Глава 3. Конституционно-правовые институты и экономические отношения
Система конституционно-правовых институтов и регулирование экономических отношений (конституционно-правовые основы экономической системы)
1. Структура конституционно-правовых основ экономической системы.
Последние десятилетия характеризуются небывалым для стран с рыночной и смешанной моделью экономик расширением предмета конституционного регулирования особенно в экономической и социальной сферах*(171). Сложнейшие задачи современного экономического развития в условиях глобальной мировой конкуренции, повышения мирового уровня социальных стандартов требуют от национального государства большей системности, гибкости, обобщенности правового регулирования социально-экономических отношений. Наибольший интеграционный потенциал правового воздействия, мобилизации всей правовой системы и иных социальных регуляторов имеют конституционные предписания, в которых запрограммированы базовые ценности политической, экономической и социальной моделей развития общества и государства*(172).
В предмет регулирования российского конституционного права входят общественные отношения, составляющие наиболее важные элементы экономической системы общества. Экономическая система - это единство экономических структур и отношений между ними: отношений собственности, производства, распределения и потребления материальных и духовных благ. Причем отношения распределения и потребления относятся в основном к социальной системе, но определенной частью входят в экономическую систему, которая не может адекватно оцениваться без этих важнейших социальных составляющих*(173).
|
|
|
В широком смысле все конституционные институты так или иначе оказывают регулятивное воздействие на экономическую систему. Например, институт выборов, в котором обеспечивается непосредственное волеизъявление избирателей, в том числе по вопросам экономического выбора. Формирование представительных органов, выбор Президента РФ обусловливает решение вопросов об основных направлениях экономического развития, способов и методов государственного воздействия на экономику.
В узком смысле выделяются те конституционно-правовые институты, которые оказывают непосредственное воздействие на экономические отношения или социальные, наиболее органично связанные с экономическими.
Совокупность этих институтов можно объединить в один большой комплексный институт - конституционно-правовые основы экономической системы. В этом институте выделяются две группы институтов*(174). Первая относится к экономическим основам конституционного строя, регулирует наиболее значимые отношения в сфере экономики и является составной частью подотрасли основ конституционного строя России. К таким отношениям относятся: установление государством допускаемых и охраняемых форм собственности и гарантий ее защиты, способов хозяйственной деятельности, принципов экономической модели общества, социальной направленности экономического развития, правовых режимов использования ряда объектов собственности.
|
|
|
Вторая группа обеспечивает регулирование других важных элементов экономической системы: основные экономические права человека и гражданина; систему и полномочия органов государственной власти, иных государственных органов в сфере экономики; организацию функционирования единой экономической системы страны - программно-целевое обеспечение развития экономики, единого рынка, финансового, налогового и валютного регулирования, банковской, кредитной и страховой систем; государственного хозяйствования (установление уровней публичной собственности, основ ее управления и контроля, определения режимов ее использования), экономического федерализма.
Как правило, конституционно-правовые институты первой и второй группы оказывают совместное регулятивное воздействие, являются комплексными. Механизм их реализации предполагает включение в общий регулятивный процесс воздействия на экономические отношения и норм других отраслей права, но в этом случае конституционно-правовые институты выступают в качестве базовых регуляторов*(175). При этом в процессе оценки воздействия конституционно-правовых институтов, например, на отношения собственности, на первый план выступают конституционные цели реализации права собственности и его защиты, а не отдельные элементы реализации полномочий собственника в рамках гражданского права.
|
|
|
2. Конституционно-правовые институты регулирования экономических отношений: характеристика отдельных видов.
Обособление отдельных видов конституционно-правовых институтов регулирования экономических отношений имеет достаточно условный характер. Он зависит от степени значимости объекта регулирования, объема нормативного материала и правоприменительной практики, а также от особенностей правового воздействия на данный вид общественных отношений и, конечно, от потребностей научного анализа. С учетом этих замечаний можно выделить ряд конституционно-правовых институтов регулирования экономических отношений.
|
|
|
Конституционно-правовой институт целеполагания или выбора экономической модели развития позволяет ответить на вопрос, какие правовые рамки определения целей, способов и методов экономического развития имеются в государстве. Экономическая система предполагает определенное направление развития, в рамках которого происходит выбор модели, векторов, этапов и т.д. В основе экономического выбора лежит система ценностей, в центре которой находится представление о получении и распределении материальных и духовных благ. В одних системах цель экономической политики направлена на удовлетворение интересов определенного класса, социальной группы, нации, элиты и т.д. В других - на обеспечение общего блага, благополучия всего общества и каждого отдельного человека. Выбор экономического развития также характеризуется способами осуществления такого выбора. В одних случаях доминирует воля класса, нации, диктатора, элитной группы. В других случаях выбор основан на использовании демократических форм решения вопросов с учетом нахождения баланса экономических интересов различных социальных групп.
В Конституции РФ есть группа норм, позволяющих определить основной вектор экономического развития, цели, критерии и ряд основополагающих задач. При этом определение вектора экономического развития не связано как в советских конституциях с политизированным мировоззренческим образом светлого будущего - коммунизма*(176). Его содержание отражено в ряде базовых общедемократических ценностей. Так, в преамбуле Конституции РФ закреплена цель обеспечения благополучия и процветания России, ответственность за Родину перед нынешними и будущими поколениями. Основным критерием развития общества является человек, его права и свободы как высшая ценность (ст. 2 Конституции РФ). Достижение общего блага, блага каждого отдельно взятого человека, поступательное развитие страны является основным направлением правового воздействия на экономическую систему. Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ политика государства направлена на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека. Единственным источником власти, в том числе экономической, т.е. определения содержания общего блага, основного вектора развития экономики является многонациональный народ (ч. 1 ст. 3). Основным инструментом осуществления экономической политики выступает государственная власть, суверенное национальное государство (ч. 2 ст. 3 и ч. 1 ст. 4). Основным способом выбора экономического развития являются демократические институты власти, основанные на приоритете права (ч. 1 ст. 1). Совокупность указанных положений воздействует на относительно самостоятельную группу фундаментальных отношений по определению путей и способов экономического развития общества.
Нельзя не отметить, что институт целеполагания в нашей Конституции выражен не столь конкретно, как хотелось бы. Например, в ст. 3 Конституции Бразилии основными целями республики провозглашаются в том числе национальное развитие; искоренение бедности и маргинализации и уменьшение социального и регионального неравенства; содействие благосостоянию всех*(177). В ч. 2 ст. 1 Конституции Республики Казахстан в качестве основного принципа деятельности государства устанавливается экономическое развитие на благо всего народа*(178).
Общие конституционные положения о целях и путях экономического развития должны проецироваться в более конкретные конституционно-правовые формы, отражающие направления, стандарты социально-экономического развития. Некой моделью выражения таких стандартов может служить Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р. В ней сформулированы основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны, цели, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, структурных преобразований в экономике, в том числе такие задачи и показатели, как достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., вхождение страны в 2015-2020 гг. в пятерку стран-лидеров по объему валового внутреннего продукта (по паритету покупательной способности), средний уровень продолжительности жизни, уровень заработной платы, обеспеченности жильем. Вопрос заключается в том, чтобы показатели стратегического целеполагания были выражены в конституционно-правовых актах на уровне федерального законодательства, а именно законов-программ стратегического экономического развития*(179).
Институт конституционных принципов экономической системы. Среди конституционных основ экономической системы институт принципов имеет особое базовое значение. В них закрепляется общая модель экономической системы, ее основные характеристики: единство экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержка конкуренции; свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8); признание и защита равным образом различных форм собственности (ч. 2 ст. 8); значение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в регулировании, в том числе экономических отношений (ч. 4 ст. 15). Названные принципы относятся к классическим характеристикам либерально-демократической модели рыночной экономики. Их регулятивное влияние на экономическую систему дополняется и взаимосвязано с принципом социального государства (ст. 7). Данный принцип направлен на обеспечение обязательства государства по созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека и, как результат, расширенную роль государства в регулировании экономических отношений, прежде всего в сфере распределения и потребления материальных благ. Совокупность названных принципов, закрепленных в главе 2 Конституции РФ, представляет правовой каркас социально ориентированной рыночной экономики страны. По мнению Г.А. Гаджиева, принципы, устанавливающие основы экономической системы в России, являясь частью основ конституционного строя, представляют собой системообразующий центр подсистемы конституционных норм, которые условно можно назвать "экономической конституцией"*(180). Интеграционное значение института принципов дополняется его признанной нормативной ролью в регулировании экономических отношений*(181). Так, еще в 1993 г. Конституционный Суд РФ признал, что "эти принципы обладают высшей степенью нормативной обобщенности, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений"*(182). Уникальное значение института принципов также обусловлено объемной и устоявшейся практикой их применения в конституционном судопроизводстве*(183). Содержание института принципов регулирования экономических отношений не ограничивается вышеназванными принципами. Практика Конституционного Суда РФ показывает, что к конституционным принципам воздействия на экономическую систему можно отнести широкий и многоплановый круг предписания общего правового характера. Они в своем взаимодействии направляют правовое регулирование экономической системы согласно основным конституционным ценностям в сфере экономики и социальных отношений. Так, Г.А. Гаджиев выделят три группы конституционных принципов регулирования экономических отношений: 1) конституционные принципы, в которых отражаются общие принципы права; 2) общие конституционные принципы рыночной экономики; 3) специальные конституционные принципы рыночной экономики. К первой группе относятся принципы: справедливости; соразмерности и сбалансированности при ограничении субъективных прав; юридической безопасности; добросовестности. Ко второй группе относятся принципы: правового государства; демократизма; разделения властей; равенства перед законом и судом; социальной рыночной экономики. К третьей группе относятся специальные принципы рыночной экономики: общедозволительности; свободы экономической деятельности; единства экономического пространства; свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств; стабильности гражданского оборота; юридической безопасности предпринимателей; признания и защиты равным образом разных форм собственности; неприкосновенности частной собственности; свободы договора; поддержки конкуренции; неприкосновенности частной жизни*(184). Представленный перечень следует рассматривать в едином конституционно-правовом институте принципов экономической системы общества. Конечно, принципы первой и второй групп могут применяться в регулировании и социальных и политических общественных отношений. Но они могут и должны использоваться в воздействии на экономические отношения совместно со специальными принципами. В их взаимосвязи наиболее полно раскрывается система конституционных установок в сфере экономики. К специальным принципам ряд авторов относит и наиболее значимые принципы гражданского права, например, стабильности гражданского оборота, свободы договора. Можно согласиться с тем, что важнейшие отраслевые принципы конкретизации конституционных установок в сфере рыночной экономики входят в комплексный межотраслевой правовой институт. Но если рассматривать конституционно-правовой институт воздействия на экономическую систему в целом, то в содержание такого института следует включать важнейшие принципы хозяйственного, административного, налогового, финансового законодательства. Они дадут более полное представление о конституционно-правовом воздействии на экономические отношения в сфере государственного хозяйствования, управления государственной собственностью, защиты суверенных интересов в сфере экономики и т.д. В то же время чрезмерное расширение содержания института конституционно-правовых принципов регулирования экономической системы за счет отраслевых принципов может способствовать созданию более детального механизма нормативного воздействия на экономические отношения, но не затушевать специфику конституционно-правового решения этих вопросов.
Конституционно-правовой институт собственности. Отношения собственности являются базовыми для всех экономических отношений. В экономическом смысле собственность - это отношения по поводу господства над определенными материальными и духовными благами. Они находятся в центре отношений по производству, потреблению и распределению этих благ и предопределяют важнейшие черты и сущность экономической системы, экономической власти. Правовой институт собственности - совокупность норм права, регулирующих отношения субъектов по поводу господства над материальными объектами. В конституционно-правовой институт собственности входят нормы, устанавливающие общий конституционный статус института собственности: признание различных форм и уровней собственности (ч. 2 ст. 8); равную правовую защиту этих форм (ч. 2 ст. 8); установление особенностей правовых режимов права собственности на землю и другие природные ресурсы (как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9); ограничение права частной собственности при определенных конституционно-правовых условиях, в том числе в условиях чрезвычайного положения (ч. 1, 3 ст. 56).
В этот институт также входят нормы, устанавливающие особый статус частной собственности (ч. 1 ст. 35 - "право частной собственности охраняется законом"); правовое содержание частной собственности (ч. 2 ст. 35); гарантии защиты частной собственности (ч. 3 ст. 35); признание иных правовых элементов права собственности - признание права наследования (ч. 4 ст. 35), интеллектуальной собственности (ч. 2 ст. 44); субъектов права частной собственности (ч. 2 ст. 35 - каждый вправе иметь имущество в собственности как единолично, так и совместно с другими лицами; ч. 1 ст. 36 - граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю); определенный правовой режим объектов права частной собственности (ч. 2 и ч. 3 ст. 36 - частная собственность на землю и природные ресурсы осуществляется, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36).
В качестве самостоятельной можно выделить группу норм, устанавливающих статус государственной и муниципальной форм собственности (обобщенное название - публичная собственность): закрепляют признание и самостоятельность государственной и муниципальной форм собственности (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132); выделяют три уровня публичной собственности - федеральную (п. "д" ст. 71), собственность субъектов Федерации (п. "г" ст. 72 Конституции РФ и глава IV.2. "Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации" Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") и муниципальную собственность (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ и гл. 8 "Экономическая основа местного самоуправления" Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); перечень субъектов права публичной собственности - федеральной, субъектов Федерации и муниципальной форм собственности. Следует отметить, что данный перечень содержится в Гражданском кодексе РФ, что не исключает его конституционно-правового значения. Формула определения субъектов права публичной собственности должна входить в конституционно-правовой институт. Так, в ст. 10-13 Конституции РСФСР были четко закреплены субъекты (и объекты) права социалистической собственности (государственная собственность - общее достояние всего советского народа, от имени которого государство осуществляет права собственника; субъектами признаются колхозы, кооперативы, общественные организации)*(185). То, что в Конституции РФ 1993 г. не закрепили перечень субъектов права публичной собственности - это дань конкретной исторической ситуации, наполненной политическими факторами и субъективными оценками. Поэтому признание Российской Федерации собственником федерального имущества, субъектов Федерации - собственниками регионального имущества (ст. 214 ГК РФ) и муниципальных образований собственниками муниципального имущества (ст. 251 ГК РФ) объективно относится к конституционным положениям. К конституционно-правовым положениям относятся также нормы, устанавливающие объекты и режим публичной собственности. В Конституции РФ также эти вопросы не выделяются, кроме основ правового режима земли и природных ресурсов. Их регулирование осуществляется ГК РФ и нормами ряда отраслевых базовых законов. Так, в ч. 3 ст. 212 ГК РФ устанавливается, что законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. В Лесном, Земельном, Водном кодексах, в Законе РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (например, в ст. 1.2 собственность на недра определяется государственной собственностью) устанавливается перечень, объем и режим важнейших для экономики объектов (лесной фонд, водные объекты, природные ресурсы) в качестве объектов в основном федеральной и региональной собственности. При этом законодатель в отраслевых законах использует для характеристики этих объектов такие понятия, как национальное достояние, основа жизни и деятельности народов и т.д. Например, в ст. 3 Водного кодекса РФ признается значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека, в ст. 1 Земельного кодекса РФ закрепляется принцип учета земли как основы жизни и деятельности человека, в преамбуле Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" определяется, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, а ст. 9 указанного Закона эти объекты признаются государственной собственностью. Выделение в отраслевом законодательстве таких объектов, установление режима их использования на основании критериев особой значимости для интересов всей нации, народов, для экономического, социального и экологического благополучия нынешних и будущих поколений является действием, которое относится к конституционно-правовой оценке и регулированию отношений по поводу указанных объектов. Эта логика подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда РФ, в которых признается конституционной воля законодателя по отнесению тех или иных материальных объектов к различным формам и уровням собственности на основании признания их значимости для всего общества с использованием политико-правовых и философско-нравственных категорий типа "национальное" или "народное" достояние, что присуще уровню конституционно-правового моделирования общественных отношений*(186).
Конституционно-правовой институт собственности, таким образом, имеет сложный состав и включает в себя три субинститута: основы права собственности, право частной и право публичной форм собственности.
Конституционно-правовой институт основных экономических и связанных с ними социальных прав и свобод человека и гражданина. Конституционно-правовое регулирование экономических отношений направлено на удовлетворение общего блага, где экономический интерес отдельного человека является составной частью этого понятия. Граждане и их объединения являются основными и активными участниками экономических отношений. Модель рыночной экономики предполагает обеспечение и защиту прав и экономических интересов свободных товаропроизводителей. Под экономическими правами понимаются принадлежащие человеку и гражданину установленные конституционным законодательством возможности в сфере производства и распределения материальных благ, связанных с обеспечением материальными условиями своего существования и гарантирующих свободу участия в хозяйственной жизни, закрепленную в конституциях и международно-правовых актах. Основные экономические права характеризуются тем, что они направлены на обладание материальными благами, свободой в сфере экономических и трудовых отношений*(187). В Конституции РФ закрепляются два важнейших экономических права: право на предпринимательскую деятельность (ч. 1 ст. 34) и право частной собственности (ст. 35). Вместе с тем в этот перечень следует включать ряд прав, которые обладают всеми признаками экономических: право на экономическую свободу, включая право на защиту от недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34); право наследования (ч. 4 ст. 35); право частной собственности на землю (ст. 36); право на свободный выбор профессии, свободу распоряжения своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37); свободу литературного, художественного, технического и других видов творчества, право на результаты интеллектуальной деятельности (ч. 1 ст. 44). Экономические права тесно взаимосвязаны с социальными. Но ряд социальных прав стоит рассматривать в ряду экономических в той мере, в которой они определяют существо и факторы экономических отношений. Например, право на свободное распоряжение своими способностями к труду можно отнести к экономическим, т.к. оно тесно связано со свободой рынка труда - важнейшим элементом рыночной экономики. К экономическим правам также можно отнести право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27). Согласно конституционному принципу свободного перемещения услуг и свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8) составной частью свободной экономики должно являться право на свободу перемещений услуг (в виде реализации возможностей к выбору вида деятельности и результатов этой деятельности на всей территории государства и за рубежом).
Институт конституционных экономических прав и свобод имеет свой характер реализации и воздействия на экономические отношения. Он обусловлен общим конституционным свойством основных прав и свобод. Согласно ст. 18 Конституции РФ они являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов публичной власти и обеспечиваются правосудием.
Конституционно-правовой институт организации государственного регулирования экономики. Содержание данного института предопределяется пониманием роли государства в рыночной экономике, его функций и форм (способов, методов) регулятивного воздействия*(188). В него можно включить нормы, устанавливающие основные направления государственного воздействия на структурные элементы экономической системы, и нормы, устанавливающие отдельные государственные институты и их полномочия в сфере экономики.
В Конституции РФ закрепляется модель единого рыночного пространства государства и формы обеспечения такового. В главе 3 "Федеративное устройство" закрепляются гарантии единого национального рынка, в том числе запрет на установление таможенных границ, пошлин, сборов, каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, условия ограничения этих правил (ст. 74); закрепляется монополия Федерации (как гарантия обеспечения единого рынка) на установление правовых основ единого рынка, таможенное регулирование (п. "ж" ст. 71), гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности (п. "о" ст. 71), внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. "л" ст. 71).
Условиями функционирования единого рынка и экономической системы в целом являются национальная денежная система, эмиссия национальной валюты, организация валютных, кредитных отношений, основ ценообразования (п. "ж" ст. 71, ч. 1 ст. 74). Важнейшим элементом регулирования экономической системы является финансовая система, включающая вопросы государственного бюджета, налогов и сборов. Федеральный бюджет является основным инструментом планирования, распределения и перераспределения национального продукта, стимулирования направлений экономического развития. Его значение закрепляется в ряде конституционных норм, например, нормах ч. 3 ст. 104; п. "а" ст. 106; п. "а" ч. 1 ст. 114; п. 5 ст. 101. Основным источником наполнения бюджета и стимулирования экономической активности являются налоги и сборы. В Конституции РФ закрепляется конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). Этому институту также уделяется значительное внимание, например, в нормах ч. 3 ст. 75; п. "з" ст. 71; п. "и" ст. 72; ч. 3 ст. 104; п. "б" ст. 106.
К организации регулирования экономической системы относятся группа конституционно-правовых норм, закрепляющих механизм разграничения полномочий между уровнями публичной власти (федеральной, региональной и муниципальной) в сфере экономики и собственно объем этих полномочий. Прежде всего к этим нормам следует отнести нормы ст. 71, 72, 73, 76, 78, ч. 1 ст. 130, ст. 132 Конституции РФ, нормы Федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также нормы ряда отраслевых законодательных актов по вопросам регулятивных полномочий в сфере экономики различных уровней публичной власти.
Особое место в этом институте занимают нормы, закрепляющие институты публичной власти, в том числе институты непосредственной демократии, их полномочия и возможности в сфере экономики.
К таким институтам воздействия на экономические отношения, в том числе по принятию решений в этой сфере, относятся: а) избиратели, органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные организации, влияющие на экономический выбор; б) отдельные правовые институты принятия решений (референдум, выборы, сходы граждан, общественные слушания и т.д.).
В последние годы значительно расширен круг вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. Так, согласно п. 10 ч. 5 ст. 6 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" на референдум не могут выноситься в том числе вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. При этом потенциал федерального референдума по непосредственному народному волеизъявлению в сфере экономики существует. В списке вопросов, не подлежащих вынесению на референдум, нет тем, например относящихся к судьбе объектов национального достояния, механизму национализации, правовому режиму использования отдельных объектов федеральной собственности.
Посредством свободных выборов народ формирует представительные органы публичной власти, избирает Президента РФ и глав исполнительной власти муниципальных образований. Федеральным органам государственной власти принадлежит основная роль в определении экономической стратегии страны. Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление основ: федеральной политики и федеральных программ в области экономики (п. "е"); правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики (п. "ж").
Федеральное Собрание РФ осуществляет законодательную деятельность и ряд контрольных полномочий. Принимая законы, парламент формирует правовую базу того или иного варианта экономической политики, утверждает бюджет на очередной год как основной инструмент решения экономических вопросов.
Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Это право он реализует через ежегодное Послание Федеральному Собранию РФ, законодательную инициативу, указы по наиболее общим вопросам внутренней и внешней политики. Послание Президента РФ содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Кроме того, возможности президента определять направления экономического развития дополняются рядом других правовых институтов.
Согласно ст. 170 Бюджетного кодекса РФ в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Государственной Думе определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Так, в Бюджетном послании Президента РФ "О бюджетной политике в 2011-2013 годах" от 29 июня 2010 г. ставятся основные цели и задачи бюджетной политики на указанный период. Согласно Бюджетному посланию "бюджетная политика как составная часть экономической политики должна быть нацелена на проведение всесторонней модернизации экономики, создание условий для повышения ее эффективности и конкурентоспособности, долгосрочного устойчивого развития, на улучшение инвестиционного климата, достижение конкретных результатов".
Увеличивается влияние Президента РФ на экономическое развитие через группу конституционных полномочий, относящихся к обеспечению суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). В ст. 4 Закона РФ "О безопасности" установлено, что безопасность достигается проведением единой государственной политики в области безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Стратегию национальной безопасности страны определяет Президент РФ. Так, Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., важнейшее направление реализации которой - экономическая безопасность. Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 608 утверждена Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (основные положения). По этому документу государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации - составная часть национальной безопасности Российской Федерации в целом, которая ориентирована на реализацию в Российской Федерации экономических преобразований. По вопросам экономической безопасности Президент РФ принял ряд актов, существенно влияющих на тактику рыночных отношений. Например, в Указе Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120 "Об утверждении доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" установлены цели государственной экономической политики в области продовольственной безопасности Российской Федерации.
Полномочия Президента РФ в сфере экономического выбора постоянно расширяются по таким наиболее значимым направлениям экономической политики, как вопросы публичной собственности, природных ресурсов, энергетики и др. Так, согласно ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" Правительство Российской Федерации представляет Президенту РФ для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ. Согласно ст. 7 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области использования атомной энергии. Нормативные указы Президента РФ регулируют отношения в сфере функционирования важнейших экономических объектов (например, Указ Президента РФ от 17 ноября 1992 г. N 1403 "Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения").
Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти организует и обеспечивает реализацию экономической политики. В сфере экономики Правительство РФ: осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества и др.
Нельзя не отметить роль судов в обеспечении правового поля современной рыночной экономики. Предполагается, что независимая и объективная правоприменительная деятельность судей служит необходимой гарантией стабильности хозяйственного оборота, конституционного экономического правопорядка. Конституционные основы судебного толкования, судебного усмотрения, прежде всего Конституционного Суда РФ, создают дополнительные возможности для регулятивного воздействия на экономические отношения. По мнению Н.С. Бондаря, конституционное правосудие является главным институционным средством перевода конституционной аксиологии на уровень экономической и социальной политики в ее правовом оформлении*(189).
В Конституции РФ обособляется статус специальных государственных органов по вопросам регулирования важнейших элементов экономической системы. Так, важнейшие экономические вопросы по защите и обеспечению устойчивости рубля, денежной эмиссии переданы в ведение Центрального банка России (ч. 1, 2 ст. 75). Счетная палата РФ является специальным парламентским институтом - контролирует расходование бюджета (в том числе реализацию федеральных целевых программ, прогнозных планов приватизации и т.д.), эффективность управления государственной собственностью, т.е. ключевые вопросы экономической политики (ч. 5 ст. 101). Прокуратура Российской Федерации согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" осуществляет надзор за исполнением законодательства, в том числе в сфере экономики, и надзор за соблюдением прав и свобод человека, в том числе экономических прав и свобод граждан. Статус и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов власти местного самоуправления в сфере экономики устанавливаются в основном федеральным законодательством.
К конституционно-правовой организации экономической системы относятся нормы, устанавливающие элементы планирования и прогнозирования развития экономической системы. Господство плановой экономики в период советской модели обусловило отсутствие в Конституции РФ ясно определенных основ планирования экономического развития. В то же время согласно п. "е" ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития. Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ содержится специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" оно прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики. Нормы Федерального закона от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" определяют цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ.
В связи с усложнением государственного регулирования в социальной, экономической, технологической, оборонной сферах, а также потребностью планирования государственного хозяйствования на долгосрочную перспективу (со сроком реализации 5 и более лет) появилась потребность в законодательном закреплении стратегического характера государственного планирования. Поэтому следует поддержать идею принятия Федерального закона "О государственном стратегическом планировании", в котором будет закреплена правовая основа для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны. Данная позиция будет логическим продолжением и необходимым условием обеспечения института целеполагания в сфере экономического выбора.
К самостоятельной группе норм рассматриваемого института следует отнести конституционные предписания, устанавливающие взаимосвязь федеративного устройства государства и экономической политики. В них устанавливаются основные положения по разграничению предметов ведения и полномочий, основ налоговой и бюджетной политики, разграничению объектов государственной собственности. Кроме того, в этих положениях выражаются два основных вектора конституционно-правового воздействия на экономические отношения между Федерацией и ее субъектами. Первый вектор направлен на обеспечение определенного конституционного уровня самостоятельности экономического развития регионов, а другой - на обеспечение определенного социально-экономического стандарта жизни населения в субъектах Федерации и функционирования их экономики. Последнее предполагает использование различных инструментов экономической мотивации, а также перераспределения национального продукта для поддержки регионов с малым экономическим потенциалом.
Следует отметить возрастание значения группы норм, обеспечивающих экономические интересы страны во внешнеэкономическом пространстве. Преобладание модели рыночной экономики в постиндустриальных странах, распространение форм и методов рыночной конкуренции на важнейшие экономические отношения в мире обусловили формирование отношений глобальной конкуренции между экономиками национальных государств. Национальные государства выступают основными менеджерами национальных экономик во взаимоотношениях с другими странами, в том числе на уровне межгосударственных объединений. Этот процесс предопределяет два взаимосвязанных процесса конституционно-правового регулирования экономических отношений: с одной стороны, признание и следование принципам и нормам международного права в сфере экономического регулирования (ч. 4 ст. 15)*(190), с другой - обеспечение экономических интересов национального рынка как важнейшей гарантии самостоятельного экономического и политического развития страны. Главным, а по сути дела и единственным, условием обеспечения национальной безопасности страны является достаточно высокий экономический рост и модернизация экономики*(191). Конституционно-правовое регулирование идет в русле развития идей экономической безопасности, использования арсенала государственного воздействия для защиты национального производителя (протекционизм), продвижения и защиты российского бизнеса за рубежом, концентрации государственного и частного российского капитала на наиболее перспективных для национальной экономики направлениях мирового рынка (например, энергетика, рынок вооружений и т.д.). В этом направлении центральными являются конституционные нормы о суверенитете Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории (ст. 4), о монополии Федерации на внешнеэкономические отношения (п. "л" ст. 71), о координации внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (п. "о" ст. 72), о возможностях и пределах участия России в межгосударственных отношениях (ст. 79), об условиях ограничения основных прав и свобод (ч. 3 ст. 55).
Приведенные конституционно-правовые институты в сфере экономических отношений находятся в развитии, взаимодействии и наполнении новым содержанием. Данная динамика отражает ряд объективных процессов, происходящих в экономике страны, мировой экономики в целом. Они сводятся, с одной стороны, к расширению регулятивного воздействия государства, а с другой, изменению качества такого воздействия - нахождению оптимальных форм в поиске баланса частных и публичных интересов, национальных и межнациональных экономических потребностей. Разнообразие и усложнение факторов экономического развития в современном мире требует адекватности в правовом обеспечении этих условий, в расширении возможностей правового гибкого и содержательного регулирования экономических проблем. В этой связи наибольшей интегративностью в правовой системе обладают конституционно-правовые нормы, которые имеют необходимый нормативный потенциал при должной степени обобщенности и аккумуляции философско-нравственных, политико-правовых, социально-духовных ценностей нашего общества.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 483; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!