Институт принципов федеративного устройства России
Принципы федеративного устройства закреплены непосредственно в тексте Конституции РФ. В частности, нормы ст. 4 и 5 в их взаимосвязи с положениями ст. 10 и 11, а также главы 3 Конституции РФ составляют основу принципов федеративного устройства России.
Ключевым свойством современного государства является его суверенитет. Говоря о государстве, мы имеем в виду прежде всего суверенные государства современного мира, к числу которых относится и Российская Федерация. Традиционно выделяется внешний и внутренний аспекты суверенитета. Внешний аспект связан с независимостью государства в отношениях с другими государствами, равно как и способность вступать в международные отношения, возлагать на себя международные обязательства, реализовывать свои права, что выражается в международной правосубъектности Российской Федерации, о которой целесообразно вести речь в рамках институтов международного права. Внутреннее проявление суверенитета России связано с верховенством власти данного государства в его границах и выражается в принципе распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию.
Существование Российской Федерации как единого независимого государства возможно лишь при правомерной трактовке конституционных норм о носителе государственного суверенитета в России и неукоснительном их соблюдении. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3). Значит, государственный суверенитет производен от народного суверенитета. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4). Следовательно, в России нет территорий, на которые бы не распространялся ее суверенитет.
|
|
|
В доктрине вопрос о носителе государственного суверенитета и источнике власти федеративного государства традиционно вызывает дискуссии. Многообразие позиций по данному вопросу в юридической науке можно сгруппировать в три основных подхода к суверенитету федеративного государства.
1. Деление суверенитета между федерацией и ее субъектами. Данный подход возник в XVIII в. в США и явился первой серьезной попыткой понять юридическую природу суверенитета федерации. Суть данного подхода заключается в принадлежности "внешнего", "высшего" суверенитета федерации и "остаточного", "ограниченного" суверенитета ее субъектам.
2. Принадлежность суверенитета только федерации в целом. Данный подход появился на рубеже ХIХ-ХХ вв., основатели - П. Лабанд и Г. Еллинек. Он может быть назван унитарным (централистским) подходом, поскольку исходит из принадлежности суверенитета в любом государстве, в том числе федеративном, только государству в целом. Субъекты федерации признаются несуверенными государствами и совместно с другими государствами - членами образуют федеральный суверенитет*(278).
|
|
|
3. Изначальная принадлежность суверенитета субъектам федерации. Данный подход возник в США, его развивали отдельные ученые, например, М. Зейдель, Дж. Кэлхун. Рассматриваемый подход основывается на обладании суверенитетом только субъектами федеративного государства, поскольку они исторически выступают учредителями федерации*(279).
Вопрос о выборе одной из трех основных концепций принадлежности государственного суверенитета в федеративном государстве решается однозначно. В мировой юридической науке практически повсеместно господствует второй из указанных подходов - концепция унитарного (единого) суверенитета государства. Основной практической причиной выбора данной концепции и отрицания суверенитета субъектов федерации является то, что признание их суверенитета (первичного или ограниченного) было связано с правом выхода (сецессии) субъекта из состава федерации. В советской концепции федерализма именно нормы союзной и республиканских конституций о праве выхода считались важнейшим доказательством сохранения ими государственного суверенитета. Однако современные конституции федеративных государств, включая Конституцию РФ 1993 г., не провозглашают суверенитета своих субъектов и не предусматривают права выхода субъекта из состава федерации. Видимо, распад СССР и ряда иных советских федераций сыграл роль наглядного примера, который "убедил" государства стать на подходы единого суверенитета государства.
|
|
|
В этой связи отметим, что даже декларативное предоставление права выхода из состава федерации отдельным субъектам может быть ими реализовано в момент ослабления государства. При этом выход или даже попытка выхода одного или нескольких субъектов федерации может привести к распаду государства в целом. Все это наглядно проявилось при распаде СССР. Данный процесс сопровождался разрывом политических, экономических, культурных связей и самого жизненного пространства страны, что приводило к политическим конфронтациям, межэтническим конфликтам, нередко и массовым жертвам среди населения. Очевидно, что решение возникших между федерацией и ее субъектами (субъектом) проблем нужно искать не на путях сецессии, а прежде всего посредством диалога, компромисса, консенсуса. Такой диалог может быть длительным, но он необходим при решении столь жизненно важного вопроса.
|
|
|
В 90-е годы в Российской Федерации вновь вспыхнули острые дискуссии о принадлежности суверенитета Российской Федерации каждому ее субъекту или разделении его между Российской Федерацией и состоящими в ее составе субъектами. Общемировые тенденции свидетельствовали о преобладании унитарного (единого) суверенитета. В свою очередь, государственно-правовые традиции СССР, в которых суверенитет союзных республик выступал краеугольным камнем советской государственности, позволяли обосновывать суверенитет субъектов РФ, прежде всего республик. Дискуссии по данному вопросу существенно повлияли на развитие многообразия подходов к решению данного вопроса в законодательстве субъектов РФ.
Подчеркнем, что попытка суверенизации ряда субъектов РФ не была выражением народного суверенитета. Суть выдвигаемых требований в ряде республик в 90-х годах прошлого века состояла в стремлении расширить свои полномочия и получить статус по существу суверенных государств. Особенно часто вопрос о суверенности субъектов Федерации ставился представителями правящих кругов тех субъектов, которые стремились оказать давление на федеральные органы государственной власти с целью добиться каких-то привилегий или материальной помощи, а зачастую и с сепаратистскими целями. В то же время уровень жизни большинства жителей субъектов Федерации с нестабильной политической и экономической жизнью вследствие противостояния с федеральным центром неуклонно падал. Реализация части неправомерно присваиваемых правомочий суверенного государства отдельными субъектами РФ, в том числе в сфере международных займов, вели к росту внешнего долга данных субъектов при продолжающейся деградации их экономической системы. "Парад суверенитетов" хотя и представлял собой в определенной мере реакцию на жестко централизованную политику, проводившуюся ранее руководством СССР, но, главным образом, стал проявлением внутреннего противостояния правящих групп федерального и регионального уровней, перераспределения собственности между группами предпринимателей и сепаратизма в условиях слабости центральной власти. Реализация подлинных приоритетов народного суверенитета в России требовала территориальной целостности государства.
В Конституции РФ двадцать один субъект Федерации назван государством. Подавляющее большинство из них в начале 90-х годов прошлого века прямо или косвенно провозглашали себя государствами суверенными в нарушение конституционных норм. Хотя республики и названы в Конституции государствами, об их суверенитете нет и упоминания. Некогда популярная идея суверенитета субъектов федерации фактически оставлена практикой федерализма в России и большинстве зарубежных государств. Определенным исключением является конструкция разделенного суверенитета в США. Но, во-первых, в континентальной системе права, к которой относится и наша правовая система, такое разделение практически нереализуемо. Во-вторых, США сформировались как единое государство на основе союза независимых государств и проблема утраты ими всего или части суверенитета имеет практическое основание. Российская Федерация не была учреждена ее субъектами. Нынешние субъекты РФ являлись автономными либо административно-территориальными единицами единого государства и не могли утратить суверенитет по причине его изначального отсутствия. В-третьих, разделенный суверенитет в США не предполагает сецессии или международной правосубъектности штатов, на чем настаивало руководство некоторых российских республик.
В 1993 г. закрепление формулы "республика (государство)" в российской Конституции стало политическим компромиссом между республиканскими правящими группами, провозгласившими республиканский суверенитет в конституциях самих республик или декларациях о государственном суверенитете, и федеральным центром, успевшим осознать, что дальнейшая суверенизация приведет к распаду государства.
К российским республикам можно применить концепцию "несуверенного" государства, разработанную П. Лабандом и Г. Еллинеком применительно к федеративным началам Германской империи. В сложносоставных государственных союзах ими принципиально разграничены конфедерации как союзы, основанные на международном договоре, и федерации как корпорации, основанные на нормах государственного права. Между союзным государством (федерацией. - А.Ч.) не разделены ни суверенитет, ни государственная власть. Разделены объекты (предметы ведения. - А.Ч.), на которые направлена деятельность государства*(280).
Хотя до сих пор сохраняются споры вокруг правомерности употребления понятия "несуверенное государство". Если речь идет о государстве, то оно обладает таким свойством, как суверенитет, если суверенитета нет - можно говорить лишь о государственно-территориальной единице иного государства. Как представляется, определение субъектов РФ государствами в составе России или государственно-территориальными единицами Федерации не имеет принципиального сущностного значения. Термин "штат" также можно перевести как "государство", но им обозначается именно составная часть федеративного государства (в частности, США, Бразилии, Австралии, Индии). Большинство зарубежных и российских ученых-юристов отказываются признавать субъекты федерации суверенными государственными образованиями*(281).
В 90-х годах прошлого века Конституционный Суд разрешал острейшие проблемы прямого вторжения государственных органов субъектов в сферу федеральной компетенции и даже основы конституционного строя России. Ключевым аспектом укрепления Федерации, обеспечения ее статуса выступала защита суверенитета Российской Федерации. Не случайно одним из первых решений Конституционного Суда РФ стало Постановление от 13 марта 1992 г.*(282), в котором Суд начал многолетнюю работу по правовому обеспечению суверенитета Российской Федерации. Суд "с пониманием отнесся к стремлению многонационального народа Республики Татарстан развивать и укреплять государственность республики и поддержал провозглашенную в Декларации цель формирования демократического правового государства, в котором гражданам гарантируется равенство независимо от национальной принадлежности и вероисповедания". Вместе с тем все нормы Декларации и законодательных актов Республики Татарстан, в которых ставилось под сомнение ее нахождение в составе Российской Федерации, верховенство Конституции РФ и федерального законодательства, а также провозглашавшие Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, строящим свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками на основе равноправных договоров, были признаны неконституционными.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" признание не соответствующими Конституции РФ положений конституций (уставов) и нормативных актов какого-либо субъекта РФ является основанием для их отмены, равно как и отмены аналогичных положений в нормативных правовых актах других субъектов РФ. Тем не менее органы государственной власти названных республик, а также целого ряда иных субъектов РФ, конституции которых содержали аналогичные нормы, проигнорировали правовые позиции Конституционного Суда РФ, а федеральные органы не приняли в этой связи никаких мер. Такое развитие событий имело негативные последствия для федеративных отношений, привело к значительному несоответствию регионального законодательства Конституции РФ, возрастанию конфликтов, ослаблению Российской Федерации.
Тем не менее Конституционный Суд РФ последовательно отстаивал единство суверенитета Российской Федерации. В настоящее время конструкция "республика (государство)" в целом рассматривается и реализуется в свете практики Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд высказал однозначную правовую позицию, что Конституция РФ не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. Использование при определении статуса республики понятия "государство" (ч. 2 ст. 5 Конституции) не означает признания государственного суверенитета этих субъектов РФ*(283).
Следовательно, Конституционный Суд поставил точку в споре о делимости суверенитета, закрепив, что субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях не могут. В результате ряд республик Российской Федерации привел свои конституции в соответствие с Конституцией РФ.
Важно отметить, что на рубеже веков отношение федеральных органов государственной власти к правовым позициям Конституционного Суда РФ значительно изменилось к лучшему. В определенной мере оно меняется и у органов государственной власти субъектов РФ. Тем более что необходимость обеспечения государственного суверенитета России была осознана государством и обществом. Результатом принятия решений Конституционного Суда РФ при активном обеспечении их реализации со стороны федеральной законодательной и исполнительной властей стало приведение подавляющим большинством республик Российской Федерации своих конституций в соответствие с Конституцией РФ в части исключения норм о суверенитете.
Таким образом, считать какие-либо субъекты РФ, в том числе республики в составе России, суверенными государствами нет никаких юридических оснований. То обстоятельство, что большинство республик исключило из своих конституций нормы о суверенитете, свидетельствует о положительной динамике государственного строительства в XXI веке. Однако это не означает, что проблема полностью решена и возврата к "параду суверенитетов" не будет. Из текстов Конституций некоторых республик не исключены все нормы о суверенитете, а в новой Конституции Чеченской Республики закреплена норма, согласно которой "суверенитет Чеченской республики является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики" (ч. 1 ст. 1).
В итоге хотелось бы подчеркнуть, что в современном мире практическое конституционно-правовое воплощение повсеместно получила концепция народного суверенитета, согласно которой первичным носителем суверенитета является народ государства. Совершенно очевидно, что в демократическом государстве государственный суверенитет может рассматриваться только как производное от народного суверенитета. Народный суверенитет един и неотчуждаем как суверенитет каждой нации, составляющей моноэтнический или полиэтнический народ. Конструкция, согласно которой единый народный суверенитет может разделяться между разными государствами для его осуществления, делегироваться друг другу, представляется слишком умозрительной.
Поскольку носителем суверенитета в федеративном государстве является весь его народ, то суверенным государством является федерация, а не ее составные части. Это не исключает того, что в формировании государственной воли участвуют все органы государственной власти, как федеральные, так и региональные. Вся система органов государства реализует государственный суверенитет, носителем и единственным источником которого является весь народ. Суверенную государственную власть осуществляют все звенья государственного аппарата, а не только, как это иногда полагают, высшее его звено. Однако тем более недопустимо и неконституционно наделять им отдельные уровни осуществления государственной власти и территориального устройства государства, в частности, субъекты Федерации. Признание суверенным только Российского федеративного государства как единого целого является гарантией обеспечения общих политических, экономических, социальных, культурных и иных интересов всего населения Федерации, а также государственного единства в целом.
В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ на первое место не случайно поставлен принцип государственной целостности России. Данный принцип выражает историческую преемственность Российской государственности и основан на государственном суверенитете и международной правосубъектности Российской Федерации.
Государственная целостность представляет собой единство трех основных составляющих государства: единство территории, единство государственной власти, единство народа. Единство территории России выражается в принципах территориальной целостности и неприкосновенности территории, а также отсутствии внутренних барьеров для перемещения людей, товаров, услуг, финансов и информации.
Развитие институтов федеративного устройства возможно лишь в условиях единства и целостности государства в существующих его границах, которое провозглашено в Конституции РФ (преамбула, ст. 4 и 5). Рассмотренные нормы о государственном суверенитете Российской Федерации налагают на органы государственной власти конституционную обязанность сохранять территорию государства, обеспечивать ее всестороннее развитие, в том числе правовыми средствами*(284). К числу конституционных гарантий территориальной целостности и неприкосновенности территории государства относится закрепление обязанности государства обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4); распространение государственного суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4); конституционное установление состава территории государства (ч. 1 ст. 67); включение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации (в том числе об установлении границ государства, сотрудничестве в сфере обороны и безопасности) в правовую систему России (ч. 4 ст. 15).
Согласно ч. 3 ст. 4 Конституции России обеспечение территориальной целостности и неприкосновенности является обязанностью Российского государства. Словосочетание "Российская Федерация" означает в данном случае не столько федеральный уровень государственной власти, сколько все Российское государство в целом, включая и субъекты Федерации.
Однако основное бремя по обеспечению единства и целостности России ложится, конечно, на федеральную власть. В этой связи у федерального центра должен быть полный набор адекватных механизмов обеспечения, а при необходимости - восстановления территориальной целостности и государственного единства.
Положение об обеспечении Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории имеет как внешнеполитическую, так и внутриполитическую составляющую, что обуславливает взаимодействие конституционного и международного права. С одной стороны, целостность и неприкосновенность территории государства, принцип нерушимости границ получили закрепление в ряде универсальных и региональных международно-правовых актов, в частности, в Уставе ООН, Уставе Совета Европы, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также двусторонних договорах России с сопредельными государствами. С другой стороны, внутренний аспект означает обязанность органов государственной власти по принятию необходимых и достаточных мер для охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности, равно как и запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на разрушение целостности Российской Федерации. Это означает также невозможность выхода субъекта РФ из ее состава. Наконец, в случае угрозы территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, исходящей от субъекта Федерации, предполагается возможность федерального вмешательства для преодоления этой угрозы.
Правовые механизмы вмешательства федерации в компетенцию ее субъектов, в том числе осуществление федеральными органами отдельных полномочий органов субъектов федерации, выступают существенным фактором обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории федеративного государства. Соответствующие механизмы можно рассматривать как институт федерального вмешательства или "федеральной интервенции". Нарушение, а иногда и сама угроза нарушения территориальной целостности могут и должны вызывать ответную реакцию Российского государства.
Формами федерального вмешательства могут быть финансово-экономическое воздействие*(285), отмена нормативных актов субъекта, если они противоречат федеральному законодательству, в том числе органами конституционного контроля; расформирование органов власти субъекта и управление им через специально уполномоченное должностное лицо (например, комиссар) либо непосредственно из центра (например, прямое президентское правление), а также применение вооруженной силы, т.е. ввод специальных подразделений полиции и (или) собственно вооруженных сил. Формы, пределы и процедуры федерального вмешательства в различных федерациях различаются в зависимости от угроз безопасности государства, его исторических традиций, уровня экономического и правового развития соответствующей страны, степени интегрированности общества. Кроме того, от концепции федерального вмешательства как обеспечительной, правовосстановительной или карательной меры будут зависеть и конкретные формы федерального вмешательства.
В целом использование федерального вмешательства и даже сама возможность его использования играет значительную роль в поддержании конституционного порядка и целостности зарубежных федеративных государств. В то же время важно не допустить "перегибы", чтобы тем самым не вызвать отчуждение у населения, чего добиваются террористические сепаратистские движения*(286).
Согласно Конституции РФ в нашей стране для обеспечения государственного единства и территориальной целостности России могут быть реализованы нормы о согласительных процедурах (ст. 85), а также о чрезвычайном (ст. 88) и военном положении (ст. 87)*(287). Постоянно действующими структурами, обеспечивающими государственное единство и территориальную целостность Российской Федерации, являются полномочные представители Президента (п. "к" ст. 83), прежде всего в федеральных округах.
Согласительные процедуры, широко используемые в 90-х годах ХХ века, оказались неэффективным средством обеспечения государственного единства и территориальной целостности, доказательством чего являлись факты проявления сепаратистских тенденций в некоторых субъектах Федерации. Аналогично низкую оценку можно дать и эффективности деятельности полномочных представителей Президента России в субъектах РФ и в регионах по обеспечению государственного единства. Ситуация кардинально улучшилась с преобразованием института полномочных представителей Президента России и созданием федеральных округов. Реализация основных функций полномочных представителей Президента России в сфере обеспечения безопасности имели благоприятное влияние на обеспечение единства правового пространства, системы государственной власти, а также работу по профилактике сепаратизма в регионах.
Введение специальных правовых режимов в соответствии с Конституцией и федеральным конституционным законодательством на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее частях является важным конституционно-правовым механизмом обеспечения неприкосновенности территории и территориальной целостности Российской Федерации. Подчеркнем, что из Конституции не следует, что обеспечение государственной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения либо иными средствами, прямо указанными в тексте Конституции России. Конституционный Суд в Постановлении от 31 июля 1995 г. N 10-П указал, что использование иных мер, следовательно, и "федерального вмешательства" возможно в "экстраординарных ситуациях". Несмотря на то что эти ситуации не указаны в Конституции РФ, такое полномочие федеральных органов государственной власти вытекает из цели и принципа единства государства и сохранения его целостности.
Существенным фактором обеспечения территориальной целостности Российской Федерации стало обеспечение единства правового пространства посредством судебного контроля, прокурорского надзора, деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, наконец, установления ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства.
В российском законодательстве регламентированы механизмы временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ федеральными органами государственной власти и органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации соответственно, имеющие большое значение для укрепления государственного единства и территориальной целостности России. Реализация данного механизма урегулирована Федеральным законом N 184-ФЗ и Федеральным законом N 131-ФЗ, а также нормами Бюджетного кодекса *(288). Сам механизм временного осуществления полномочий является реакцией федерального центра на чрезвычайные обстоятельства, возникшие при реализации органами государственной власти субъекта Федерации (органов субъектов РФ - в отношении органов местного самоуправления) своих полномочий по независящим от них причинам либо по вине соответствующих органов. Указанный механизм является формой вмешательства в деятельность органов субъекта Федерации (органов местного самоуправления) с целью обеспечения осуществления публичной власти на всей территории страны, защиты прав и безопасности граждан, а также основ конституционного строя. Передача полномочий происходит по решению органов государственной власти, принимающих на себя осуществление полномочий, без согласия органов, обладавших переходящими полномочиями.
В целом к числу конституционно-правовых средств обеспечения неприкосновенности территории и территориальной целостности Российской Федерации относится конституционное закрепление единства, неделимости территории, территориальной целостности государства, обязанности государства обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории; конституционное установление состава территории государства; включение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров государства в его правовую систему; установление и реализация (при необходимости) механизмов федерального вмешательства, режимов чрезвычайного и военного положения; закрепление конституционно-правовых механизмов реализации права народов на самоопределение, совместимых с сохранением его территориальной целостности и предотвращением сепаратизма. Следовательно, Российская Федерация обладает широким спектром конституционно-правовых средств обеспечения неприкосновенности своей территории и территориальной целостности.
Особой составляющей неприкосновенности территории и территориальной целостности Российской Федерации является неприкосновенность ее государственной границы и пограничного пространства, которая также обеспечивается правовыми средствами. Не случайно одним из первых законов, принятых в период трансформации РСФСР в Российскую Федерацию был именно Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации". В дальнейшем требуется совершенствование норм действующего Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" в части обеспечения баланса публичных и частных интересов, в частности, установление упрощенного пропуска через государственную границу российских промысловых судов для осуществления промысла в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации без захода в иностранные порты. Правовое обеспечение неприкосновенности государственной границы и развития приграничного сотрудничества связано с принятием федеральных законов "О пограничной деятельности", "О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации", урегулированием вопросов государственной поддержки социально-экономического развития приграничных территорий Российской Федерации в разрабатываемом федеральном законе "О государственном регулировании регионального развития Российской Федерации".
Ключевым юридическим выражением государственной целостности выступает единство правового пространства России, а единство государственной власти невозможно без реализации принципа верховенства Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Данный принцип обеспечивает правовое и политическое единство страны, поскольку означает, что Российская Федерация является единой государственно-правовой системой и единым субъектом международного права. В данном положении также выражен один из основных признаков конституционного государства, заключающийся в том, что государственная власть в нем ограничена. Конституцией и федеральными законами установлены пределы осуществления государственной власти, государство связано Конституцией и законом, а органы государства, учреждения и должностные лица выступают представителями всего общества и ответственны перед народом.
Рассматриваемый принцип связан с федеративной природой государства, означая, что федеральная Конституция и федеральные законы в силу их верховенства на всей территории Российской Федерации не нуждаются в подкреплении в какой-либо форме субъектами Федерации. На всей территории государства они действуют прямо и непосредственно.
В случае противоречия конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам суды и иные правоприменители обязаны применять федеральную Конституцию и федеральные законы. Данное положение следует понимать во взаимосвязи с положениями ст. 15 и 76 Конституции России. Во-первых, Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы, в том числе федеральные, не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции). Во-вторых, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. Однако вне пределов ведения Российской Федерации, федеральных полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в данной сфере, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ст. 76 Конституции РФ).
Единство государственной власти выражается и принципом единства ее системы. На установление системного единства осуществления государственной власти в России через государственные органы Российской Федерации и ее субъектов направлены положения ст. 77 Конституции. Согласно нормам данной статьи система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается субъектами РФ самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Кроме того, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, системное единство осуществления государственной власти юридически закреплено и осуществляется. Однако такое осуществление происходит с учетом всех конституционных принципов, в частности, принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Данный принцип широко применяется в конституционном праве большинства государств мира и является одним из основополагающих принципов конституционализма. Однако особенности новейшей истории России, противостояние ветвей власти в 1993 г. привели к дополнению конституционной формулы фразой: "Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".
Исходя из провозглашенной государственной целостности, единства государственной власти, разделение власти не следует понимать как существование параллельных, подлинно самостоятельных и независимых друг от друга структур. Государственная власть, в принципе, едина и представляет собой целостную категорию, так же как и иные признаки государства (суверенитет, территория). При разделении территории государства получится не одно, а несколько государств, а при нарушении целостности суверенитета получается государство в государстве. Данное утверждение справедливо и по отношению к государственной власти.
Еще виднейшие российские государствоведы и правоведы прошлого предупреждали о недопустимости абсолютизации разделения власти. Н.М. Коркунов писал, что "подобная организация властей представляется невозможной... на деле она никогда не существовала даже в Англии, на примере которой основывался Монтескье"*(289).
Строго говоря, сам основоположник теории разделения властей не противопоставлял три власти. Монтескье писал, что если вся власть будет соединена в одном лице, или учреждении, или даже сословии, то свободы при этом не будет. И это действительно так. Поэтому по основным направлениям ее осуществления, по функциям властвования создаются системы государственных органов, чтобы не было излишней концентрации властных полномочий в одном учреждении, а тем более у одного лица. Но по своей природе государственная власть едина и проистекает из народного суверенитета. Если народный суверенитет един и неделим, то нельзя его делить между тремя властями. К тому же Монтескье писал не о разделении (division), а об обособлении (separation) властей. Еще Н.М. Коркунов обращал внимание, что термин "разделение" есть неверный перевод немецкого "Theilung der Gewalten"*(290).
Таким образом, в российской практике понятие разделения власти равнозначно организационному обособлению органов, реализующих три основные направления ее осуществления.
Данный "комплексный" подход к концепции разделения власти применен в конституционном законодательстве. Рассматриваемый принцип изложен в ст. 1 Федерального закона N 184-ФЗ как разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица. Следовательно, речь идет не о противопоставлении, а о взаимодействии и сотрудничестве органов законодательной и исполнительной власти.
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Он также направлен на обеспечение единства государственной власти в сочетании с федеративным характером государственности. Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы их совместного ведения, как известно, разграничены Конституцией РФ в ст. 71-73. Следует, однако, отметить, что данный принцип содержит по существу два принципа федеративного устройства России - принцип разграничения предметов ведения и принцип разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако редакция ст. 5 Конституции позволяет говорить о том, что хотя разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основных принципов федеративного устройства, формально он не закреплен в Конституции. Часть 3 ст. 5 Конституции устанавливает такой принцип, как "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", который производен от принципа разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Ведь распределение полномочий между органами государственной власти зависит от распределения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Подробнее о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами как институте федеративного устройства речь пойдет в специальном параграфе.
В контексте единства государственной власти как проявления целостности государства следует трактовать положение ст. 11 Конституции РФ о том, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Указанное положение не может рассматриваться как основа выдвижения концепции особой государственной власти субъектов Федерации, отличной от власти федерального центра, равно как и разрушения системного единства осуществления государственной власти в России через государственные органы разного уровня.
Таким образом, подчеркнем единство государственной власти федеративного государства, как и государства унитарного. Отличие состоит в том, что в федеративном государстве осуществляют ее федеральные органы и органы субъектов федерации на основе разграничения предметов ведения и полномочий. Есть предметы ведения федерации, есть предметы ведения ее субъектов, а в ряде федераций и предметы совместного ведения, где часть полномочий осуществляют органы государственной власти федерации и часть - органы государственной власти ее субъектов, что отражено в правовых системах федеративных государств, в том числе в правовой системе Российской Федерации. Все предметы ведения и полномочия представляют собой сферу реализации единой государственной власти, следовательно, не может быть государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов. Есть единая государственная власть, которая осуществляется федеральными органами и органами субъектов федерации на основе принципов федеративного устройства. Можно говорить лишь об уровнях осуществления единой государственной власти. Искусственное же выделение государственной власти субъектов федерации наряду с федеральной государственной властью только вносит дополнительные трудности в реализацию федеративных отношений. С одной стороны, получается, что есть как бы основная, главная государственная власть федерации и некая второстепенная, "второсортная" государственная власть субъекта федерации. Поскольку правоприменение теснейшим образом связано с правопониманием, такая "сортировка" государственной власти может привести к умалению значения правовых актов и юридически значимых деяний органов субъектов федерации либо к провозглашению особой государственной власти субъекта федерации, существующей отдельно от федеральной государственной власти, что переводит страну по сути дела на конфедеративный тип отношений. В условиях современной России сама дискуссия о неполноте единства государственной власти весьма опасна. Существует множество неправовых факторов и угроз, под давлением которых возможны негативные сценарии трансформации институтов федеративного устройства, которые сводятся к двум направлениям: возврату к жесткой централизации осуществления государственной власти и активизации процессов нарушения территориальной целостности Российской Федерации.
Единство народа выступает основой целостности, развития и самого существования государства. Данный аспект государственного единства лежит во многом за пределами юридической материи. Вместе с тем и правовой фактор обеспечения народного единства имеет место быть. С институтами федеративного устройства наиболее тесно связан принцип равноправия и самоопределения народов России. Применительно к многонациональности Российской Федерации задача обеспечения народного и государственного единства заключается в оптимальном соотношении таких основных принципов федеративного устройства Российской Федерации, как государственная целостность и право на самоопределение народов России (ч. 3 ст. 4, ч. 3 ст. 5 Конституции). В русле их соотношения следует подчеркнуть недопустимость эксплуатации ложно понимаемого принципа права народов на самоопределение, отрицающей государственную целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации. Федеративная форма и многонациональный состав населения России обуславливают специфику реализации принципа государственной целостности, но не делают из него исключений.
Существенную роль в конституционно-правовом обеспечении территориальной целостности России сыграла практика Конституционного Суда*(291). В современной международно-правовой системе право на самоопределение включено в круг норм, регулирующих права и свободы человека*(292). Все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право". Право на самоопределение является одним из основных принципов международного права. Способами его осуществления могут быть: создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, установление любого другого политического статуса*(293).
В то же время осуществление права на самоопределение "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов". Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение*(294). Развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав*(295). Международное право исходит из недопустимости использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства, действующего с соблюдением принципов международного права. Эти положения зафиксированы в целом ряде международно-правовых актов, в том числе в Заключительном акте СБСЕ, принятом в 1975 г.
Любые действия, имеющие целью нарушение территориальной целостности, наносят ущерб конституционному строю Российской Федерации и несовместимы с конституционным и международным правом. В условиях современной России подобные действия не составляют реализацию подлинного права народов на самоопределение. Все народы России уже осуществили свое право на самоопределение в начале ХХ в. и даже ранее, а соблюдение Россией прав на национальное самоопределение не создает фактической основы для постановки вопроса о создании новых суверенных государств.
Рассматривая соотношение конституционных принципов самоопределения народов и территориальной целостности государства, необходимо отличать правомерные формы самоопределения от сепаратизма. В самом общем виде самоопределением народа является обеспечение наилучших условий всестороннего развития соответствующего сообщества людей. Сепаратизм, напротив, представляет собой разрушение сложившегося единства народа, ухудшение условий его жизни. Приведенное отличие хотя и общее, но принципиально важное, которое верифицируется количественно и качественно.
Количественная характеристика отличия самоопределения от сепаратизма состоит в численности представителей самоопределяющегося сообщества, поддерживающих данный процесс. Самоопределением можно назвать такую деятельность по установлению (изменению) правового статуса территории проживания определенного сообщества, которая поддерживается всем или подавляющим большинством самоопределяющегося народа (общности людей) определенного территориального образования (колонии, подконтрольной территории, территориальной единицы государства). В свою очередь, сепаратизм не является массовым движением, а выражает узкогрупповые интересы части населения (правящей группы, религиозного течения и т.д.).
Качественные различия между самоопределением и сепаратизмом в юридической литературе приводятся следующие:
1) Самоопределение не нарушает органического исторического территориального единства. Естественно, что сопредельные территории с давних времен экономически, культурно, политически связаны, но эти связи являются отношениями различных субъектов, различных народов. При сепаратизме происходит разрыв политических, культурных связей в рамках одной национальной территории*(296).
Как представляется, с данной характеристикой нельзя согласиться. "Органическое историческое территориальное единство" - слишком неопределенное понятие. Субъекты Нигерийской федерации некоторое время назад формировались по границам проживания племен. Следовательно, их отделение являлось бы самоопределением народов. В настоящее время территории субъектов данной федерации не совпадают с территориями проживания племен. Получается, что отделение субъекта Нигерийской федерации автоматически становится сепаратизмом.
Самоопределение народов России в связи с революционными событиями 1917 г. и провозглашением большевиками такого права осуществлялись вопреки границам губерний, в которых проживали представители самых разных народов. При этом Российская империя существовала три века. Достаточный ли это срок для образования исторического единства или нет? Кроме того, следует учитывать неодинаковые сроки присоединения территорий к Империи, принципиально различные способы их присоединения. Получается, что в отношении сообществ одних территорий государства можно говорить о самоопределении, в отношении других - о сепаратизме. Как представляется, установить качественные критерии разграничения самоопределения и сепаратизма исходя из сложившегося (или не сложившегося) исторически органического территориального единства невозможно.
2) При самоопределении отделение - не самоцель, а способ наиболее полного выражения национальных интересов, оптимальная возможность дальнейшего прогрессивного развития. При сепаратизме же гипертрофируется роль отделения; оно становится основной целью, происходит отделение ради отделения, ради отграничения, изоляции*(297). С данным качественным отличием необходимо согласиться.
3) При самоопределении лидеры движения, ставя перед собой цель национального, социального, экономического развития своего народа, своего государства, в то же время учитывают интересы всех народов, всего населения, требования социального прогресса. Сепаратистские лидеры игнорируют интересы других народов, действуют вопреки их национальным и государственным интересам*(298). Видимо, и данная качественная характеристика должна учитываться при разграничении самоопределения и сепаратизма.
4) При самоопределении процесс происходит в соответствии с международно-правовыми принципами и нормами, а также национальным законодательством*(299). Как представляется, данное различие является базовым с юридической точки зрения.
Кроме того, необходимо добавить и такое различие, как характер условий проживания и развития народа в составе национального государства, соблюдение государством проживания прав национального, языкового, религиозного меньшинства. Важно, имела ли место дискриминация представителей той или иной общности (народа) по этническому, языковому, конфессиональному, региональному или иным признакам. Только в случае наличия системы дискриминации как проявления политики государства уместно говорить о реализации права самоопределения в свете создания независимого государства. Кроме того, как отмечалось выше, принцип территориальной целостности безусловен лишь для государств, действующих с соблюдением международного права. Систематические масштабные нарушения государством принципов и норм международного права в области прав человека в отношении какой-либо территориальной (национальной) общности может повлечь инициирование реализации права на самоопределение, в том числе в формах, несовместимых с национальным законодательством и территориальной целостностью государства.
Таким образом, самоопределение народа (иного территориального сообщества) отличается от сепаратизма, с одной стороны, характером действий его представителей по изменению правового статуса территории государства (правовым при самоопределении, внеправовым при сепаратизме); отношением к правам и интересам иных граждан и социальных групп государства (учетом в ходе самоопределения, игнорированием в случае сепаратизма); выбором формы реализации (при самоопределении идет поиск наиболее приемлемой для народа формы, сепаратизм характеризуется стремлением только к созданию независимого государства). С другой стороны, такое отличие определяется характером государственной политики по отношению к представителям народа (территориального сообщества) или соответствующей общности в целом. Соблюдением государством общепризнанных принципов и норм международного права исключает саму постановку вопроса о нарушении его территориальной целостности.
Ключевое значение в обеспечении стабильности федеративных отношений и государственной целостности выступает принцип равноправия субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ). Рассматриваемый принцип является одним из наиболее дискуссионных в российской юридической науке*(300). Вместе с тем для уяснения содержания принципа равноправия следует опираться на позицию Конституционного Суда РФ о том, что "правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации"*(301). При исследовании принципа равноправия субъектов следует исходить из законодательно закрепленного равноправия субъектов РФ, что предполагает равные правовые возможности для всех субъектов. Принцип равноправия субъектов Федерации не следует смешивать с равенством субъектов РФ, поскольку реализация принципа равноправия субъектов в каждом субъекте осуществляется в различных формах.
Принцип равноправия субъектов РФ также следует рассматривать сквозь призму равноправия субъектов между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это проявляется в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и установлением федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. Взаимоотношения с федеральными органами государственной власти выражаются в содействии реализации полномочий, относящихся к ведению Российской Федерации, а также в осуществлении полномочий, отнесенных к предметам совместного ведения. Подробнее об этом речь пойдет в специальном параграфе данной главы, посвященном конституционно-правовому статусу субъекта РФ.
Конституционным Судом РФ принят целый ряд решений, которые имели ключевое значение в становлении и развитии институтов федеративного устройства. Он последовательно занимал взвешенную позицию обеспечения баланса централизации и децентрализации в отношениях Российской Федерации и ее субъектов в той мере, в которой это допускает сама федеративная форма территориального устройства государства*(302). Очевидно, что столь трудная практика не могла быть линейной и однозначной. Но сколь бы ни был искусен Конституционный Суд РФ в разрешении споров между Российской Федерацией и ее субъектами, он не может (и не должен) подменять другие органы государственной власти, равно как и саму Конституцию РФ. К тому же его практика в сфере федеративных отношений - это не только воля девятнадцати судей, но в определенном смысле результат политико-правового развития государства и общества.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ обеспечивали реализацию самих принципов федеративного устройства России, а также правовой статус Российской Федерации, ее субъектов, должное разграничение компетенции между ними и иные вопросы.
В рамках данного параграфа необходимо отметить ключевые правовые позиции Конституционного Суда РФ, направленные на обеспечение принципов федеративного устройства. Бесспорной заслугой Конституционного Суда РФ является отнесение данных принципов к числу конституционных ценностей, трактовку их содержания в системном единстве. Так, в Постановлении от 4 апреля 2002 г. N 8-П Конституционный Суд РФ назвал среди принципов, лежащих в основе федеративного устройства России, суверенитет и государственную целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства.
В обеспечение конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами Конституционный Суд РФ в названном выше Постановлении от 13 марта 1992 г. указал на отсутствие права и обязанности законодательного органа субъекта РФ принимать законы, дублирующие федеральные нормы, равно как и вводить в действие федеральные законы на своей территории специальными актами.
В Постановлении от 15 июля 1996 г.*(303) Конституционный Суд РФ отметил, что конституционное положение о равноправии всех субъектов между собой, а также во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также в установлении единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. В то же время равенство статуса субъектов РФ не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, зависящих от различных факторов и региональных особенностей.
Нельзя не отметить названные выше правовые позиции о суверенитете Российской Федерации, реализации принципа самоопределения народов России. Наконец, непосредственное действие принципов федеративного устройства связано с правовой позицией, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П. Конституционный Суд РФ определил, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, то есть без учета интересов субъектов Федерации и места их органов власти в системе публичной власти*(304).
В процессе толкования норм о федеративных отношениях Конституционный Суд РФ формулировал правовые позиции, касающиеся основ деятельности самого данного органа. Так, в Постановлении от 21 декабря 2005 г.*(305) суд указал, что правовые позиции, сформулированные им в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции РФ, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования. Таким образом, Конституционный Суд признал свое право на изменение правовой позиции.
В итоге подчеркнем, что институт принципов федеративного устройства России, основываясь на нормах конституции, включает и нормы законодательства, решения Конституционного Суда РФ. Принципиально важным является вопрос о реализации данных принципов в конституционно-правовом статусе основных субъектов федеративных отношений - Российской Федерации и ее субъектов, о чем речь пойдет далее.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 121; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!