Институт конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации
В институтах федеративного устройства ключевое положение занимает институт конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. В Конституции РФ термин "статус" употребляется применительно к субъектам Федерации*(332). В целом конституционно-правовой статус субъекта Федерации урегулирован в Конституции РФ (ч. 1, 2, 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137). Под конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации понимается установленное Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта Федерации конституционно-правовое положение субъекта РФ как государственно-территориальной единицы Российской Федерации. Такое понимание основывается на положениях Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области (п. 4 установочной части). Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации включает совокупность норм Конституции и норм основных законов субъектов РФ, в которых определяются элементы статуса субъекта Федерации.
В этой связи в литературе высказывается мнение, что конституционно-правового статуса субъектов Федерации вообще, т.е. как обобщающей научной категории или совокупности правовых норм, не существует в природе, поскольку каждый субъект РФ в своем основном законе правомочен устанавливать нормы, конкретизирующие нормы Конституции РФ. Поэтому каждый субъект Российской Федерации имеет индивидуальный конституционно-правовой статус, определяемый нормами Конституции РФ и основного закона субъекта Федерации. В то же время конституционный статус каждого субъекта Российской Федерации одинаков. С точки зрения развития теории федерализма применительно к России можно говорить и об уставном (для республик - конституционном) статусе субъекта РФ, о его взаимосвязи с конституционным (Конституция РФ) и конституционно-правовым статусами субъекта Федерации как участника федеративных правоотношений*(333).
|
|
|
Как представляется, изложенное отчасти верно, поскольку в конституциях (уставах) субъектов Федерации устанавливается их индивидуальный статус. Но в приведенной конструкции возникает неясность в разграничении и соотношении между конституционным статусом республики (в соответствии с республиканской конституцией) и ее же конституционным статусом (в соответствии с Конституцией РФ). В свою очередь, в современной юридической науке субъект права может иметь общую и специальную правосубъектность и, следовательно, общий и специальный статусы. Общий статус - совокупность элементов, одинаковых для субъекта права (например, статус гражданина). Специальный статус - совокупность элементов, конкретизирующих и дополняющих общие, исходя из социального, служебного и иного положения субъекта. Более того, один и тот же субъект права одновременно может быть носителем нескольких статусов*(334).
|
|
|
Различные подходы в науке сложились также и в отношении содержания конституционно-правового статуса субъекта РФ. Исходя из узкого толкования, отдельные авторы включают в содержание конституционно-правового статуса права и обязанности, компетенцию, полномочия*(335). Сторонники широкого толкования рассматриваемого статуса включают в его содержание: "место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение; общая правоспособность как основание для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом качестве, в конституционно-правовые отношения; права и обязанности или компетенция и ответственность; гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права"*(336). Поскольку законодательного определения конституционно-правового статуса нет, отдельные ученые предлагают принять федеральный конституционный закон "О статусе субъекта Российской Федерации", который бы предусматривал перспективы создания новых субъектов Федерации, обосновывал статус субъекта РФ, создал необходимые гарантии его самостоятельности в вопросах собственной компетенции, установил основы взаимоотношений новообразованного субъекта с федеральным центром и другими субъектами Федерации*(337). Вместе с тем в настоящее время регулирование вопросов конституционно-правового статуса субъектов Федерации содержится в различных нормативных актах, прежде всего в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ. Урегулирование вопросов конституционно-правового статуса в рамках одного закона представляется нецелесообразным в силу его разносторонности и комплексности. Основы конституционно-правового статуса субъекта Федерации имеют конституционное регулирование, следовательно, их законодательное установление видится излишним.
|
|
|
На наш взгляд, конституционно-правовой статус следует рассматривать сквозь призму широкого толкования, позволяющего учитывать отдельные особенности статуса, а также возможность его трансформации. В связи с этим конституционно-правовой статус состоит из совокупности элементов: принципы, территория, учредительная власть, система государственных органов, законодательство, собственные предметы ведения, полномочия (права и обязанности); государственные символы и государственный язык; конституционно-правовые гарантии собственной самостоятельности, а также осуществления прав, свобод и обязанностей человека и гражданина Российской Федерации с учетом традиций и особенностей проживания жителей конкретного субъекта Федерации; возможность государственной защиты прав и законных интересов субъекта РФ; конституционно-правовая ответственность. Следует отметить, что особенность конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации заключается в том, что по существу каждый субъект самостоятельно определяет содержание своего статуса.
|
|
|
Однако следует отметить, что помимо выделения основных элементов конституционно-правового статуса, присущих всем субъектам Российской Федерации, имеются также и особенные.
Исходя из особенностей конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации, Конституция РФ признает за ними право устанавливать свои государственные языки и использовать их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации. Развивая данное конституционное положение, Конституционный Суд РФ пояснил, что федеральный законодатель вправе урегулировать принципиальные вопросы статуса государственных языков республик, затрагивающие интересы всей Российской Федерации и конституционные права и свободы граждан, а также определить общие принципы правового регулирования этих языков, к которым должны предъявляться особые требования по сравнению с иными языками, не имеющими статус государственных*(338).
Определенной спецификой обладают "сложносоставные" субъекты Российской Федерации. Конституция РФ закрепляет возможность автономных округов входить в состав края или области. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором (ч. 4 ст. 66). Как известно, данные положения распространяются на отношения с участием всех автономных округов, за исключением Чукотского автономного округа, который с соблюдением конституционных процедур вышел из состава Магаданской области*(339). Федеральный закон, регулирующий отношения автономных округов, входящих в состав края или области, не принят. Конституционный Суд в Постановлении от 14 июля 1997 г. N 12-П установил, что вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п.*(340)
Конституция РФ выделяет такой вид субъектов Федерации, как города федерального значения. Особый статус г. Москвы как столицы Российской Федерации и города федерального значения отражен в Законе Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации", где под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными настоящим Законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации*(341). Особенности статуса городов федерального значения определены также и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Специфика организации местного самоуправления в городах федерального значения заключается в том, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства (ч. 3 ст. 79 Закона).
Неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации являются принципы, заложенные в построении федеративного государства. Как отмечалось выше, к основным принципам федеративного устройства Российской Федерации относятся: государственная целостность, единство государственной власти, равноправие субъектов РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и ряд других. Конституция, определяя статус субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя принципа равноправия всех субъектов Федерации. Это положение также распространяется и на республики Российской Федерации, "признание же за республиками суверенитета - при том, что все другие субъекты им не обладают, - нарушило бы конституционное равноправие субъектов, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством"*(342).
В целях уяснения содержания конституционно-правового статуса субъекта РФ следует обратиться к соответствующим положениям регионального законодательства. В связи с этим справедливо отмечается в литературе, что "наполнение "внешнего статуса" (в содержательно-регулятивном плане, терминологически, технико-юридически) оказывается в конституциях и уставах субъектов Федерации таким, что без специального анализа названных документов трудно дать четкую характеристику соответствующего понятия"*(343).
Законодательство субъектов РФ достаточно широко использует понятие "правовой статус". Вместе с тем закрепление конституционно-правового статуса субъекта Федерации в региональном законодательстве осуществлено в различном объеме. Некоторые конституции и уставы субъектов РФ в названиях самостоятельных глав используют термин "конституционно-правовой статус". Например, в уставе Красноярского края закрепляется, что конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации порождает наличие у края собственных: Устава, законов, территории, населения, системы органов государственной власти, предметов ведения и полномочий, имущества, официальных государственных символов и других признаков статуса государственно-территориального образования*(344). В свою очередь, анализируя положения устава Мурманской области, следует отметить, что, выделяя в качестве самостоятельной главу 1 "Основы конституционно-правового статуса области", в содержание статуса включены: законодательство области; флаг и герб, символика, а также вопросы изменения статуса области. Вместе с тем такой неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса субъекта, как территория, выводится за рамки рассматриваемой главы. Подобное законодательное регламентирование закреплено и в уставе Нижегородской области*(345).
Интересной с юридической точки зрения представляется закрепленная в уставе Тверской области формула конституционно-правового статуса. В ст. 2 устава определяется, что область обладает конституционно-правовым статусом, включающим в себя права на: территорию области, бюджет и имущество области, органы государственной власти области, государственные органы области, систему местного самоуправления области, собственные и совместные с Российской Федерацией предметы ведения и полномочия области, символику области и другие признаки статуса субъекта Российской Федерации*(346).
В некоторых субъектах Российской Федерации элементы конституционно-правового статуса субъектов Федерации содержатся в главах с заголовком "государственное устройство", например, в Томской области. В литературе уже обращалось внимание на то, что термин "государственное устройство" подразумевает территориальное распределение власти в государстве и обусловлено существованием различных видов государственного устройства, прежде всего унитарных государств и федераций*(347).
Несмотря на сложившуюся специфику в субъектах РФ общими элементами конституционно-правового статуса субъекта Федерации являются: территория; население, символика (герб, флаг и гимн); законодательство; система органов государственной власти; предметы ведения; полномочия; межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи субъекта.
Особенно остры вопросы определения территориального статуса субъектов РФ. Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет ограниченность самостоятельности субъекта РФ в отношении его территории. В целом субъекты РФ самостоятельны в осуществлении государственной власти на своей территории и в определении ее внутреннего устройства, но границы такой самостоятельности заданы федеральным законодательством.
На первый взгляд, в соответствии со ст. 73 Конституции территориальное устройство субъектов РФ можно отнести к их ведению. Более того, Конституционный Суд РФ установил, что в ведении республик находится их территориальное устройство*(348). В то же время территория субъекта РФ не может быть выведена из компетенции федерального центра. Во-первых, к ведению Российской Федерации Конституцией отнесены федеративное устройство и территория Российской Федерации (п. "б" ст. 71). Территориальное устройство субъекта РФ не относится к федеративному устройству, но его территория не может не относиться к вопросам территории. Во-вторых, общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а значит, и его территориальной организации отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72). В-третьих, субъекты Федерации регулируют свое территориальное устройство в соответствии с конституционными нормами и принципами, а также исходя из государственно-территориального устройства, которое, в свою очередь, также установлено в Конституции РФ.
Федеральный центр активно участвует в процессах регулирования вопросов административно-территориального устройства субъектов РФ и объективно должен в них участвовать. Так, Федерация регулирует вопросы, касающиеся статуса и территории закрытых административно-территориальных образований, переименования некоторых из них, их учета, территориальной реабилитации репрессированных народов. Разумеется, значительная часть вопросов административно-территориального устройства относится к ведению субъектов Федерации. Но значимость рассматриваемого института требует отнесения установления его общих принципов к совместному ведению.
Определение сферы совместного ведения осуществляется не только в соответствии с перечнем предметов совместного ведения ст. 72 Конституции, но и путем толкования всех конституционных норм в их системном единстве, и конкретизируется в федеральном законодательстве. Таким образом, сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов шире перечня ст. 72 Конституции РФ*(349) и включает многие вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. При этом часть вопросов территориального устройства субъекта РФ решается Российской Федерацией, часть - субъектами РФ, часть - совместно органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Аморфность правового регулирования административно-территориального устройства ведет к отсутствию единства подходов региональных законодателей, системности правового регулирования данных отношений. В литературе отмечается, что основы административно-территориального устройства могли бы быть установлены соответствующим федеральным законом*(350). Такой закон разрабатывался, но так и не был принят.
Федеральное законодательное регулирование в данной части института территориального устройства не должно стать чрезмерно детальным и объемным. Границы федерального законодательного регулирования могли бы охватить понятийный аппарат, принципы, цели и задачи регулирования, общую классификацию и структуру административно-территориальных единиц, включая закрытые и с особым статусом, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям, основы компетенции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Довольно сложно и подвижно меняются границы правового определения района как административной и муниципальной территориальной единицы. В частности, в литературе район определяется как муниципальная административно-территориальная единица, объединяющая в своих границах сельсоветы, поселки, города районного подчинения, имеющая единый административный центр и соответствующие органы местного самоуправления*(351). Такое смешение административных и муниципальных составляющих отражает двойную природу большинства территориальных единиц субъектов Федерации с названием район. Не случайно в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен единый подход к формированию муниципальных районов, преобразование его территории влечет преобразование административно-территориального устройства субъекта Федерации. Такое решение законодателя представляется оправданным.
Как представляется, большей системности правового регулирования территориального устройства субъекта Федерации будет способствовать следование региональных законодателей нормам Федерального закона N 131-ФЗ. Значение данного федерального закона видится именно в закреплении единой базовой модели территориальной организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в отличие от ранее действовавшего законодательства. Насколько удачно здесь очерчена граница правового регулирования, покажет только практика. Подробнее о проблемах местного самоуправления будет сказано в специальной главе настоящего исследования.
Определенное расширение границ рассматриваемого института объективно необходимо в отношении регулирования изменения границ субъектов РФ, что обусловлено необходимостью урегулирования возникающих территориальных споров между субъектами РФ. Совершенствование правового статуса Российской Федерации предопределяет потребность в принятии федерального закона об изменении границ субъектов Федерации. Предметом регулирования данного федерального закона может стать порядок правового оформления территориального статуса граничащих субъектов РФ и, следовательно, Российской Федерации, а целью - не только уточнить порядок изменения, но и четко установить правовые основания делимитации границ субъектов РФ*(352). Представляется необходимым: определить цели, задачи и принципы изменения границ субъектов Федерации (границы не могут быть изменены в целях, противоречащих Конституции РФ), определить понятийный аппарат правового регулирования данной сферы отношений, унифицировать круг участников инициативы по изменению границ субъектов РФ, включая граждан, определить формы, процедуры и компетенцию органов публичной власти. Кроме того, целесообразно закрепить основные требования к форме и процедуре установления границ субъектов РФ (в частности, акт субъекта РФ, определяющий прохождение границы субъекта) как основы их изменения.
В то же время боязнь дестабилизировать ситуацию с территориальными спорами и все тот же политический фактор могут воспрепятствовать законодательному решению проблемы, оставив ее для индивидуальных политических компромиссов.
Важным элементом статуса субъекта РФ выступает ответственность его органов государственной власти. Не случайно первым изменением Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" стало установление ответственности органов государственной власти субъектов РФ за нарушение федеральной Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также необеспечение соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и уставов, законов, иных нормативных правовых актов и осуществляемой ими деятельности. Оценка соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ возложена на суды, прежде всего Конституционный Суд РФ. Показательно, что ключевыми участниками названной процедуры являются глава государства и судебные органы. Не лишним будет отметить, что Конституционный Суд подтвердил конституционность подобной ответственности и обосновал необходимость формирования полноценного института федерального вмешательства*(353).
С точки зрения правовой обоснованности внесенных изменений и дополнений следует отметить, что Конституция не запрещает установления ответственности органов государственной власти за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства, хотя прямо не указывает на необходимость принятия соответствующих норм федерального законодательства. Вместе с тем такая возможность может быть основана на конституционных нормах о верховенстве Конституции (ч. 1 ст. 15), единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77), верховенстве федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения (ст. 76) и обязанности соблюдать Конституцию и законы органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами (ч. 2 ст. 15).
С точки зрения практической обоснованности внесенных изменений и дополнений, следует подчеркнуть, что установление ответственности органов государственной власти за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства позволило укрепить единство системы государственной власти в России, начать существенную работу по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Федерации. Даже сама потенциальная возможность применения мер такой ответственности побудила должностных лиц и депутатов органов государственной власти субъектов Федерации соблюдать нормы Конституции и федерального законодательства и быстрее приводить принятые ими нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством.
Значительная группа правовых позиций, выраженных Конституционным Судом, направлена на обеспечение статуса субъекта РФ. Так, в Постановлении от 18 июля 2003 г. прямо сказано о недопустимости неправомерного вмешательства федерального законодателя в сферу компетенции субъектов РФ*(354). Данное предупреждение можно распространить и на все федеральные органы государственной власти.
Закрепление за субъектами РФ права осуществлять самостоятельное правовое регулирование до принятия федеральных нормативных актов по вопросам совместного ведения было определено именно правовой позицией Конституционного Суда, сформулированной в Постановлении от 1 февраля 1996 г.*(355) Конституционный Суд РФ определил, что отсутствие федерального закона по определенному вопросу совместного ведения само по себе не препятствует субъекту принять собственный нормативный акт. При этом после издания федерального закона акт субъекта должен быть приведен в соответствие с ним.
В упомянутом выше Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П Конституционный Суд развил данную позицию. В частности, Суд указал на формулировку ст. 76 Конституции РФ о том, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов (ч. 2); а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 5). Следовательно, Конституция осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов РФ по предметам совместного ведения. Причем, по смыслу ст. 72 и 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ, до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом.
Большое значение в гарантированности самостоятельности субъектов РФ в пределах компетенции имеет правовая позиция о бюджетной, финансовой самостоятельности субъектов РФ*(356) и об участии органов государственной власти субъектов РФ в отношениях, имеющих общефедеральное значение, "в той мере и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти"*(357).
Но едва ли можно согласиться с правовой позицией Конституционного Суда РФ о признании им наличия у субъектов РФ своей правовой системы как элемента правовой системы РФ*(358). Скорее, речь должна идти о системе законодательства субъекта РФ, поскольку в субъекте отсутствует весь комплекс элементов правовой системы.
Очевидно, что правовые позиции Конституционного Суда не могут подменить деятельность других органов государственной власти. В этой связи необходимо отметить правовую позицию, выраженную в Постановлении от 23 апреля 2004 г.*(359), которая решила проблему ускорения федерального законодательного процесса. Само предоставление субъектам РФ возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере, обеспечивает принятие федерального закона, отражающего интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов. Но такого рода процедуры не должны препятствовать реализации вытекающего из ст. 71 (п. "а"), 94 и 105 Конституции полномочия Федерального Собрания самостоятельно принимать федеральные законы, в том числе по предметам совместного ведения. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом конституционного процесса принятия федеральных законов, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции по порядку принятия.
Данная правовая позиция ограничила саму возможность превращения процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации в их утверждение указанными органами. Вместе с тем определение данной процедуры как необязательной и по существу законосовещательной может привести к полному ее игнорированию Государственной Думой, что было бы существенным шагом назад в области федеративных отношений, умалению статуса субъекта РФ.
Многообразие конституционных правоотношений, в которые может вступать субъект Российской Федерации, позволяет говорить о том, что его статус - понятие широкое и многогранное. Субъекты Федерации тоже могут обладать общим и специальными статусами. Видимо, общим статусом государственно-территориальных единиц Российской Федерации вне зависимости от их наименования будет статус субъекта РФ, включающий всю совокупность принципов, правообязанностей, гарантий их реализации и ответственности. Не случайно в Конституции РФ употребляется термин "субъект Российской Федерации", ранее не применявшийся в конституциях нашей страны. Его закреплению на конституционном уровне предшествовало появление данного термина в ряде правовых актов 1991 г. и в Протоколе к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. Специальный (видовой) статус будет определяться одним из шести установленных в Конституции РФ видов субъектов Федерации (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ).
В связи с изложенным изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации представляет собой изменение специального (видового) статуса субъекта РФ с одного вида на другой из числа прямо установленных в Конституции РФ видов субъектов Федерации. Изменение общего конституционно-правового статуса субъекта невозможно исходя из содержания Конституции РФ. Изменение статуса субъекта Федерации как государственно-территориальной единицы Российского государства на статус суверенного государства невозможно в свете принадлежности суверенитета Российской Федерации в целом (ч. 1 ст. 4), провозглашения государственной целостности принципом федеративного устройства России (ч. 3 ст. 5), установления обязанности Российской Федерации обеспечивать целостность и неприкосновенность территории (ч. 3 ст. 4), а также отсутствия у субъектов Российской Федерации права сецессии.
Изменение статуса субъекта Федерации как государственно-территориальной единицы Российского государства на статус иной территориальной единицы (автономной, административно-территориальной и т.д.) невозможно уже хотя бы вследствие конституционного установления о том, что в составе территории Российской Федерации не указано никаких иных сухопутных объектов, кроме территорий ее субъектов (ч. 1 ст. 67). Субъектный состав Российской Федерации также прямо установлен в тексте Конституции РФ (ч. 1 ст. 65). Если хоть на какую-то часть сухопутной территории Российской Федерации не будет распространяться статус территории субъекта Российской Федерации, возникнет несоответствие нормам Конституции РФ. Все территориальные единицы с иным статусом входят в состав территорий субъектов РФ, но не непосредственно в состав территории Российской Федерации. Более того, статус субъекта РФ определяется не только нормами Конституции РФ, но и нормами конституций (уставов) ее субъектов. В этой связи нельзя изменить статус субъекта Российской Федерации даже путем внесения поправки в Конституцию РФ. В свою очередь, невозможно представить, чтобы какой-либо субъект РФ добровольно инициировал понижение своего конституционно-правового статуса. Речь не идет об объединении субъектов Федерации - за всей территорией нового субъекта сохраняется статус субъекта РФ.
Таким образом, изменение статуса субъекта Российской Федерации на статус суверенного государства, равно как и на статус иной, не государственно-территориальной единицы Российского государства, невозможно в условиях действующей правовой системы России. Практическая необходимость в подобных изменениях с точки зрения территориального устройства и территориального развития России также отсутствует. Напротив, сохранение статуса субъекта РФ за всеми государственно-территориальными единицами регионального уровня соответствует конституционным принципам устройства Российского государства и основным целям его развития.
Изложенное понимание изменения статуса субъекта РФ не является бесспорным. Существуют ограничения изменения статуса субъекта Федерации как перехода из одного вида субъекта Федерации в другой в рамках действующей Конституции РФ в отношении отдельных субъектов Федерации. Так, автономная область не сможет стать субъектом Федерации иного вида, поскольку в ч. 1 ст. 5 Конституции автономная область как субъект РФ названа в единственном числе. В свою очередь, данная норма не подлежит пересмотру в рамках действующей Конституции РФ, поскольку входит в главу 1 "Основы конституционного строя". Это означает, что автономная область в составе Российской Федерации существует ровно столько, сколько действует глава 1, а значит, и вся Конституция РФ 1993 г. По этой же причине ни один из двух существующих на сегодняшний день городов федерального значения не может приобрести статус иного вида, так как города указаны в ч. 1 ст. 5 Конституции во множественном числе. Хотя в отношении последнего случая изменение статуса города федерального значения на статус любой из пяти оставшихся государственно-территориальных единиц едва ли возможно и фактически. Любой субъект Федерации, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, включает территории городов, иных поселений и межселенную территорию. Точно так же должно остаться, как минимум, две республики, края, области, автономных округа. Кроме того, две области, в состав которых входят автономные округа (округ), не могут приобрести статус республики, поскольку вхождение других субъектов Федерации в состав республик Конституцией РФ не предусмотрено.
Тем не менее, как было показано выше, встать на иную позицию в понимании изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ едва ли возможно в принципе. Разумеется, названные выше юридико-технические нюансы влекут ряд содержательных проблем правового регулирования конституционно-правового статуса субъектов Федерации и субъектного состава Российской Федерации. В то же время невозможность изменения конституционно-правового статуса отдельных субъектов РФ не может стать препятствием для законодательного урегулирования и фактического осуществления изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации в целом, в том числе посредством принятия и реализации федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ.
Аналогичные возражения можно было привести и в отношении законодательного регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации. Так, объединение Еврейской автономной области с другим субъектом Федерации, например с Хабаровским краем, тоже невозможно в свете содержания ст. 5 Конституции. Тем не менее Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ принят и реализован в пяти случаях посредством принятия специальных федеральных конституционных законов. То же самое можно сказать и в отношении аргумента, что при попытке изменения статуса республик, краев, областей, автономных округов хотя бы по два субъекта должны сохранить статус республики, края, области, автономного округа.
Исходя из изложенного выше, изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации представляет собой присвоение ему иного вида конституционно-правового статуса субъекта Федерации из числа установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ. Такое изменение влечет внесение в ч. 1 ст. 65 Конституции нового официального наименования субъекта РФ на основании федерального конституционного закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Подчеркнем, что иные изменения, которые могут быть внесены в ч. 1 ст. 65 Конституции, не являются изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ, в том числе: изменение официального наименования субъекта в связи с образованием нового субъекта Российской Федерации; изменение индивидуального наименования субъекта РФ в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ.
Подчеркнем, что в условиях современной России изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации является потенциально наиболее вероятным вариантом расширения способов изменения субъектного состава Федерации. В отношении автономных округов, входящих в состав другого субъекта Федерации, изменение конституционно-правового статуса будет, видимо, означать и непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. Ведь по смыслу норм Конституции вхождение в состав другого субъекта РФ является особенностью конституционно-правового статуса именно автономного округа (ст. 66). Республика, край или область не могут входить в состав другого субъекта Федерации.
Для юридической формализации рассматриваемого способа изменения субъектного состава Российской Федерации как "динамической" части института конституционно-правового статуса субъекта РФ потребуется принятие федерального конституционного закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Вследствие отсутствия данного федерального конституционного закона ни один субъект Российской Федерации с декабря 1993 г. не изменил свой конституционно-правовой статус. Юридические препятствия принятия указанного федерального конституционного закона отсутствуют. Более того, возможность изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и урегулирование данного процесса федеральным конституционным законом прямо предусмотрены Конституцией (ч. 1 ст. 137, ч. 5 ст. 66).
Представляется необходимым остановиться на основных вопросах разработки федерального конституционного закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Подчеркнем, что его принятие позволило бы по аналогии с Федеральным конституционным законом N 6-ФКЗ разработать и принять специальный федеральный конституционный закон об изменении конституционно-правового статуса конкретного субъекта Федерации. Возможным вариантом является принятие федерального закона по конкретному случаю изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ, поскольку в Конституции не установлено требование о принятии именно федерального конституционного закона по каждому конкретному случаю. Тем не менее неоспоримым соблюдением конституционной нормы стало бы принятие федеральных конституционных законов в обоих случаях (и базовый закон, и по конкретному случаю изменения статуса субъекта Федерации). Таким образом, на основе базового федерального конституционного закона можно было бы принимать федеральные конституционные законы (федеральные законы) об изменении конституционно-правового статуса области на статус края или республики и т.д.
Представляется, что в федеральном конституционном законе о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации следует сформулировать цель принятия закона, определить понятийный аппарат, установить условия изменения статуса (в частности, формы выражения взаимного согласия Российской Федерации и ее субъекта). Следует также установить ограничения для субъектов РФ на изменение статуса по формально-юридическим основаниям. В частности, города федерального значения не вправе изменять свой статус, поскольку города федерального значения Москва и Санкт-Петербург прямо названы в Конституции как единственные города федерального значения. Субъекты Российской Федерации также не вправе приобретать статус автономной области, поскольку в Конституции автономная область упоминается в единственном числе. Ограничения для изменения конституционно-правового статуса субъектов Федерации возможны и по фактическим показателям. В частности, автономный округ для непосредственного вхождения в Российскую Федерацию и приобретения статуса республики, края или области должен обладать достаточным экономическим потенциалом, не иметь бюджетного дефицита и задолженностей перед федеральным, региональными и муниципальными бюджетами, иметь высокий уровень развития законодательства и т.д.
В федеральном конституционном законе также требуется детальная регламентация процедуры изменения статуса субъекта РФ на основании требований норм Конституции (прежде всего ч. 1, 3 и 4 ст. 5, ч. 1, 2 и 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137). При этом процесс подготовки федерального конституционного закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации может и должен быть организован с максимальным учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, что устранит необходимость оспаривания в Конституционном Суде его норм.
Основными стадиями изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации как одного из направлений осуществления государственно-территориального процесса могут стать:
1. Уведомление Российской Федерации в лице высших федеральных органов государственной власти (Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, высших федеральных судов) органами государственной власти субъекта Российской Федерации о намерении инициировать процедуру изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации и проведение соответствующих консультаций.
2. Проведение референдума на территории субъекта Российской Федерации по вопросу об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
3. Направление результатов референдума в субъекте Российской Федерации высшим федеральным органам государственной власти вместе с необходимыми сопроводительными документами (либо по аналогии с образованием нового субъекта Российской Федерации - направление документов Президенту Российской Федерации, который проводит соответствующие консультации с иными высшими органами).
4. Совместная разработка проекта федерального конституционного закона (федерального закона) об изменении конституционно-правового статуса соответствующего субъекта Российской Федерации федеральными органами государственной власти и органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации и внесение его законодательным органом данного субъекта Российской Федерации либо Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
5. Рассмотрение и принятие федерального конституционного закона (федерального закона) об изменении конституционно-правового статуса соответствующего субъекта Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации и внесение изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ.
Перспективы принятия федерального конституционного закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации в ближайшее время неочевидны, хотя потребность в появлении данного закона велика не только в части изменения конституционно-правового статуса ряда субъектов Российской Федерации, но в части укрепления территориальной целостности Российской Федерации, придания большей системности ее государственно-территориальному устройству, совершенствованию самой структуры Федерации. Так, Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ исходит из разностатусности субъектов Российской Федерации. С этих же позиций принимаются федеральные конституционные законы об образовании новых субъектов Российской Федерации - в четырех из пяти принятых по данному вопросу федеральных конституционных законах четко установлено, что новый субъект Российской Федерации имеет статус края (только новый субъект Федерации, образуемый в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, имеет статус области).
Подчеркнем, что при укрупнении субъектов Российской Федерации в ходе реализации соответствующих положений Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ в отношении значительного числа субъектов Российской Федерации, повышении экономического потенциала разностатусность может стать серьезным дестабилизирующим фактором, угрожающим государственному единству и территориальной целостности России. В этой связи представляется перспективным сочетание укрупнения субъектов РФ с поэтапным созданием симметричной Федерации, состоящей из субъектов с одинаковым видовым конституционно-правовым статусом. Для этого необходимо принятие федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации на основании ст. 66 и 137 Конституции РФ. Данный федеральный конституционный закон может стать основой унификации конституционно-правового статуса субъектов Федерации, корректировки государственно-территориального устройства Российской Федерации.
В отношении унификации статуса субъектов Российской Федерации выше отмечалось, что наиболее стабильные федерации состоят из однородных по статусу субъектов. В этой связи целесообразным представляется курс государственно-территориального процесса на формирование однородных субъектов РФ - государственно-территориальных единиц, образованных по комплексно-территориальному принципу. Единым названием для всех субъектов Федерации может стать новый термин "земля". Такое наименование соответствует русской традиции и не противоречит национальным культурам других народов России. Во всяком случае с исторической точки зрения слово земля им гораздо ближе, чем латинский термин "respublica". Термин земля встречается и в зарубежной практике, в частности, Германия состоит из земель. Иным вариантом общего наименования субъектов Российской Федерации может стать используемое ныне слово "край". Учитывая, что данный вид субъектов Российской Федерации - единственный из всех, число которых в последнее время увеличивается вследствие объединения субъектов Федерации, наименование "край", видимо, является наиболее приемлемым. Так или иначе стратегической целью такой унификации может выступать поэтапное формирование единого статуса всех субъектов РФ как государственно-территориальных образований, построенных на основе комплексно-территориального принципа.
Таким образом, правовое регулирование института конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации в настоящее время недостаточно. Принятие федерального конституционного закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации прямо предусмотрено Конституцией РФ и является перспективным направлением совершенствования правового регулирования статуса субъекта РФ, которое повлечет интенсификацию правового регулирования рассматриваемой подотрасли. Если же данный шаг не будет предпринят по политическим соображениям, развитие данного института федеративного устройства едва ли будет существенным, исключая вопросы закрепления полномочий за субъектами РФ.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 233; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!