Система институтов прямой демократии на региональном и местном уровне
Оценивая систему институтов прямой демократии на региональном уровне, следует отметить, что по своему объему они во многом совпадают с аналогичными институтами на федеральном уровне, что во многом связано с наметившейся в последнее время тенденцией унификации федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере. Соответствующие демократические институты были подробно рассмотрены в предыдущем параграфе данной главы. В этой связи следует более подробно остановиться на системе институтов прямой демократии на местном уровне. По сравнению с институтами прямой демократии на федеральном или региональном уровне, удельный вес решений вопросов местного значения путем прямого волеизъявления населением муниципальных образований значительно выше. Это связано с тем, что реализация и применение на местном уровне институтов прямой демократии напрямую вытекает из требований ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что местное самоуправление осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Смысл данных конституционных положений заключается в усилении демократизации на местном уровне, более широком участии населения муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Как справедливо подчеркивается в юридической литературе, "в принципиальном плане масштаб, удельный вес решения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления членов территориального коллектива должны быть выше, чем такое же решение вопросов на государственном уровне. В этом, в частности и в особенности, проявляется "корневой" характер муниципальной власти, ее институциональная характеристика как власти, максимально приближенной к населению и в определенной мере сливающейся с ним"*(230). Именно в рамках небольших по территории и численности населения муниципальных образований имеются реальные возможности решения вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления граждан*(231). Развивая данные конституционные положения, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в главе 5 предусматривает различные формы и способы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. При этом большинство из этих форм впервые регламентированы на федеральном уровне и их применение во многих случаях является обязательным.
|
|
|
Традиционно выделяются две группы институтов прямой демократии на местном уровне в зависимости от характера принимаемых решений*(232). Первую группу составляют формы властного участия населения в решении вопросов местного значения. К ним относятся местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования и сход граждан. Ко второй группе относятся институты общественного, не публично-властного характера (например, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление).
|
|
|
Муниципальные выборы
Муниципальные выборы - это наиболее распространенная форма и реально используемая форма непосредственной демократии, посредством которой осуществляется избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок проведения муниципальных выборов закрепляется в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. При этом установление полномочий органов местного самоуправления по организации избирательного процесса непосредственно в федеральных законах представляет собой гарантию местного самоуправления, поскольку субъекты Российской Федерации обязаны следовать соответствующим предписаниям, содержащимся в федеральных законах*(233). Существенную роль в регулировании порядка проведения муниципальных выборов играют также уставы муниципальных образований, конкретизирующие положения федерального и регионального избирательного законодательства в случаях, когда такое право напрямую установлено данными законами. К ним, например, относятся регламентация порядка избрания главы муниципального района, выбор вида избирательной системы и порядка распределения депутатских мандатов и т.д.
|
|
|
Несмотря на принятую в федеральном законодательстве унификацию избирательных процедур, которая распространяется и на проведение муниципальных выборов, ряд избирательных процедур применительно к рассматриваемому уровню организации публичной власти имеют свои особенности (например, реализация избирательного права иностранными гражданами, финансирование избирательной кампании, выдвижение кандидатов, порядок распределения депутатских мандатов и др.).
|
|
|
Важной особенностью муниципальных выборов является вариативность применяемых избирательных систем. Согласно п. 3 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. При этом в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Анализ региональных законов субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах показывает, что пределы усмотрения субъектов Российской Федерации при определении применения устанавливаемых ими избирательных систем в муниципальных образованиях весьма широки. Законами устанавливается численность избирателей в муниципальных образованиях безотносительно к видам муниципальных образований, виды муниципальных образований безотносительно к численности проживающих в них избирателей, наконец, сочетание видов муниципальных образований и численности избирателей (иногда населения) в них. Тенденция здесь заключается в том, что в сельских и городских поселениях применяется мажоритарная избирательная система абсолютного или относительного большинства или - реже - смешанная система (иногда и пропорциональная); в городских округах и муниципальных районах - смешанная и пропорциональная. В ряде случаев смешанная или пропорциональная избирательные системы устанавливаются только для городских округов, причем иногда с условием наличия в них значительного числа зарегистрированных избирателей - свыше 150 тыс. (Краснодарский край), 100 тыс. (Приморский край, Рязанская область), 80 тыс. человек (Белгородская область). В отдельных законах для городских округов устанавливается только смешанная избирательная система, если число избирателей в этих округах составляет не менее 20 тыс. человек (Тульская область).
Наиболее приемлемым, дающим возможность оптимального учета местных условий и особенностей является определение региональным законом в общей форме всех разновидностей избирательных систем, применяемых в данном субъекте РФ, с предоставлением самим муниципальным образованиям возможности выбрать наиболее подходящую из них и закрепить ее в уставе (например, так сделано в Законе о муниципальных выборах в Республике Бурятия)*(234).
В принципиальном плане муниципальным выборам больше подходит мажоритарная избирательная система. Пропорциональная система отдаляет депутатов от избирателей, ослабляет их прямые контакты, которые в наибольшей мере обеспечиваются выборами депутатов именно по мажоритарной системе, поскольку в этих условиях можно полнее учитывать настроения, волю, мнения, нужды, потребности конкретных людей и их малых групп. Пропорциональная система выборов подходит больше для крупных муниципальных образований, особенно для крупных городских округов, где депутаты отдалены от избирателей и избиратели практически не знают их в лицо, но и здесь списки кандидатов в депутаты необязательно должны составляться только политическими партиями.
Вместе с тем общая тенденция избирательного законодательства, направленная на развитие политических партий, проявилась и на местном уровне в виде установления жесткого ограничения на применение видов избирательных систем. В соответствии с Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ "О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов" не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.
С одной стороны, данное нововведение позволяет избежать ранее существовавшей неопределенности в применении смешанной и пропорциональной избирательной системы на местном уровне, когда в ряде случаев она устанавливалась на уровне малочисленных муниципальных образований. С другой стороны, несомненно, следует иметь ввиду, что местное самоуправление вряд ли можно считать полностью политической организацией: оно не занимается политической деятельностью. Как и местное самоуправление в подавляющем большинстве зарубежных стран, оно ведает местными хозяйственными и коммунальными делами, обеспечивает социальную поддержку определенных слоев населения. В этой связи не возражая в принципиальном плане против введения на уровне достаточно крупных по численности муниципальных образований голосования по партийным спискам, как представляется, требует своего решения ряд возникающих в связи с этим вопросов.
В отличие от федеральных и региональных выборов на муниципальных выборах согласно подп. 25 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательными объединениями выступают не только политические партии и их структурные подразделения, но и иные общественные объединения, уставы которых предусматривают возможность их участия в выборах. Именно эти общественные объединения должны играть все большую роль на муниципальных выборах, включая в разумных пределах и политическую составляющую местного самоуправления. Однако в соответствии с новой редакцией подп. 25 п. 2 указанного Федерального закона, утвержденной Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ, они могут участвовать в выборах депутатов представительных органов муниципальных образований только в одномандатных и (или) многомандатных избирательных округах. Выдвигать свои списки кандидатов при пропорциональной системе и соревноваться с политическими партиями они не вправе. Таким образом, продвижение на муниципальный уровень пропорциональной системы фактически "выдавливает" общественников из избирательного процесса. Это отнюдь не способствует развитию демократии на муниципальном уровне, где она больше всего нужна и где она наибольшим образом адекватна природе местного самоуправления*(235).
Кроме того, при использовании пропорциональной системы создается серьезная проблема в реализации пассивного избирательно права, закрепленного в ст. 32 Конституции Российской Федерации, беспартийными гражданами. Эта проблема, впрочем, актуальна и для выборов на федеральном и региональном уровне. В соответствии с п. 3.1 ст. 32 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", если законом субъекта РФ предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков, законом субъекта РФ должны быть предусмотрены гарантии права реализации гражданами Российской Федерации, не являющимися членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительных органов муниципального образования. К сожалению, правоприменительная практика данной процедуры демонстрирует ее во многом формальный характер, неспособность обеспечить реальное представительство беспартийных граждан в выдвигаемых партийных списках. Требуется принятие дополнительных законодательных мер, направленных на реализацию указанного права, это позволило бы на муниципальном уровне сочетать решение как общих задач данного муниципального образования, так и более конкретных, приближенных к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения*(236).
На местном уровне несколько иное значение приобретает представительный характер органов власти. В отличие от представительных органов федерального и регионального уровня, которые формируются исключительно на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, на местном уровне предусматривается возможность опосредованного участия населения муниципального района в формировании представительного органа данного муниципального образования. Согласно ч. 4 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами: путем прямых выборов либо путем вхождения в его состав по должности глав поселений, расположенных на территории данного муниципального района, и одновременно представителей из числа депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых этими органами.
Обоснованность данного порядка формирования представительного органа муниципального района является предметом научных дискуссий. Одни авторы полагают, что формирование представительных органов муниципальных районов путем делегирования, в частности, вступает в противоречие с вытекающим из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципом обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых непосредственно населением, нарушает право населения муниципального района самостоятельно через избираемые им органы местного самоуправления решать вопросы местного значения районного уровня, чрезмерно и необоснованно ограничивает право граждан на участие в осуществлении муниципальной власти*(237). Другие указывают, что при формировании путем прямых выборов населением органов и должностных лиц муниципальной власти, которые (или представители которых) в последующем делегируются в состав органа муниципальной власти более широкой территориальной сферы компетенции, при том, что его компетенция в содержательном плане качественно не отличается от компетенции органов, делегировавших своих представителей (по должности вошедших) в его состав, а - при различиях преимущественно в сфере территориального охвата - носит в своей основе координационный характер, порядок его формирования (не путем прямых выборов населением) не может рассматриваться как ущемляющий право граждан на участие в местном самоуправлении на данном территориальном уровне организации муниципальной власти. Сформированному же подобным образом представительному органу муниципального района не может быть отказано в признании статуса органа опосредованного народного представительства*(238).
В настоящее время наблюдается тенденция к расширению использования указанной формы формирования представительного органа муниципального района. Например, по такому принципу полностью сформированы муниципалитеты в Республике Татарстан, Ленинградской и Ивановской областях*(239).
Применение при формировании представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений равной (независимо от численности населения поселения) нормы представительства обусловлено стремлением федерального законодателя обеспечить баланс между принципом равенства прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления через своих представителей, с одной стороны, и равенством прав поселений (городских и сельских) на осуществление местного самоуправления на уровне муниципального района.
Неоднородный по численности состав населения поселений, входящих в состав муниципального района, при формировании представительного органа муниципального района путем выборов на основе равного представительства может создать определенный дисбаланс в представительстве на уровне района интересов жителей различных поселений. Жители поселений с большей численностью реально располагали бы значительно более весомыми возможностями повлиять на состояние муниципальных дел, относящихся к вопросам местного значения муниципального района. Между тем, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П, муниципальные образования независимо от их типа как территориальные объединения граждан, коллективно реализующие на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, являются формально равными публично-территориальными образованиями. В этой связи используемый в законодательстве порядок формирования представительного органа муниципального района призван обеспечить равенство возможностей представителей поселений на реальное и значимое воздействие на состояние муниципальных дел в муниципальном районе от имени населения своего поселения.
При оценке рассматриваемых положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо учитывать следующее. Установленный ч. 5 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок перехода к формированию представительного органа муниципального района из представителей поселений не предполагает какого бы то ни было участия населения муниципального района в целом в решении данного вопроса ни на стадии выдвижения инициативы о применении опосредованного представительства на районном уровне, ни на стадии его обсуждения представительными органами поселений, ни при внесении соответствующих изменений в устав муниципального района представительным органом муниципального района. Определяющим в данном вопросе является мнение представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. В случае одобрения представительными органами поселений в количестве не менее двух третей выдвинутой инициативы устав муниципального района в части используемого порядка формирования его представительного органа подлежит обязательному изменению независимо от способа его принятия.
Кроме того, в настоящий момент в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержится процедура перехода лишь от избираемого населением представительного органа муниципального образования к формируемому из представителей поселений. Процедура обратного перехода к прямым выборам депутатов представительного органа муниципального района, в отношении которого ранее уже принято решение о формировании его из числа представителей поселений, в Федеральном законе не урегулирована, равно как и порядок учета мнения населения, проживающего на территории муниципального района, по данному вопросу, что по сути означает невозможность ее применения на практике.
Представляется, что такой подход федерального законодателя не соответствует положениям ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой население муниципального образования как субъект права на местное самоуправление самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. В этой связи в развитие данного положения Конституции Российской Федерации в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" населению муниципального образования должно быть предоставлено в той или иной форме (непосредственно - путем голосования или через представительный орган муниципального района) право определять порядок формирования представительного органа муниципального района, включая решение вопроса о возможном наделении соответствующим правом представительных органов поселений.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 276; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!