцип неотвратимости наступления ответственности*(390). В юридической литературе высказаны разные позиции. Так, А.В. Зиновьев предлагает в том случае, если инициатива об отставке Правительства РФ исходит от самого Правительства РФ или Президента РФ, включить в обсуждение данного вопроса Государственную Думу, позиция которой о причинах отставки должна быть достоянием гласности*(391).
В качестве основания отставки Правительства РФ следует признать неисполнение или ненадлежащее исполнение своих конституционных обязанностей или злоупотребление ими*(392). Поэтому в рамках развития института Правительства Российской Федерации следует выделить обязанности Правительства РФ, за неисполнение которых должны последовать меры ответственности. Так, обязанностями, вытекающими из Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", следует признать обязанность исполнять решения Конституционного Суда РФ и обязанность по приведению актов Правительства РФ в соответствие с решениями Конституционного Суда РФ (ст. 80). Неисполнение конституционных обязанностей должно влечь наступление мер конституционной ответственности. Наряду с отставкой к ним можно отнести признание работы Правительства РФ неудовлетворительной.
Таким образом, в русле развития института Правительства РФ необходимо совершенствовать порядок привлечения Правительства РФ к конституционной ответственности. В этом случае Правительство РФ будет защищено от необоснованных мер ответственности. К тому же законодательно закрепленные основания привлечения к ответственности Правительства РФ могли бы способствовать более эффективной деятельности института Правительства РФ.
В соответствии с Конституцией РФ институт судебной власти представляет собой совокупность норм, регулирующих формы и принципы судопроизводства, порядок осуществления правосудия, статус судей. В основном динамично развивается процессуальное законодательство: ГПК РФ, УПК РФ, АПК РФ. В рамках реализации концепции судебной реформы с 1991 г. организация судебной власти постоянно совершенствуется. Особое место в названном процессе занимает конституционный институт судебной власти, который относительно стабилен. Конституционные ценности - это ориентир для совершенствования отраслевого законодательства в области судебной власти. В основе процессуального порядка разрешения споров лежат демократические конституционные принципы судопроизводства. Федеральный конституционный закон "О судебной системе в Российской Федерации", Федеральный закон "О статусе судей" предусматривают целый комплекс правовых норм, призванных обеспечить невмешательство в деятельность судей, их независимость при осуществлении правосудия. В определенной степени постепенно повышается независимость судебной власти путем проведения реформ финансирования судов и развития органов судейского самоуправления, включая Всероссийский съезд судей, Совет судей Российской Федерации и Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации. Однако проблема независимости судебной власти остается актуальной. Президент Российской Федерации в обращении к 6 Всероссийскому съезду судей отметил необходимость дальнейшего совершенствования и развития судебной системы, повышения эффективности правосудия. В этом направлении позитивным фактором следует признать принятие Федерального конституционного закона от 07.02.2011 N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции"*(393), направленного на развитие института судебной власти.
Возникновение и дальнейшее развитие института конституционного правосудия обусловлено демократическими преобразованиями в обществе. Можно признать относительную самостоятельность института конституционного правосудия как совокупности конституционно-правовых норм, регулирующих основные направления деятельности Конституционного Суда РФ. Данному институту уделено самостоятельное внимание в настоящей работе. Поэтому очень коротко отметим главное.
К источникам института конституционного правосудия относится Конституция РФ и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Особенность последнего обусловлена включением в него как материальных, так и процессуальных норм. В соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации дает официальное толкование конституционных норм, что является важной прерогативой Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме того, в процессе рассмотрения конкретных дел через правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации происходит уточнение смысла некоторых норм федеральных законов. Однако правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в части толкования конкретной нормы федерального закона не всеми правоведами признается обязательной в силу формальной неопределенности некоторых правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Необходимость такого рода уяснения содержания законов исключительно Конституционным Судом Российской Федерации во многом обусловлена отсутствием законодательного закрепления конкретного государственного органа, полномочного толковать закон.
В последнее время наметились некоторые динамичные тенденции в развитии института судебной власти в части деятельности Конституционного Суда РФ (механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ, введение письменного судопроизводства, изменение порядка избрания и прекращения полномочий председателя Конституционного Суда РФ и др.). Ранее в соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в пленарном заседании Конституционного Суда Российской Федерации судьи тайным голосованием избирали из своего состава в индивидуальном порядке сроком на три года Председателя, заместителя Председателя и судью-секретаря Конституционного Суда Российской Федерации. Законодательная новелла о назначении Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, а не его избрание непосредственно судьями, противоречит независимости и иным основным принципам деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, независимости его судей, а также равенству прав судей, закрепленных в ст. 5, 13, 16 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Судья Конституционного Суда Российской Федерации, претендующий на пост Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, при голосовании для принятия решений Конституционного Суда Российской Федерации будет ориентироваться на позицию тех сил в органах государственной власти, от которых зависит его назначение. Указанные аргументы важны и при оценке изменения порядка прекращения полномочий Председателя Конституционного Суда РФ по представлению Президента РФ, что также уже нашло отражение в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Следует признать, что неисполнение некоторых решений Конституционного Суда Российской Федерации достаточно длительный период признавалось одной из серьезных проблем конституционной юстиции. Для ее решения были внесены изменения в ст. 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в части установления обязанностей государственных органов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации. Несмотря на законодательное закрепление механизма исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, названные новеллы реализуются не в полной мере. Так, нередко Правительство Российской Федерации, обязанное предоставить соответствующий законопроект в Государственную Думу Федерального Собрания РФ для обеспечения решения Конституционного Суда Российской Федерации, этого не делает в установленный законом срок. В юридической литературе отдельные правоведы (Лазарев В.В.) высказывают сомнения в возможности Конституционного Суда РФ давать обязательные предписания Государственной Думе в части принятия конкретного закона. Как представляется, названные опасения необоснованны в рамках существующей в РФ конституционной модели, т.к. решения Конституционного Суда РФ обязательны для всех органов государственной власти.
В рамках развития института судебной власти назрела необходимость создания самостоятельных административных судов и соответственно судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. Административные суды могли бы рассматривать судебные дела о признании незаконными нормативных правовых актов государственных органов, споры между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, жалобы о нарушении избирательного законодательства и многое другое. Создание административных судов в конечном счете способствовало бы дальнейшему развитию института судебной власти в рамках завершения конституционной модели судебной власти в РФ.
Дисфункциональность, системные сбои в деятельности институтов федеральных органов государственной власти остаются существенной проблемой современности. Поэтому особенно актуально совершенствовать процесс взаимодействия и координации институтов федеральных органов государственной власти, укрепляя при этом доверие к власти, прозрачность в ее деятельности, демократичность и ответственность государственных органов, их должностных лиц перед народом. В названном процессе существенную роль играет институт Президента РФ. В связи с этим целесообразна его оптимизация, модернизация и укрепление в целях сбалансированного развития всех институтов органов государственной власти. Представляется, что конституционный потенциал их эффективности до сих пор не используется в полной мере. Поэтому дальнейшее развитие названных институтов возможно в рамках Конституции РФ. Наиболее важен приоритет конституционных ценностей и гуманистических идей, исходящих, в первую очередь, из незыблемости и неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина. Человек, его права и свободы должны стать реально действующим критерием в оценке качества деятельности каждого из институтов федеральной власти и их системы в целом. Только в этом случае институты федеральной власти приобретут свойства правового государства.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 175; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!