Институт установления и разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации

⇐ ПредыдущаяСтр 16 из 33Следующая ⇒

Рассмотренные выше институты федеративного устройства России выделяются большинством исследователей. Строго говоря, компетенция Российской Федерации и ее субъектов выступает элементом их статуса. Вместе с тем выделение вопросов разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в отдельный институт федеративного устройства обусловлено следующими обстоятельствами:

- во-первых, формированием широкого массива правовых норм, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений;

- во-вторых, тем фактом, что установление компетенции Российской Федерации, как и компетенции субъектов РФ, связано с ее разграничением и, более того, является его результатом;

- в-третьих, общественной значимостью данной группы правовых норм, непрекращающимся ростом их числа и социальной остротой принимаемых правовых решений в данной сфере.

Институт разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами предлагаем рассматривать состоящим из двух подинститутов (субинститутов) - подинститута разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также подинститута разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Несмотря на то что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основных принципов федеративного устройства, как отмечалось выше, формально он не закреплен в Конституции. Часть 3 ст. 5 Конституции устанавливает такой принцип, как "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", который производен от принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Ведь распределение полномочий между органами государственной власти зависит от распределения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Исследуя институты конституционного права как категории юридической науки, необходимо выделять оба названные выше подинститута. Возможно, было бы целесообразно изложить в Конституции РФ и соответствующие принципы федеративного устройства, как разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. В современных условиях такое понимание определено толкованием норм Конституции РФ, но при проведении конституционной реформы, перспективы которой обсуждаются в науке конституционного права, названные уточнения текста Конституции были бы уместны.

Отечественный опыт разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами, а также реализации совместной компетенции не мал. Своеобразная модель разграничения предметов ведения имела место еще в советский период, хотя впервые четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов имело место в Федеративном Договоре от 31 марта 1992 г. Преамбулы всех трех составляющих его договоров провозгласили необходимость качественного обновления федеративных отношений на основе добровольного и рационального распределения полномочий и их эффективного осуществления, а также самостоятельное осуществление государственной власти органами всех субъектов РФ в пределах своих полномочий на территории соответствующих субъектов Федерации. Федеральные органы власти России не сверху, а вместе с органами власти ее составных частей попытались разделить государственную власть и определить правила взаимодействия с ними на основании поиска согласия и сотрудничества.

Пункты 1 ст. I, II и III всех трех договоров Федеративного Договора разграничили предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, закрепив закрытый перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения*(360) и отнеся все остальное к ведению субъектов Федерации. Отсутствие жесткого перечня предметов ведения субъектов РФ в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства.

Немаловажный аспект анализа модели разграничения компетенции в федеративном государстве связан с определением принципов и механизмов распределения государственной власти, которые положены в основу разграничения предметов ведения. По мнению автора, в основу российского подинститута разграничения предметов ведения было положено сочетание принципов субсидиарности и единства государственной власти. Именно наличие широкого перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов позволяет органам государственной власти субъектов Федерации принимать весомое участие в реализации государственной власти при решении важнейших вопросов в соответствующих субъектах РФ и предусматривает их ответственность за реализацию собственных полномочий. Вместе с тем право федерального центра определять основные моменты правового регулирования предметов совместного ведения в сочетании с верховенством федерального законодательства дает возможность обеспечить единство государственной власти на всей территории Российской Федерации. Такое сочетание повышает эффективность осуществления государственной власти.

Таким образом, Федеративный Договор положил начало современному развитию института разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе определив перечень предметов совместного ведения, закрепив необходимость разграничения полномочий в данной сфере. Само разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов свидетельствовало о том, что Россия сделала важный и необходимый шаг в сторону децентрализации, демократизации и повышения эффективности осуществления государственной власти. Однако именно Федеративный Договор во многом породил целый ряд проблем в сфере урегулирования некоторых других институтов федеративного устройства, в частности, проблему асимметрии статуса субъектов Федерации, о чем речь пойдет далее. Здесь же заметим, что перечни предметов ведения трех договоров Федеративного Договора различались между собой. Данное обстоятельство не способствовало оптимизации разграничения компетенции в Российском государстве.

Действующая Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. в целом включила подинститут разграничения предметов ведения, закрепленный в Федеративном Договоре. Но с принятием Конституции был преодолен ряд проблем, возникших в ходе непростых компромиссов при заключении Федеративного Договора. В Конституции РФ полнее определены принципы, на которых основывается российская модель федерализма, в частности, в ч. 3 ст. 5. Кроме того, в Конституции предпринята попытка соединения этих принципов с преодолением асимметрии субъектов РФ, что выразилось в установлении принципа равноправия субъектов Федерации, в том числе и во взаимоотношениях с Федерацией (ч. 1 и 4 ст. 5). Но главное, что были установлены общие перечни предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения для всех субъектов Федерации (ст. 71-73). Конституционные нормы заложили прочный фундамент развития института разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Как и в Федеративном Договоре, в Конституции перечни предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения являются закрытыми. Они подлежат расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ. Создатели российского конституционного подинститута разграничения предметов ведения отказались от юридической формализации перечня предметов ведения субъектов РФ. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Оценивая содержание ст. 71-73 Конституции по сравнению с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, объем компетенции данной группы субъектов Федерации немного сузился. Согласно Конституции правовое регулирование интеллектуальной собственности обозначен как предмет ведения Федерации (п. "о" ч. 1 ст. 71 Конституции РФ), в отличие от соответствующего Договора, относившего данный вопрос к совместному ведению (подп. "и" п. 1 ст. II Договора). Пункт "о" ч. 1 ст. 72 Конституции включил координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации в сферу совместного ведения, чего не было в Договоре с республиками. Однако Конституция расширила компетенцию краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Например, п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции отнес административно-процессуальное законодательство к совместному ведению, тогда как подп. "о" п. 1 ст. I соответствующего Договора относил его к предметам ведения Российской Федерации. Пункт "л" ч. 1 ст. 72 Конституции определил кадры судебных и правоохранительных органов как предмет совместного ведения, а подп. "д" п. 1 ст. I Договора не содержал такого положения.

Эффективность реализации государственной власти Российской Федерацией и ее субъектами во многом зависит и от того, каким образом структурированы предметы ведения и каким образом они закреплены в правовой системе федеративного государства.

Проблема структурирования и конституционного закрепления предметов ведения остро стоит в Российской Федерации. С точки зрения юридической техники текст ст. 71-72 Конституции не вполне совершенен. Данные статьи относят к предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения не только сферы общественных отношений (федеративное устройство, внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономические отношения и т.п.), но и конкретные властные полномочия (принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов РФ, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и т.д.); государственные функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т.д.); отрасли законодательства (гражданское законодательство, уголовное законодательство, административное законодательство и т.д.); объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы и т.д.). Вместе с тем все это более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в обозначаемых Конституцией предметах ведения - сферах общественных отношений.

Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в Конституции можно расценивать и как недостаток юридической техники, и как недостаток ее содержания. Одним из случаев таких недостатков Конституции России является использование разных терминов - "общие вопросы" и "координация вопросов" - применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня и сферы регулирования. Так, согласно п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся "общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта", в то же время в отношении сфер "здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты" та же статья Конституции употребляет уже иной термин - "координация вопросов" (п. "ж"). Как отмечает Б.С. Крылов, и те и другие вопросы относятся к одной сфере - сфере социального развития, и подходы к их регулированию и управлению ими должны быть идентичны. Во всех этих сферах государство на федеральном уровне определяет общие вопросы: гарантии защиты социальных прав и стандарты*(361).

Видимо, следует согласиться и с тем, что отнесение к совместному ведению категории "общие вопросы" является ошибочным. Как отмечает В.Е. Чиркин, если органы государственной власти Федерации и субъекта будут определять лишь общие вопросы, то не ясно, кто же будет их конкретизировать. Органы местного самоуправления едва ли подойдут для осуществления такой деятельности, а институт регламентарной власти не установлен в правовой системе России. Если же исходить из того, что органы государственной власти субъектов РФ будут детализировать общие вопросы, которые сами же и определяли совместно с Федерацией, то что же останется федеральным органам? Следует признать, что "общие вопросы" - это категория, присущая именно федеральному уровню правового регулирования, так как в данном случае речь идет о тех сферах, которые требуют единообразия*(362). В частности, можно ли рассматривать общие вопросы образования в качестве предмета совместного ведения, если ст. 43 Конституции и Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 (в ред. от 29 декабря 2010 г.) "Об образовании" их фактически регулируют, устанавливая гарантии права на образование. Они определяют уровни образования, в отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условия бесплатного получения высшего образования, обязательность основного общего образования. Это и есть общие вопросы образования, и они регулируются на федеральном уровне. Поэтому справедливым является предложение, что в отношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления целесообразно употреблять один термин, например "вопросы". То же самое справедливо и в отношении "установления общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации" (п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции) и "установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции). Общие принципы налогообложения установлены в части первой Налогового Кодекса от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.). А общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления определены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2010 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Конституционные основы разграничения компетенции вполне позволяют дальнейшее совершенствование данного института конституционного права. Однако попытка решить эту проблему путем значительного перераспределения предметов совместного ведения в перечни предметов ведения Федерации и предметов ведения субъектов Федерации или даже упразднения сферы совместного ведения едва ли оправдана. Предметы совместного ведения, похожие и по объему, и по структуре, имеют место во многих зарубежных федеративных государствах и рассматриваются в государственном праве этих стран как эффективный институт федеративного устройства. В этой связи следует заметить, что проблемы законодательного регулирования вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения, возникают не вследствие самого существования категории предметов совместного ведения как таковой, а по причине недостаточно четкого и обоснованного правового регулирования в данной сфере, в том числе разграничения полномочий.

Несовершенство конституционного определения круга предметов совместного ведения проявляется также в том, что не все вопросы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения и, более того, реально существующие на практике, обозначены в Конституции, т.е. сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не всегда совпадает с перечнем предметов совместного ведения, закрепленным в ч. 1 ст. 72 Конституции, и включает такие сферы общественных отношений, как чрезвычайные ситуации, вопросы социального обслуживания, государственной службы, миграции, целый ряд вопросов избирательного права.

В целом Конституция России содержит гибкую и демократичную модель регулирования института разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Ее подходы к структуре и содержанию предметов ведения во многом сходны с зарубежными аналогами. Вместе с тем ст. 72 Конституции, содержащая перечень предметов совместного ведения, имеет ряд недостатков, которыми, в частности, обусловлены некоторые проблемы законодательного регулирования в сфере совместного ведения. На сегодняшний день их корректировка возможна путем формирования законодательного механизма совместной реализации компетенции по предметам совместного ведения Федерацией и ее субъектами, а также дифференцированного разграничения полномочий по различным предметам совместного ведения. К тому же потребность в корректировке соотношения федеральных полномочий и полномочий субъектов Федерации в сфере совместного ведения будет периодически возникать в связи с возникновением новых факторов общественной жизни. Как отмечается в отечественной науке, распределение компетенции в федеративном государстве требует усилий со стороны специалистов различных областей знаний и едва ли имеет однозначное и окончательное разрешение в рамках одной юридической науки*(363).

Практика Конституционного Суда прямо связана с решением проблемы несоответствия актов субъектов РФ федеральному законодательству, выхода ими за пределы установленной компетенции, общей гармонизацией правового пространства России. В последние годы результаты этой работы необходимо признать значительными.

Конституционный Суд РФ неоднократно обращал внимание на такую конституционную обязанность субъектов РФ, как соблюдение Конституции РФ и федеральных законов*(364), а также на недопустимость вторжения субъектов РФ в предметы ведения и полномочия Российской Федерации*(365).

Конституция РФ четко не установила соотношение федерального закона и договора (соглашения) при разграничении компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Более того, федеральный закон не был назван в числе источников разграничения компетенции. На практике субъекты РФ оспаривали и приоритет Конституции РФ перед договорами.

В Постановлении от 9 января 1998 г.*(366) Конституционный Суд РФ четко определил роль федерального закона как одной из основных правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В названном Постановлении от 7 июня 2000 г. Суд разъяснил, что положения Конституции РФ имеют приоритет при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в ст. 11 (ч. 3) Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается. Данные правовые позиции стали основой масштабных изменений федерального законодательства по вопросам заключения договоров и соглашений.

В названном Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П был однозначно решен вопрос о допустимости принятия федеральных подзаконных нормативных актов в сфере совместного ведения. То, что о них ничего не сказано в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, не означает невозможности их принятия. Ведь в ч. 1 ст. 76 Конституции также не предусмотрено издание никаких нормативных правовых актов, кроме законов. Между тем, как следует из ст. 90, 115, 125 (п. "а" ч. 2) Конституции, Президент РФ и Правительство РФ принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Смысл положения ч. 2 ст. 76 Конституции РФ состоит в определении соотношения федерального закона с актами, принимаемыми субъектами РФ, а не в ограничении прав федеральных органов издавать нормативные акты подзаконного характера.

Российский законодатель изначально пытался развивать подинститут разграничения полномочий по предметам совместного ведения в отраслевом законодательстве, зачастую лишь намечая такое разграничение. Детальное регулирование нередко происходило в подзаконных актах федеральных органов исполнительной власти, причем без учета характера и сферы компетенции. Представляется крайне важным учитывать характер сфер общественных отношений, отнесенных к предметам совместного ведения, и варьировать методы разграничения полномочий. Как известно, практика законодательного регулирования по предметам совместного ведения нередко заключалась в максимальном закреплении полномочий по правовому регулированию в сфере совместного ведения за федеральными органами государственной власти, в том числе за Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти независимо от содержания предмета совместного ведения.

Нормотворческие полномочия субъектов РФ сужались федеральным законодателем не только по предметам совместного ведения, но и даже по вопросам, которые в силу ст. 73 Конституции должны относиться к ведению субъектов Федерации. Данная тенденция имеет место в отношении регулирования федеральными нормативными актами вопросов организации управления объектами региональной государственной собственности, социально значимых отраслей региональной экономики, например по подготовке и реализации государственных программ поддержки на уровне субъекта РФ развития легкой и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, бытовых и иных услуг, в том числе путем поддержки малого бизнеса. Нередко допускалось затягивание процесса детального разграничения объектов государственной собственности (предприятий, природных объектов) на объекты федеральной собственности и объекты собственности субъектов РФ. Следовательно, проблема часто состояла не в отсутствии разграничения полномочий, а в уровне соответствия сложившегося разграничения полномочий конституционным принципам и практическим потребностям российского государства и общества.

В свою очередь, некоторые исполнительно-распорядительные полномочия, объективно требующие известной централизации, относились к компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации. При этом даже в тех случаях, когда исполнительно-распорядительные функции по закону оставались в компетенции федеральных органов исполнительной власти, впоследствии широко практиковалась передача соответствующих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ по соглашениям.

Важно отметить, что в конце 90-х годов сложился широкий правовой массив регулирования разграничения полномочий, состоявший из договоров и соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти, которые нередко противоречили Конституции и федеральному законодательству. Практика их заключения слабо регламентировалась и по процедуре и по содержанию.

Становилось очевидно, что российская модель разграничения компетенции имеет определенные пределы децентрализации. Более того, после принятия Конституции, в которой уже проявились определенные тенденции к централизации по сравнению с Федеративным Договором, обнаружилась необходимость концентрации осуществления ряда полномочий в сфере совместного ведения у федерального центра. Как известно из теории организации, сумма локальных оптимумов не дает общего оптимума. Это утверждение вполне применимо к правовому регулированию института разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Вот почему нельзя воспринимать децентрализацию осуществления государственной власти как неизменно позитивный процесс. Децентрализация в разграничении полномочий не всегда будет оптимальной для государства, если осуществлять такое разграничение не только исходя из интересов отдельных субъектов, но и подчас исходя из интересов большинства субъектов Федерации в отдельности. Совокупность интересов большинства субъектов РФ не всегда составляет главное на правление интересов России. Целый ряд полномочий объективно должен быть закреплен за федеральным центром, который даже при наличии существенных недостатков в его работе способен обеспечить оптимум целого, т.е. интересы России как единого государства.

Принятие в 1999 г. Федеральных законов от 24 июня N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" сформировало общую законодательную основу разграничения полномочий. Принятие данных законов знаменовало существенный прогресс подинститута разграничения полномочий, что выражалось в:

1) варьировании способов разграничения полномочий (федерация устанавливает основы - субъекты осуществляют правовое регулирование и управление, федерация регулирует и контролирует - субъекты управляют, федерация осуществляет правовое регулирование, контроль и управление - субъекты содействуют и осуществляют отдельные управленческие полномочия);

2) регламентации процедур (заключения договоров и соглашений, согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с субъектами Федерации и т.д.);

3) закреплении права опережающего регулирования по предметам совместного ведения за субъектами РФ с обязанностью последующего приведения нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законом.

В то же время к числу недостатков законов можно отнести:

1) схематичность регламентации процедур (не устанавливались существенные условия договоров и соглашений, порядок их расторжения, последствия несоблюдения процедуры согласования проектов федеральных законов с субъектами Федерации, последствия выражения несогласия с ними субъектов РФ и т.д.);

2) несогласованность распределения полномочий с бюджетно-финансовыми возможностями уровней осуществления публичной власти.

В целях устранения указанных недостатков был принят Федеральный закон от 4 июня 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данный закон, во-первых, объединил рассматриваемые выше федеральные законы в один, что технологически более функционально.

Во-вторых, определил приоритеты в разграничении и передаче полномочий. Наконец, было четко установлено, что в Российской Федерации основными формами разграничения полномочий в сфере совместного ведения являются: федеральные законы; договоры о разграничении полномочий. Разграничение предметов ведения должно осуществляться только Конституцией России, разграничение полномочий - федеральными законами и, в установленных в них случаях, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а делегирование отдельных полномочий - федеральными законами и соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

В-третьих, уточнил процедурные аспекты, в частности, заключения договоров и соглашений.

В целом договорное регулирование компетенции выступает особой юридической технологией в рамках подинститута разграничения полномочий. Ее роль определяется действующим законодательством как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию. Заключение договоров - право, но не обязанность органов государственной власти. Договорная практика 90-х годов привела Россию на путь построения резко асимметричной федерации с серьезными противоречиями договоров Конституции РФ - нормативному акту высшей юридической силы. В 2000-х годах данная практика была практически свернута. Хотя Конституция и предусматривает заключение договоров, фактически в настоящее время нет оснований к их заключению. Опыт заключения нового договора с Татарстаном свидетельствует, что это скорее политический документ, нежели нормативный акт, регулирующий разграничение компетенции и организацию взаимоотношений между федеральными и региональными органами государственной власти.

Практика заключения соглашений гораздо шире. Заключение соглашений полезно лишь в случаях, когда проблему правового регулирования невозможно или нецелесообразно решить с помощью федерального закона или другого правового акта компетентного органа государственной власти. Если же возникновение объективных обстоятельств делает необходимым заключение соглашения, то его следует заключать на основании федерального закона, указав основания его заключения, сроки действия и иные обстоятельства. При исчезновении обстоятельств, вызвавших необходимость заключения соглашения, оно утрачивает силу полностью или в части, противоречащей новому федеральному законодательству, и в полной мере начинают действовать федеральные нормативные правовые акты.

Передача осуществления части полномочий по соглашению не должна вести к существенному перераспределению функций исполнительных органов власти. Предметом соглашения выступает передача осуществления части исполнительных полномочий при сохранении ответственности передающего органа за их исполнение. Из этого следует, что в форме соглашений организовывается решение государственных вопросов, которое не влечет серьезных диспропорций в осуществлении функций федеральной исполнительной власти в различных субъектах Федерации. Как представляется, предметом соглашений должно, как правило, выступать осуществление конкретных мероприятий федеральных или региональных целевых программ, оперативное управление конкретными объектами федеральной или региональной собственности, иные вопросы, не влекущие перераспределение функций исполнительных органов власти. Однако и такая передача имеет логические пределы: она не должна вести к умалению самостоятельности субъекта РФ, равно как и к нарушению единства исполнительной вертикали власти.

В целом Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(367) установил законодательные основы подинститута разграничения полномочий, хотя их перераспределение было осуществлено уже несколько раз. С 2003 г. происходило совершенствование разграничения полномочий, как и передача полномочий на различные уровни осуществления публичной власти. Данный процесс продолжается и в настоящее время, что вызвано не проблемами временного характера, а необходимостью постоянного совершенствования осуществления государственной власти, что невозможно без оптимального распределения и регулирования компетенции. В то же время отметим, что позиция федерального законодателя по перераспределению полномочий в сфере совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов меняется слишком часто. Ведь в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", определяющего круг вопросов, по которым полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Федерации, было внесено более сорока изменений и дополнений. Данная ситуация не способствует улучшению работы органов государственной власти субъектов РФ, поскольку регулирование компетенции данных органов требует известной стабильности.

В частности, 22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон N 122-ФЗ, направленный на совершенствование разграничения полномочий. Интересна используемая в ведении его в действие информационная технология. Данный закон получил неофициальное название "о монетизации льгот", хотя компетенционный аспект его содержания не менее важен. Вступление в силу данного закона действительно гармонизировало полномочия органов публичной власти с их бюджетно-финансовыми возможностями. Но возможности региональных и муниципальных уровней осуществления публичной власти оказались настолько малы, что такая гармонизация привела к существенному уменьшению их компетенции.

Следует подчеркнуть, что органы публичной власти (в том числе, региональные и муниципальные) прежде всего реализуют конституционные принципы народовластия, разграничения предметов ведения и полномочий, а уже потом бюджетные принципы. Изъятие у субъектов Федерации значительной части не просто полномочий, но основных государственных функций (планирование, прогнозирование, координация и т.д.) лишало их возможности самостоятельно управлять регионом. Речь шла об изменении их статуса, когда региональные органы становились агентами Федерации. При этом Федерация сама была не готова к такому повороту в сторону унитаризма. Росло число территориальных органов, дробились их структуры. Возникали неясности, кому передавались изъятые у субъектов РФ полномочия.

Федеральные законы от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ и от 31 декабря 2005 г. начали устранять деформации правового регулирования подинститута разграничения полномочий, внесенные Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Многие полномочия были возвращены органам государственной власти субъектов Федерации. Частично они были закреплены за ними, частично передавались вместе с субвенциями из федерального бюджета.

Далее существенные коррективы в разграничение и передачу полномочий были внесены в конце 2006 и 2007 гг. федеральными законами, направленными на дальнейшее совершенствование разграничения полномочий (Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ и от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ). Аналогичные, хотя и не столь масштабные законы приняты в 2008-2010 гг.

Проблема состоит в недостаточно системном и даже разнонаправленном подходе к разграничению полномочий, свидетельством чего служит, в частности, разная целевая ориентация Федерального закона о 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*(368) и Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ*(369).

Излишне частое и недостаточно системное изменение подходов к разграничению компетенции не способствует повышению эффективности работы органов государственной власти. Обеспечение устойчивого развития страны, повышения эффективности государственного управления возможно только при наличии стабильного законодательного регулирования. Смена централистских и децентралистских тенденций в разграничении полномочий не обеспечивает такой стабильности.

Проводимые процессы централизации полномочий в основном выражаются в концентрации законодательных полномочий на федеральном уровне и чрезмерной детализации федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения, ограничении договорного процесса в Российской Федерации, игнорировании процедуры учета позиций субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, сохранении чрезмерного правового регулирования подзаконными актами федеральных органов исполнительной власти, замене прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ наделением их полномочиями по представлению Президента России.

В свою очередь, тенденции децентрализации приводят к делегированию органам субъектов РФ значительного числа полномочий, развитию регионального законодательства по предметам совместного ведения, расширению сферы вопросов местного значения.

По-прежнему по ряду полномочий сохраняется их дублирование у различных органов. Не до конца решена задача приведения в соответствие с базовыми федеральными законами в области разграничения полномочий (Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") иных федеральных законов, устанавливающих разграничение полномочий в конкретной сфере. Например, до сих пор не приведен в соответствие с названными актами Закон Российской Федерации 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в части разграничения полномочий по регистрационному учету граждан Российской Федерации. Предлагавшиеся нововведения не решают проблему в полном объеме.

В отдельных федеральных законах о разграничении полномочий имеют место необоснованно короткие сроки переходного периода вступления в силу федеральных законов по вопросам разграничения полномочий, в рамках которых субъекты Федерации объективно не всегда имеют возможность подготовить надлежащую основу (правовую, организационную, материально-техническую, кадровую, методическую и др.) для успешной реализации передаваемых полномочий. Однако и сейчас практика показывает, что далеко не все субъекты РФ успевают вовремя сформировать эффективную законодательную и иную нормативную базу с учетом нового разграничения полномочий в связи с принятием очередного федерального закона в этой сфере до их очередного перераспределения.

Разграничение полномочий по предметам совместного ведения в отдельных сферах государственного регулирования проведено достаточно формально, без определения конкретных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. Например, согласно Конституции РФ вопросы защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "м" ч. 1 ст. 72). Из этого следует, что защита прав коренных малочисленных народов должна осуществляться не только на федеральном, но и на региональном уровне. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепляет в качестве самостоятельно осуществляемого полномочия субъектов РФ вопросы "организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации" (п. 54 ч. 2 ст. 26.3). В то же время представляется по меньшей мере нелогичным закрепление в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья от 22 июля 1993 г. N 5487-1 в качестве полномочий органов государственной власти субъектов РФ по охране здоровья вопросов "защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей" (п. 8 ст. 6). По сути, в Основах законодательства при определении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации повторено положение Конституции РФ, определяющее один из предметов совместного ведения. Вполне очевидно, что такая регламентация не способствует решению проблемы разграничения полномочий; более того, подобный повтор вообще не сообразуется с целями выделения в Конституции РФ предметов совместного ведения*(370).

Попытка решить проблему оптимального разграничения полномочий путем законодательного выделения полномочий региональных органов по такому критерию, как источник финансирования, в целом оправдана. Нормативное определение финансовых ресурсов, необходимых для реализации полномочий, стало основой для реформирования бюджетной и налоговой систем. Разделяя подходы федерального законодателя в части гармонизации круга полномочий с бюджетно-финансовыми возможностями, отметим, что они решают только проблему нечеткости финансирования осуществления полномочий. Однако это является лишь следствием проблемы неоптимального распределения полномочий. Предпринимаемые государством меры пока ограничиваются сглаживанием этого следствия, не устраняя причину, что приносит временное улучшение ситуации и требует все новых этапов разграничения полномочий. Пока трудно представить, что нас могут ожидать кардинальные изменения в подходе к разграничению полномочий по предметам совместного ведения в ближайшей перспективе. Однако именно сам подход, основанный на исчерпывающем определении полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения, а не самой Федерации привел к столь серьезным проблемам в практике разграничения полномочий.

Принятая система разграничения полномочий основана на выделении нескольких типов полномочий, осуществляемых субъектами РФ по предметам совместного ведения. Первый тип - полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Федерации. Второй тип полномочий - полномочия, возлагаемые на органы субъектов РФ отраслевыми федеральными законами, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Возможно выделение и третьего типа полномочий - полномочий, возлагаемых на органы субъектов Федерации отраслевыми федеральными законами, но реализация которых не требует расходов, кроме текущих, обеспечивающих организационную деятельность. В качестве отдельного типа полномочий можно выделить полномочия, передаваемые на основе соглашений, заключаемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, органы государственной власти субъекта Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им в соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта РФ, если это участие предусмотрено федеральными законами. Таким образом, речь идет о добровольно принимаемых на себя полномочиях. В литературе выделяется до 11 типов полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ*(371).

Хотелось бы отметить и некоторые недостатки юридической техники подготовки федеральных законов в области разграничения полномочий, которые подчас становятся содержательными недостатками федерального законодательства о разграничении полномочий. Прежде всего, внесение изменений и дополнений в федеральные законы о внесении изменений и дополнений становится устойчивой законодательной практикой, которая существенно затрудняет практику правоприменительную. Кроме того, не украшает федеральное законодательство и ситуация, когда Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ устраняет редакционные погрешности Федерального закона от 22 августа того же 2004 г. N 122-ФЗ.

В целом передача федеральных полномочий органам государственной власти субъектов Федерации существенно способствует развитию субъектов РФ, поскольку позволяет передать осуществление важных социальных функций государства на максимально приближенный к населению уровень осуществления государственной власти, т.е. субъектов РФ. Такое решение вопроса не создает чрезмерной нагрузки на бюджеты субъектов Федерации, поскольку финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

В то же время такая передача органам государственной власти субъектов Федерации полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения с одновременной передачей субвенций из федерального бюджета не всегда оправдана. Дальнейшее значительное расширение практики передачи таких полномочий может привести к нарушению конституционных принципов федеративного устройства российского государства, ущемлению прав и интересов субъектов Федерации. Данные полномочия не закреплены за субъектами РФ как их "собственные"; они передаются со "сметой" расходов на их исполнение. Осуществление таких полномочий на основе субвенций не способствует укреплению налогового потенциала субъектов Федерации, не стимулирует органы государственной власти субъектов РФ к их эффективному исполнению*(372). При продолжении тенденции увеличения числа переданных полномочий, усложнении регулирования данного процесса можно будет ставить вопрос о формировании нового подинститута федеративного устройства.

Представляется важной проблема соотношения федерального закона и соглашения как источников передачи осуществления федеральных полномочий органам государственной власти субъектов РФ, а также финансирования их осуществления. Именно передача полномочий по соглашению в полной мере соответствует требованию о необходимости учета согласия субъектов РФ на передачу осуществления им части федеральных полномочий, закрепленному в ч. 2 ст. 78 Конституции РФ. Чрезвычайно распространенная практика передачи федеральных полномочий субъектам РФ посредством федерального закона может порождать определенные вопросы в этом отношении. Видимо, возможно более широкое распространение соглашений по данному предмету, если передача осуществления части федеральных полномочий связана со спецификой ряда субъектов РФ. В то же время, если передача осуществления полномочий, по существу, охватывает значительные сферы общественных отношений, целесообразно проработать вопрос о закреплении таких полномочий за субъектами РФ в качестве "собственных", осуществляемых за счет средств региональных бюджетов при расширении источников пополнения бюджетов данного уровня.

Технологические сбои и недостатки, имеющие место в федеральном законодательстве, присущи и региональному законодательству, что связано и с проблемой неравномерного законодательного регулирования по предметам совместного ведения в различных субъектах Федерации, и с разным качеством таких законов. Причем в последние годы эта проблема усугубляется интенсивным и не всегда последовательным разграничением полномочий на федеральном уровне.

Подинститут разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти предполагает передачу осуществления части полномочий не только от Федерации к субъектам, но и обратный процесс. Вместе с тем на сегодняшний день использование данного аспекта рассматриваемого подинститута не характерно для конституционно-правовой практики.

Необходимо шире осуществлять методическую поддержку органов государственной власти субъектов РФ со стороны федеральных органов в части реализации на уровне субъектов Федерации федеральных законов по вопросам разграничения и передачи полномочий органам государственной власти субъектов. Особенно это касается методического обеспечения реализации передаваемых полномочий федеральными органами исполнительной власти, проведения консультаций, обучения и повышения квалификации государственных служащих. Пакет программ методического обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в связи с вновь передаваемыми им государственными полномочиями (по каждому из этих полномочий) должен готовиться практически параллельно с подготовкой проекта федерального закона о разграничении полномочий соответствующим федеральным органом исполнительной власти, по профилю деятельности которого осуществляется такая передача полномочий.

Гигантские усилия Российского государства в направлении построения и реализации оптимально организованного подинститута разграничения полномочий пока не увенчались успехом. В этой связи следует констатировать, на первый взгляд, парадоксальную вещь - на современном этапе совершенствованию данного подинститута будет способствовать временное приостановление процесса его совершенствования.

Совершенствование отдельных технологических подходов не привело к концептуальному прорыву в целом в разграничении полномочий. Законодатель пошел по пути выделения полномочий субъектов РФ в сфере совместного ведения, хотя формулировка ст. 73 Конституции подталкивала к иному решению - выделению федеральных полномочий.

При существующем подходе частое, не всегда обоснованное перераспределение полномочий чревато возникновением безвластия при решении отдельных задач в социально-экономической сфере вследствие отсутствия необходимой нормативно-правовой базы либо избыточности управленческих задач при отсутствии реальных возможностей их решения. В этой связи необходим взвешенный подход и тщательная подготовка изменений федерального законодательства, связанных с разграничением полномочий. Требует проработки вопрос о закреплении в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" механизма, препятствующего внесению необоснованных изменений в федеральное законодательство по вопросам разграничения полномочий. Одним из вариантов решения данной проблемы могла бы стать разработка дополнительных процедур в механизме принятия и вступления в юридическую силу федеральных законов, предметом регулирования которых являются непосредственно вопросы совершенствования разграничения полномочий по предметам совместного ведения, которые должны быть закреплены в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации*(373).

Несмотря на то что указанные федеральные законы не подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации согласно ст. 106 Конституции РФ, необходимо учитывать, что это центральный вопрос федеративных отношений. Подобные федеральные законы целесообразно обязательно рассматривать на заседании Совета Федерации, что требуется отразить в Регламенте Совета Федерации. По данным проектам федеральных законов следует проводить парламентские слушания, обсуждения в субъектах Федерации*(374).

Таким образом, эффективность подинститута разграничения полномочий между федеральными и региональными органами, как и всего института разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в значительной мере повышается. Вместе с тем дальнейшее ее повышение остается насущной задачей Российского государства, в решении которой шире должен использоваться весь спектр современных юридических технологий, включая использование механизмов согласования позиций, совместной выработки решений и методической помощи, обмен опытом и усиление взаимодействия органов государственной власти.

* * *

Таким образом, дальнейшее развитие институтов федеративного устройства как продолжающей формироваться подотрасли конституционного права объективно обусловлена федеративным характером Российского государства. Тенденции централизации и децентрализации не могут рассматриваться исключительно в позитивном или негативном ключе. Их оптимальное соотношение и сочетание должно быть найдено Российской Федерацией и ее субъектами по каждому предмету ведения, каждой сфере правоотношений на основе баланса принципов государственной целостности и субсидиарности, иных принципов федеративного устройства. Задачи модернизации России предъявляют высокие требования к такому поиску. Разумеется, критерий в данном вопросе не может быть сведен лишь к правовой материи. Вместе с тем учет объективных и, тем более, субъективных обстоятельств при принятии политических решений не может стать основой изменения федеративного характера государства, чисто декоративного федеративного устройства, равно как и подрыва единства и целостности России, сложившейся в течение многих веков. Конституционная модель федеративного устройства России при всех корректировках должна отвечать объективным условиям развития современного единого федеративного государства.

Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 190; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 11 12 13 14 151617 18 19 20 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!