Глава 10. СУБЪЕКТЫ ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ -
ОРГАНЫ И АГЕНТЫ ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ
§ 1. Система субъектов валютного контроля
Напомним, что созданная в Российской Федерации система органов и агентов валютного контроля опирается на существующую банковскую инфраструктуру и банковский надзор Банка России. Она дополняется деятельностью специально уполномоченного органа исполнительной власти - Росфиннадзора. К выполнению функций валютного контроля привлекаются также налоговые и таможенные органы.
Статьи 22 и 23 Закона о валютном регулировании задают основы устройства системы субъектов валютного контроля, детализация и конкретизация этих норм происходит на уровне подзаконных нормативных актов.
Наряду с Банком России, а также специально уполномоченным органом исполнительной власти, уполномоченными банками и иными агентами валютного контроля п. 1 ст. 22 Закона о валютном регулировании называет в числе субъектов валютного контроля Правительство РФ. При этом ни органом, ни агентом валютного контроля Правительство РФ по этому Закону не является, поскольку само непосредственно никаких контрольных мероприятий не проводит. Правительство РФ находится как бы за скобками, за рамками системы валютного контроля, выполняя следующие функции:
- наделяет полномочиями органа валютного контроля орган исполнительной власти, ответственный за валютный контроль (сейчас это Росфиннадзор);
- посредством издания нормативных правовых актов обеспечивает взаимодействие между этим органом валютного контроля и не входящим в систему органов исполнительной власти Центральным банком РФ;
|
|
|
- посредством издания нормативных правовых актов обеспечивает взаимодействие с Банком России агентов валютного контроля - иных, чем уполномоченные банки (это подконтрольные ФСФР России профессиональные участники рынка ценных бумаг, не являющиеся кредитными организациями, а также агенты валютного контроля - таможенные и налоговые органы).
Для уяснения организации валютного контроля в Российской Федерации недостаточно лежащего на поверхности деления субъектов на органы и агентов валютного контроля. Такое деление исчерпывающе описывало бы только состав самой простой из возможных систем построения валютного контроля. Это система банковского валютного контроля, при которой:
- агенты - это частные банки;
- органы - это центральный (национальный) банк страны и его территориальные подразделения, которым поднадзорны частные банки.
Такая система существовала в момент перехода СССР от валютной монополии к валютному регулированию, т.е. в 1990 - 1991 гг.
Система субъектов валютного контроля в России устроена гораздо более сложно. Органы и агенты в ней - разнородные по своему внутреннему составу группы субъектов. Указание на то, что тот или иной субъект является органом или агентом валютного контроля, мало что дает. Например, и налоговая инспекция, и банк в качестве субъектов валютного контроля именуются одинаково - агенты, но их компетенция и полномочия принципиально различны. То же можно сказать и об органах валютного контроля - Банке России и Росфиннадзоре. Единственная общая для всех агентов валютного контроля черта, отличающая их от органов валютного контроля, - это то, что агенты не могут самостоятельно привлекать нарушителей валютного законодательства к административной ответственности, а у органов такие полномочия есть.
|
|
|
Поэтому в дополнение к делению субъектов на органы и агентов валютного контроля необходимо прибегнуть к более сложному делению, позволяющему сгруппировать субъекты в более или менее однородные звенья определенным образом устроенной системы, со своими связями и взаимоотношениями между звеньями.
Фактически сложившаяся система субъектов валютного контроля в России состоит из четырех разных звеньев, различающихся организационно-правовой формой внутреннего построения, хотя, оговоримся, формально такие звенья законодательством не выделяются.
|
|
|
1. Банковский валютный контроль. Он выполняется преимущественно уполномоченными банками под надзором Банка России, посредством наблюдения, т.е. постоянного сбора и обобщения информации о всех валютных операциях банков и их клиентов. Основной принцип организации контрольной деятельности - использование информации, объективно доступной банку или аналогичному финансовому учреждению при исполнении клиентских поручений. Банки - агенты валютного контроля выступают одновременно и контролирующими субъектами клиентов, и подконтрольными (поднадзорными) субъектами в их отношениях с органом валютного контроля - Банком России. Функции банковского валютного контроля выполняют:
- Центральный банк РФ - орган валютного контроля;
- агенты валютного контроля - уполномоченные банки (собственно банки и небанковские кредитные организации, лицензия которых позволяет проводить валютные операции);
- агенты валютного контроля - иные финансовые учреждения, выполняющие аналогичные контрольные функции: государственная корпорация "Внешэкономбанк" <1>, а также не являющиеся банками профессиональные участники рынка ценных бумаг.
|
|
|
--------------------------------
<1> Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)".
Это звено организовано таким образом, что агенты на постоянной основе собирают информацию о валютных операциях (не только о нарушениях, а о всех вообще; разумеется, информация о нарушениях выделяется отдельно) и регулярно передают сведения Банку России.
2. Валютный контроль органа исполнительной власти специальной компетенции. В настоящее время функции валютного контроля возложены на Росфиннадзор и его территориальные управления. Основной метод, используемый этими органами, - документальные проверки любых лиц (физических и юридических), в отношении которых получена информация о признаках нарушения ими валютного законодательства. Эти органы вправе выносить постановления о привлечении к административной ответственности за нарушения валютного законодательства.
3. Вспомогательный валютный контроль. К нему следует отнести контрольную деятельность органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по проведению проверок соблюдения валютного законодательства в дополнение к своим основным обязанностям. Это таможенные и налоговые органы. Они называются агентами валютного контроля, как и уполномоченные банки, но между контрольными полномочиями этих агентов двух видов больше различий, чем сходства. В отличие от агентов банковского валютного контроля, налоговые и таможенные органы могут проверять широкий круг лиц (контрольные полномочия банков распространяются только на их клиентов, лиц, с которыми они состоят в договорных отношениях, и на те операции, которые клиент проводит через конкретный банк) и могут составлять протоколы об административных правонарушениях. Основной применяемый ими метод не наблюдение, а проверка. Так что их можно условно и неофициально назвать суперагентами валютного контроля. Сходство исчерпывается тем, что функционально они могут только выявить и зафиксировать факт предполагаемого правонарушения, но не могут самостоятельно вынести суждение и привлечь проверяемое лицо к административной ответственности.
4. Внутрихозяйственный валютный контроль. Валютное регулирование требует от участников валютных операций соблюдения валютных ограничений, а также выполнения в определенные сроки дополнительных обязанностей, связанных с мероприятиями валютного контроля (заполнение паспортов сделок, составление справок, представление подтверждающих документов, направление уведомлений о зарубежных счетах и др.).
Большую часть документов валютного контроля участники валютных операций обязаны составлять самостоятельно, аналогично тому, как налогоплательщики самостоятельно составляют налоговые декларации. Правовой режим валютного регулирования предполагает активную деятельность субъектов права, обеспечивающую выполнение правовых предписаний. Соблюдение многообразных правил и сроков должно поддерживаться не только внешним контролем, но и внутренним.
В компаниях, регулярно совершающих валютные операции, например в связи с внешней торговлей либо закупкой и последующим обслуживанием импортного оборудования, число требующих оформления документов валютного контроля может измеряться сотнями в день. В таких случаях всегда создаются внутренние службы, ответственные за соблюдение валютного законодательства, что позволяет избежать ошибок, допускаемых по недосмотру.
Правовой основой такой работы служат внутренние документы организации, как правило это приказ руководителя о создании службы внутреннего валютного контроля и об утверждении регламента, устанавливающего общий алгоритм ее работы и алгоритмы типовых валютных операций организации. Внутренняя служба может, например, отслеживать приближение срока репатриации валюты и инициировать переписку с контрагентом, чтобы обеспечить получение выручки в срок. Такие службы контролируют своевременность подачи документов валютного контроля в уполномоченные банки.
Валютное законодательство не обязывает создавать отдельные контрольные подразделения в системе органов управления юридического лица <1>, вопрос о способе организации внутреннего валютного контроля зависит от усмотрения руководителя. Если подразделение, ответственное за соблюдение валютного законодательства, организационно не выделено, то ответственность несет руководитель юридического лица <2>.
--------------------------------
<1> Напомним, что применительно к бухгалтерскому учету имеется нормативное требование к организациям о наличии как минимум главного бухгалтера либо о заключении договора на ведение бухгалтерского учета со специализированной компанией.
<2> Отнесение внутрихозяйственного контроля к валютному контролю, разумеется, требует оговорок. Внутрихозяйственный валютный контроль не предполагает обязательного институционального оформления, для его реализации в любом случае не создается какой-либо уполномоченный субъект права. Поэтому внутрихозяйственный валютный контроль не подпадает под определение валютного контроля как деятельности уполномоченных государством органов и организаций, но вполне может рассматриваться как проявление финансового контроля, понимаемого как часть правового режима валютного регулирования, а равно и как элемент механизма обратной связи в валютном регулировании в широком смысле слова.
Фактически внутренний валютный контроль наличествует у любого субъекта, совершающего валютные операции. Другое дело, что выполнение этой функции может никак организационно не обособляться. В небольших организациях и у индивидуальных предпринимателей документы для уполномоченного банка чаще всего готовят сотрудники бухгалтерии (валютный контроль - разновидность финансового контроля, а на бухгалтерию возлагается внутрихозяйственный финансовый контроль). Но, еще раз подчеркнем, если приказом руководителя на то или иное подразделение прямо не возложена ответственность за соблюдение валютного законодательства, отвечать в качестве должностного лица будет сам руководитель.
Что касается граждан, совершающих не связанные с предпринимательской деятельностью валютные операции, будь то обмен валюты или оплата приобретаемых за рубежом товаров, то говорить о выполнении ими функций контроля было бы явным преувеличением. Все формальности им помогает выполнить уполномоченный банк. Однако, несмотря на это, ответственность за соблюдение валютного законодательства несет сам гражданин. Если гражданин был введен в заблуждение относительно законности своей валютной операции уполномоченным банком, то теоретически может ставиться вопрос об отсутствии вины гражданина, притом что для совершения операции он обратился к профессиональному посреднику - банку и мог рассчитывать, что тот соответствующими познаниями обладает. Поскольку такие ситуации на практике не возникали, в настоящее время трудно прогнозировать, как будет воспринята такая аргументация при рассмотрении спора административным органом или судом.
Выделить такие звенья, или организационно-правовые формы, в системе субъектов валютного контроля позволяют следующие факты и обстоятельства.
1. Разделение функций между звеньями. Банковский валютный контроль служит основным источником информации для системы в целом: именно при этом на основании получаемых от подконтрольных субъектов сведений формируется база статистики валютных операций, необходимая Банку России для проведения валютной политики (элемент обратной связи). Кроме того, наблюдая на постоянной основе за всеми валютными операциями, агенты выявляют признаки нарушений валютного законодательства и передают сведения о них в Банк России, который, в свою очередь, передает эти сведения в Росфиннадзор для применения санкций. Налоговые и таможенные органы также собирают информацию, но не о всех валютных операциях, а только в пределах предмета своего ведения, и сведения о выявленных нарушениях валютного законодательства также передают в Росфиннадзор.
Итак, несколько упрощая и обобщая ситуацию, получаем:
- банковский валютный контроль - информация. Это основное звено сбора информации (общая статистика валютных операций плюс сведения о признаках нарушений валютного законодательства);
- внутрихозяйственный валютный контроль - информация. Это звено - источник информации для внешнего контроля; может также выполнять функцию предотвращения правонарушений;
- вспомогательный валютный контроль - информация. Это дополнительное звено сбора информации, преимущественно информации о признаках нарушений валютного законодательства, но в ряде случаев и аналитической, статистической информации;
- валютный контроль органа исполнительной власти специальной компетенции (Росфиннадзор) - ответственность. Это звено, реализующее функцию рассмотрения административных дел о нарушениях валютного законодательства на основании сведений, полученных от других звеньев либо собранных самостоятельно.
В отношении уполномоченных банков, нарушивших валютное законодательство, Банк России может выносить решения о привлечении их к ответственности (административной ответственности). Однако это не изменяет, на наш взгляд, основного предназначения банковского валютного контроля как источника информации для всех звеньев системы. Привлечение к ответственности уполномоченных банков - вспомогательный инструмент в руках Банка России, обеспечивающий выполнение уполномоченными банками своих агентских функций. Круг валютных ограничений для уполномоченных банков настолько невелик, что число нарушений объективно мало; основные нарушения валютного законодательства, совершаемые уполномоченными банками, - это именно нарушения, связанные с ненадлежащим исполнением функций агентов валютного контроля.
2. Разделение предмета контроля. Банковский валютный контроль наиболее всеобъемлющ, так как охватывает все сосредоточенные в уполномоченных банках валютные операции физических и юридических лиц. Собственные валютные операции уполномоченных банков контролируются Банком России. Предмет валютного контроля органа исполнительной власти специальной компетенции - Росфиннадзора - составляют практически любые валютные операции, кроме валютных операций уполномоченных банков, но на выборочной основе, так как он предназначен для выявления нарушений, а не для сбора и обобщения информации. Предмет вспомогательного контроля - отдельные виды валютных операций: офшорные, зарубежные - для налоговых органов <1>, внешнеторговые - для таможенных органов.
--------------------------------
<1> Это утверждение может быть оспорено. Как будет показано в дальнейшем, в законодательстве нет прямого ограничения предмета проверок, проводимых налоговыми органами в качестве агентов валютного контроля. Однако позиция автора состоит в том, что тогда функции налоговых органов и Росфиннадзора будут дублироваться. На практике такие проверки эпизодические, единичные. Но есть область компетенции налоговых органов в валютной сфере, где они не конкурируют с другими контролирующими субъектами и выполняют свои функции на постоянной и повседневной основе. Это учет информации о зарубежных счетах резидентов, т.е. об офшорных, или зарубежных, валютных операциях, и выявление случаев нарушения соответствующих правил валютного законодательства о зарубежных счетах и о раскрытии информации о них.
Подчеркнем, что выборочный характер проверок в системе валютного контроля не может пониматься как порядок, допускающий неполноту охвата валютных операций валютным контролем. Логика здесь следующая: банковский валютный контроль методом наблюдения охватывает практически все валютные операции и сигнализирует Росфиннадзору о конкретных случаях, содержащих признаки нарушений. Росфиннадзор отрабатывает проверками эти сигналы, а также дополнительно формирует свою выборку, основываясь на профессиональном суждении своих специалистов. Тем самым выборочным становится только последующий вторичный контроль - углубленные проверки операций, прошедших через сито наблюдения.
3. Различная подзаконная нормативная правовая база функционирования каждого звена. Статья 23 Закона о валютном регулировании очерчивает круг органов и агентов, а также определяет основы их компетенции. Однако вопросы непосредственного порядка их действий (как собирать информацию, какие формы документов учета собирать от участников валютных операций, как назначать, проводить и оформлять проверку и т.д.) регулируются для каждого звена отдельно на подзаконном уровне. Если быть точным, везде, кроме банковского валютного контроля, регулирование проводится применительно даже не к звену, а к каждому субъекту в отдельности.
Звенья валютного контроля действуют не изолированно, что позволяет утверждать, что валютный контроль в своем организационном аспекте представляет собой определенным образом упорядоченную систему взаимоотношений между его субъектами:
1) разделение функций между звеньями направлено на достижение цели и решение задач валютного контроля системой в целом;
2) субъекты внутри звеньев и звенья на постоянной основе взаимодействуют, обмениваясь информацией и документами (будет подробнее показано далее при описании субъектов и методов контроля). Это не эпизодическое взаимодействие по отдельным делам, а способ функционирования системы как таковой;
3) нормальная работа одного звена невозможна в отрыве от работы других звеньев;
4) в рамках интеграционных процессов в ЕЭП, ЕврАзЭС и Таможенном союзе страны стремятся гармонизировать национальные системы валютного регулирования в целом, а значит, можно предположить, что они должны обеспечивать взаимодействие между системами, а не между отдельными органами валютного контроля.
Остановимся на взаимодействии в рамках интеграционных процессов чуть более подробно. Согласно ст. 5 Соглашения Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан от 9 декабря 2010 г. "О согласованных принципах валютной политики" (далее - Соглашение, Соглашение о принципах) "взаимодействие уполномоченных органов, осуществляющих валютный контроль, осуществляется путем:
1) обмена информацией:
о практике контролирующих и правоохранительных органов государств - участников настоящего Соглашения в области контроля за соблюдением законодательства государств - участников настоящего Соглашения в сфере валютного регулирования и валютного контроля;
о мерах по совершенствованию и функционированию системы контроля за соблюдением законодательства государств - участников настоящего Соглашения в сфере валютного регулирования и валютного контроля;
2) сотрудничества по выявлению нарушений законодательства резидентами государств - участников настоящего Соглашения при осуществлении ими валютных операций;
3) проведения совместных аналитических исследований по проблемам, затрагивающим взаимные интересы государств - участников настоящего Соглашения в области валютного контроля;
4) взаимодействия по иным вопросам сотрудничества в сфере взаимодействия уполномоченных органов государств - участников настоящего Соглашения , осуществляющих валютный контроль".
Какие именно "уполномоченные органы, осуществляющие валютный контроль" имеются в виду в Соглашении: ведь, с одной стороны, уполномоченные банки проводят контроль самым непосредственным образом, но к ним неприменимо наименование "органы"; с другой стороны, таможенные и налоговые органы проводят валютный контроль лишь в дополнение к своей основной деятельности - должно ли на них распространяться требование участия в международном сотрудничестве органов валютного контроля? Иными словами, ограничивается ли взаимодействие сотрудничеством звеньев органов исполнительной власти специальной компетенции, т.е. Росфиннадзора и аналогичных ему органов Казахстана и Белоруссии?
Ответ в некоторой степени дает документ, принятие которого стало практическим следствием провозглашенного в ст. 5 Соглашения принципа взаимодействия уполномоченных органов валютного контроля. Это Договор о взаимодействии уполномоченных органов государств - участников Соглашения о согласованных принципах валютной политики (Астана, 15 ноября 2011 г.). Правда, полной ясности он не создает. Договор подписан правительствами и центральными (национальными) банками, однако из его контекста следует, что "уполномоченными органами" будут не они: правительства государств-участников должны письменно уведомить друг друга об уполномоченных органах валютного контроля своих стран. Сопоставляя эту формулировку с формулировкой п. 2 ст. 23 Закона о валютном регулировании <1>, можно с уверенностью утверждать, что с российской стороны это будет Росфиннадзор, а от Белоруссии и Казахстана - аналогичные органы исполнительной власти специальной компетенции.
--------------------------------
<1> "Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством Российской Федерации" (выделено мной. - И.Х.).
Из этого можно было бы сделать вывод, что международная интеграция пока охватывает только звенья, функционально ответственные за борьбу с правонарушениями <1>, т.е. валютный контроль в одном из его значений и проявлений, и на этом поставить точку.
--------------------------------
<1> Это суждение подтверждается буквальным смыслом п. 1 ст. 1 данного Договора о том, что его цель - сотрудничество для "организации эффективного взаимодействия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений валютного законодательства".
Однако Соглашение о принципах предусматривает поэтапную гармонизацию валютной политики государств-участников, а также координацию курсовой политики их центральных (национальных) банков. Следовательно, взаимодействие должно распространяться на элементы системы валютного контроля, которые нацелены не только на борьбу с нарушениями, но и на сбор информации для работы механизма обратной связи. Пока и Соглашение, и Договор содержат упоминание об обмене информацией о системах валютного контроля стран-участников, в перспективе можно прогнозировать налаживание взаимодействия именно систем, а не отдельных органов валютного контроля в рамках интеграционных процессов.
Для практических нужд и интересов участников валютных отношений, компаний и граждан, наибольшее значение имеет именно реализуемая на основании Соглашения и Договора часть взаимодействия, касающаяся выявления нарушений валютного законодательства. Это взаимодействие имеет, повторимся, ограниченный характер взаимодействия не систем, а отдельных органов власти, но в целом оно существенно упрощает работу органов валютного контроля.
Например, орган валютного контроля Казахстана не может запросить интересующую его информацию о валютных операциях резидента Казахстана непосредственно в уполномоченном банке в Российской Федерации, однако в соответствии с Договором он беспрепятственно и быстро получит такую информацию от Росфиннадзора.
Аналогичным образом информация, например, о валютных операциях по оплате местных расходов филиала российской компании в Казахстане может легко быть получена Росфиннадзором; если такие операции проводились в части работ и услуг <1> без паспортов сделок в Российской Федерации, вполне возможно привлечение компании к административной ответственности.
--------------------------------
<1> Напомним, что в отношении работ и услуг "импорт" зависит не от ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации, а от субъектного состава, из-за чего все крупные, свыше 50 тыс. долл., операции оплаты услуг зарубежными филиалами и представительствами российских фирм подлежат учету посредством паспортов сделок. Однако они практически оставались "невидимыми" для Росфиннадзора, если оплачивались через местные банки. Другой вопрос, что под паспортизацию эти операции подпадают случайно, из-за формального отнесения к "импорту", и нет какого-то принципиального смысла в преследовании нарушителей с точки зрения цели и задач валютной политики.
Следует обратить внимание, что нарушения валютного законодательства могут выявляться различными субъектами государственного контроля в ходе реализации ими собственной компетенции в области финансового контроля или общего контроля соблюдения законности. Так, нарушения валютного законодательства могут вскрываться Счетной палатой РФ, а также органами прокуратуры.
Такая деятельность не признается специальным валютным контролем по своим целям, задачам, а главное - по используемым методам, она покрывается более широким видом деятельности - государственным контролем. Самостоятельного звена валютного контроля здесь не образуется, скорее наоборот: валютный контроль - это узкоспециализированная часть государственного контроля.
В этом случае информация о нарушениях валютного законодательства или процессуальные документы (постановление прокуратуры о возбуждении производства по делу об административном правонарушении) передаются Росфиннадзору для принятия соответствующих мер.
§ 2. Правовые основы выполнения
функций агентов банковского валютного контроля
Уполномоченные банки - агенты валютного контроля
Массовый сбор информации о валютных операциях и о нарушениях валютного законодательства возлагается в основном именно на уполномоченные банки. Контрольная деятельность уполномоченных банков, число которых в России составляет около 1500, служит базой для функционирования собственно банковского валютного контроля и всей системы субъектов валютного контроля в целом. Государство обязывает банки выполнять публично-правовые функции контроля. Посредством этого оно без дополнительных финансовых затрат из бюджета получает в свое распоряжение многотысячный штат контрольных работников и организационных структур, банков и их филиалов <1> на всей территории страны.
--------------------------------
<1> Например, такой агент валютного контроля, как Сбербанк РФ, располагает 17 территориальными банками и 19000 подразделений.
Организация любой контрольной деятельности требует финансовых издержек, и банковский валютный контроль не исключение. Поскольку из бюджета эта деятельность не финансируется, этот контроль, как правило, платный для клиентов банков. Основанием для взимания платы служит включаемое в соответствующий договор на открытие счета, на расчетно-кассовое обслуживание условие об уплате комиссии:
- за выполнение функций валютного контроля;
- за составление документов валютного контроля.
Правовая природа такой комиссии имеет сугубо частноправовой, договорный характер, ее взимание не служит признаком или элементом валютного контроля конкретного вида. Уполномоченный банк в любом случае обязан выполнять свои функции валютного контроля в соответствии с законом, независимо от того, согласовал он с клиентом покрытие соответствующих издержек или нет. Однако предметом соглашения сторон может быть распределение обязанностей составления отдельных документов валютного контроля. По договоренности с клиентом уполномоченный банк может сам составлять паспорта сделок и справки на основе получаемых от клиента первичных документов и информации. Таким образом, систему мер, связанную с возложением на банковский сектор отдельных функций валютного контроля, следует признать публично-правовой. Но распределение сопутствующих этому контролю финансовых и организационных издержек может быть предметом соглашения сторон.
Уполномоченный банк - обобщающее понятие, это не обязательно банк в строгом смысле этого термина, придаваемом ему законодательством о банковской деятельности <1>. Согласно подп. 8 п. 1 ст. 1 Закона о валютном регулировании "уполномоченные банки - кредитные организации, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие право на основании лицензий Центрального банка Российской Федерации осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте, а также действующие на территории Российской Федерации в соответствии с лицензиями Центрального банка Российской Федерации филиалы кредитных организаций, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств, имеющие право осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте". Помимо собственно банков, к числу кредитных организаций относятся небанковские кредитные организации, которые также могут совершать валютные операции в рамках доступного им сочетания ограниченного числа видов банковских операций:
--------------------------------
<1> См.: ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности": "Банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц".
- расчетные небанковские кредитные организации <1>;
--------------------------------
<1> См.: Инструкцию Центрального банка РФ от 26 апреля 2006 г. N 129-И "О банковских операциях и других сделках расчетных небанковских кредитных организаций, обязательных нормативах расчетных небанковских кредитных организаций и особенностях осуществления Банком России надзора за их соблюдением".
- небанковские депозитно-кредитные организации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Положение об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции, утвержденное Банком России 21 сентября 2001 г. N 153-П.
Все уполномоченные банки, т.е. и собственно банки, и небанковские кредитные организации, по Закону о валютном регулировании являются агентами валютного контроля <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 3 ст. 22 Закона о валютном регулировании.
В соответствии с валютным ограничением, предписывающим, за некоторыми исключениями, совершать все валютные операции через уполномоченные банки <1>, предметом банковского контроля служит максимально широкий круг валютных операций. Это:
--------------------------------
<1> См.: ст. 14 Закона о валютном регулировании.
- все валютные операции на территории РФ <1>;
--------------------------------
<1> За исключением ограниченного числа разрешенных наличных платежей, образующих валютные операции: расчетов в рублях с участием нерезидентов, дарения валюты и валютных ценностей между близкими родственниками и т.д., а также разрешенных операций с участием нерезидентов, совершаемых посредством платежей и переводов электронных денежных средств.
- все международные текущие и капитальные операции, по которым совершаются платежи в Российскую Федерацию и из Российской Федерации <1>;
--------------------------------
<1> За исключением разрешенных случаев движения наличных средств (ввоз и вывоз наличных в Российскую Федерацию и из Российской Федерации), платежей и переводов посредством электронных денежных средств.
- зарубежные (офшорные) валютные операции резидентов в части перевода средств со счетов в уполномоченных банках на зарубежные счета резидентов.
Контролем уполномоченных банков не охватывается относящееся к валютным операциям совершение сделок с ценными бумагами в части учета движения ценных бумаг. Поэтому банковский валютный контроль дополняется действиями агентов - профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Вне контроля уполномоченных банков находятся валютные операции резидентов, платежи по которым проводятся с использованием зарубежных счетов. Для таких операций должен быть предусмотрен свой порядок контроля с учетом их специфики и весьма ограниченного влияния на состояние платежного баланса страны. Оптимальным было бы задействовать в нем налоговые органы, поскольку все зарубежные расчеты резидентов должны отражаться в их российском налоговом учете, по крайней мере постольку, поскольку речь идет о юридических лицах. Однако в действующем законодательстве это реализовано по другой логике. Считается, что если операция внешнеторговая либо если это сделка займа или кредита между резидентом и нерезидентом, то контроль проводится в том же порядке, который бы действовал, если бы расчеты шли через уполномоченный банк в Российской Федерации, а не через зарубежный банк, т.е. посредством паспорта сделки. А из-за того, что никакой уполномоченный банк эту сделку не обслуживает, применяется искусственная конструкция: функции уполномоченного банка выполняет территориальное управление Банка России по месту нахождения резидента, и резидент обязан открыть паспорт сделки.
Следует помнить, что каждый уполномоченный банк выступает агентом валютного контроля только своих клиентов, в этом смысле предмет контроля отдельно взятого уполномоченного банка ограничен. Но за счет того, что все сведения от уполномоченных банков обобщаются Банком России, банковский контроль в целом позволяет получить достаточно полную статистическую картину валютных операций, подпадающих под юрисдикцию России.
Уполномоченные банки реализуют свои контрольные полномочия, используя метод наблюдения в порядке, установленном подзаконными актами Банка России. Проверок в отношении клиентов уполномоченные банки не проводят.
В зависимости от вида валютных операций наблюдение имеет свои особенности:
1) текущие операции резидентов во внешней торговле <1>. В отношении крупных валютных операций, совершаемых на основании внешнеторговых договоров, когда общая сумма по договору превышает эквивалент 50 тыс. долл., наблюдение проводится наиболее полно. Для совершения таких операций в уполномоченном банке его клиент (резидент) открывает паспорт сделки, позволяющий банку связать сведения о движении средств и движении товаров, чтобы убедиться в эквивалентности сделки. Клиент также по мере исполнения договора представляет ряд других документов, в том числе справки о валютных операциях, справки о подтверждающих документах, первичные документы о товарах (работах, услугах) и т.д. Тем самым, помимо сбора информации, контролируются два момента, связанные с выявлением возможных правонарушений:
--------------------------------
<1> Эти правила не распространяются на физических лиц - резидентов, не занимающихся предпринимательской деятельностью или частной практикой.
- сделка не должна прикрывать нелегальный ввоз или вывоз капитала. Это направление контроля наиболее актуально, если действуют валютные ограничения на движение капитала, и менее актуально - если таких ограничений нет. В последнем случае интересы государства в валютной сфере тоже затрагиваются в результате нарушения режима законности и получения неверной информации о распределении движения валюты по статьям и разделам платежного баланса страны, но это причиняет сравнительно меньший ущерб реализации валютной политики <1>;
--------------------------------
<1> Напомним, что нелегальный ввоз или вывоз капитала в отсутствие валютных ограничений представляет общественную опасность не сам по себе, а в связи с тем, что это может быть движением средств, нажитых преступным путем либо направленных на финансирование терроризма или с целью уклонения от налогов. Поэтому утверждение о меньшей актуальности валютного контроля означает здесь только то, что для борьбы с этими явлениями нужен не валютный контроль, лишь косвенно отпугивающий лиц, преследующих преступные интересы и обременяющий обычных участников внешнеэкономической деятельности, а полноценный налоговый контроль и меры противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. Валютный контроль для этого - негодный инструмент.
- экспортная сделка не должна сопровождаться оставлением валютной выручки за рубежом (валютное ограничение в виде правила о репатриации выручки). Максимальное значение контроль репатриации выручки имеет в условиях ограничений на вывоз капитала из страны и (или) действия норм обязательной продажи экспортной валютной выручки. В отсутствие названных валютных ограничений правила репатриации, как и сопровождающие ее меры контроля, рудиментарны, их сохранение можно объяснить не столько целью валютной политики, сколько косвенным образом борьбой с уклонением от уплаты налогов;
2) займы и кредиты резидентов <1>. В отношении крупных кредитных договоров и договоров займа, заключаемых клиентами банка с третьими лицами - нерезидентами, когда общая сумма по договору превышает эквивалент 50 тыс. долл., наблюдение выполняется также с помощью паспорта сделки и некоторых дополнительных документов (справок о валютных операциях и др.). Задача контроля в этом случае, наряду со сбором статистической информации, также состоит в том, чтобы проследить за эквивалентным характером платежей, чтобы не допустить нелегального движения капитала. При отказе государства от ограничений на движение капитала этот контроль призван преимущественно обеспечивать достоверность собираемой банками статистической информации по сделкам данного вида, и его значимость понижается;
--------------------------------
<1> Эти правила также в настоящее время не распространяются на физических лиц - резидентов, не занимающихся предпринимательской деятельностью или частной практикой.
3) купля-продажа наличной валюты физическими лицами - резидентами и нерезидентами. В этих операциях контроль имеет усеченный характер, не всегда требуется даже идентификация физического лица - клиента <1>. Банк собирает статистику своих операций и на регулярной основе представляет ее в Банк России. Поскольку нет валютных ограничений на куплю-продажу валюты, нет и задачи по выявлению соответствующих правонарушений;
--------------------------------
<1> Идентификация проводится не для валютного контроля, а для целей противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. Соответственно, случаи, когда она не нужна, регламентируются п. 1.2 ст. 7 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма":
"При осуществлении физическим лицом операции по покупке или продаже наличной иностранной валюты на сумму, не превышающую 15000 рублей либо не превышающую сумму в иностранной валюте, эквивалентную 15000 рублей, идентификация клиента - физического лица, представителя клиента и (или) выгодоприобретателя не проводится, за исключением случая, когда у работников организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, возникают подозрения, что данная операция осуществляется в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма".
4) перевод средств резидентов на их счета в банках за рубежом. Контроль проводится посредством получения от резидента копии уведомления налогового органа об открытии счета при первом переводе средств <1>; в остальном контроль тот же, что и для прочих валютных операций <2>, как это указано в п. 5;
--------------------------------
<1> Согласно абзацу второму ч. 4 ст. 12 Закона о валютном регулировании "переводы резидентами средств на свои счета (во вклады), открытые в банках за пределами территории Российской Федерации, со своих счетов (с вкладов) в уполномоченных банках осуществляются при предъявлении уполномоченному банку при первом переводе уведомления налогового органа по месту учета резидента об открытии счета (вклада) с отметкой о принятии указанного уведомления, за исключением операций, требуемых в соответствии с законодательством иностранного государства и связанных с условиями открытия указанных счетов (вкладов)".
<2> Оговоримся, что если валютная операция представляет собой перевод средств супругу или близким родственникам, то, чтобы подтвердить в этом случае свое право на перевод без ограничения по сумме, резидент должен представить документы, подтверждающие, что физические лица - супруги или близкие родственники (см. указание Банка России от 20 июля 2007 г. N 1868-У "О представлении физическими лицами - резидентами уполномоченным банкам документов, связанных с проведением отдельных валютных операций"). В этом случае речь идет не столько о валютном контроле как таковом, сколько о подтверждении права на льготу.
5) прочие валютные операции. Во всех остальных случаях основными документами валютного контроля служат:
- справка о валютных операциях - если операция совершается резидентом в иностранной валюте;
- расчетный документ по валютной операции - если валютная операция совершается резидентом или нерезидентом в рублях <1>.
--------------------------------
<1> Эти правила не распространяются на резидентов - физических лиц, не занимающихся предпринимательской деятельностью или частной практикой, а также на любых нерезидентов - физических лиц.
Для учета прочих валютных операций нерезидентов в иностранной валюте специальные документы валютного контроля не составляются, банк учитывает эти операции в общем порядке на основании обычных платежных поручений клиента-нерезидента.
Законным основанием для реализации банками своих публично-правовых полномочий в отношении клиентов служат нормы ст. 20 (о паспорте сделки) и ст. 23 (о праве получать документы, связанные с валютной операцией, в порядке, установленном Банком России) Закона о валютном регулировании.
Основная контрольная деятельность уполномоченных банков в части ведения паспортов сделок и сбора иных документов валютного контроля с 1 октября 2012 г. детально регламентируется Инструкцией Банка России от 4 июня 2012 г. N 138-И.
Контрольная деятельность банков при совершении валютообменных операций с клиентами - физическими лицами регулируется:
- Инструкцией Банка России от 16 сентября 2010 г. N 136-И "О порядке осуществления уполномоченными банками (филиалами) отдельных видов банковских операций с наличной иностранной валютой и операций с чеками (в том числе дорожными чеками), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, с участием физических лиц";
- указанием Банка России от 14 августа 2008 г. N 2054-У "О порядке ведения кассовых операций с наличной иностранной валютой в уполномоченных банках на территории Российской Федерации".
Порядок передачи информации уполномоченными банками внутри системы субъектов валютного контроля организован следующим образом.
А. Текущая передача фактической информации:
- по внешнеторговым договорам об экспорте и импорте товаров в таможенные органы передается информация об открытии паспорта сделки не позднее трех рабочих дней со дня оформления паспорта сделки в уполномоченном банке <1>;
--------------------------------
<1> См.: ч. 6 ст. 20 Закона о валютном регулировании, а также Положение о порядке передачи уполномоченными банками и территориальными учреждениями Банка России в таможенные органы для выполнения ими функций агентов валютного контроля информации по паспортам сделок по внешнеторговым договорам (контрактам) в электронном виде, утвержденное Банком России 29 декабря 2010 г. N 364-П.
- по всем остальным сделкам информация передается в Банк России по запросу <1>;
--------------------------------
<1> См.: ч. 7 ст. 23 Закона о валютном регулировании.
- по запросу может быть представлена информация Росфиннадзору <1> и налоговым и таможенным органам <2>;
--------------------------------
<1> См.: ч. 11 ст. 23 Закона о валютном регулировании, а также Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 166 "О порядке представления органами и агентами валютного контроля в орган валютного контроля, уполномоченный Правительством Российской Федерации, необходимых для осуществления его функций документов и информации".
<2> См.: абзац четвертый ч. 6 ст. 22 и ч. ч. 13, 14 ст. 23 Закона о валютном регулировании.
- обобщенная информация о валютных операциях уполномоченного банка и его клиентов регулярно представляется в Банк России в составе общей отчетности кредитной организации на ежедневной ("суточной"), декадной и ежемесячной основе <1>.
--------------------------------
<1> См., в частности: Порядок составления и представления отчетности по форме 0409665 "Отчет о валютных операциях, осуществляемых с оформлением паспорта сделки" и другие аналогичные нормативные правовые документы, которые утверждены указанием Банка России от 12 ноября 2009 г. N 2332-У "О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации".
Б. Передача информации о признаках нарушений валютного законодательства:
- при выявлении признаков нарушений валютного законодательства уполномоченные банки передают информацию об этом в Банк России, а тот, в свою очередь, направляет ее в Росфиннадзор для применения мер воздействия к нарушителям <1>.
--------------------------------
<1> См.: Положение о порядке передачи уполномоченными банками информации о нарушениях лицами, осуществляющими валютные операции, актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, утвержденное Банком России 20 июля 2007 г. N 308-П.
Уполномоченные банки - агенты валютного контроля наделены некоторыми юрисдикционными правами в отношении своих клиентов:
- если клиент оформил документы валютного контроля с нарушениями требований Инструкции от 4 июня 2012 г. N 138-И, документы возвращаются клиенту для устранения нарушений <1>;
--------------------------------
<1> Такая возможность не предусмотрена Законом о валютном регулировании, но и не противоречит ему, если принять во внимание, что контроль должен прежде всего предотвращать нарушения, в том числе формальные, а не просто фиксировать их с последующим взиманием штрафов.
- если документы не представлены либо нарушения в их оформлении не устранены, уполномоченный банк отказывает клиенту в совершении валютной операции.
Пункт 5 ст. 23 Закона о валютном регулировании предусматривает, что уполномоченный банк "отказывает" в совершении любой валютной операции любому лицу-клиенту, если клиент не представил документы или если документы недостоверны. Пункт 18.9 Инструкции от 4 июня 2012 г. N 138-И в принципе дублирует эту норму, но с двумя важными отличиями:
1) Инструкция в данной части распространяется только на взаимоотношения банка и клиента-резидента;
2) отказ предусмотрен Инструкцией только для валютных операций, связанных со списанием средств со счета клиента-резидента, отказ в зачислении средств не предусмотрен.
По смыслу обоих документов речь в любом случае идет о публично-правовой обязанности уполномоченного банка, а не о праве, которое он мог бы реализовать по своему усмотрению. Поэтому, вероятнее всего, уполномоченные банки будут в случаях, не охватываемых Инструкцией, руководствоваться непосредственно нормой Закона о валютном регулировании.
Тем самым уполномоченными банками реализуется такая функция валютного контроля, как предупреждение нарушений валютного законодательства применением мер предварительного контроля (контроля до проведения валютной операции). В системе субъектов валютного контроля полномочия по предупреждению еще не совершенных правонарушений есть только у уполномоченных банков.
Иные агенты банковского валютного контроля
В эту группу субъектов входят государственная корпорация "Внешэкономбанк" и профессиональные участники рынка ценных бумаг <1>, не являющиеся кредитными организациями.
--------------------------------
<1> К профессиональным участникам рынка ценных бумаг относятся брокеры, дилеры, управляющие, клиринговые организации, депозитарии, держатели реестра (регистраторы). Подробнее см.: ст. ст. 1 - 9 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" в действующей редакции. Лицензию профучастника на один или несколько видов деятельности на рынке ценных бумаг может получить кредитная организация - тогда она будет агентом валютного контроля как уполномоченный банк, а не как профессиональный участник.
Их отнесение к звену банковского контроля требует оговорок, поскольку ни к банкам, ни к небанковским кредитным организациям названные агенты банковского валютного контроля не относятся. Тем не менее правовые основы их участия в контрольной деятельности государства в валютной сфере аналогичны таковым для уполномоченных банков:
- в силу объективных особенностей своей основной деятельности эти субъекты располагают информацией о валютных операциях. Внешэкономбанк в этом смысле не отличается, по существу, от обычного банка. Профессиональные участники рынка ценных бумаг обладают информацией о признаваемых валютными операциями сделках с ценными бумагами <1>;
--------------------------------
<1> По смыслу ст. 1 Закона о валютном регулировании совершение сделки с ценной бумагой (независимо от валюты платежа, но на основании предмета сделки) образует валютную операцию только в случае, если предмет сделки - "внешние ценные бумаги". "Внутренние ценные бумаги", т.е., напомним, ценные бумаги российских эмитентов, номинированные в рублях, не признаются валютными ценностями - и сделки с ними формально не отнесены к числу валютных операций. Однако с теоретической точки зрения любая ценная бумага может рассматриваться как валютная ценность, если она участвует в сделке, имеющей иностранный элемент (ценная бумага иностранного эмитента, ценная бумага российского эмитента в сделке с нерезидентом и др.). Для целей валютного контроля воспринят именно этот подход - профессиональные участники рынка ценных бумаг обязаны представлять информацию о сделках своих клиентов как с внешними, так и с внутренними ценными бумагами, а также об открытии любых счетов по учету ценных бумаг.
- как следствие, п. 3 ст. 22 Закона о валютном регулировании возлагает на этих субъектов выполнение публично-правовых функций агентов валютного контроля, т.е. реализацию метода наблюдения аналогично тому, как это делают уполномоченные банки;
- названные агенты, как и уполномоченные банки, служат источниками статистической информации о валютных операциях для Банка России. Информация о нарушениях представляется Внешэкономбанком в Банк России, а профессиональными участниками рынка ценных бумаг - непосредственно в Росфиннадзор, минуя Банк России.
Таким образом, эта группа субъектов - элемент, дополняющий звено банковского валютного контроля в части сбора информации и собственно банковский валютный контроль - в части адресата информации. Но важно помнить о следующих отличиях:
- информация и документы представляются не на регулярной основе, а по мере необходимости, на основании запроса Банка России; специальных форм учета в целях валютного контроля вести не требуется. Наблюдение имеет усеченный характер. Это объясняется тем, что функционирование внутрироссийского рынка ценных бумаг крайне незначительно влияет на реализацию целей и задач валютной политики; отсюда и отсутствие у Банка России необходимости постоянного получения такой информации;
- отношения агентов названной группы с Банком России исчерпываются передачей информации и документов. Эти агенты неподконтрольны Банку России, он не может проводить проверку соблюдения ими норм валютного законодательства - ни в части валютных операций, ни в части проверки исполнения обязанностей агентов валютного контроля. Было бы ошибкой считать, что такие проверки может проводить орган исполнительной власти, которому они поднадзорны по линии своей основной финансовой деятельности (для профессиональных участников рынка ценных бумаг - ФСФР России, для Внешэкономбанка такой орган вообще отсутствует). Проверки соблюдения валютного законодательства этими субъектами проводит Росфиннадзор в общем порядке (п. 5 ст. 22 Закона о валютном регулировании).
Порядок сбора информации и передачи ее в Банк России для этих агентов регулируется Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 2006 г. N 560 "Об утверждении Правил по обеспечению взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации" (п. п. 2 - 12 Правил).
Кроме того, в случаях выявления признаков нарушения валютного законодательства своими клиентами эти агенты валютного контроля обязаны самостоятельно представить информацию об этом в течение семи рабочих дней с момента выявления:
- профессиональные участники рынка ценных бумаг - в Росфиннадзор <1>;
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 166.
- Внешэкономбанк - в Банк России для последующей передачи в Росфиннадзор <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 26 Правил представления органами и агентами валютного контроля в уполномоченный Правительством Российской Федерации орган валютного контроля (Федеральную службу финансово-бюджетного надзора) необходимых для осуществления его функций документов и информации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 166, а также Положение о порядке передачи уполномоченными банками информации о нарушениях лицами, осуществляющими валютные операции, актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, утвержденное Банком России 20 июля 2007 г. N 308-П.
§ 3. Особенности выполнения функций
агентов валютного контроля налоговыми и
таможенными органами
Деятельность органов исполнительной власти в качестве агентов валютного контроля объективно отличается от деятельности в этом качестве уполномоченных банков:
1) между агентом валютного контроля и подконтрольным субъектом здесь нет договорных отношений, это исключительно властные отношения, тогда как к договорным отношениям банка с клиентом лишь в ограниченной степени добавляются контрольные отношения, публично-правовая сущность которых скрыта под внешней оболочкой платного оказания услуг;
2) деятельность налоговых и таможенных органов - агентов валютного контроля финансируется из бюджета, для проверяемых лиц она не может быть платной;
3) агенты названной группы обладают более широкими юрисдикционными полномочиями в отношении подконтрольных субъектов:
- проводят проверки;
- составляют протоколы об административных правонарушениях в случае обнаружения нарушений валютного законодательства;
- составляют протоколы об административных правонарушениях в случае неподчинения проверяемых лиц законным требованиям (если не представлены документы, проверяющие не допущены на территорию организации и т.п.).
Тем самым правовое положение агентов этой группы как бы промежуточное между агентами и органами валютного контроля. Но, в отличие от органов валютного контроля, эти агенты не могут выдавать предписания об устранении выявленных нарушений валютного законодательства и самостоятельно выносить постановления по делам об административных нарушениях, т.е. штрафовать либо предупреждать нарушителей. Для применения мер ответственности они передают информацию в Росфиннадзор.
Налоговые органы - агенты валютного контроля
Налоговые органы названы в числе агентов валютного контроля в ч. 3 ст. 22 Закона о валютном регулировании. Налоговые органы - это централизованная единая система государственных органов, включающая федеральный орган исполнительной власти - ФНС России и ее территориальные органы. Из них полномочиями агентов валютного контроля наделены:
- собственно ФНС России;
- межрегиональные инспекции ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам;
- управления ФНС России по субъектам РФ;
- инспекции ФНС России по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции межрайонного уровня.
Деятельность налоговых органов в качестве агентов валютного контроля регулируется, наряду со ст. 23 Закона о валютном регулировании, отдельными нормами законодательства и подзаконных актов о налоговых органах, в частности:
- ст. ст. 1 и 6 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации";
- Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе";
- Приказом Минфина России от 9 августа 2005 г. N 101н "Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы";
- Приказом Минфина России от 4 октября 2011 г. N 123н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами".
Законодательство никак не ограничивает компетенцию налоговых органов как агентов валютного контроля по предмету контроля, им подконтрольны любые валютные операции резидентов и подпадающие под юрисдикцию России валютные операции нерезидентов, за одним исключением - налоговые органы не ведут валютный контроль валютных операций уполномоченных банков.
Однако функция валютного контроля для налоговых органов по сравнению с налоговым контролем второстепенна. Поэтому налоговые органы следует отнести к звену вспомогательного валютного контроля, они выполняют эту функцию постольку, поскольку информация о валютных операциях становится им известной в соответствии со спецификой основной деятельности. Условно можно разделить работу налоговых органов в качестве агентов валютного контроля на два направления:
1) общий контроль соблюдения валютного законодательства посредством проверок;
2) контроль соблюдения валютного законодательства в части правил открытия и использования счетов резидентов в зарубежных банках, проводимый методом наблюдения.
На первом направлении деятельность налоговых органов нерегулярна, так как иначе она бы постоянно дублировала работу специализированного органа валютного контроля - Росфиннадзора. Если налоговый орган получает информацию о нарушении валютного законодательства в ходе выездной или камеральной проверки либо если такая информация становится ему известна иным способом, то налоговый орган вправе самостоятельно провести проверку соблюдения валютного законодательства. Подчеркнем, что такая проверка не регулируется Налоговым кодексом РФ, не признается налоговой проверкой, должна назначаться и оформляться отдельно. Порядок проведения таких проверок предусмотрен Административным регламентом исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами.
Результат проверки оформляется актом проверки. При выявлении в ходе проверки признаков административного правонарушения должностное лицо налогового органа составляет протокол об административном правонарушении, после чего дело передается в Росфиннадзор. Самостоятельно выносить постановления по делам о нарушениях валютного законодательства, налагать и взыскивать штрафы налоговые органы не могут. Если выявленное нарушение имеет признаки преступления, материалы передаются в правоохранительные органы.
По смыслу нормативных правовых актов, регулирующих организацию работы ФНС России и ее территориальных органов, налоговая инспекция (местная или межрегиональная по крупнейшим налогоплательщикам) может провести проверку в пределах своей компетенции, т.е. лиц, состоящих на учете в этом налоговом органе в качестве налогоплательщиков. Федеральная налоговая служба и ее управления по субъектам Федерации могут проводить такие проверки в порядке контроля за деятельностью нижестоящих налоговых органов: ФНС России - любых налогоплательщиков, управления - налогоплательщиков, находящихся на подведомственной территории.
У налоговых органов есть право запрашивать документы по валютным операциям как у налогоплательщиков, так и у уполномоченных банков - по операциям клиентов банков <1>. Документы представляются в срок, указанный в запросе, минимальный срок исполнения запроса не может быть менее семи рабочих дней.
--------------------------------
<1> Пункт 3 ч. 1 и ч. 13 ст. 23 Закона о валютном регулировании. Несмотря на используемую в п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона формулировку "запрашивать и получать документы и информацию", системное толкование его ст. 23 указывает на запрос именно документов:
- только для представления документов указан срок;
- п. 5 той же статьи прямо оговаривает право лица не составлять каких-либо документов "специально для целей валютного контроля". Значит, запрошены могут быть только имеющиеся в наличии документы, а не информация, ведь для ее представления потребовалось бы составить специальный документ. О каких-либо способах получения и фиксации устной информации посредством опросов, допросов, дачи обязательных пояснений в Законе нет указаний.
Законодательство не увязывает такой запрос документов с назначенной проверкой лица. Единственная оговорка делается применительно к запросу документов в уполномоченных банках: он "должен включать информацию о содержании предполагаемого нарушения актов валютного законодательства Российской Федерации или актов органов валютного регулирования с указанием соответствующего нормативного правового акта и известных соответственно таможенному или налоговому органу сведений, достаточных для идентификации конкретной валютной операции (предполагаемого нарушения), а также информации, необходимой для идентификации резидента" <1>.
--------------------------------
<1> Часть 14 ст. 23 Закона о валютном регулировании.
Тем не менее запрос документов всегда означает, что фактически в отношении лица ведется проверка, так как для другого метода - наблюдения - запрос документов не используется. Самостоятельным методом контроля запрос не является, документы всегда запрашиваются для того, чтобы проверить определенные факты, а это и есть проверка. Такое мероприятие выходит за рамки внутренней работы государственного органа, так как оно возлагает на проверяемое лицо обязанность представить документы, и возникает контрольное правоотношение между проверяющим и проверяемым.
Административный регламент использует выражение "подготовительная работа" <1>, обозначая так действия налогового органа по отбору лиц, которые будут подвергнуты проверке. Представляется, что такая работа должна вестись на основании документов, уже имеющихся в распоряжении различных субъектов валютного контроля либо полученных в рамках мероприятий налогового контроля - выездных и камеральных налоговых проверок. Однако Регламент расплывчато указывает на информацию и документы, получаемые налоговыми органами из внешних источников <2>, а значит, и не препятствует тому, чтобы на такой "предпроверочной" стадии подконтрольные субъекты обременялись требованиями об обязательном представлении документов. Если вспомнить, что и норма об однократном представлении документов валютному контролю <3> тоже может пониматься как представление однократное, но каждому субъекту контроля, то становится понятным, что неопределенность в вопросе об истребовании документов может привести к возложению на участников валютных операций существенного объема дополнительных обязанностей вне сколько-нибудь четких юридических процедур.
--------------------------------
<1> См.: п. 19 Административного регламента исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами.
<2> Там же.
<3> Абзац шестой ч. 5 ст. 23 Закона о валютном регулировании.
Второе направление - контроль зарубежных счетов - в наибольшей степени отражает специфику деятельности налоговых органов в качестве агентов валютного контроля:
- их деятельность на таком узкоспециализированном направлении валютного контроля не дублирует деятельность иных органов и агентов валютного контроля;
- эту деятельность отличает постоянность и массовость;
- деятельность направлена на реализацию обеих функций контроля - на массовый сбор информации в рамках действия механизма обратной связи и на выявление нарушений валютного законодательства.
Применяемый метод контроля на этом направлении можно охарактеризовать как наблюдение, так как он основан на постоянном сборе и обработке стандартизированной информации о зарубежных счетах, которую резиденты обязаны самостоятельно сообщать в налоговые органы по месту учета в качестве налогоплательщиков <1>. К таким документам относятся:
--------------------------------
<1> Следует обратить внимание, что для налогового органа, в который подаются документы, определяющее значение имеет место учета лица в качестве налогоплательщика в соответствии с налоговым законодательством. Для граждан - это инспекция по месту жительства; для организаций - это инспекция, в которой они состоят на учете в качестве налогоплательщиков/крупнейших налогоплательщиков (есть еще учет по месту нахождения объектов налогообложения и обособленных подразделений - эти места учета здесь ни при чем). Напротив, для определения статуса резидентства используется валютное, а не налоговое резидентство лица.
1) уведомления. Физические и юридические лица - валютные резиденты РФ на основании ч. 2 ст. 12 Закона о валютном регулировании представляют налоговым органам уведомления:
- об открытии счета (вклада) в зарубежном банке;
- об изменении реквизитов <1> счета (вклада) в зарубежном банке;
--------------------------------
<1> Изменение реквизитов - изменение номера счета или реквизитов банка (наименования банка, его адреса либо его кода в системе SWIFT).
- о закрытии счета (вклада) в зарубежном банке.
Уведомления представляются в течение месяца со дня открытия (закрытия) или изменения реквизитов счета по форме, утвержденной ФНС России <1>;
--------------------------------
<1> См.: Приказ ФНС России от 21 сентября 2010 г. N ММВ-7-6/457@ "Об утверждении форм уведомлений об открытии (закрытии), об изменении реквизитов счета (вклада) в банке, расположенном за пределами территории Российской Федерации, и о наличии счета в банке за пределами территории Российской Федерации".
2) отчеты. Эти документы на основании ч. 7 ст. 12 Закона о валютном регулировании представляют не все валютные резиденты, а только юридические лица <1> и физические лица - предприниматели. Отчеты представляются ежеквартально, не позднее 30 дней со дня окончания квартала, и состоят:
--------------------------------
<1> Тоже не все: отчеты не представляют дипломатические, консульские и иные официальные представительства Российской Федерации за рубежом, а также уполномоченные банки. Это не означает, что уполномоченные банки вообще не представляют государству такого рода отчетности - она входит в состав регулярной отчетности кредитных организаций, представляемой в Банк России, а не в налоговые органы. Следует обратить внимание, что, хотя уполномоченные банки не представляют в налоговые органы отчетов о движении средств по зарубежным счетам, уведомления об открытии таких счетов они подают на общих основаниях.
- из собственно отчета о движении средств по счету (вкладу) в банке за пределами Российской Федерации;
- копий подтверждающих документов (как правило, выписки из счета за соответствующий квартал), при этом и копии, и перевод должны быть нотариально заверены.
Форма отчетов и порядок их представления установлены Правительством РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2005 г. N 819 "Об утверждении Правил представления резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации".
Результаты применения налоговыми органами метода наблюдения:
1) накопление налоговыми органами информации, которая может использоваться в целях как последующего валютного контроля, так и налогового контроля; чтобы формируемая статистическая информация использовалась при проведении валютной политики государства, она обобщается и передается от ФНС России к Банку России;
2) налоговые органы могут представлять уполномоченным банкам сведения об уведомлении или неуведомлении резидентами налоговых органов об открытии зарубежных счетов <1>;
--------------------------------
<1> См.: ч. 16 ст. 23 Закона о валютном регулировании. Смысл этой процедуры в том, что уполномоченный банк не вправе перевести средства со счета клиента на его зарубежный счет, если не подтверждено надлежащее уведомление налогового органа об открытии счета. Таким образом, уполномоченный банк может получить эту информацию или перепроверить ее.
3) в случае выявления фактов нарушения валютного законодательства (чаще всего это нарушение сроков представления уведомлений и отчетов) - составление протоколов об административных правонарушениях с последующей передачей дел для рассмотрения органам Росфиннадзора.
Таможенные органы - агенты валютного контроля
Деятельность таможенных органов в качестве агентов валютного контроля в целом аналогична деятельности налоговых органов, за исключением нескольких важных особенностей:
- предмет контроля - валютные операции, сопряженные с экспортом и импортом товаров, а также перемещением наличной валюты и валютных ценностей в Российскую Федерацию и из Российской Федерации. Валютный контроль выполняется такими агентами наряду с таможенным контролем;
- валютный контроль - вспомогательный, его главная задача - собрать информацию о фактическом ввозе-вывозе товаров на основании таможенных деклараций. Эта информация используется прежде всего уполномоченными банками для текущего контроля выполнения их клиентами правил репатриации. В настоящее время происходит переход от представления таможенных деклараций банку резидентами к прямой передаче сведений от таможенного органа уполномоченному банку, в котором открыт паспорт сделки.
В условиях Таможенного союза экспорт и импорт товаров во взаимной торговле России, Белоруссии и Казахстана не подлежит таможенному контролю, что сужает область реализации контрольных полномочий российских таможенных органов.
Таможенные органы в качестве агентов валютного контроля в основном взаимодействуют с банковским валютным контролем, будучи в этом смысле скорее важнейшими источниками информации, а не контролирующими субъектами, реализующими самостоятельные меры контроля. Одновременно таможенные органы вправе проводить проверки соблюдения валютного законодательства. Как правило, предметами проверок выступают факты, попадающие непосредственно в поле зрения таможенных органов: отсутствие ввоза товаров в установленный контрактом срок или отсутствие поступления выручки по экспортному контракту. Формальных ограничений на круг вопросов валютного контроля, которые могут исследоваться таможенными органами, не имеется.
Как и налоговые органы, в случае выявления фактов нарушения валютного законодательства таможенные органы составляют протоколы об административных правонарушениях с последующей передачей дел для рассмотрения органам Росфиннадзора.
§ 4. Правовые основы выполнения функций
органа валютного контроля
Центральным банком Российской Федерации
Центральный банк РФ (Банк России) - одновременно орган валютного регулирования и орган валютного контроля.
В качестве органа валютного регулирования он проводит валютную политику, направленную на защиту национальной валюты. Для этого Банк России применяет специальные экономические меры валютного регулирования. В частности, в числе мер денежно-кредитной политики Банк России осуществляет валютные интервенции, а также устанавливает официальный валютный курс <1>.
--------------------------------
<1> См.: абзац первый ст. 3, п. 5 ст. 35, ст. 53 Закона о Центральном банке.
Деятельность Банка России как органа валютного контроля - дополнительная к его функциям органа валютного регулирования: она направлена преимущественно на получение информации для реализации валютной политики (контроль как обратная связь). Выявление правонарушений в этом смысле хотя и не менее важная, но не основная, а вторичная задача Банка России. Вследствие этого полномочия Банка России в сфере валютного контроля принципиально отличаются от полномочий другого органа валютного контроля - Росфиннадзора, у которого, напротив, функция выявления правонарушений является основной. Эти органы валютного контроля не дублируют своей деятельности.
Предмет валютного контроля Банка России:
- опосредованно, через систему уполномоченных банков - агентов валютного контроля, - практически все валютные операции, так как значительная часть валютных операций в соответствии с законом проводится через уполномоченные банки;
- валютные операции уполномоченных банков и выполнение этими банками функций агентов валютного контроля.
В проведении валютного контроля задействованы центральный аппарат и территориальные учреждения Банка России - главные управления в краях, областях и автономных округах Российской Федерации, Москве и Санкт-Петербурге; национальные банки республик в составе Российской Федерации. По Закону о валютном регулировании статусом органа валютного контроля наделен собственно Банк России <1>, но территориальные учреждения выполняют все его функции на подведомственной им территории <2>.
--------------------------------
<1> См.: ч. 2 ст. 22 Закона о валютном регулировании.
<2> См.: ст. 58 Закона о Центральном банке, а также п. 1 ст. 1, ст. ст. 3 и 17 Положения о территориальных учреждениях Банка России от 29 июля 1998 г. N 46-П, утвержденного Советом директоров Банка России 10 апреля 1998 г., Протокол N 15. Для краткости изложения в учебном пособии мы указываем на Центральный банк РФ в целом. Только там, где из контекста не ясно, идет ли речь об этом государственном финансовом институте в целом, о его центральном аппарате или о его территориальном учреждении, делается специальная оговорка.
С уполномоченными банками непосредственно взаимодействуют именно территориальные учреждения по месту их нахождения, которым уполномоченные банки представляют регулярную отчетность о валютных операциях и сведения о правонарушениях клиентов.
Территориальные учреждения Банка России могут выполнять функции уполномоченных банков - агентов валютного контроля, связанные с ведением паспортов сделок, в ситуациях, когда расчеты по таким сделкам ведутся через счета резидента в банках за рубежом.
Банк России входит в звено банковского валютного контроля, будучи в нем главным субъектом. Это проявляется, в частности, в том, что Банк России:
- издает нормативные правовые акты, обязательные для участников валютных операций, определяющие порядок представления ими документов и информации уполномоченным банкам;
- нормативными правовыми актами конкретизирует права и обязанности уполномоченных банков как агентов валютного контроля;
- издает нормативные правовые акты, определяющие порядок представления уполномоченными банками отчетности о валютных операциях и информации о выявленных ими нарушениях валютного законодательства;
- проводит проверки уполномоченных банков по вопросам соблюдения ими валютного законодательства;
- обобщает и анализирует информацию о валютных операциях, использует ее для формирования финансовой статистики (платежного баланса России и др.), а также для выработки и проведения денежно-кредитной и валютной политики.
Методы валютного контроля, применяемые Банком России:
1) наблюдение. Этот метод реализуется Банком России с помощью агентов валютного контроля. Уполномоченные банки собирают информацию о валютных операциях своих клиентов и передают ее в территориальное учреждение Банка России по месту своего нахождения. Основной инструмент наблюдения для Банка России - это регулярно получаемая отчетность кредитных организаций, содержащая, среди прочего, и формы отчетности о валютных операциях. Именно она служит источником массовой статистической информации, необходимой для корректировки валютной политики государства. Кроме того, поскольку в рамках наблюдения уполномоченные банки выявляют признаки нарушений валютного законодательства, Банк России получает от них такие сведения и передает Росфиннадзору;
2) проверка. Банк России (его территориальные учреждения) проводит проверки соблюдения валютного законодательства кредитными организациями в общем порядке в процессе банковского надзора. Надо обратить внимание, что подконтрольные субъекты для Банка России - любые российские кредитные организации, в том числе не имеющие лицензии на проведение валютных операций для своих клиентов (банковских операций со средствами в иностранной валюте), т.е. не являющиеся уполномоченными банками. Предметом проверки в уполномоченном банке будет соблюдение им валютного законодательства при выполнении собственных валютных операций, клиентских валютных операций, а также при выполнении функций агента валютного контроля. При проверке прочих кредитных организаций предметом проверки будет соблюдение ими валютного законодательства при проведении собственных валютных операций.
Порядок проведения проверок регулируется ст. 73 Закона о Центральном банке, а также Инструкцией Банка России от 25 августа 2003 г. N 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации".
Вследствие разделения функций и компетенции в системе субъектов валютного контроля Банк России наделен полномочиями по реагированию на выявленные нарушения только для кредитных организаций. Факт нарушения может выявляться не только в результате проверки, но и стать известным из других источников. Так, если нарушение состоит в непредставлении в срок надлежащей отчетности, для его выявления не нужно проводить проверку, оно становится очевидным Банку России вследствие наблюдения за сдачей отчетности.
Меры реагирования на нарушения следующие.
Предписания. Банк России (его территориальные учреждения) вправе направлять кредитным учреждениям предписания <1> об устранении выявленных нарушений валютного законодательства. Это ненормативные правовые акты, обязывающие кредитную организацию устранить нарушение в указанный срок под угрозой применения мер ответственности за неисполнение <2>;
--------------------------------
<1> См.: ст. 23 Закона о валютном регулировании и ст. 73 Закона о Центральном банке.
<2> Официальное определение предписания Банка России содержится в приложении 1 к Инструкции "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности", утвержденной Приказом Банка России от 31 марта 1997 г. N 02-139:
"Предписание - это документ, направляемый кредитной организации, в котором надзорный орган со ссылкой на конкретные положения федеральных законов, нормативных актов Банка России констатирует выявленные нарушения (недостатки) в деятельности кредитной организации, указывает срок для их устранения, а также конкретные принудительные меры воздействия, применяемые к кредитной организации".
Привлечение к юридической ответственности. В этом вопросе полной ясности нет. Меры юридической (точнее, административной) ответственности кредитных организаций предусмотрены:
- ст. 15.26 КоАП РФ - в случаях нарушения законодательства о банковской деятельности, включая нарушение "обязательных требований" Банка России; к таким обязательным требованиям можно отнести как нормативные правила представления отчетности, так и требования, выраженные в предписаниях. При квалификации нарушения по этой статье должностные лица Банка России вправе составить протокол об административном правонарушении (п. 81 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Постановление по делу выносит арбитражный суд (ст. 23.1 КоАП РФ);
- ст. 15.25 КоАП РФ - в случаях нарушения валютного законодательства. При квалификации нарушения, допущенного кредитной организацией, должностные лица Банка России вправе составить протокол (п. 80 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Однако они не имеют права вынести постановление по делу <1>. В этом случае протокол и материалы дела об административном нарушении должны быть переданы Росфиннадзору;
--------------------------------
<1> Статья 23.60 КоАП РФ в ч. 1 предусматривает, что дела по ст. 15.25 рассматриваются "органами валютного контроля". Однако ч. 2, конкретизирующая перечень должностных лиц, обладающих соответствующими полномочиями, называет среди них только должностных лиц "федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области валютного контроля", т.е. должностных лиц Росфиннадзора и его структурных подразделений и территориальных органов.
- ст. 74 Закона о Центральном банке - "в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации". Процедура применения мер ответственности, предусмотренных этой статьей, не предполагает составления протокола, решение выносят должностные лица Банка России.
Эти нормы в некоторой степени конкурируют между собой, кроме того, очевидно, что процессуальный порядок применения мер ответственности, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, принципиально отличается от порядка применения мер, установленных ст. 74 Закона о Центральном банке <1>.
--------------------------------
<1> Исчерпывающий анализ мер воздействия Банка России, в том числе анализ соотношения административной ответственности, предусмотренной ст. 15.26 КоАП РФ и ст. 74 Закона о Центральном банке, см.: Ефимова Л.Г. Банковское право. М., 2010. Т. 1: Банковская система Российской Федерации. С. 103 - 112.
В случаях если информация о признаках нарушения валютного законодательства связана с деяниями иных лиц, не являющихся кредитными организациями, мерой реагирования служит передача информации Росфиннадзору в течение семи рабочих дней со дня, следующего за днем ее выявления.
Передача информации регламентируется разд. IV Правил представления органами и агентами валютного контроля в уполномоченный Правительством Российской Федерации орган валютного контроля (Федеральную службу финансово-бюджетного надзора) необходимых для осуществления его функций документов и информации <1>.
--------------------------------
<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 166.
§ 5. Правовые основы выполнения функций
органа валютного контроля Росфиннадзором
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) - это федеральный орган исполнительной власти, который в соответствии с ч. 2 ст. 22 Закона о валютном регулировании уполномочен Правительством РФ выполнять функции органа валютного контроля <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 1 Постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора", а также подп. 5.1.2 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278.
Непосредственно Росфиннадзор и его территориальные органы образуют самостоятельное звено системы субъектов валютного контроля (валютный контроль органа исполнительной власти специальной компетенции). Основная задача этого звена - выявление нарушений валютного законодательства. Аналитическая работа тоже проводится, но в ограниченном объеме - в части анализа статистики нарушений, выявления причин, способствующих их совершению, и подготовки предложений, направленных на устранение таких причин.
Функция анализа информации должна быть присуща этому звену исходя из теории финансового контроля: контроль не может ограничиваться только поиском нарушений, ему объективно присуще исполнение функции обратной связи в системе управления.
Росфиннадзор действительно ведет эту работу, что видно из открытых источников информации, в частности из тех статистических данных, которые приводятся на официальном сайте Росфиннадзора. Однако в явном виде в документах, определяющих полномочия Росфиннадзора, об этом не говорится ничего. Имеется только общее указание на сбор и обработку информации. Согласно п. 5.8 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора эта служба "осуществляет в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности и иной документированной информации в установленной сфере деятельности".
На уровне Положения о территориальных органах функция обратной связи предусмотрена - но не для валютного, а для бюджетного контроля. Территориальный орган "представляет в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора аналитическую информацию по результатам контрольных мероприятий и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере" (п. 5.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина России от 11 июля 2005 г. N 89н).
Росфиннадзор находится в ведении Минфина России. При анализе нормативных документов, связанных с его деятельностью, надо учитывать некоторые особенности создания этой службы и ее функциональной нагрузки.
Служба создана вместо бывшего контрольно-ревизионного управления Минфина России. Это было управление, занимавшееся проверками и ревизиями получателей бюджетных средств, т.е. финансовым контролем в бюджетной сфере. Функция бюджетного контроля осталась у Росфиннадзора, в настоящее время она исторически первая и основная, что и нашло отражение в полном наименовании службы. Функции органа валютного контроля Росфиннадзор получил в связи с упразднением специализированного органа исполнительной власти в сфере валютного контроля - Федеральной службы валютно-экспортного контроля.
Совмещение функций валютного и бюджетного контроля надо учитывать при анализе нормативных правовых документов, определяющих полномочия Росфиннадзора. Ряд полномочий по применению способов и приемов фактического контроля (инвентаризации, испытания, экспертизы) характерны только для углубленной ревизионной деятельности в бюджетной сфере, но не для проведения документальных проверок соблюдения валютного законодательства. Поскольку в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора права службы приведены единым списком, для понимания объема ее полномочий в части выполнения функций валютного контроля необходимо внимательно смотреть соответствующий Административный регламент <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля, утвержденный Приказом Минфина России от 6 ноября 2007 г. N 98н.
Предмет валютного контроля Росфиннадзора (его территориальных органов) <1> составляют любые валютные операции любых резидентов и нерезидентов в пределах юрисдикции России, за исключением собственных (неклиентских) валютных операций уполномоченных банков.
--------------------------------
<1> Здесь и далее, если иное прямо не оговорено или не следует из контекста, под Росфиннадзором мы понимаем как центральный аппарат этой службы, так и ее территориальные органы, а также имеющих право действовать от их имени должностных лиц.
Фактическим ограничением предмета контроля выступает только объем валютных операций. Штатная численность службы не так велика, как, например, численность налоговых органов. Ее территориальные органы создаются по субъектам Федерации; структурного уровня, аналогичного налоговым инспекциям на местах, у Росфиннадзора нет. Задача охвата проверками всех валютных операций перед этой службой не ставится. Ее деятельность опирается на работу банковского звена системы субъектов валютного контроля: уполномоченные банки методом наблюдения контролируют наибольшую часть всех валютных операций и передают через Банк России в Росфиннадзор информацию о нарушениях. Те операции, которые не проходят через уполномоченные банки, контролируются звеном вспомогательного контроля, т.е. налоговыми и таможенными органами.
Таким образом, первичное выявление нарушений происходит преимущественно на уровне банковского и вспомогательного звеньев контроля. По результатам анализа полученной от них информации о наличии признаков нарушения валютного законодательства в деятельности конкретных лиц <1> Росфиннадзор проводит отбор подконтрольных субъектов для проверки.
--------------------------------
<1> У читателя не должно тем не менее создаваться впечатление, что роль Росфиннадзора сводится к процессуальному оформлению нарушений, выявленных другими звеньями, и привлечению виновных к ответственности. Тогда бы эта деятельность не была контролем, это было бы уже производство по делам об административных нарушениях, процесс привлечения к ответственности, а не поиск нарушений. Информация от других субъектов имеет только характер ориентирующего сигнала. Росфиннадзор наделен полномочиями проверки не сугубо тех фактов, о которых он получил сведения, а любых валютных операций попавшего в его поле зрения субъекта.
Единственный метод валютного контроля, применяемый Росфиннадзором как органом валютного контроля, - это проверка. Ее процедура детально урегулирована Административным регламентом Росфиннадзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля. Росфиннадзор имеет право запрашивать документы об относящихся к предмету его ведения валютных операциях у любых других субъектов валютного контроля и у подконтрольных субъектов.
Применительно к запросу документов Росфиннадзором у подконтрольных субъектов наличествует та же правовая проблема, что и в отношении любых других проверок валютного контроля. Право Росфиннадзора (и его территориальных органов) на запрос документов напрямую не увязано с назначением проверки, что теоретически позволяет Росфиннадзору обязывать третьих лиц представлять ему документы вне проверок, до проверок или после формального окончания контрольных действий. Пункт 5 Административного регламента неизбежно копирует не вполне удачную формулировку ч. 1 ст. 23 Закона о валютном регулировании, называя право запрашивать документы в одном ряду с правом проводить проверки, т.е. как отдельное полномочие, а не как элемент проверки.
Метод наблюдения Росфиннадзор не применяет. Это не противоречит тому обстоятельству, что Росфиннадзор на постоянной основе получает информацию от других субъектов валютного контроля. В контрольном правоотношении по наблюдению участвуют банки и их клиенты, налоговые органы и налогоплательщики, таможенные органы и лица, перемещающие товары в Российскую Федерацию и из Российской Федерации. Росфиннадзор в названных правоотношениях не является стороной. Он участвует в административных отношениях по взаимодействию и обмену информацией с другими субъектами валютного контроля, используя результаты их деятельности.
Росфиннадзор наделен различными полномочиями реагирования на выявленные нарушения (признаки нарушений) валютного законодательства. В компетенцию Росфиннадзора в отношении нарушений валютного законодательства входит составление протокола, производство и вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ <1>.
--------------------------------
<1> Здесь имеется в виду административная ответственность именно за нарушение валютного законодательства, т.е. за нарушение валютных ограничений или неисполнение специальных правил учета и отчетности о валютных операциях, являющихся специфическими мерами валютного контроля, элементами метода наблюдения. Эта оговорка нужна, потому что Росфиннадзор вправе вести производство и по другим делам об административных правонарушениях, которые связаны с проведением контроля, но не представляют собой нарушения собственно валютного законодательства (нарушения против порядка управления).
Выбор способа реагирования в конкретной ситуации зависит от того, в какой форме получена информация о нарушении, а также от того, имеется ли уже возбужденное производство по делу об административном правонарушении:
1) наблюдение -> проверка -> протокол -> постановление. На основании поступающей регулярной информации о нарушениях от других субъектов валютного контроля и из иных источников Росфиннадзор планирует и проводит проверки, с тем чтобы получить детальное представление о валютных операциях проверяемого субъекта, выявить и зафиксировать все нарушения за проверяемый период. Фиксация нарушений проводится посредством акта проверки, содержащего ссылки на конкретные документальные доказательства. На основании акта проверки составляется протокол об административном правонарушении, ведется производство по делу и выносится постановление.
Следует обратить внимание на следующее правило: один факт - один протокол. Акт проверки может фиксировать неограниченное количество фактов, свидетельствующих о нарушении, - столько, сколько выявлено проверкой. Поэтому один акт может послужить основанием для составления нескольких протоколов с последующим производством по нескольким делам - по одному на каждое нарушение;
2) наблюдение -> протокол -> постановление. Если в первой ситуации полученной информации достаточно для вывода о наличии административного правонарушения, проверка может не проводиться, по каждому факту составляется протокол и начинается производство по делу об административном правонарушении с последующим вынесением постановления по нему;
3) протокол -> постановление. Если информация поступила от агентов валютного контроля, имеющих право составлять протоколы по делам об административных нарушениях валютного законодательства, т.е. от налоговых и таможенных органов, то такая информация чаще всего уже облечена в процессуальную форму протокола с приложением материалов дела (акта проверки и документальных доказательств). В этом случае в задачу Росфиннадзора входит производство по делу с вынесением постановления;
4) проверка -> протокол -> постановление. Если информация поступила от агентов валютного контроля - налоговых или таможенных органов в виде акта проверки, то должностными лицами Росфиннадзора составляется протокол, ведется производство по делу об административном правонарушении и выносится постановление;
5) наблюдение/проверка -> предписание. Во всех случаях выявления факта нарушения валютного законодательства Росфиннадзор вправе, даже до решения о привлечении лица к ответственности, вынести обязательное предписание об устранении нарушений валютного законодательства (ч. 2 ст. 23 Закона о валютном регулировании);
6) наблюдение/проверка -> передача информации для возбуждения уголовного дела. Если поступившая информация указывает на признаки преступления или такие признаки выявлены в ходе проверки и производства по делу об административном правонарушении, информация, включая акт проверки, передается в правоохранительные органы и органы прокуратуры. В этом случае производство по делу об административном правонарушении по этим фактам не возбуждается/прекращается.
В соответствии с ч. 2 ст. 23.60 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ, от имени Росфиннадзора вправе:
- руководитель Росфиннадзора, его заместители;
- руководители структурных подразделений Росфиннадзора, их заместители;
- руководители территориальных органов Росфиннадзора, их заместители.
Следует помнить, что для обеспечения своей контрольной деятельности Росфиннадзор уполномочен вести производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных рядом других статей КоАП РФ, устанавливающих ответственность за нарушения, посягающие на институты государственной власти и против порядка управления:
- ст. 17.7 "Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении";
- ст. 19.4 "Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)";
- ст. 19.5 "Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)";
- ст. 19.6 "Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения";
- ст. 19.7 "Непредставление сведений (информации)";
- ст. 20.25 "Уклонение от исполнения административного наказания".
По нарушениям, предусмотренным названными статьями, если они затрагивают деятельность Росфиннадзора, должностные лица Росфиннадзора наделены правом составлять протоколы об административных нарушениях; постановление по этим делам выносится судьей (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). Исключение составляет ст. 20.25 КоАП РФ, поскольку постановление о наказании за неуплату штрафа может вынести должностное лицо Росфиннадзора, вынесшее первоначальное постановление о наложении административного штрафа по ст. 15.25 КоАП РФ.
Вопросы и задания
Вопросы для самопроверки
1. Какие признаки позволяют охарактеризовать совокупность органов и агентов валютного контроля как систему? В какой степени эта система обладает организационным единством?
2. Согласны ли вы с мнением о том, что внутрихозяйственный валютный контроль - необходимое звено системы валютного контроля?
3. Каким образом проводят валютный контроль уполномоченные банки? Какой метод они используют, какие способы и приемы входят в этот метод?
4. Что должен сделать уполномоченный банк, установив факт нарушения валютного законодательства его клиентом: предписать клиенту устранить нарушение? Уведомить Банк России? Уведомить Росфиннадзор?
5. Может ли Росфиннадзор запросить документы о деятельности проверяемого им лица непосредственно в уполномоченном банке, минуя обращение в Банк России?
6. Какие функции выполняет Банк России в качестве органа валютного контроля? Какие категории лиц выступают подконтрольными субъектами для Банка России?
7. Опишите информационное взаимодействие между таможенными органами и уполномоченными банками. Какую информацию получают таможенные органы от уполномоченных банков? Какую информацию получают от таможенных органов уполномоченные банки?
8. Что делает необходимым включение налоговых органов в число агентов валютного контроля?
9. Органы прокуратуры считаются органами или агентами валютного контроля?
10. В отношении каких валютных операций реализация валютного контроля практически полностью возложена на налоговые органы? Чем это объясняется?
11. В отношении каких валютных операций валютный контроль выполняется исключительно силами таможенных органов, без участия иных контролирующих субъектов?
12. Какие контрольные мероприятия вправе проводить Росфиннадзор (его территориальные органы)? К каким методам финансового контроля они относятся?
13. Как разграничиваются полномочия Росфиннадзора и Центрального банка РФ в области валютного контроля?
14. Какие агенты валютного контроля вправе составлять протоколы об административных нарушениях, а какие - нет?
15. Если налоговый орган выявил нарушение уполномоченным банком правил валютного законодательства (например, исполнение поручения клиента о переводе средств на зарубежный счет в отсутствие уведомления об открытии счета), какой орган валютного контроля будет вести дальнейшее производство по делу?
Задания на использование ресурсов Интернета
1. Зайдите на официальный сайт Росфиннадзора. Определите, какова организационная структура этой службы на текущий момент. Имеются ли территориальные управления Росфиннадзора во всех субъектах Федерации?
2. Используя материалы официального сайта Росфиннадзора, определите, какой субъект валютного контроля для этой службы - основной "поставщик информации" о нарушениях валютного законодательства подконтрольными субъектами. С чем это может быть связано?
Задания на использование СПС "КонсультантПлюс"
1. С помощью правовой базы найдите нормативные документы, которыми регулируется контрольная деятельность таможенных органов Российской Федерации. Составьте список этих документов. Имеется ли среди них специальный административный регламент выполнения таможенными органами государственной функции валютного контроля?
2. Используя ресурсы правовой базы, сделайте подборку нормативных актов, регулирующих обмен документами и информацией между органами и агентами валютного контроля. На основе анализа этих актов составьте схему движения документов и информации.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 1028; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!