Конституционно-правовые и экономические институты: направления взаимодействия и оценки
1. Взаимоотношение правовых и экономических институтов: общая характеристика основных моделей.
Развитие конституционно-правовых институтов в экономике отражает потребности собственно экономических институтов, а также политических, социальных, духовных основ общества. В этой связи основная проблема правового воздействия в сфере экономики заключается в адекватном, своевременном и системном понимании и отражении этих потребностей и нахождении соответствующих форм и приемов правового реагирования. Взаимоотношение правовых и экономических институтов методологически определяется в зависимости от подходов к соотношению права и экономики.
Так, в социалистической модели согласно марксистскому подходу экономика имеет доминирующее значение для всех надстроечных явлений. Экономика как система отношений в сфере производства, распределения и потребления материальных благ предопределяет содержание различного рода политических и правовых институтов. При этом она лишь в конечном счете предопределяет развитие надстроечных явлений. На их содержание и особенности функционирования могут влиять и иные феномены общественной жизни, иные субъективные факторы. Ф. Энгельс писал: "Экономическое положение - это базис, но на ход исторической борьбы также оказывают влияние и во многих случаях определяют преимущественно форму ее различные моменты надстройки: политические формы классовой борьбы и ее результаты - государственный строй, правовые формы и даже отражение всех этих битв в мозгу участников, политические, юридические, философские теории, религиозные воззрения и их дальнейшее развитие в системе догм". Хотя экономика и определяет в конечном счете правовые формы и институты, но с этой точки зрения трудно было бы доказать, что абсолютная свобода завещания в Англии и сильное ее ограничение во Франции объясняются во всех частностях только экономическими причинами*(192). Экономика влияет на правовые явления посредством волевых усилий человека, который по-разному воспринимает ее требования и неоднозначно использует методы воздействия материальных факторов на общественную жизнь. С другой стороны, надстроечные явления оказывают активное обратное влияние на экономические процессы, закрепляя, притормаживая или стимулируя их развитие*(193).
|
|
|
В советское время такая диалектичная оценка взаимосвязи права и экономики была искажена. Монополизация политической и экономической власти, обобществление собственности, чрезмерная уверенность в истинном познании и успешном применении объективных законов экономики создали убежденность власти в том, что политическая воля, вооруженная "единственно верной теорией общественного" развития, позволяет посредством политических решений творить новые экономические отношения, в том числе посредством новых правовых форм и методов. Преувеличивалось значение права в воздействии на экономику. Оно было призвано зачастую создавать новые экономические формы, которые не учитывали объективный баланс общественных и личных интересов в экономических отношениях.
|
|
|
В рыночных социальных системах характер и формы взаимодействия права и экономики реально обусловливаются различными факторами, в том числе особенностями социально-экономических моделей и влиянием тех или иных экономических теорий. Так, в модели рыночной экономики преобладают теории: либерализма и свободного рыночного хозяйства (Ф. Хайек, М. Фридман, Дж. Хикс); институционализма (Т. Веблен, Дж. Коммонс, Дж. К. Гелбрейт), неоинституционализма (Р. Коуз, Дж. Бьюкеннен, Р. Познер); регулируемого капитализма (Р. Харрод, Дж. Кейнс) и др.
Основной принцип теории либерализма заключается в том, что нужно опираться на спонтанные силы общества, государство должно ограничиваться установлениями общих правил, способствующих развитию конкуренции. В рамках этой теории правовое регулирование не должно доминировать над автономией экономического саморегулирования.
|
|
|
Концепция институционализма (и неоинституционализма) ориентирует на системный анализ процессов и явлений, называемых институтами. Институциональный подход дополняет традиционные факторы экономического развития социологическими элементами, в том числе политико-правовыми, нравственными регуляторами и институтами. Правовые институты рассматриваются в качестве реальных факторов экономического поведения хозяйствующих субъектов, которые придают необходимую определенность в экономическом выборе, снижают степень экономических рисков*(194). Неоинституционализм является предпосылкой теории общественного выбора, в котором экономика и политика взаимодействуют друг с другом, постоянно переходят одна в другую. В данном подходе политические и правовые методы вмешательства в экономику рассматриваются в качестве важнейших факторов экономического развития*(195).
Теория регулируемого капитализма, или кейнсианства, заключается в том, что времена автоматической саморегуляции капитализма ушли в прошлое и государственное воздействие является непременным спутником рыночной экономики. В данном подходе большое внимание уделяется методам государственно-правового вмешательства в экономику, например, стимуляция эффективного посредством такого инструмента, как инвестиции*(196).
|
|
|
В странах со смешанной экономикой произошло выделение наиболее функциональных элементов рыночной и социалистических социально-экономических систем, которые сочетаются в тех или иных вариациях в рамках одной системы*(197). Основной чертой социальных систем со смешанной экономикой является распределение большей части ресурсов в рыночных отношениях, но при существенной роли государственных органов власти, которые определяют правовую основу функционирования рынков, регулируют экономическое поведение субъектов; осуществляют самостоятельное хозяйствование, обеспечивают социальную стабильность в обществе, вносят коррективы в колебания экономического цикла*(198). В этих системах соотношение права и экономики выражается в том, что право, учитывая объективные законы экономики, стремится с помощью нормативных установок восстановить социальную и экономическую справедливость в обществе. В то же время развитие экономических отношений влияет на изменения и корректировку правовой базы.
В условиях глобализации и мирового финансово-экономического кризиса происходят существенные корректировки экономических рыночных моделей и подходов. Так, Международный валютный фонд (МВФ) выступил с сенсационным заявлением о том, что высокий экономический рост, слишком свободный и неподконтрольный финансовый рынок не гарантируют никаких позитивных эффектов, упрощенные либеральные экономические представления рухнули во время кризиса мировой экономики. МВФ призывает создать такую глобальную экономику, в которой станет меньше рисков и неопределенности, финансовый сектор будет регулироваться государством, а доходы и блага будут распределяться по справедливости*(199).
В условиях экономической модернизации перед Россией также остро встает вопрос о степени государственного участия в экономическом развитии, о степени правовой активности в этой сфере. Так, по мнению В.А. Мау, в этом направлении открываются два варианта развития. Первый вариант предполагает развитие существующей модели роста и ее адаптацию к появляющимся вызовам. Государство в этой конструкции является основным источником роста и как источник ключевых финансовых ресурсов, и как нейтрализатор "рыночной стихии", и как держатель ключевых институтов, необходимых для экономического роста. Второй вариант предполагает усиление роли частных источников роста (фирм и домохозяйств). Они должны замещать и постепенно вытеснять государство из предпринимательской зоны. В условиях догоняющего развития (как в России) государство должно брать на себя компенсацию рыночной неопределенности. Однако за избыточное вмешательство государства обществу приходится платить немалую цену. "Большое государство" закостеневает и с какого-то момента времени становится препятствием для современного экономического роста*(200).
2. Междисциплинарный подход как основной методологический прием анализа взаимовлияния конституционно-правовых и экономических явлений.
По существу, во всех моделях и подходах к экономическому развитию объективно присутствует взаимосвязь государства, права и экономики. При этом формы и характер влияния права на экономику могут быть положительными и отрицательными; право может стимулировать, поддерживать эффективное экономическое развитие, но может и тормозить, и даже разрушать его. Нет единого шаблона, типа взаимодействия права и экономики. Различные социальные системы и экономические теории показывают, что нельзя раз и навсегда выбрать одну-единственную модель взаимодействия права и экономики, не считаясь при этом с меняющимися внутренними и внешними факторами. В то же время суть вопроса современного характера соотношения права и экономики (в условиях возросшей роли национального государства как гаранта социальной стабильности, ведущего менеджера в устройстве общегосударственного рынка и как наиболее сложного хозяйствующего субъекта) состоит в том, что экономические параметры развития и культурно-политические, правовые, морально-нравственные параметры настолько тесно связаны между собой, что их невозможно адекватно изучать отдельно друг от друга*(201).
Признание объективной реальности усиления взаимосвязи и взаимообусловленности конституционно-правовых и экономических институтов предполагает выявление современных направлений взаимовлияния и оценки их соотношения. В постсоветское время отказ от старых мировоззренческих конструкций привел к некому отстранению правоведов от анализа самостоятельной роли права как условия экономического роста. Вместе с тем представители современной рыночной экономической школы констатируют недостаточность чисто экономических факторов для определения средств, прогнозов развития экономических отношений. Сегодня можно констатировать наличие общего исследовательского тренда в изучении права, государственных и общественных институтов как самостоятельных факторов экономического развития. К сожалению, в этом направлении правоведы явно уступают экономистам. Юристам (зачастую и политикам) удобнее давать оценку правовой материи с точки зрения формально-юридической логики, действия позитивного права. И когда в отчетах о результатах очередной сессии Государственной Думы Федерального Собрания РФ мы видим впечатляющие цифры принятых законов - 500, 600 и т.п., мы не можем в должной мере оценить необходимость и целесообразность принятия таких актов с позиции социальной и экономической политики. У нас отсутствуют реальные перспективные планы принятия законов, скоординированные с долгосрочной экономической политикой и прогнозами социально-экономического развития, мониторинг применения законов, соотнесенного с экономическими и социальными показателями. До сих пор на стадии осмысления и первых шагов находятся элементы междисциплинарного (экономико-правового) подхода к разработке и оценке реализации законодательных актов.
Собственно говоря, междисциплинарный подход и является основным методологическим приемом анализа взаимовлияния конституционно-правовых и экономических явлений. В этом процессе для юристов наиболее важны направления, связанные с законотворчеством, правоприменением и оценкой регулятивного воздействия правовых форм. Для законодателя необходимо установление наиболее точного и полного отражения посредством правовой формы закономерностей и условий экономического развития и выбора способа правового регулирования. Для правоприменителя необходим определенный уровень познания экономического содержания правовой формы и соотнесения ее с выбором оптимального варианта решения конкретного спора. И для законодателя и правоприменителя в равной мере важен вопрос об оценке регулятивного воздействия права на экономические и социальные процессы. Российская правовая база и имеющийся опыт ее применения говорит о серьезных издержках и потерях для экономического и социального развития из-за непродуманности, конфликтности, неполноты, формальности ряда принимаемых актов. Международная практика накопила за несколько десятилетий опыт по анализу регулятивного воздействия на социально-экономические отношения, выявлению и предупреждению неоправданных издержек. В нашей стране данный опыт начинает использоваться. Так, Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. N 336*(202) были внесены изменения в ряд актов Правительства РФ, в том числе в Регламент Правительства, согласно которым проекты актов, регулирующие отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов производства, направляются на заключение об оценке регулирующего воздействия в Министерство экономического развития Российской Федерации. В этом заключении дается оценка регулирующего воздействия соответствующих решений с целью выявления положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Введение института оценки регулятивного воздействия требует серьезного переосмысления соотношения правовых и экономических инструментов и закономерностей в формировании и применении государственных регуляторов, в выработке конкретных способов, приемов, критериев такой оценки*(203). Данный подход в полной мере относится и к конституционно-правовым институтам.
Таким образом, выявление взаимозависимости и взаимообусловленности конституционно-правовых и экономических институтов требует применения различных форм и приемов междисциплинарного подхода. При этом адекватное познание, например, экономического содержания правовых регуляторов во многом зависит от того, насколько совпадают понятийные ряды правового и экономического анализа ситуации.
3. Перспективные направления междисциплинарного анализа взаимодействия конституционно-правовых и экономических институтов.
Можно выделить несколько моделей (приемов) оценки соотношения конституционно-правовых и экономических институтов, анализа их взаимовлияния. Наибольшее признание (прежде всего за рубежом) получило направление экономического анализа права*(204). На первоначальном этапе этого направления регулятивное содержание правовых институтов раскрывается через традиционные экономические категории: товар, деньги, рынки, цены, инвестиции, банки, собственность, конкуренция, труд и т.п. Здесь основной акцент делается на выявлении адекватности экономического содержания в конкретных правовых институтах, выраженного в ряде экономических понятий и условий. Выявление экономической логики в правовом предписании также предполагает оценку правоприменительного решения с точки зрения экономической рациональности и справедливости. На следующих этапах развития данного метода экономический подход был применен к правовым институтам в целом. Экономические представления и модели начали применяться за пределами собственно экономики и распространяться на все отрасли права, в том числе уголовное (преступность), конституционное (демократические формы и институты публичной власти)*(205).
Более того, с расширением идей институциональной экономики анализ взаимодействия конституционно-правовых и экономических институтов происходит на уровне схожих понятий - институтов. Под экономическим институтом в данной теории понимаются разработанные людьми правила игры в обществе, задающие рамки взаимодействия между людьми и механизмы принуждения к исполнению этих правил*(206). В качестве таких институтов выделяют не только близкие к экономическим категориям институты рынка, собственности, но и различные институты права (например, выборы), институты публичной власти (институт президента, институт судебной власти), институты гражданского общества (политические партии), а также неформальные институты (традиции, обычаи). Конституция же и вся правовая система рассматривается как своеобразный общественный капитал (экономическая категория)*(207).
Для конституционного права экономический анализ в рамках институционального подхода интересен и в то же время сложен, т.к. экономисты используют в качестве собственных факторов оценки категории конституционного права. В одних случаях это использование для юриста достаточно понятно, когда уточняется, раскрывается экономическая логика конституционного регулятора через соотношение с традиционными экономическими понятиями. Например, экономический анализ конституционного принципа поддержки конкуренции состоит в том, чтобы его правовое содержание отражало экономическое содержание понятий "доминирование на товарном рынке", "естественная монополия" и т.д. При этом и законодатель и правоприменитель должны учитывать изменение содержания экономических факторов, влияющих на условия конкуренции в данной экономической ситуации, в данном регионе и на данном рынке. Конституционно-правовое обеспечение обязанности платить налоги и сборы должно сочетаться с экономическим содержанием института налогообложения. А оно ориентирует на то, что повышение размера налогов увеличивает размер бюджетных поступлений и возможности решения социальных проблем. Но это в то же время может означать, что в следующий отрезок времени такое повышение вызовет снижение предпринимательской активности, резкий дефицит бюджета и социальную нестабильность в обществе. В качестве еще одного примера можно привести вопрос о соотношении конституционного права на свободу предпринимательства и борьбу с фирмами-однодневками. Законодатель принимает меры по ужесточению правил регистрации юридических лиц с целью сокращения фирм-однодневок. Несомненно, эти меры ограничивают право на свободу предпринимательства. Вместе с тем эти ограничения могут рассматриваться в рамках осуществления ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (в целях защиты прав и законных интересов других лиц, в том числе крупных хозяйствующих субъектов, а также экономической безопасности государства (противодействия уходу от налогов, сокращения коррупционных каналов и т.п.). В то же время более основательный экономический анализ данных правовых мер показывает, что фирмы-однодневки будут уничтожены вместе со значительным слоем мелких и средних компаний*(208). В итоге ужесточение регистрации юридических лиц не приведет к положительному экономическому результату и не будет соразмерным для ограничения важнейшего экономического права - права на свободу предпринимательства.
В других случаях использование близких к конституционному праву категорий и институтов, например, выборов, референдума, форм правления, разделения властей, федерализма и даже взаимозависимости количества заместителей председателя правительства как индикатора состояния российской экономики в 1990-е гг.*(209) не столь понятно и однозначно для оценки действенности правовой формы. В этой ситуации проблема заключается в том, какие критерии и шаблоны следует использовать при соотнесении содержания правовых и экономических институтов в сфере конституционно-правовых явлений. По сути, институциональный подход к анализу экономических факторов развития - это подход экономистов с позиции рационального экономического выбора индивида с использованием политической власти и ее институтов. Любой конституционный институт рассматривается прежде всего как механизм, призванный решать проблему минимизации транзакционных издержек, т.е. общеэкономическую проблему повышения использования ограниченных ресурсов*(210). Так, основной целью разделения властей в экономических терминах является предотвращение монополизации принудительной силы государства, что ведет к большим издержкам (для преодоления монополии иным субъектам рынка требуется больше усилий и затрат). Или экономический смысл расширения избирательных прав состоит в том, чтобы не создавались условия для перераспределения богатств (что создает дополнительные социальные и не выгодные для общества издержки) от групп, которые не получают должный политический вес, к другим группам, получившим эту возможность*(211).
Как видно, использование категорий конституционного права в экономическом анализе имеет свои предметные задачи. Насколько результаты и акценты этого анализа совпадают с задачами оценки регулятивного воздействия конституционных положений на экономические отношения?
В этом вопросе многое зависит от принципиальной позиции правовой науки, заключающейся в разработке и использовании самостоятельного междисциплинарного метода оценки регулятивного влияния и взаимодействия правовых и экономических институтов с позиции собственно конституционных приоритетов.
Одним из перспективных подходов в этом направлении является конституционная экономика, основанная на изучении взаимовлияния конституционных ценностей и экономических процессов. Это научное направление, в рамках которого изучают принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве. Конституционная экономика исследует влияние конституционных ценностей на экономические процессы, равно как экономических закономерностей на формирование и толкование конституционных принципов. Конституционная экономика занимается исследованием именно конституционно-правовых институтов и ценностей в их взаимодействии с экономическими процессами и является в большей степени правовой дисциплиной. Она основана на идее, что правовые, в первую очередь конституционные, принципы и институты имеют высшую ценность и должны учитываться экономическими агентами, законодателем, правоприменителем*(212). Направление конституционной экономики также наиболее предметно нацелено на выявление оценки соотношения конституционных и экономических институтов в условиях иерархичности как конституционных ценностей, так и экономических факторов развития*(213). В этой ситуации главная проблема состоит в организации оптимальной системы оценки и определений пределов толкования тех или иных конституционных ценностей в механизме принятия управленческих решений в сфере экономики. Методы, используемые представителями современной неоинституциональной экономики, дают необходимый аналитический материал для специалистов конституционного права, которые полученные данные интерпретируют в рамках собственного метода конституционного экономического анализа (или экономической конституцией) как одной из сфер науки конституционного права. Данный подход представляет собой правовой метод истолкования конституционных норм и принципов, создания при этом о них новых представлений, основанных на общих методах герменевтики как науки о толковании текстов*(214).
Применение указанного метода наглядно осуществляется, например, в практике Конституционного Суда РФ. Так, в последнее десятилетие возросла роль государства в регулировании экономики и степень социализации экономических процессов*(215). В решениях Конституционного Суда РФ эта объективная социально-экономическая тенденция была отражена в ряде базовых решений, например, по вопросам государственной собственности. Заметим, что форма собственности является в большей мере экономическим институтом, нежели правовым. Вместе с тем в российской конституционной модели экономики форма собственности получила свое конституционное признание. При этом публичная (государственная и муниципальная) собственность была закреплена без каких-либо определенных социальных и экономических характеристик (задач). Определенная слабость частной собственности в формировании новой социально-ориентированной экономики обусловила необходимость усиления политико-правовой определенности по отношению к публичной форме собственности*(216). Так, Конституционным Судом РФ сделан вывод о самостоятельной роли публичной собственности как материальной, имущественной основы обеспечения функций государства и местного самоуправления, а также полномочий их органов. Эти положения, например, отражены в решениях относительно правового режима бюджетных средств различных уровней*(217); сферы государственного и муниципального имущества*(218).
Исключительно важное решение было принято КС РФ по ряду важнейших объектов собственности (прежде всего природным ресурсам) и роли федеральной собственности в экономической системе страны. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" сформулирована идея о том, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития, сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастающего глобального экологического значения лесов России представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим*(219). Своим решением КС РФ подтвердил наполнение конституционных институтов новым политико-экономическим содержанием, которое обусловливается возрастанием значимости природных ресурсов в современных условиях экономического мирового развития (дефицит природных ресурсов, возрастание их стоимости). Изменение конституционно-правовой оценки этих объектов обусловили: а) признание и наполнение содержанием конституционно-правовой категории "достояние народа"; б) признание этой категории особым правовым режимом (особый уровень публичного контроля и механизм распоряжения); в) отнесение этих объектов только к федеральной собственности, которая способна представить и обеспечить надлежащую защиту и распоряжение уникальным объектам, относящимся к публичному достоянию многонационального народа. Приведенные положения представляют собой примеры того, как осуществляется толкование конституционных институтов с использованием метода конституционной экономики.
Более сложные и грандиозные задачи стоят перед междисциплинарным конституционно-правовым анализом экономических явлений в условиях реализации политической установки на формирование инновационной экономики, что требует модернизации экономической стратегии и соответственно модернизации политических институтов принятия и реализации экономических решений. По существу, в центре такого анализа стоит взаимоотношение конституции как базового социально-правового института и экономического развития страны. Поэтому этот анализ должен проводиться с учетом особой политико-правовой и философско-нравственной значимости интерпретации соотношения экономических и конституционных ценностей демократии, общественного развития. По словам Д.А. Медведева, речь идет о модернизации именно существующей модели экономики и модернизации политической системы в конституционных рамках*(220). В рамках данного подхода главным вопросом является наполнение конституционно-правовых институтов содержанием, способным обеспечивать потребности экономической модернизации.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 158; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!