Глава 5. Институты федеративного устройства
Институты федеративного устройства России как подотрасль конституционного права
В науке конституционного права федеративное устройство России рассматривается как институт*(263), комплексный институт*(264) и подотрасль*(265) конституционного права. Как представляется, в исследовательских целях оптимально рассматривать федеративное устройство как подотрасль конституционного права, включающую ряд институтов. Не случайно большинство авторов, рассматривая перспективы развития подотраслей конституционного права, неизменно упоминают и федеративное устройство (федеративное право)*(266).
Институты конституционного права и, в частности, федеративного устройства Российской Федерации характеризуются определенной преемственностью к правовой системе СССР и РСФСР. Прежде всего, сама идея федерализма была провозглашена еще в 1917 г. в Декларации прав народов России от 2 ноября 1917 г., именуемой в литературе "малой Конституцией"*(267), и закреплена в Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Образование СССР в 1922 г. также связано с реализацией идеи федерализма, федеративного устройства государства. Во всех конституциях СССР и РСФСР провозглашалась федеративная форма территориального устройства, были обозначены основные институты федеративного устройства. Субъектный состав современной России исторически обусловлен национально-территориальным и административно-территориальным устройством РСФСР.
|
|
|
Вместе с тем реализация идеи федерализма в современной Российской Федерации существенно отличается от того, что было в РСФСР и СССР. Конституционные принципы федеративного устройства более сбалансированы по сравнению с советским периодом развития конституционного права. Так, прежде всего в Конституции Российской Федерации отсутствуют несвойственные единому государству конституционные нормы о суверенитете субъектов федеративного государства, праве их свободного выхода из состава государства. Тем не менее всем регионам России предоставлен статус субъекта Российской Федерации, четко провозглашено и гарантировано их равноправие.
Таким образом, институты федеративного устройства в конституционном праве Российской Федерации установлены более последовательно и полно, нежели в предшествующий период реализации идеи федерализма. Федерализм современной России более "реален", чем федерализм РСФСР, хотя определенные сложности в нахождении баланса централизации и децентрализации конституционное право России испытывает до настоящего времени.
При определении институтов федеративного устройства необходимо помнить о широком и узком понимании российского конституционного права и дифференциации конституционных и конституционно-правовых его институтов, о чем шла речь в первой главе настоящего исследования. В широком понимании (большое конституционное право) необходимо выделить основополагающие конституционные институты, представляющие собой группу норм Конституции РФ, регулирующих определенный взаимосвязанный круг общественных отношений. Конституционный институт получает дальнейшее развитие в нормах других отраслей российского права. При этом такие отношения могут вовсе не быть урегулированными нормами конституционного законодательства, а могут и регулироваться некоторыми нормами конституционного законодательства.
|
|
|
В качестве примера можно привести такой обозначенный в Конституции РФ объект регулирования, как вопросы территории. Вопросы территории связаны с составом, устройством и защитой территории, что в значительной мере регулируется конституционным правом, прежде всего в рамках институтов федеративного устройства. Вместе с тем нельзя упускать из виду вопрос территориального развития, который урегулирован Конституцией РФ лишь в самом общем виде. В целом территориальное развитие России, планирование такого развития лишь становятся предметом правового регулирования различных отраслей законодательства, что обусловлено попытками перехода к устойчивому инновационному развитию. Регулирование территориального развития России носит комплексный и даже межотраслевой характер. Тем не менее его основа задается именно рамками конституционного права*(268).
|
|
|
Территориальное развитие тесно связано с социально-экономическим развитием, прежде всего в его территориальном аспекте. В последние годы предпринимались комплексные юридические*(269) и экономико-правовые исследования проблем территориального развития России*(270). При этом конституционно-правовое регулирование выступает основой пространственного (в том числе территориального) развития, что позволило выделить категорию конституционно-правового пространства*(271).
Официально вопросы социально-экономического развития (в том числе территориальный аспект) нашли отражение в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года (далее - Концепция 2020). Но Концепция, в отличие от Конституции РФ - не акт прямого действия. Следовательно, ее приоритеты должны, во-первых, исходить из конституционных положений, во-вторых, иметь четкое правовое обеспечение. В этой связи можно предположить дальнейшее развитие правового регулирования территориального развития различными отраслями права.
|
|
|
Конституционно-правовые институты федеративного устройства (собственно конституционного права), очевидно, охватывают не только конституционное, но и конституционно-правовое регулирование, т.е. правовые нормы Конституции РФ, федеральных конституционных законов*(272), федеральных законов по соответствующей проблематике*(273). Федеративный характер Российского государства предполагает включение в институты конституционного права конституции (уставы) и законы субъектов РФ. Кроме того, некоторые иные нормативные правовые акты также объективно должны исследоваться в рамках институтов конституционного права*(274). Наконец, судебная практика, прежде всего Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, имеет ключевое значение в формировании институтов конституционного права. Определенная стабилизация федеративных отношений, как и дальнейшая реализация в них демократического потенциала Конституции РФ 1993 г., связаны с практикой Конституционного Суда РФ. Правовые позиции Конституционного Суда во многом способствовали не только повышению эффективности федеративных отношений, преодолению правовых проблем во взаимодействии Российской Федерации и ее субъектов, но и построению самой модели современного федеративного устройства России. В этом проявляется особенность источников конституционного права применительно к институтам федеративного устройства.
Институтам федеративного устройства Российской Федерации присущи признаки, свойственные всем институтам конституционного права. В литературе выделяют различные характеристики конституционно-правовых норм и институтов*(275), но ключевыми видятся предмет, метод, источники, характеристики субъектов и особенности структуры норм. Тем не менее непосредственное выражение названных характеристик имеет свою специфику в рамках институтов федеративного устройства.
В целом важнейшей составной частью предмета конституционного права выступают отношения, складывающиеся в процессе воплощения в жизнь основных признаков государственной организации общества*(276), в том числе территориальной организации. В первой главе настоящего исследования было установлено, что все общественные отношения, урегулированные конституционным правом, так или иначе связаны с организацией публичной власти, основами правового положения личности и федеративным устройством государства. Одним из ключевых групп отношений, регулируемых конституционным правом, выступают федеративные отношения. Именно они являются предметом регулирования институтов федеративного устройства.
В литературе не выработано универсальное определение понятия "федеративные отношения". Бесспорно то, что речь идет о взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов по вопросам осуществления государственной власти, основанной на конституционных принципах федерализма. Более того, цели таких взаимоотношений также определены Конституцией РФ, прежде всего ст. 2, 7, 8 и 9. Базовой характеристикой федеративных правоотношений выступает их устойчивость и социальная значимость.
Как отмечалось в первой главе монографии, конституционно-правовое регулирование осуществляется как путем воздействия на содержание норм других отраслей права, так и путем непосредственной регламентации целого ряда правовых институтов и процедур. В этом заключаются общие особенности метода регулирования, присущего конституционному праву.
В части установления компетенции Российской Федерации и ее субъектов объективно преобладает императивный метод регулирования (все, что не разрешено органам публичной власти, им запрещено). Но и в регулировании иных институтов федеративного устройства, осуществляемом посредством федеральных законов, имеет место дальнейшее и в ряде случаев чрезмерное усиление роли императивных методов регулирования по отношению к диспозитивным. Как отмечалось в первой главе, это фактически приводит к доминированию административно-правовых начал в тех сферах отношений, в которых в силу принципов, заложенных в Конституции РФ, если не определяющую, то весьма значимую роль должны играть механизмы саморегулирования. В частности, презумпция ст. 73 Конституции РФ предусматривает полноту государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Таким образом, конституционно-правовое регулирование институтов федеративного устройства должно сочетать императивные начала с диспозитивными при преобладании императивных. Вместе с тем приведенная презумпция фактически лишена законодательного наполнения, напротив, именно полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения определяются исчерпывающе федеральным законодательством, а вся полнота власти вне их пределов сохранена за Федерацией. При этом широкая трактовка предметов совместного ведения оставляет весьма небольшой объем собственных полномочий субъектов РФ.
Характерной чертой современного конституционного права является специализация правового регулирования в рамках отдельных подотраслей и институтов конституционного права*(277). В результате данной специализации модифицируется общий метод конституционного права. Его модификация применительно к институтам федеративного устройства связана с возрастанием централизации правового регулирования, прежде всего в части разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
Очевидно преобладание императивных начал и централизации при установлении статуса Российской Федерации. Но в отношении статуса субъекта РФ диспозитивный метод регулирования мог бы получить большее распространение. В частности, популярная в 90-х годах прошлого века идея модельных законов видится перспективной. На практике же существенному федеральному законодательному регулированию подвергаются даже вопросы наименования органов государственной власти субъектов РФ.
Названные тенденции проявляются в отношении институтов федеративного устройства на фоне возрастающей детализации правового регулирования. Самостоятельность субъектов РФ в выборе конкретных правовых средств для решения вопросов регионального значения все уменьшается.
Субъекты федеративных отношений определяются с учетом специфики характеристик субъектов конституционно-правовых отношений. Характеристика субъектов конституционно-правовых отношений связана не столько со статусом физического, юридического или должностного лица, органа публичной власти, сколько с иными характеристиками статуса таких лиц, сообществ, публичных структур. С одной стороны, речь идет о статусе личности в связи с его вхождением в публично-территориальное сообщество граждан (населения субъекта РФ, всего народа России), а с другой стороны, - Российской Федерации как государства, субъекта РФ как государственно-территориального образования, органов, осуществляющих государственную власть на разных уровнях.
Основными субъектами федеративных отношений выступают Российская Федерация и субъекты РФ. Для данных субъектов федеративных отношений характерен ряд особенностей:
- их права одновременно выступают обязанностями;
- конституционное и законодательное регулирование их отношений дополняется заключением договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между самими субъектами РФ;
- действие нормативных правовых актов урегулировано Конституцией РФ (причем акт более высокого уровня не всегда имеет приоритет - ст. 73, 76 Конституции РФ);
- предусмотрен особый порядок разрешения споров (согласительные процедуры и конституционное правосудие).
Подчеркнем, что под Российской Федерацией мы понимаем не только и не столько систему федеральных органов государственной власти, но, изначально, народ России, российское общество. Именно народ формирует систему органов власти, систему учреждений государства, гражданское общество. Аналогичный подход применяется и к субъекту РФ. Население субъекта РФ, система региональных органов государственной власти, региональных учреждений, иных государственных и общественных институтов во всей совокупности представляют собой субъект Федерации и участвуют в осуществлении федеративных отношений в предписанных законодательством формах.
Следовательно, говоря об институтах федеративного устройства, речь должна идти прежде всего о конституционно-правовом статусе основных субъектов соответствующих общественных отношений. Базовыми институтами федеративного устройства видятся конституционно-правовой статус Российской Федерации и конституционно-правовой статус субъекта РФ.
Рассматривая конституционно-правовой статус субъектов РФ, мы, разумеется, говорим не только о нормах конституций (уставов) и иных нормах конституционного права, формируемых ими самостоятельно. Конституция РФ, федеральные нормы конституционного права предопределяют статус субъектов РФ. Как отмечалось в начале данного исследования, количество институтов конституционного права, самостоятельно регламентируемых субъектами РФ в соответствии со ст. 73 и 76 (ч. 4) Конституции РФ, незначительно, и они не являются системообразующими для конституционного законодательства субъектов Федерации.
В отношении специфики источников конституционного права и, в частности, институтов федеративного устройства было сказано выше. Но данная специфика связана и с особенностью структуры конституционно-правовых норм.
Как известно, для конституционно-правовых норм не характерна традиционная трехчленная структура (гипотеза, диспозиция, санкция). На сегодняшний день многие правовые нормы (не только конституционного права, но и других отраслей) могут не иметь санкции, три основные составляющие могут быть распределены по разным статьям нормативного правового акта и т.д. Но именно конституционное право характеризуется наибольшим числом случаев нетрадиционного подхода к формулированию норм, поскольку именно оно закладывает основные цели, приоритеты, ценности правового регулирования. В конституционном праве весьма распространены нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-цели.
Особенность многих конституционных норм, в частности, как норм-принципов в полной мере проявилась в урегулировании конституционных институтов федеративного устройства. В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ прямо определены принципы федеративного устройства (государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации). Данные принципы получили толкование в решениях Конституционного Суда РФ и определили развитие не только конституционного законодательства о разграничении компетенции Российской Федерации и субъектов РФ, но и ряда институтов иных отраслей российского законодательства, например бюджетного законодательства. Более того, конституционные нормы институтов федеративного устройства Российской Федерации определяют основы бюджетного процесса, прежде всего принципов (важнейшими с точки зрения федеративного устройства видятся принципы единства бюджетной системы и разграничения бюджетов уровней осуществления государственной власти), основных составляющих бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ).
Таким образом, можно говорить о конституционном институте принципов федеративного устройства Российской Федерации. В рамках подотраслей конституционного права сохраняют свое самостоятельное значение и нормативные особенности правовые институты, закрепленные непосредственно в Конституции РФ (например, институт президента РФ). Исчерпывающее регулирование статуса президента в Конституции объективно препятствует увеличению объема и изменению содержания законодательного регулирования. Отметим, что наличие данных институтов является важным фактором стабилизации конституционного законодательства.
В то же время данный институт может рассматриваться и как институт конституционного права. Во-первых, некоторые институты конституционного права имеют лишь конституционное регулирование, что рассматривается как фактор стабилизации регулирования (как, например, институт президента РФ). Во-вторых, в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ в качестве принципов деятельности органов государственной власти субъекта РФ воспроизведены основополагающие конституционные принципы государственного строя России, прежде всего принципы федеративного устройства. Получили они свое развитие и в правовых позициях Конституционного Суда РФ.
Сложность организации институтов федеративного устройства заключается в динамичном развитии подинститутов. Группы конституционно-правовых норм, относящихся к определенному крупному институту федеративного устройства, в частности, статусу Российской Федерации или статусу субъекта РФ, образуются в однородные массивы, составляющие некое тесное единство. С одной стороны, права и обязанности (правообязанности) Российской Федерации или ее субъекта представляют собой компетенцию и являются частью конституционно-правового статуса государства или его территориального образования. В то же время вопросу определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в свете разграничения предметов ведения и полномочий посвящен значительный массив правовых норм, образующий внутреннее единство. В этой связи есть все основания выделить такой институт конституционного права, как разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, состоящий из двух подинститутов: разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ и разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в сфере их совместного ведения. Кроме того, интенсивное развитие законодательства и правоприменения в сфере передачи полномочий между данными уровнями осуществления государственной власти позволяет в перспективе ставить вопрос о формировании подинститута передачи федеральных полномочий субъектам РФ и полномочий субъектов РФ Российской Федерации.
Важно отметить, что одна и та же норма может входить в состав разных конституционно-правовых институтов. Например, федеративное устройство Российской Федерации формируется и функционирует в соответствии с принципами, установленными в ст. 5 Конституции РФ. Следовательно, являясь частью института основ конституционного строя, данные нормы одновременно относятся и к институтам федеративного устройства Российской Федерации. Таким образом, нормы ст. 5 Конституции РФ относятся одновременно к двум институтам конституционного права. Именно с рассмотрения института принципов федеративного устройства Российской Федерации как института федеративного устройства необходимо начать анализ.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 370; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!