Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации
Как и во всех федеративных государствах, в России весьма важным является вопрос об организации государственной власти не только на уровне Федерации, но и на уровне ее субъектов. Переход от формальных законодательных деклараций советского периода к становлению подлинного федеративного государства актуализировал вопрос о законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Место органов государственной власти субъектов Федерации в общем механизме государственной власти в нашей стране менялось с течением времени. В советское время краевым, областным Советам народных депутатов не было предоставлено право принятия законов. Законодательную деятельность могли осуществлять только автономные республики в лице их Верховных Советов. Именно поэтому они именовались законодательными органами. Верховные Советы автономных республик были наделены правом принятия конституций республик и республиканских законов. Трансформация органов государственной власти краев и областей Российской Федерации осуществлялась в процессе выравнивания правового статуса субъектов Российской Федерации. Закон Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"*(394) определял краевые, областные Советы народных депутатов и краевые, областные администрации как представительные органы государственной власти и соответственно исполнительные органы государственной власти (органы государственного управления) края, области. Однако при принятии Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 г., была проигнорирована просьба краев и областей о предоставлении права осуществления законодательной деятельности*(395).
|
|
|
Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации относится к так называемым "смешанным" правовым институтам. С учетом того, что значительная часть вопросов конституционного права, касающаяся организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, соответствующие институты конституционного права составляют как нормы федерального законодательства, так и законодательства субъектов Федерации*(396).
Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 5) республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство; край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
|
|
|
Основные положения по организации государственной власти в различных субъектах Российской Федерации во многих случаях совпадают, что предопределено единством юридической природы соответствующих органов и назначением их деятельности, а также обусловлено наличием общей федеральной правовой основы. Вместе с тем в организации деятельности законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации присутствуют некоторые различия. Данное обстоятельство является вполне естественным и закономерным, поскольку данные органы осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством соответствующих субъектов Федерации, которое зачастую обладает некоторыми особенностями. Это, однако, не исключает использование при законодательной регламентации организации деятельности органов государственной власти субъектов Федерации некоторых решений, универсальных для органов государственной власти всех уровней Российской Федерации.
Организацию государственной власти в субъектах Российской Федерации можно рассматривать как в рамках различных институтов конституционного права, так и в рамках одного института. По мнению А.Н. Кокотова, к числу подотраслей и институтов конституционного права, обеспечивающих его действие как обычной отрасли права, относятся как право представительных органов государственной власти, определяющее устройство Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, процедуры их деятельности, в том числе законодательной, статус депутатов, так и право верховного управления, устанавливающее статус Президента Российской Федерации, глав субъектов Федерации, формируемых при них органов, статус высших исполнительных органов общей компетенции (Правительство Российской Федерации, высшие органы исполнительной власти субъектов Федерации)*(397). М.В. Баглай, напротив, однозначно выделяет такой правовой институт отрасли конституционного права, как "государственная власть в субъектах Российской Федерации"*(398).
|
|
|
Ю.А. Тихомиров, говоря уже не о конституционном праве, а о законодательстве, выделяет подотрасль "об организации государственной власти, состоящую из институтов парламента, Президента, Правительства и исполнительной власти, судебной власти, соответствующих государственных структур субъектов Российской Федерации"*(399).
|
|
|
К числу институтов особенной части конституционного права субъектов Федерации относят как право законодательных (представительных) органов государственной власти, определяющее срок полномочий, компетенцию и устройство региональных парламентов, процедуры их деятельности, в том числе законодательной, статус депутатов, так и право верховного управления, устанавливающее статус глав субъектов Федерации, формируемых при них органов, статус высших исполнительных органов общей компетенции (администрации, правительства субъектов Федерации)*(400).
Достаточно новым для российской юридической науки является понятие парламентского права. Появление такого понятия вызвано желанием ученых обосновать комплекс норм и правил, регламентирующих организацию и деятельность парламента*(401). И если ранее в литературе основное внимание здесь уделялось федеральному парламенту, то в настоящее время складывается и другой - "региональный уровень" парламентского права, изучающий организацию и деятельность законодательных органов субъектов Федерации*(402). Соответственно основные вопросы организации деятельности законодательных органов субъектов Федерации могут рассматриваться в рамках данного права.
Необходимо отметить, что у ряда ученых-юристов вызывала серьезные вопросы целесообразность установления полномочий как законодательных, так и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в едином федеральном законе. Так, еще до принятия Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в юридической литературе отмечалось: "совершенно очевидна необходимость в принятии отдельных федеральных законов об общих принципах организации деятельности органов как представительной, так и исполнительной власти"*(403). Поскольку в противном случае: "придется рассмотреть вопрос о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации, чтобы точнее определить единые основные требования, предъявляемые к принципам организации государственной власти в субъектах Федерации". Существует и несколько иная точка зрения на данную проблему, согласно которой "вполне допустимо, что данные вопросы могут быть решены как в одном федеральном законе, так и в нескольких, регулирующих отдельно организацию законодательной и исполнительной власти*(404).
Как известно, в отношении органов государственной власти преобладающим является императивный метод правового регулирования. Причем в последние годы этот метод получает все большее предпочтение со стороны Федерации. Законодательство об организации государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время изменяется весьма интенсивно. В период проводимых сегодня в Российском государстве реформ в субъектах Российской Федерации происходит корректировка регионального законодательства с учетом верховенства федерального законодательства. Федеральное законодательство все больше и больше регулирует вопросы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. К настоящему времени большинство нормативных актов субъектов Российской Федерации (в том числе конституций и уставов), устанавливающих статус органов власти субъектов Федерации, претерпело коренные изменения. Это показывает, как важно федеральному законодателю более взвешенно подходить к процессу реформирования государственной власти не только на федеральном, но и на уровне субъектов Федерации, максимально учитывая при этом их особенности.
Вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, решаются ими самостоятельно. Вмешательство других органов государственной власти в их компетенцию недопустимо. Органы государственной власти субъектов Федерации обладают значительными полномочиями в различных сферах жизни соответствующего субъекта Российской Федерации. Конечно же, нельзя забывать, что компетенция органов государственной власти субъектов Федерации не может быть безграничной. Так, сфера самостоятельной деятельности этих органов является ограниченной в силу федеративного характера нашего государства. Даже те вопросы, которые имеют первостепенное значение для субъектов Российской Федерации и проживающих в них граждан, в основном регулируются федеральными нормативными правовыми актами. Предусмотренные законодательством субъектов Федерации полномочия органов государственной власти, помимо установленных федеральным законодателем, могут осуществляться в той мере, в которой они не затрагивают вопросов по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Нормы конституционного права являются основополагающими для организации власти в субъектах Российской Федерации. Но в то же время при рассмотрении вопросов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации немаловажное значение имеют и акты отраслевого законодательства. Дальнейшее развитие компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации происходит в этих актах.
Необходимо заметить, что значительная часть вопросов организации деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации относится к сфере административного права и законодательства*(405). Следует также учитывать, что в соответствии с ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти*(406).
В отношении законодательных органов такой формулировки в Конституции Российской Федерации не содержится. Ранее в Конституциях РСФСР ведущее место принадлежало нормам о правовом положении Съездов Советов и Верховных Советов в качестве "центров" представительной системы страны с официальным признанием теории разделения властей. Назначение высших законодательных органов меняется. Теперь в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся иные характеристики. Из сферы ведения Федерального Собрания в значительной мере исключены исполнительные и распорядительные функции, характерные для Верховного Совета Российской Федерации. Федеральное Собрание не является теперь вышестоящим органом для иных представительных органов в государстве. Создан парламент, который соответствует федеративному государственному устройству и разделению властей по вертикали.
Представляется, что Федеральное Собрание в принципе не может быть высшим органом для других органов законодательной (представительной) власти, поскольку Конституцией Российской Федерации не предусматривается единая система органов законодательной (представительной) власти. Соответственно усиливается роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Мы солидарны с И.А. Умновой (Конюховой), которая отмечает, что "Конституция Российской Федерации говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. Именно в том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве"*(407).
В литературе существует и точка зрения, согласно которой законодательные (представительные) органы субъектов Федерации входят в единую систему органов законодательной власти Российской Федерации, но "это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами". В подтверждение этой точки зрения приводятся такие основные доводы: "названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента - Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации"*(408). От себя мы здесь отметим, что законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание в целом, а не только одна из его палат; участвует в формировании Совета Федерации также и исполнительная власть субъекта Федерации. При этом постоянные изменения порядка формирования Совета Федерации все более снижают роль в этом собственно органов государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, практически полная централизация законодательства даже по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также снижает убедительность доводов о существовании единой системы органов законодательной власти Российской Федерации.
В то же время нельзя не отметить такую тенденцию, как формирование "партийной законодательной вертикали" в условиях фактического доминирования одной партии на всех уровнях представительных органов. Эта законодательно не формализованная "вертикаль" в то же время показывает достаточно четкое согласование как законодательных инициатив, так и иных решений на федеральном и региональном уровнях. В этой связи убедительны законодательные инициативы Президента Российской Федерации по усилению роли иных политических партий (в том числе не представленных в региональных парламентах). Но возможно здесь надо идти дальше и даже законодательно закрепить статус "парламентской оппозиции", предоставив ей соответствующие права и преференции. Полагаем, что именно так можно добиться существования устойчивой политической системы на региональном уровне.
Федеративное устройство России оказывает непосредственное влияние на формирование источников института органов государственной власти субъектов Федерации. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом*(409). Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был принят только в октябре 1999 г. До этого данный федеральный закон несколько раз отклонялся Советом Федерации Федерального Собрания и Президентом Российской Федерации. Разумеется, длительное отсутствие этого основополагающего закона негативным образом сказывалось на организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации. На федеральном уровне такой пробел частично заполнялся решениями Конституционного Суда Российской Федерации*(410).
На уровне субъектов Федерации правовой вакуум в этой сфере активно заполнялся региональным законотворчеством. Отсутствие федерального регулирования заставляло субъекты Российской Федерации активизировать процесс создания своей системы государственных органов. Основные положения по организации государственной власти, в том числе и компетенции законодательного (представительного) органа, закрепляются в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.
Следует учитывать, что роль международных актов в развитии института органов государственной власти субъектов Российской Федерации невелика. Как правило, в международных документах не содержится специальных положений об организации власти в субъектах федеративных государств. Международные акты, как правило, предусматривают только общие положения о демократическом порядке формирования и деятельности органов публичной власти. Исключения здесь встречаются не часто. Например, в рамках консультативного органа Совета Европы - Конгресса местных и региональных властей Европы (KMPBE) уже длительное время разрабатывается проект Европейской хартии регионального самоуправления. В данном документе предлагается закрепить основополагающие положения об организации власти не только в федеративных, но и унитарных государствах с высокой степенью автономии их частей. Однако достаточно трудно выработать единые для всех указанных государств правила в отношении гарантий самоуправления региональных властей, и этот документ еще не приобрел официального статуса.
Среди источников рассматриваемого института определенную роль играют и подзаконные акты, в первую очередь указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Так, Указом Президента Российской Федерации утверждено Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации. Одной из последних новелл федерального законодательства в сфере федеративных отношений стала оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Глава исполнительной власти субъекта Федерации представляет Президенту доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях таких показателей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются Президентом Российской Федерации*(411).
Конституция Российской Федерации (ст. 78) предусматривает возможность заключения соглашений о взаимной передаче друг другу полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти. Принципы и порядок заключения соглашений определены в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Соглашения заключаются и вступают в силу в порядке, установленном Правительством Российской Федерации*(412).
Однако нельзя не отметить, что в настоящее время указанные подзаконные акты имеют несколько меньшее значение, чем ранее. Например, в период, предшествующий принятию новой российской Конституции, серьезное влияние на выравнивание правового статуса субъектов Российской Федерации в части организации государственной власти оказали нормативные акты Президента Российской Федерации*(413).
В развитие федерального законодательства статус органов государственной власти субъектов Федерации закрепляется в конституциях или уставах соответствующих регионов. В данных актах регулируются основные положения по организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако статус данных органов не исчерпывается только данными актами, их следует рассматривать как основу ее правового положения. Положения об органах власти субъектов Российской Федерации должны получить дальнейшее развитие в специальных законах субъектов Федерации. Такие законы регламентируют вопросы правого статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации, основных параметров организации их деятельности. Соответственно в ряде субъектов Российской Федерации принимаются и специальные законы, регулирующие статус их органов государственной власти. Однако следует отметить, что в законах субъектов Федерации отдельные полномочия органов государственной власти могут лишь получать дальнейшую конкретизацию и в них не должно осуществляться изменение компетенции органов государственной власти, установленной конституцией или уставом.
Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации существуют различные подходы к законодательному регулированию порядка формирования и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти. В некоторых субъектах Российской Федерации такое регулирование осуществляется в едином законе. Например, в Республике Северная Осетия - Алания был принят Конституционный закон "О системе органов государственной власти в Республике Северная Осетия - Алания", в Ставропольском крае - Закон "О системе органов государственной власти Ставропольского края". В Воронежской области длительное время действовал Закон "Об органах государственной власти Воронежской области" (утратил силу). Однако значительное число субъектов Федерации восприняло иной вариант законодательного регулирования порядка формирования и деятельности органов государственной власти. В таких регионах деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти регламентируется в отдельных законах для каждой ветви власти. Так, в Республике Башкортостан были приняты Законы: "О Государственном Собрании Республики Башкортостан Курултая Республики Башкортостан", "О Правительстве Республики Башкортостан", "О республиканских органах исполнительной власти Республики Башкортостан". Законы о законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации приняли около половины субъектов Федерации. Законы, регулирующие статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо отдельные составляющие этого статута, приняты примерно в одной трети от общего числа субъектов Федерации.
Среди источников института на уровне субъектов Российской Федерации следует также отметить подзаконные акты самих законодательных и исполнительных органов власти, прежде всего регламенты данных органов. В связи с этим весьма актуальным является вопрос о форме регламента законодательного органа государственной власти и порядке его принятия. Как отмечается в юридической литературе: регламент - нормативный правовой акт, определяющий с достаточной степенью детализации внутренний порядок деятельности парламента*(414); это - внутренний закон парламента, существенная часть конституционного права*(415). В регламентах детализируется законодательный процесс, конкретизируются парламентские процедуры, устанавливается порядок работы законодательного органа субъекта Российской Федерации. В субъектах Федерации длительное время существовала практика принятия регламента представительного органа как в форме особого вида правового акта, так и в форме закона. Причем большинство субъектов Российской Федерации предпочло пойти по пути принятия регламента как особого вида правового акта. Это вполне соответствует и мировому опыту, поскольку в большинстве стран регламентация деятельности представительного органа осуществляется исключительно самим этим органом. Как отмечается в юридической литературе, если регламент законодательного (представительного) органа не является законом, то ясно, что на его судьбу не могут влиять те государственные органы, которые наделены определенными полномочиями по отношению к закону (президент, орган, осуществляющий конституционный контроль, и др.). Следовательно, специфическая юридическая природа регламента высшего представительного органа является гарантией, обеспечивающей самостоятельность и независимость этого органа в установлении процедуры свой деятельности*(416).
Серьезные доводы в поддержку самостоятельного права законодательного органа принимать свой регламент содержатся в федеральном законодательстве*(417). Поэтому в тех субъектах Российской Федерации, где регламент представительного органа власти принимался в форме закона, потребовалось его принятие постановлением законодательного органа*(418).
Естественно, что необходимость поиска оптимальных способов регламентации деятельности органов власти субъектов Федерации требует соответствующей научно обоснованной аргументации. Правовому статусу органов государственной власти субъектов Федерации (или отдельным вопросам организации их деятельности) посвящен целый ряд научных работ. Значительное количество научных работ по указанным вопросам издавалось как в советский период*(419), так на рубеже 2000-х годов*(420), что было своеобразным пиком их публикации. В настоящее время в свет выходит гораздо меньше работ в сфере организации деятельности региональных органов власти*(421). В то же время постоянные значительные изменения в законодательной регламентации и практике деятельности органов государственной власти субъектов Федерации настоятельно требуют продолжения их изучения для выработки научно обоснованных ориентиров дальнейшего развития данных институтов публичной власти.
Таким образом, специфика законодательных источников данного института состоит в том, что законодательство об органах государственной власти субъекта Российской Федерации складывается из двух элементов: федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Связи между указанными элементами основываются на общих принципах регулирования компетенции законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации, закрепленных в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(422). Эти особенности построения определяют логику гармонизации федерального законодательства и законодательства об органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Как уже отмечалось, субъекты Российской Федерации в своих нормативных правовых актах должны конкретизировать заложенные в федеральном законодательстве основные принципы организации органов власти. Однако представляется, что Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" содержит не только основные принципы организации государственной власти в субъектах Федерации*(423). На наш взгляд, данный Федеральный закон выходит за рамки предмета регулирования (т.е. основных принципов), устанавливая в отдельных статьях не только систему органов, но и нормы, устанавливающие детальное правовое регулирование различных аспектов образования и функционирования органов государственной власти субъектов Федерации. Как отмечалось в литературе: "законодатель в основном пошел по пути регламентации внутренней организации власти субъектов Федерации, причем по степени своей конкретности и, если можно так выразиться, императивности предписания Федеративного закона зачастую явно выходят за рамки общих установок и рекомендаций, принципов регулирования"*(424).
По сути, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" можно рассматривать как систематизированный и даже в определенной степени кодифицированный акт федерального законодательства в сфере организации государственной власти субъектов Федерации. Особенно это заметно при анализе его изменений после 2003 г., когда в нем стали регулироваться не только вопросы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и разграничение полномочий между федеральными и региональными органами. Например, в ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплены принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако в данной статье не только определяется порядок финансового обеспечения полномочий, но и разграничиваются полномочия по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. В этой статье в настоящее время указанно более 70 полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, причем этот перечень постоянно расширяется*(425).
В настоящее время происходит значительная централизация в вопросах регулирования статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Полагаем, что и в ближайшем будущем это приведет к дальнейшей унификации решения большинства вопросов в этой сфере. Однако законодательство субъектов Федерации не должно быть простым механическим воспроизведением норм федерального законодательства. Субъекты Российской Федерации должны иметь право устанавливать дополнительные гарантии народовластия, в том числе в сфере организации органов государственной власти. Такая самостоятельность позволит российским регионам максимально учитывать и развивать свои особенности.
В связи с изложенным полагаем, что в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" целесообразно дальнейшее закрепление и развитие именно рамочного регулирования, включая увеличение вариативных формулировок. При этом субъекты Российской Федерации смогут самостоятельно определить наиболее подходящие для себя варианты деятельности органов государственной власти. Например, федеральное законодательство не исключает существования в субъектах Федерации законодательных органов государственной власти, состоящих из двух палат. Определенная часть представительных органов субъектов Федерации пошла именно по такому пути. Однако со временем практически все из них стали однопалатными. Заметим, что в зарубежных федеративных государствах имеются различные варианты структурной организации региональных парламентов. При этом достаточно распространенным явлением является бикамерализм данных органов. Например, в Австралии есть два исключения из двухпалатной структуры региональных парламентов. В США все легислатуры штатов двухпалатные, за исключением Небраски. В Индии только в наиболее крупных штатах имеются вторые палаты региональных парламентов*(426). В федеративных государствах Центральной и Южной Америки (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика) наиболее распространены однопалатные региональные парламенты*(427).
Конституцией или уставом субъекта Российской Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Федерации. Наименование должности высшего должностного лица устанавливается с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации. Наименования высшего должностного лица различны - глава республики, глава правительства республики, губернатор, глава администрации края, области, автономного округа, губернатор г. Санкт-Петербурга, мэр г. Москвы. Однако даже в таком, сугубо внутреннем вопросе, совсем недавно федеральный законодатель запретил использовать в наименовании указанной должности слова и словосочетания, составляющие наименование должности главы государства - Президента Российской Федерации*(428). Аналогичным образом был введен запрет содержать словосочетания, составляющие основу наименований федеральных органов государственной власти, в отношении наименования законодательного органа государственной власти субъекта Федерации*(429).
Следует отметить, что первоначально в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" содержалось правило, согласно которому высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое положение уже изначально было закреплено и во многих конституциях и уставах субъектов Федерации. Однако не все субъекты Российской Федерации восприняли такой вариант организации исполнительной власти. В некоторых из них высшее должностное лицо не возглавляет высший исполнительный орган субъекта Федерации. На наш взгляд, это имеет отрицательные последствия, поскольку в этом случае может снижаться ответственность высшего должностного лица за деятельность исполнительной власти в субъекте Федерации. При этом также отметим, что в названном федеральном законе дублируются полномочия как высшего должностного лица, так и руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации.
Заметим, что ранее в федеральном законодательстве было предусмотрено, что во всех субъектах Российской Федерации высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избиралось гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Исключение было сделано только для Республики Дагестан, где высшее должностное лицо избиралось специально созываемым собранием представителей.
В 2004 г. по инициативе Президента Российской Федерации этот порядок был изменен. В настоящее время гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации*(430). Эту формулировку можно рассматривать как назначение на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным органом субъекта Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Это соответствует формулировкам, используемым в Конституции Российской Федерации при регламентации процедур назначения на должность палатами Федерального Собрания Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Центрального банка, Генерального прокурора и ряда других должностных лиц по представлению Президента Российской Федерации (ст. 83, 102, 103 Конституции Российской Федерации).
Следует учитывать, что новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации видоизменяет отдельные аспекты взаимоотношений между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти. Однако это не изменяет конституционно-правовых основ их взаимоотношений. При этом на содержание конституционного принципа разделения властей применительно к органам государственной власти субъектов Российской Федерации оказывают влияние особенности развития современных федеративных отношений, имеющих тенденцию к усилению процесса взаимодействия органов государственной власти. В силу этого конституционный принцип разделения властей не препятствует перераспределению некоторых полномочий между органами законодательной и исполнительной власти. В то же время процесс перераспределения властных полномочий должен быть разумен и не может носить произвольный характер. В этом плане недопустимо утверждение самодовлеющего характера одной из частей единой государственной власти в субъекте Федерации.
Законодательные органы субъектов Российской Федерации прошли значительный путь по созданию действенного механизма контроля. Усиление контрольных полномочий является одним из важнейших приоритетов в деятельности законодательного органа власти субъекта Федерации. Причем уже сейчас законодательные органы многих регионов обладают более широкими контрольными полномочиями, чем федеральный парламент. В ряде субъектов Российской Федерации принимаются и специальные законы, регламентирующие контрольную деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти. Конечно, следует учитывать, что формальное наличие у законодательного органа контрольных полномочий далеко не всегда означает реальное их использование. Например, только одного указания на то, что законодательный орган осуществляет контроль за исполнением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, будет недостаточно. В законодательстве субъектов Федерации необходимо четко определить, каким образом осуществляется такой контроль, регламентировав при этом его этапы и процедуры. В ряде субъектов Российской Федерации принимаются и специальные законы, регламентирующие контрольную деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти. Такие законы приняты более чем в двадцати регионах. Так, в Свердловской области принят областной Закон "О контрольных функциях Законодательного собрания Свердловской области в сфере бюджета и финансов", в Калининградской области принят Закон "О депутатских расследованиях".
Конечно же, далеко не все региональные законодательные органы полностью соответствуют понятию "парламент". Одни законодательные органы ближе к этому понятию, другие - дальше. Не в последнюю очередь это связано с тем, что в большинстве субъектов Федерации основная часть депутатов участвует в работе законодательного органа на непрофессиональной основе. Так, если в городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) на постоянной основе работают все депутаты законодательного органа, то в ряде субъектов Российской Федерации - менее 10 процентов (Курганская, Новгородская, Челябинская области и ряд других). Полагаем, что увеличение направлений деятельности законодательных органов потребует и максимальной профессионализации депутатского корпуса, в том числе работы всех или большинства депутатов на профессиональной постоянной основе, а также закрепления в федеральном и региональном законодательстве дополнительных гарантий деятельности депутатов. Но общая тенденция налицо: постепенно законодательные (представительные) органы субъектов Федерации вырабатывают формы и методы работы реальных парламентских учреждений.
Институт органов государственной власти субъектов Российской Федерации за достаточно небольшой срок прошел весьма значительный путь развития. В настоящее время в рамках имеющегося вектора централизации организации государственной власти субъектов Федерации можно говорить о достаточно низкой динамике правого регулирования данного института, поскольку уже приняты базовые нормативные правовые акты как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это можно достаточно отчетливо проследить на его законодательных источниках: от практически исчерпывающей централизованной законодательной регламентации (в том числе на уровне Конституции) в советский период до максимальной регионализации в первые годы после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., затем снова сменившейся централизацией законодательного регулирования.
В этой связи можно сделать вывод о практически полной сформированности и стабильности института органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Можно также говорить о достаточно высокой эффективности самого института в плане организации деятельности, особенно внутренней, самих органов государственной власти субъектов Федерации. Хуже дело обстоит с вовлеченностью граждан в осуществлении власти в регионах, включая обеспечение полноценного народного представительства, а также с вопросами подконтрольности и подотчетности органов власти для граждан.
Основной задачей органов государственной власти субъектов Федерации является всемерное развитие народовластия в Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому основной целью как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Федерации является всемерное развитие этих форм осуществления власти народа. В п. 2 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере взаимоотношений гражданина и органов региональной власти показывает, что российские регионы прошли значительный путь в данном направлении. При этом многие субъекты Федерации, опираясь на конституционные положения, значительно опередили здесь федеральный центр. В большинстве субъектов Федерации принято значительное количество законов, развивающих конституционные принципы народовластия. Однако при этом законодательство большинства субъектов Российской Федерации в настоящее время содержит множество деклараций о взаимодействии власти и общественности, правах граждан на участие в принятии решений, но отсутствие конкретных механизмов реализации таких положений не позволяет полностью использовать этот потенциал.
Необходимы дополнительные меры по усилению представительной функции законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Главная функция представительного органа - законодательство, неразрывно связана именно с его представительностью. Региональные представительные органы формируются на основе всеобщего политического участия населения, прежде всего путем выборов. Выборы как единственно возможный способ формирования представительного органа придают ему "авторитет всеобщности"*(431). У регионального парламента как выборного органа определяющее свойство - представительность. "Это и способ его формирования как органа законодательной власти, и способ деятельности, и императив функционирования"*(432).
Законодательный орган в современном государстве является и представительным органом, поскольку путем выборов народ поручает своим представителям осуществлять государственную власть. Представительный орган в законах выражает волю избирателей, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Именно в этих законах в полной мере должны учитываться интересы граждан как источника власти в субъекте Российской Федерации. Большую роль должно играть выражение представительным органом мнения избирателей, их социальных интересов, согласование усилий политических сил в этих субъектах Федерации, формирование гражданской позиции. Представительный орган должен являться трибуной для обсуждения жизненно важных вопросов региона.
Важным шагом в демократизации законодательных органов субъектов Российской Федерации стало введение с 1 августа 2011 г. на федеральном уровне минимального и максимального числа депутатов в зависимости от численности населения соответствующего субъекта Российской Федерации. Однако обращает на себя внимание то обстоятельство, что законодательно предусмотрено только четыре градации указанной численности. При этом максимальная численность депутатского корпуса предусмотрена для субъектов Российской Федерации с численностью избирателей свыше 2 миллионов человек. Но в то же время по данным Всероссийской переписи населения 2010 г. есть субъекты Федерации с численностью населения не только свыше 5 миллионов человек (такие как Московская область и Краснодарский край), но свыше 11,5 миллионов человек (город федерального значения Москва). Соответственно здесь число избирателей превышает 2 миллиона. Можно согласиться с мнением, что численность представительных органов в России занижена повсеместно, и хуже всего дело обстоит именно с численностью региональных парламентов*(433). В то же время некоторые авторы предлагали даже сокращать предельную численность депутатов, в том числе установить в субъектах с численностью населения свыше 5 миллионов человек - не менее 40 и не более 50 депутатов*(434). Нами еще в 2007 г. отмечалось, что численность депутатов Московской городской Думы составляет лишь 35 человек, что непропорционально мало по отношению к численности населения города. Число депутатов меньше не только по сравнению с другими субъектами Российской Федерации, даже малочисленными (например, законодательный орган в Республике Адыгея состоял в это время из 54 депутатов), но и городами с населением свыше 500 тысяч человек. Поэтому предлагалось установить, что численность депутатов Московской городской Думы составляет 250 человек*(435). К сожалению, в настоящее время органы государственной власти г. Москвы не воспользовались даже возможностью максимального расширения депутатского корпуса до 110 человек*(436).
Особое внимание также должно быть уделено информационной открытости органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такая открытость позволяет гражданам получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии российского общества и органах публичной власти; укрепляет действенность и эффективность общественного контроля за деятельностью органов публичной власти. Представляется, что в настоящее время это является одним из наиболее актуальных и действенных каналов взаимодействия граждан и органов власти. При этом субъектам Российской Федерации в собственном законодательстве целесообразно развивать положения Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Однако следует учесть, что в отдельных субъектах Российской Федерации даже недавно принятые законы отличаются недостаточной полнотой правового регулирования*(437).
Полезен может быть опыт ряда субъектов Российской Федерации, в которых предусматривается, что проект закона по решению законодательного органа может быть вынесен на общественное обсуждение в средствах массовой информации, на собраниях и сходах граждан по месту жительства, работы и учебы, в общественных объединениях, в иных формах. Полагаем, что во всех субъектах Российской Федерации целесообразно учитывать и развивать положения Указа Президента Российской Федерации "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов", прежде всего обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими замечаниями и предложениями по законопроекту. Наряду с другими формами участия граждан в деятельности органов власти это будет способствовать обеспечению конституционных принципов народовластия.
Вместе с тем предстоит еще немало сделать на пути демократизации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Надо полагать, здесь многое будет зависеть от успешного решения задач развития институтов гражданского общества на уровне субъектов Федерации, налаживания оптимальных взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти, политической воли руководителей этих органов и депутатов.
Поэтому необходимо детальное и тщательное изучение этого опыта субъектов Федерации, выявление его слабых и сильных сторон. И все то, что показало свою эффективность на практике, необходимо использовать на федеральном уровне. Сейчас же у нас часто, к сожалению, ситуация диаметрально противоположная. Практически все проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов разрабатываются "с чистого листа", нередко без всякого использования действующих законов субъектов Федерации. При этом практически не используются даже те законы субъектов Российской Федерации, которые уже показали свою эффективность на практике. А результатом этого может быть дальнейшая жесткая унификация законодательства субъектов Российской Федерации без всякого учета их специфики.
В настоящее время происходит освоение органами власти субъектов Федерации своего статуса в общей системе организации государственной власти в России. При этом существуют и определенные перспективы дальнейшего развития института органов государственной власти субъекта Федерации. При этом законодателям субъектов Российской Федерации необходимо обеспечить достижение большей четкости регулирования деятельности органов власти субъектов Федерации путем исключения из регионального законодательства неточных и устаревших положений, устранения противоречий между нормами федерального и регионального законодательства.
В сфере организации государственной власти в субъектах Федерации имеются возможности уточнения законодательного регулирования ряда вопросов, в том числе взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью, включая порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, вопросов формирования высшего исполнительного органа, ответственности органов власти перед населением региона. Представляется, что в рамках принятия "опережающего законодательства" по предметам совместного ведения многие субъекты Федерации способны в более ранние этапы выполнить предусмотренные Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. такие приоритеты социальной и экономической политики, как развитие новых форм социального партнерства, гражданского контроля за деятельностью государства, в том числе путем усиления контроля граждан за деятельностью региональных органов власти.
Продолжится также поиск оптимальных моделей функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе конституционных принципов народовластия. При этом сохранится задача максимального приближения органов публичной власти к гражданам, дальнейшей демократизации законодательного процесса.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 140; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!