Глава 9. ВАЛЮТНЫЙ КОНТРОЛЬ КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ
ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
§ 1. Понятие "валютный контроль". Общая характеристика
Валютный контроль - неотъемлемая часть валютного регулирования как деятельности государства (валютной политики) и правового режима (совокупности правил).
Сводить это явление только к проверке соблюдения валютных ограничений было бы ошибкой. Чтобы уяснить цели валютного контроля, нужно вернуться к понятию валютного регулирования в широком смысле слова. Это:
1) реализация экономических мер валютной политики государства (например, валютные интервенции на биржевом и (или) межбанковском валютном рынке); в этой части валютное регулирование представляет собой повседневную деятельность Банка России, защищающего национальную валюту с помощью рыночных инструментов, не прибегая к прямому администрированию, приказам и предписаниям. Роль права практически сводится к наделению Банка России компетенцией в валютной сфере, дальнейшие действия зависят от профессионального решения ответственных должностных лиц;
2) нормативное правовое закрепление валютного регулирования как правового режима. Это валютное регулирование в узком смысле слова. Оно состоит из валютных ограничений и мер валютного контроля. И то и другое - правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц, выполняющих валютные операции. Это не повседневная распорядительная деятельность какого-либо финансового учреждения или органа власти, а именно заданный совокупностью публично-правовых норм стабильный правовой режим.
|
|
|
Следствием практической реализации норм валютного регулирования служит поведение участников валютных операций, урегулированное нормами валютного законодательства, и повседневная деятельность органов и агентов валютного контроля, призванная получить информацию о валютных операциях. Такая постоянная контрольная деятельность нужна как для того, чтобы выявлять нарушения властных предписаний государства в валютной сфере, так и для того, чтобы корректировать валютную политику государства.
Так, если органы валютного контроля фиксируют ситуации нарушения правил репатриации валюты, факты намеренного незаконного оставления экспортной выручки за рубежом, они привлекают виновных к ответственности. В этой ситуации валютный контроль проявляется именно в виде способа проверки соблюдения властных предписаний.
Другой случай - когда, например, Банк России как орган валютного регулирования подсчитывает объемы легального, разрешенного законом и надлежащим образом учтенного уполномоченными банками вывоза капитала из страны. Здесь валютный контроль проявляется как элемент обратной связи в системе государственного управления финансами: на основе полученной информации Банк России корректирует свою валютную и денежно-кредитную политику. Это позволяет при нормальном ходе событий повлиять на ситуацию положительно. Так, в ходе финансового кризиса 2008 г. легальный отток капитала из страны резко вырос, но затем вновь сократился, потому что Банк России продемонстрировал достаточность своих финансовых ресурсов для противодействия резкому падению курса рубля и преодоления кризиса ликвидности банковской системы, и бегство от рубля перестало казаться участникам рынка наилучшим решением.
|
|
|
Исходя из сказанного, получим, что валютный контроль можно понимать минимум в трех значениях:
1) как вид государственного финансового контроля, т.е. деятельность государственных органов и уполномоченных организаций, проводимая с помощью специальных приемов и способов для обеспечения законности и правопорядка в сфере валютных отношений;
2) как обязательный элемент государственного управления в области финансов, призванный обеспечить обратную связь в этой системе, необходимую для планирования, текущей корректировки и оценки результата мер экономического и юридического управляющего воздействия на участников валютных отношений;
|
|
|
3) как элемент валютного регулирования в узкоюридическом смысле, т.е. совокупность правовых норм, устанавливающих систему мер валютного контроля для обеспечения работоспособности системы валютных ограничений.
В узкоюридическом значении правовой институт валютного контроля объединяет нормы, устанавливающие:
- совокупность подлежащих применению приемов и способов (т.е. методов) контроля, процедуры их применения и оформления результатов;
- субъектов, уполномоченных применять эти приемы и способы (методы), рамки полномочий этих субъектов;
- круг подконтрольных субъектов, их права и обязанности.
§ 2. Функции валютного контроля
Применительно к любому из названных значений термина "валютный контроль", отражающих разные аспекты этого явления, важно помнить, что валютный контроль выполняет в государстве две функции: функцию выявления нарушений и функцию обратной связи в системе управления.
Эти функции, определяющие смысл контрольных действий, неразрывно связаны. Нельзя сказать, например, что выездные проверки направлены только на выявление правонарушений, а ведение паспортов сделок призвано служить исключительно целям статистики и учета. Но по мере сокращения числа валютных ограничений на первый план в реализации валютной политики государства выходят не административные, а экономические меры. Следовательно, значение валютного контроля как способа обратной связи возрастает, а как способа выявления правонарушений - относительно сокращается вслед за сокращением круга валютных запретов и предписаний.
|
|
|
§ 3. Методы и меры валютного контроля
Будучи видом государственного финансового контроля, валютный контроль характеризуется использованием тех же методов (устойчивых совокупностей приемов и способов контроля), которые входят в арсенал финансового контроля в целом. Однако из пяти методов финансового контроля (обследование, наблюдение, анализ, проверка, ревизия) в валютном контроле широко используются только два:
1) наблюдение, т.е. постоянный массовый сбор и обработка текущей информации о валютных операциях посредством стандартизированных форм учета и отчетности (справок, паспортов сделок);
2) проверка, т.е. выборочный последующий контроль посредством изучения документов о совершенных валютных операциях.
В Законе о валютном регулировании из этих двух методов прямо назван только один - проверка. Наблюдение - название метода, давно сложившееся в теории финансового контроля <1>, но не воспринятое в валютном законодательстве <2>. Поэтому второй метод в Законе о валютном регулировании не выделяется отдельно и не именуется наблюдением; он присутствует в виде указания на конкретные контрольные процедуры: оформление паспортов сделок, ведение учета и отчетности, представление документов органам и агентам валютного контроля. Содержание обоих методов детализируется в подзаконных правовых актах.
--------------------------------
<1> См., например: Белобжецкий И.А. Ревизия и контроль в промышленности. М., 1987; Вознесенский Э.А. Финансовый контроль за деятельностью предприятия. Л., 1965. Подчеркнем, что имеется в виду не визуальное наблюдение (один из приемов фактического контроля), а метод документального контроля. Мы предлагаем использовать этот термин для обозначения совокупности приемов и способов валютного контроля, нацеленных на постоянное получение информации, чтобы отличать эти приемы и способы от традиционных проверок. См.: Хаменушко И.В. Указ. соч. С. 86 - 89.
Некоторые альтернативные варианты, предлагаемые в специальной литературе, не позволяют отразить различия между двумя объективно существующими методами с максимальной точностью и содержательностью. Так, профессор Ю.А. Крохина предлагает различать метод проверки и метод запроса (см.: Крохина Ю.А., Абрамова Н.Е., Волова Л.И. и др. Указ. соч. С. 290 - 292). Но такой подход встречает два возражения. Первое состоит в том, что запрос, понимаемый как истребование документов, - это неотъемлемая часть большинства проверок, это одна из юридических процедур, оформляющих получение источников информации, способ получения доказательств, служащий элементом метода, а не самостоятельный метод. Второе сводится к тому, что при таком подходе не получается выявить принципиальные различия между проверкой как методом единичным, предполагающим глубокое изучение деятельности проверяемого субъекта при наличии существенных к тому оснований, и методом гораздо более поверхностным, зато массовым и всеохватным.
<2> В близком, хотя и весьма своеобразном, значении термин "наблюдение" используется в законодательстве о национальной платежной системе. Под наблюдением в нем понимается сбор информации о платежных системах для оценки их деятельности с точки зрения следования рекомендациям Банка России и "инициирования изменений". См., в частности, ст. 1, п. 5 ст. 31, ст. 35 Федерального закона "О национальной платежной системе", а также Положение о порядке осуществления наблюдения в национальной платежной системе, утвержденное Банком России 31 мая 2012 г. N 380-П.
Выделение отдельных методов валютного контроля имеет практическое значение в первую очередь с точки зрения соблюдения прав подконтрольных субъектов. Реализация любых приемов и способов контроля сопровождается вторжением в их повседневную деятельность. В основе наблюдения и проверки лежат приемы и способы документального контроля, т.е. источником информации служит документ. Чтобы этот документ проанализировать, его сначала надо получить.
Значит, для обоих методов контроля нужны опосредующие их меры контроля, позволяющие формализовать взаимоотношения контролирующего и подконтрольного субъектов, возникающие вследствие применения различных приемов и способов контроля. Меры валютного контроля можно определить как юридические процедуры, направленные на сбор информации и доказательств, состоящие в возложении на подконтрольных субъектов обязанности представлять документы под угрозой государственного принуждения.
Название процессуальных действий для таких мер контроля было бы слишком громким, так как валютный контроль, хотя и имеет упорядоченный характер, все же не облекается в процессуальную форму в полном смысле этого слова. Тем не менее смысл здесь очень похож: нет дела - нет процессуальных действий, а за рамками наблюдения или назначенной проверки - нет обязанности представлять документы. Вне метода контроля нет мер контроля.
Методы контроля ни в коем случае не признаются нейтральными по отношению к проверяемым субъектам:
1) они всегда сопровождаются установлением дополнительных обязанностей:
- по составлению документов учета и отчетности о валютных операциях на основе предписаний нормативных правовых актов - в случае наблюдения;
- по представлению документов в силу запроса, истребования документов - в случае проверки;
2) они могут создать правовые основания для последующего привлечения лица к юридической ответственности, а значит, уже на этом этапе затрагивают его права, включая право на защиту.
Вне рамок предписанных законодательством методов контроля органы и агенты не должны иметь права обязывать участников валютных операций представлять им какие бы то ни было документы, информацию, сведения или пояснения. Либо они получают предписанные законодательством документы, предусмотренные порядком наблюдения в отношении конкретной валютной операции (паспорт сделки, подтверждающие документы по сделке и т.п.), и ничего сверх того. Либо они обязаны назначить в установленном порядке проверку и запрашивать в рамках проверки любые документы при условии, разумеется, что таковые относятся к валютной операции.
Между тем из-за того, что Закон о валютном регулировании не выделяет конкретных методов валютного контроля и не соотносит их с процедурами получения информации и доказательств, возникает впечатление, что запрос документов - самостоятельное контрольное действие, которое может совершаться наряду с проверкой.
Однако такое понимание Закона о валютном регулировании было бы неверным: документы запрашиваются не просто так, а для проверки, и не для чего иного. Для наблюдения запрос не нужен, там ограниченный круг документов представляется в силу предписаний нормативных правовых актов. Можно, конечно, предположить, что документы нужны во внутренней деятельности государственного органа - для вынесения решения об отборе лиц, подлежащих проверке. Однако такая административная деятельность, предшествующая проверке, не должна затрагивать прав третьих лиц - участников валютных операций и возлагать на них дополнительные обязанности. Для нее следует ограничиваться информацией, уже имеющейся у субъектов валютного контроля <1>, тем более что система наблюдения посредством различных агентов валютного контроля - уполномоченных банков, таможенных и налоговых органов позволяет субъектам получать обширную информацию и обмениваться ей.
--------------------------------
<1> Именно так этот вопрос решен, например, в п. 4.1 Инструкции Банка России от 25 августа 2003 г. N 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации": "Подготовка к проведению проверок кредитных организаций (их филиалов) (далее - предпроверочная подготовка) осуществляется на основе имеющейся в Банке России информации для уточнения вопросов, подлежащих проверке, проверяемого периода и определения объема выборки документов (информации), необходимых для проведения проверок" (выделено мной. - И.Х.).
В противном случае теряется всякий смысл правового регулирования методов контроля, размываются правовые рамки взаимодействия субъектов контрольного правоотношения, исчезает определенность их прав и обязанностей. В итоге не исключены случаи, когда сотрудники государственного органа могут без ведома своего руководства имитировать проверку, преследуя цели, далекие от валютного контроля. Кроме того, "как бы непроверки" могут приводить к искажению официальной статистики эффективности проверок, поскольку позволяют формально назначить проверку только в том случае, когда ее результат получен заранее посредством проведения разного рода предварительных мероприятий неизвестной правовой природы.
§ 4. Цель, задачи и направления валютного контроля
Цель и задачи валютного контроля предопределяются тем, что он есть продолжение валютной политики государства, неотъемлемый элемент системы валютного регулирования. Однако следствия этого в реальной жизни не так прямолинейны, как можно было бы ожидать, в силу специфики контрольной деятельности.
Конечная цель валютного контроля в принципе та же, что и цель валютного регулирования, - это защита национальной валюты от конкуренции со стороны других валют. Если валютные ограничения направлены на достижение этой цели прямо, то система контрольных мер достигает ее опосредованно, будучи средством поддержки работоспособности, эффективности валютных ограничений.
Решаемые валютным контролем задачи также соответствуют общим задачам валютного регулирования (поддержание стабильного курса валюты, контроль над текущими операциями и движением капитала, поддержание оптимальной структуры платежного баланса и т.д.). Однако функции контроля предопределяют наличие минимум трех специальных задач, на решение которых он направлен прямо и непосредственно:
1) предотвращение нарушений валютного законодательства;
2) выявление нарушений валютного законодательства для последующего привлечения виновных к административной (в ряде случаев - уголовной) ответственности;
3) учет, обобщение и анализ информации о валютных операциях для стратегического планирования и текущей корректировки государственной валютной политики.
Напрашивается утверждение, что одной из задач должно быть также пресечение длящихся правонарушений. Однако применительно к валютному законодательству это не вполне реализуемо по двум причинам:
1) предусмотренные действующим законодательством составы правонарушений сконструированы как ответственность за деяния, совершенные (оконченные) в момент нарушения запрета или в момент нарушения срока исполнения обязанности. С юридической точки зрения эти деяния не признаются длящимися; в этом смысле они поддаются не столько "пресечению", сколько выявлению;
2) фактически невозможно "пресечь" специфические нарушения, такие как оставление за рубежом выручки, посредством принуждения лица исполнить эту обязанность. Нет такого правового механизма, который позволил бы принудительно вернуть деньги из-за рубежа, по аналогии, скажем, с принудительным взысканием налоговой недоимки. Даже если такой механизм создать, он не будет иметь особого практического смысла. Ведь эти валютные ресурсы не подлежат зачислению в казну ни посредством изъятия, ни посредством обязательной продажи за рубли, собственник вправе их вывести снова за рубеж в тот же день.
Оговоримся, что это высказывание справедливо лишь для действующей модели мягкого валютного регулирования. В условиях более жесткого регулирования в 1990-е гг., когда действовали разрешительный порядок вывоза капитала и норма обязательной продажи валютной выручки за рубли, валютное законодательство предполагало принуждение к исполнению обязанности по репатриации. Впрочем, на практике это требование оставалось практически неисполнимым.
Если цели и задачи валютного контроля более или менее ясны, то возникает вопрос: как именно государство должно организовать валютный контроль для достижения максимального результата? Должны ли контрольные мероприятия выстраиваться применительно к валютным операциям, к видам валютных операций? Например, одна методика контроля - для капитальных операций, другая - для текущих? Может быть, удобнее строить систему контроля, отправляясь от системы валютных ограничений? Или определяющим фактором будет решение конкретных задач: одни мероприятия - для поиска нарушителей, другие - для сбора статистической информации? Иными словами, как именно могут быть определены направления валютного контроля? Простого ответа здесь нет.
В качестве теоретической гипотезы можно предложить выстраивать систему валютного контроля, отправляясь от основанной на предмете правового регулирования классификации валютных операций. Это позволит одновременно учесть и специфику определенной группы валютных операций, и соответствующие им ограничения, и те непосредственные задачи, которые ставит перед собой государство исходя из влияния операций каждого вида на его интересы в валютной сфере. Тогда получим следующие направления:
- контроль международных операций движения капитала;
- контроль международных текущих операций;
- контроль валютных операций внутри страны;
- контроль офшорных (зарубежных) валютных операций.
Однако в действительности предметом анализа выступает не структурированный подобным образом валютный контроль в его исторически сложившемся виде. Это не означает, что регулирующие его правовые нормы и соответствующая им деятельность не могут быть соотнесены с тем или иным видом валютной операции. Напротив, имея дело с конкретным приемом контроля, надо всегда задаваться вопросом: на проверку (и (или) учет) какой конкретно операции он направлен, какого вида эта операция, в какой степени она важна с точки зрения защиты национальной валюты? Как можно адаптировать контроль, исходя из особенностей операции, чтобы он не превратился в формальность, бессодержательную для государства и обременительную для участников валютных операций?
Поясним это несколько абстрактное рассуждение примером.
Действующее законодательство предполагает составление паспортов сделок по всем внешнеторговым и кредитным/заемным валютным операциям, если их сумма превышает эквивалент 50 тыс. долл. При этом процедура контроля такова, что от российского участника сделки требуется скрупулезно отчитаться за каждый цент, доказать, что сумма платежа по сделке полностью совпадает и с условиями договора, и с фактической суммой встречного предоставления - будь то товар, услуга или финансовая (читай - капитальная) операция.
Такая точность нужна по большому счету исключительно для экспортных операций, предполагающих зачисление в страну валютной выручки, да и то только лишь при наличии действующих правил, обязывающих экспортера продать часть этой самой выручки за рубли.
Если законом такие правила отменены, то все, что требуется, - это отличать оплату по реальным торговым сделкам от скрытого нелегального вывода капитала за рубеж под прикрытием фиктивных сделок, маскируемых под обычную торговлю или финансирование. То есть задача предполагает ответ "да" - "нет": подозрительная сделка или нет, для последующей углубленной проверки, ровно так, как это реализовано, к примеру, в близких по сфере приложения правилах борьбы с отмыванием денег.
Разумеется, есть еще и задача учета суммы операции для целей работы механизма обратной связи - сделка должна быть учтена в итоге в платежном балансе страны. Но эта задача решается обязанием уполномоченного банка составлять аналитическую отчетность по суммам валютных платежей его клиентов. Искать "бестоварные" сделки для этой нехитрой цели как раз не надо. Кроме того, небольшими расхождениями между контрактом и фактическим исполнением можно пренебречь, тем более что государство сделало самый смелый шаг в этом направлении и нормативно зафиксировало, что пренебречь можно контролем всех сделок меньше 50 тыс. долл.
Получается, что адаптация правил контроля к сущности операций и реально необходимые для нужд государства задачи в этом примере позволили бы:
- принципиально упростить процедуру контроля внешнеторговых сделок, отказавшись от громоздкой паспортизации и сплошного сбора первичных "подтверждающих документов" по всем таким сделкам;
- отделить процедуру контроля внешнеторговых сделок от процедуры контроля займов и кредитов, включив последнюю в какую-то простую и стандартизированную систему контроля международного движения капитала, которой сейчас попросту нет;
- отменить практически бесполезную систему ведения паспортов сделок в отношении услуг и кредитов (займов) в тех ситуациях, когда сделки искусственно отнесены к валютным операциям исключительно по признаку субъектного состава.
Тем не менее поскольку дальше анализируется не идеальная, а конкретно-историческая действующая модель валютного контроля в Российской Федерации, то с учетом оговорки, что представление о направлениях валютного контроля может иметь некоторую практическую ценность, дальнейшее изложение для простоты восприятия будет построено не по направлениям, а по субъектам и методам контроля.
§ 5. Подконтрольные субъекты, их права и обязанности
Круг подконтрольных субъектов
Подконтрольными субъектами могут выступать любые лица - участники валютных отношений, если такие валютные отношения подпадают под действие российского законодательства о валютном регулировании, а участники этих отношений подлежат российскому валютному контролю с учетом территориальных пределов юрисдикции России. Иными словами, это:
- все резиденты, совершающие валютные операции, независимо от места совершения таких операций, будь это валютные операции трансграничные, внутрироссийские или полностью зарубежные. Валютные операции резидентов находятся под юрисдикцией России в силу места проживания резидентов - физических лиц и места регистрации юридических лиц. Гражданам, выезжающим за границу ненадолго, без утраты статуса валютного резидента, особенно следует об этом помнить, так как их действия, совершаемые за рубежом, например открытие счета в зарубежном банке и внесение средств на этот счет, продолжают оставаться предметом регулирования и контроля по российскому валютному законодательству. Остальные ситуации вполне очевидны и не нуждаются в пояснениях;
- нерезиденты, но не все, а только те, которые совершают валютные операции непосредственно на территории РФ: используют здесь счета в банках, покупают и продают "внешние" ценные бумаги на внутреннем рынке ценных бумаг, оплачивают местные расходы своих филиалов и представительств. Это не значит, что не внутрироссийские, а международные текущие и капитальные операции нерезидентов (платежи в Российскую Федерацию и из Российской Федерации) остаются вне пределов досягаемости российского валютного контроля: такие операции контролируются у их российской стороны. Чаще всего это сторона-резидент. Если же все стороны трансграничной операции представлены нерезидентами, то под контроль подпадает тот нерезидент, который действует в пределах российской юрисдикции, т.е. производит или получает на территории РФ исполнение по сделке, используя открытый в России счет (банковский счет или счет депо для учета "внешних" ценных бумаг).
Помимо собственно юридического аспекта, не следует забывать и сугубо практический аспект доступности тех или иных лиц для проведения в их отношении контрольных мероприятий. Нет никаких правовых препятствий к тому, чтобы валютная сделка иностранной компании, полностью или частично исполняемая на территории РФ, становилась предметом валютного контроля Российской Федерации. Однако, если компания здесь никак не представлена, контрольные мероприятия практически будут исчерпываться теми мерами, которые может применить уполномоченный банк, запрашивающий документы при открытии счета и совершении операций по нему. Провести проверку могут и органы валютного контроля, но здесь возникнет два препятствия. Истребование документов у иностранной компании, не присутствующей в России в виде филиалов и представительств, возможно только посредством сложных механизмов правовой помощи (если оставить в стороне ситуацию добровольного раскрытия информации). В случае выявления нарушения валютного законодательства практически реализовать санкции в отношении иностранной компании (проще говоря, взыскать штраф, не уплаченный добровольно) весьма затруднительно. Поэтому здесь реальная область действия валютного контроля по кругу лиц-нерезидентов ограниченна. Это ограничение фактическое, а не юридическое. Подконтрольными субъектами окажутся те компании-нерезиденты, которые постоянно присутствуют в Российской Федерации: ведут здесь дела через филиал или представительство, а также располагают имуществом в Российской Федерации, на которое может быть обращено взыскание при исполнении постановлений органов валютного контроля о привлечении к административной ответственности в виде штрафа.
Если лицо не ведет валютных операций, то оно по общему правилу не становится субъектом валютного контроля. Этим валютный контроль принципиально отличается от некоторых других видов (направлений) государственного финансового контроля, прежде всего от налогового контроля, где обязанность юридического лица или индивидуального предпринимателя подавать налоговую отчетность (декларации) постоянна, зависит исключительно от статуса налогоплательщика, а не от наличия облагаемых операций в отчетном периоде. Тем не менее в ряде случаев валютный контроль посредством наблюдения может быть постоянным. Это происходит в отношении юридических лиц - резидентов, обязанных отчитываться об остатках средств на зарубежных счетах независимо от того, велись ли валютные операции по этим счетам или в отчетном периоде счет не использовался.
Права и обязанности подконтрольных субъектов
Объем прав и обязанностей субъектов валютных отношений, резидентов и нерезидентов, когда они выступают в качестве субъектов проверяемых, подконтрольных субъектов, варьируется в зависимости от того, в какое контрольное правоотношение они вовлечены. Полномочия второй стороны такого правоотношения, контролирующего субъекта, самым существенным образом различаются в зависимости от субъекта (орган или агент валютного контроля) и применяемого им метода (наблюдение или проверка). Как следствие, нет единообразия и в объеме прав и обязанностей проверяемого лица. Эти права и обязанности корреспондируют с полномочиями проверяющих и создают как собственно основу для реализации контрольных мер (трудно представить проверку без обязанности проверяемого раскрыть релевантную информацию), так и правовую основу для защиты проверяемого субъекта, выступающего слабой стороной во властном контрольном правоотношении.
В самом общем виде права и обязанности подконтрольных субъектов закреплены в ст. 24 Закона о валютном регулировании <1>.
--------------------------------
<1> Статья 24, определяя круг действия нормы в отношении резидентов и нерезидентов, использует формулировку "осуществляющие в Российской Федерации валютные операции". Эту формулировку с учетом сказанного не следует понимать ни слишком узко в отношении резидентов, ни слишком широко в отношении нерезидентов. Из смысла Закона о валютном регулировании и общего контекста его норм с очевидностью следует, что речь идет о любых участниках валютных отношений, если такие отношения подпадают под действие российского законодательства о валютном регулировании, а участники этих отношений подлежат российскому валютному контролю с учетом территориальных пределов юрисдикции России.
А. Права подконтрольных субъектов:
1) право "знакомиться с актами проверок". Отметим, что Закон о валютном регулировании не предусматривает ознакомления со всеми материалами проверок, например документами и объяснениями, полученными проверяющими от третьих лиц. Кроме того, Закон не предусматривает права лица представить свои возражения на акт проверки, не дает какого-либо разумного гарантированного срока на ознакомление с актом проверки. Эти пробелы затрудняют реализацию права лица на защиту на досудебном этапе;
2) право "обжаловать решения и действия (бездействие) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации". Под решением здесь следует понимать любой ненормативный акт, затрагивающий права лица или возлагающий на него обязанности, будь то решение о назначении проверки, требование о представлении документов или итоговое решение о привлечении лица к административной ответственности, имеющее правовую форму постановления. Акт проверки решением, ненормативным правовым актом не является, если он лишь фиксирует итоги контрольных действий и служит доказательством по делу, а не властным предписанием. Как следствие, такой акт нельзя обжаловать, но можно опровергать при обжаловании постановления, вынесенного на его основе. Во всех случаях лицо вправе выбирать между административным и судебным порядком обжалования;
3) право на "возмещение в установленном законодательством Российской Федерации порядке реального ущерба, причиненного неправомерными действиями (бездействием) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц" <1>.
--------------------------------
<1> Это право декларативно, случаи его реализации нам не известны.
Б. Обязанности подконтрольных субъектов:
1) представлять органам и агентам валютного контроля документы и информацию в случаях, предусмотренных Законом о валютном регулировании. В п. 4 ст. 23 Закона содержится закрытый перечень таких документов. В п. 5 ст. 23 установлены общие правила представления документов, обеспечивающие определенный баланс публичного интереса в проведении контроля и частных интересов проверяемых лиц. В частности, закрепляется обязанность только однократного представления каждого документа для контроля. Органы и агенты валютного контроля - разветвленная система, и право запрашивать документы есть у каждого ее участника. Если один и тот же документ истребуется у лица повторно, оно вправе отказаться его представлять - если, конечно, располагает доказательствами, что уже представляло его ранее тому же или другому <1> органу либо агенту валютного контроля. Контролирующий субъект, запрашивающий документы, обязан предоставить лицу срок на выполнение требования - не менее семи рабочих дней "со дня подачи запроса" (подп. 3 п. 1 ст. 23 Закона);
--------------------------------
<1> Вообще-то формулировка законодателя допускает и другое толкование: документ представляется однократно только одному и тому же проверяющему, а другой орган или агент вправе требовать документы заново. Но это лишает норму большей части ее практического смысла, а кроме того, не согласуется с полномочиями контролирующих субъектов по обмену информацией и документами.
2) "вести в установленном порядке учет и составлять отчетность по проводимым ими валютным операциям". Отметим, что Закон о валютном регулировании подразумевает не ведение общеустановленного бухгалтерского учета, а заполнение специальных форм (паспортов сделок, справок о валютных операциях, справок о подтверждающих документах и т.п.), требующихся для целей валютного контроля; конкретное содержание этой обязанности устанавливается подзаконными актами;
3) хранить документы "в течение не менее трех лет со дня совершения соответствующей валютной операции, но не ранее срока исполнения договора" <1>;
--------------------------------
<1> Отметим в порядке комментария, что формулировка нормы, предписывающая хранить документы не менее трех лет с момента исполнения договора, приводит к неожиданным последствиям. Так, российская компания - импортер парфюмерной продукции заключила с поставщиком долгосрочный договор поставки сроком на 10 лет - до 2017 г., предполагающий регулярные поставки партий товара, оформляемые заказами. Получается, что строго формально договор будет исполнен не ранее 2017 г. и документы по нему надо хранить до 2020 г. Однако практического смысла с точки зрения цели и задач валютного контроля в этом нет. Ведь операции по оплате партий товара совершаются каждый год, и возможные нарушения будут относиться к периоду операции, а не к сроку действия договора в целом (вспомним формулу "валютной операцией является платеж", применимую к внешнеторговым сделкам с валютой). Даже если проверить документы 10-летней давности, на их основании нельзя будет ни привлечь лицо к ответственности за истечением срока давности, ни использовать эту информацию в работе механизма обратной связи из-за утраты актуальности. Другая компания, проводящая точно такие же операции на основании разовых контрактов под каждую поставку, не будет обязана хранить документы так долго.
4) "выполнять предписания органов валютного контроля об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования".
Из изложенного видно, что перечень прав подконтрольных субъектов в ст. 24 Закона о валютном регулировании не исчерпывающий. Определенные обязанности сопровождаются предоставлением дополнительных прав. Так, обязанность лица представить проверяющим документы корреспондирует с правом представить их только один раз, правом не составлять по запросу проверяющих документы, составление которых не предусмотрено законодательством, например аналитические справки, отчеты.
Напротив, перечень обязанностей по идее исчерпывающий, подзаконные акты лишь детализируют эти обязанности. Но нужно понимать, что, поскольку обязанности названы в Законе о валютном регулировании в самом общем виде, конкретное их наполнение будет существенно различаться. Правила реализации метода наблюдения посредством паспортов сделок не будут похожи на правила проведения проверок; проверки, проводимые налоговыми органами, будут отличаться от проверок Росфиннадзора. Для различий, обусловленных разницей методов контроля, есть объективные основания. Различия, которые сопровождают издание регламентов выполнения функций валютного контроля для каждого органа исполнительной власти в отдельности, таких объективных оснований могут не иметь, и, вероятно, все процедуры проверок, независимо от проверяющего субъекта, в перспективе будут стандартизованы.
Вопросы и задания
Вопросы для самопроверки
1. Почему необходимо давать определение валютного контроля минимум в трех разных аспектах?
2. Поясните, как вы понимаете место контроля (в том числе валютного контроля) в системе обратной связи в механизме государственного управления.
3. Для чего нужен валютный контроль? Совпадает ли его цель с целью валютного регулирования?
4. Каковы основные задачи валютного контроля?
5. Состоит ли задача валютного контроля в увеличении собираемости налогов? Следует ли государству подразумевать эту задачу среди прочих при формировании валютного контроля? Дайте мотивированный ответ.
6. Как соотносятся валютный контроль и борьба с отмыванием денег?
7. Тождественны ли финансовый мониторинг и валютный контроль?
8. По каким основным направлениям проводится валютный контроль?
9. Прокомментируйте выражение "подконтрольные субъекты". В нормативных источниках и в литературе их зачастую называют объектами. Какое название с юридической точки зрения, по вашему мнению, будет более точным?
10. Какими правами наделены подконтрольные субъекты во взаимоотношениях с органами и агентами валютного контроля?
11. Каковы основные обязанности подконтрольных субъектов?
12. Сопоставьте круг прав и обязанностей резидентов и нерезидентов как субъектов валютного контроля.
13. Может ли деятельность судов по рассмотрению споров с государственными органами в сфере валютного регулирования и контроля характеризоваться в качестве валютного контроля на том основании, что суды разрешают вопрос о соблюдении норм валютного законодательства? Дайте развернутый, мотивированный ответ.
14. Означает ли участие негосударственных банков (уполномоченных банков) в реализации валютного контроля то, что такой контроль не может быть охарактеризован как государственный финансовый контроль? Ответ обоснуйте.
15. Что такое методы валютного контроля?
16. Какие методы используются в валютном контроле? В чем их принципиальные различия?
17. Что такое предварительный, текущий и последующий валютный контроль: это дополнительные методы контроля или нечто иное?
18. Сформулируйте ваше мотивированное мнение о том, можно ли запрос документов считать отдельным методом валютного контроля.
Задания на использование ресурсов Интернета
1. С помощью открытых источников информации найдите два-три актуальных комментария в деловой прессе по вопросам валютного контроля. Проанализируйте эти комментарии с точки зрения целей и задач валютного контроля.
2. Зайдите на официальный сайт Росфиннадзора: http://www.rosfinnadzor.ru.
Ознакомьтесь с графическим материалом "Контрольно-надзорная деятельность Росфиннадзора при осуществлении государственной функции органа валютного контроля" на ближайшую дату. Проанализируйте полученную информацию. Какие субъекты чаще всего попадают в поле зрения валютного контроля исходя из этого материала: физические лица, юридические лица, должностные лица, резиденты или нерезиденты?
Задание на использование СПС "КонсультантПлюс"
С помощью инструментов правовой базы сопоставьте действующую и предшествующие редакции ст. ст. 23 - 25 Закона о валютном регулировании. О чем свидетельствует динамика изменений этих правовых норм: об усилении контроля, об ослаблении контроля или о его оптимизации (упрощение процедур при одновременном более четком определении прав и обязанностей субъектов)? Ответ обоснуйте ссылками на нормы права.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 961; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!