Глава 6. СУБЪЕКТЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ,
ИХ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ
§ 1. Субъекты валютного регулирования: общее понятие, виды
Нормы валютного законодательства устанавливают правила поведения различных участников регулятивных и контрольных валютных правоотношений.
Первая группа - это собственно участники валютных операций. Именно для регулирования поведения этих лиц устанавливаются валютные ограничения и правила контроля (учета, отчетности). Они - участники первоначального частноправового отношения, трансформирующегося под воздействием валютных правил <1>, и участники публично-правового отношения, сопутствующего проведению валютной операции в режиме валютного регулирования.
--------------------------------
<1> Если валютная операция запрещена, исходное правоотношение вообще не должно возникнуть. Если лицо тем не менее совершит запрещенную операцию, ей будет сопутствовать возникновение соответствующего контрольного правоотношения с последующим привлечением лица к ответственности.
Вторую группу составляют органы валютного регулирования, а также органы и агенты валютного контроля, участвующие в регулятивных и контрольных валютных правоотношениях для реализации своей компетенции. Они не становятся участниками валютных операций, не включаются в первоначальное частноправовое отношение, их задача сводится к выполнению властных (публичных) функций в валютной сфере. Устанавливая систему валютных ограничений и мер контроля, валютное законодательство не только предписывает определенное поведение непосредственным участникам валютных операций, но и определяет порядок действий субъектов второй группы, поскольку они реализуют свои функции не произвольно, а на основании закона. Так, органы Росфиннадзора - участники контрольных валютных отношений. Они реализуют возложенные на них валютным законодательством функции органов валютного контроля, наблюдая валютные операции и проверяя соблюдение валютного законодательства организациями и гражданами.
|
|
|
Важная особенность связана с правовым статусом банков <1>. В зависимости от выполняемых функций банки могут подпадать либо под действие правил первой группы, когда они участвуют в совершении валютных операций, либо под действие правил, адресованных второй группе, когда они функционируют в качестве агентов валютного контроля. Поскольку в одной и той же валютной операции банк может выступать и ее участником, и агентом валютного контроля, он попадает сразу в обе группы субъектов. В рамках валютной операции он действует как собственно банк, кредитная организация, в рамках валютного контрольного правоотношения, сопровождающего ту же самую валютную операцию, он функционирует как уполномоченный банк - агент валютного контроля.
|
|
|
--------------------------------
<1> Для упрощения изложения здесь упоминаются именно банки, но речь идет о любых финансовых и кредитных организациях, на которых законодательством возлагаются функции агентов валютного контроля.
Например, банк, обслуживающий своего клиента-экспортера, при зачислении поступившей экспортеру валютной выручки действует как обычный банк, посредством которого совершается безналичная текущая валютная операция. Он обязан зачислить поступившую от банка плательщика сумму на счет клиента. Одновременно банк в этой же самой валютной операции выступает в интересах государства как агент валютного контроля: он проверяет своевременность поступления платежа по экспортному контракту, определенным образом учитывает информацию о валютной операции, в случае выявления нарушений передает информацию в Банк России для последующей передачи органам Росфиннадзора.
Чтобы подчеркнуть этот момент, в проводимом ниже перечислении уполномоченные банки указаны дважды.
К субъектам первой группы, или участникам валютных операций, относятся:
|
|
|
- резиденты (российские физические и юридические лица);
- нерезиденты (иностранные физические и юридические лица);
- уполномоченные банки;
- резиденты - специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации.
К субъектам второй группы, или участникам регулятивных и контрольных валютных правоотношений, выполняющих властные (публичные) функции, относятся:
- органы валютного регулирования;
- органы валютного контроля;
- уполномоченные банки - агенты валютного контроля, а также другие организации и государственные органы - агенты валютного контроля (агенты и "суперагенты").
Правовой режим валютного регулирования предполагает установление особых правил для каждой группы и подгруппы субъектов валютного регулирования. Содержание этих правил определяется спецификой валютных операций. Но для каждого лица, имеющего отношение к валютной операции, набор его непосредственных прав и обязанностей будет зависеть как от вида валютной операции, так и от того, в каком качестве он в нее вовлечен.
§ 2. Резиденты и нерезиденты, основы их правового статуса
Непосредственные участники валютных операций с точки зрения валютного законодательства делятся на резидентов и нерезидентов. Это основное деление. Резиденты - это лица, обладающие максимальной степенью экономической связи со страной. Чтобы эту связь формализовать, в валютном законодательстве РФ используются простые критерии:
|
|
|
- для физических лиц - критерий постоянного проживания;
- для юридических лиц - критерий инкорпорации.
Всем резидентам и нерезидентам присущи определенные права и обязанности, связанные с соблюдением валютных ограничений и выполнением правил валютного контроля. Круг прав, связанных с валютным контролем, одинаков для всех резидентов и нерезидентов и очерчен в ст. 24 Закона о валютном регулировании. Они вправе:
- знакомиться с актами проверок;
- обжаловать решения <1>, действия (бездействие) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц;
--------------------------------
<1> Упоминание о "решениях" в Законе о валютном регулировании - рудимент прежнего представления о "валютной ответственности" и существования соответствующих ей особых процессуальных правил. Поскольку законодатель признал, что ответственность за нарушения валютного законодательства наступает по нормам КоАП РФ или Уголовного кодекса РФ (УК РФ), под решениями следует понимать соответствующие процессуальные документы о привлечении лица к административной ответственности (постановление) или к уголовной ответственности (решение суда).
- требовать возмещения реального ущерба, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц.
Нормы, устанавливающие валютные ограничения, в действующем Законе о валютном регулировании зачастую сформулированы как нормы, наделяющие правом совершать те или иные действия (см., например, ст. 14 "Права и обязанности резидентов при осуществлении валютных операций"). Может возникнуть впечатление, что для резидентов и нерезидентов валютное законодательство устанавливает различные позитивные права на совершение валютных операций. Такая точка зрения имеет право на существование. Однако более последовательным представляется подход, основанный на механизме правового воздействия норм валютного регулирования. Эти нормы воздействуют на исходные частноправовые отношения, определенным образом ограничивая права их участников. Эти права существуют в силу гражданской правоспособности их участников.
То есть разрешение совершить ту или иную валютную операцию - это способ выведения валютной операции из-под действия публично-правового валютного ограничения (запрета). Это способ установить ограничение (запрет) с относительно узким кругом действия, но не способ наделения лиц позитивным правом на совершение сделок.
Как следствие, меры валютного регулирования (валютные ограничения) и меры валютного контроля представляют собой нормы, устанавливающие публично-правовые обременения, обязанности для резидентов и нерезидентов. Круг этих обязанностей для резидентов и нерезидентов применительно к конкретным валютным ограничениям может различаться по причинам:
- разных последствий для государства;
- функции лица в сделке;
- объективных ограничений действия Закона о валютном регулировании в пространстве.
Участие лица в валютной операции может иметь принципиально разные последствия с точки зрения публично значимой цели защиты национальной валюты. Например, покупка иностранной валюты резидентом затрагивает валютные интересы государства, поскольку влияет на курс национальной валюты. Но покупка на внутреннем валютном рынке России иностранной валюты нерезидентами в еще большей степени влияет на интересы государства, поскольку создает потенциал для бегства иностранного капитала из страны. Поэтому в тех ситуациях, когда государство устанавливает ограничения на покупку иностранной валюты на внутреннем валютном рынке (по действующему валютному законодательству РФ их практически нет, исключая одинаковое для всех правило о купле-продаже валюты исключительно через уполномоченный банк), оно может ввести более жесткие ограничения для нерезидентов. Но может сложиться обратная ситуация, в зависимости от того, что будет признано более целесообразным по соображениям текущей валютной политики государства: защититься от резких скачков курса или защититься от непредсказуемых действий иностранных инвесторов.
Некоторые обязанности просто функционально не могут обременять нерезидентов. Так, ограничение в виде требования репатриации экспортной валютной выручки может быть установлено только для резидентов, потому что функцию экспортера всегда выполняет резидент. Конечно, можно представить ситуацию, когда товар поставляется из России за рубеж постоянным представительством иностранной компании. Но тогда это будет уже не экспорт в том смысле, который имеет это слово в законодательстве о внешнеторговой деятельности <1> и валютном регулировании.
--------------------------------
<1> См.: ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" и ст. 19 Закона о валютном регулировании.
Напротив, другие ограничения, по смыслу совершаемой операции, не могут быть установлены для резидентов. Примером могут служить ограничения на покупку национальной валюты и совершение операций по банковским счетам в национальной валюте. В руках резидента национальная валюта - это не валюта в узком смысле слова, а просто деньги. Трудно представить, как ограничение операций граждан и организаций с рублями могло бы содействовать защите национальной валюты. Для нерезидентов такие ограничения в прошлом устанавливались преимущественно в целях контроля над инвестиционными операциями нерезидентов внутри страны.
Пределы действия норм валютного законодательства в пространстве - важнейший фактор, объясняющий различное воздействие валютного регулирования на резидентов и нерезидентов.
Следует помнить, что для резидентов адресованные им нормы валютного регулирования сохраняют силу всегда, где бы они ни находились и где бы они ни совершали валютные операции: во внутренней торговле, в международной торговле, полностью за рубежом, в электронных сетях и т.п.
Для нерезидентов нормы валютного регулирования будут иметь силу лишь постольку, поскольку нерезиденты ведут деятельность на территории РФ.
Нет единого списка обязанностей резидентов или нерезидентов, эти обязанности устанавливаются валютным законодательством при создании системы валютных ограничений и мер валютного контроля для конкретных видов валютных операций. Соответственно, на особенности правового положения резидентов и нерезидентов следует обращать внимание, анализируя каждую валютную операцию в отдельности, выявляя сопутствующий ей комплекс обязанностей, вызванных действием ограничений и мер контроля. В основе всегда лежит валютная операция, ее правовое содержание и экономический смысл.
Физические лица
Согласно п. 6 ч. 1 ст. 1 Закона о валютном регулировании физические лица признаются резидентами, если они:
- граждане РФ, кроме граждан, признаваемых постоянно проживающими в иностранном государстве, либо
- неграждане РФ, но постоянно проживают в России на основании вида на жительство.
Для граждан РФ резидентство определяется с учетом определенной фактической длительности пребывания на территории РФ. Валютное резидентство гражданина прекращается в случае постоянного проживания за рубежом не менее одного года (разумеется, прекращается не безвозвратно, а лишь пока гражданин постоянно проживает за рубежом).
По смыслу данной нормы наличие резидентства должно устанавливаться на момент совершения валютной операции: если гражданин в течение минимум года до совершения валютной операции пребывал за рубежом (по рабочей визе, учебной визе, виду на жительство в иностранном государстве), то он не признается резидентом. Другая возможная трактовка - валютное резидентство гражданина надо определять применительно к календарному году, однако прямых оснований для нее Закон о валютном регулировании не дает. Следует также признать, что, вводя с 5 июня 2012 г. новую редакцию п. 6 ч. 1 ст. 1 Закона о валютном регулировании, связывающую утрату резидентства гражданина с конкретным периодом времени - годом, законодатель не очень точно указал на порядок определения этого периода. Не ясно, идет ли в счет года только время фактического пребывания за рубежом или учитывается весь период начиная со дня, с которого у гражданина возникло право долговременного пребывания за рубежом, даже если он в пределах этого периода въезжал в Российскую Федерацию и выезжал обратно.
Самая прозрачная ситуация будет выглядеть следующим образом. На момент совершения валютной операции (например, получения иностранной валюты от другого резидента - заработной платы, платы за проданную вещь и т.п.) гражданин фактически и непрерывно отсутствует в Российской Федерации в течение минимум года - 365 дней, предшествующих дате валютной операции. Такой гражданин, вне всякого сомнения, должен признаваться нерезидентом в целях валютного регулирования.
Если гражданин въезжает в Российскую Федерацию и выезжает из Российской Федерации, но при этом у него есть документы, дающие право постоянного (длительного) проживания в иностранном государстве (государствах) и он это право реализует, то как будто бы тоже есть основание признать такого гражданина нерезидентом. Можно сложить количество проведенных по таким основаниям за рубежом дней и, если оно в совокупности превысит 365 дней, утверждать, что такое лицо - нерезидент. Но тогда возникает вопрос: за какой период складывать такие дни? Допустим, лицо на протяжении 20 лет обладает двойным гражданством, живет попеременно в США и Российской Федерации - складывать дни, накопленные за 20 лет?
Тем не менее можно высказать предположение, что на практике вопрос может решаться наиболее простым способом: будет приниматься во внимание прежде всего формальное наличие вида на жительство, рабочей или учебной визы в периоде, предшествующем совершению валютной операции, превышающем один год, без учета фактических кратковременных перемещений лица. Однако такой подход будет опровержимым в случае представления оппонентами лица доказательств его фактического присутствия в Российской Федерации.
Для остальных физических лиц, не являющихся гражданами РФ, проживающих в Российской Федерации на основании вида на жительство, критерий постоянного пребывания никак не конкретизируется, решающее значение имеет факт наличия вида на жительство как такового.
На практике действует, по сути, презумпция того, что гражданин РФ является валютным резидентом, пока эта презумпция не будет опровергнута представлением доказательств обратного. Об этом следует помнить самим гражданам, так как они будут восприниматься банками - агентами валютного контроля в качестве резидентов автоматически, по критерию гражданства. Это может создать проблемы, если при последующей проверке органами Росфиннадзора выяснится, что лицо на самом деле было нерезидентом. Как минимум, проблемы могут быть связаны с тем, что для физических лиц - резидентов и нерезидентов действуют разные процедуры открытия банковских счетов.
Может сложиться и обратная ситуация. Дело в том, что действующее валютное законодательство устанавливает для нерезидентов существенно меньше обременений, и человеку может быть удобнее воспользоваться своим статусом нерезидента. Поэтому гражданам, проводящим значительную часть времени за рубежом, следует самостоятельно отслеживать свой статус для целей валютного законодательства и своевременно информировать об изменениях банки, через которые они совершают валютные операции.
Юридические лица
Субъектами валютного регулирования наряду с физическими лицами выступают юридические лица, т.е. корпоративные <1> образования, способные нести права и обязанности по законодательству РФ или той страны, в которой они созданы <2>.
--------------------------------
<1> Здесь и далее "корпоративные" - это не физические лица, выступающие в своем индивидуальном качестве, а юридические лица или их смысловые аналоги.
<2> В качестве ориентира сошлемся на определение юридического лица, данное Н.В. Козловой: "С точки зрения российского права юридическое лицо можно определить как созданный в соответствии с законом для определенных целей реальный субъект права, которому могут принадлежать имущественные и некоторые личные неимущественные права и обязанности, применимые к его искусственной природе. ...Правовое положение юридических лиц отличается от правового положения других субъектов права - физических лиц и публично-правовых образований" (Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М., 2003. С. 199).
Согласно п. 6 ч. 1 ст. 1 Закона о валютном регулировании резидентами являются "юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Нерезиденты в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 1 Закона - "юридические лица, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств и имеющие местонахождение за пределами территории Российской Федерации".
Таким образом, для разделения резидентов и нерезидентов служит признак создания юридического лица по законодательству РФ или по законодательству иностранного государства (критерий инкорпорации).
Этот критерий не следует отождествлять с критерием места регистрации в качестве юридического лица при всем их внешнем сходстве. Если юридическое лицо создано в соответствии с законодательством РФ, оно, разумеется, будет зарегистрировано в этом качестве в Российской Федерации. В России нельзя зарегистрировать юридическое лицо, созданное по иностранному праву (регистрируется лишь место ведения им деятельности через филиал или представительство). В зарубежных юрисдикциях место создания юридического лица и место ведения им деятельности могут не совпадать. Компания может быть создана по законодательству одной страны, но быть зарегистрированной в качестве юридического лица в реестре другой страны. Однако для целей российского валютного законодательства любое юридическое лицо, созданное по правилам российского законодательства, будет считаться резидентом, даже если оно получит регистрацию за рубежом.
Поэтому, хотя различием между созданием юридического лица и его регистрацией для целей валютного регулирования в большинстве случаев можно пренебречь, оно имеет решающее значение в случае, если возникает вопрос об определении резидентства юридического лица, созданного по законодательству РФ и одновременно зарегистрированного за рубежом. Гражданин может ссылаться на изменение резидентства при постоянном проживании за рубежом - у юридического лица такой возможности для изменения резидентства нет. Важна инкорпорация, а не регистрация.
Интересно, что в отношении нерезидентов норма подп. "в" п. 7 ч. 1 ст. 1 Закона о валютном регулировании дополнительно указывает на "местонахождение за пределами Российской Федерации". Можно предположить, что законодатель постарался применить аналог критерия места эффективного управления, который встречается в зарубежном налоговом законодательстве и международных налоговых соглашениях с участием Российской Федерации. При таком подходе юридическое лицо, где бы оно ни было создано с формальной точки зрения, будет резидентом того государства, в котором расположены его органы управления, реально принимающие деловые решения. Нерезидентом будет признаваться лицо, которое реально находится вне пределов территории страны. В этом случае компания, созданная, например, на Кипре, но управляемая российским менеджментом, будет считаться валютным резидентом Российской Федерации, так как фактически находится (в лице органов управления) в Российской Федерации, а вовсе не за ее пределами.
Однако такому пониманию нормы препятствует указание Закона о валютном регулировании на то, что к резидентам относятся только юридические лица, созданные по законодательству РФ. Следовательно, юридическое лицо, фактически располагающееся исключительно и только в Российской Федерации и лишь формально созданное по законодательству иностранного государства, не может быть признано резидентом, хотя и нерезидентом, строго говоря, не является.
Так что теоретически можно предположить существование "неприкаянных" субъектов, которые не относятся ни к резидентам, ни к нерезидентам, что указывает на необходимость совершенствования Закона в этой части.
Все сказанное справедливо также в отношении корпоративных образований, именуемых в Законе о валютном регулировании "организации, не являющиеся юридическими лицами". Такие организации, созданные и обладающие правосубъектностью в соответствии с зарубежным правом, будут для целей валютного регулирования Российской Федерации признаваться нерезидентами с той же оговоркой, что для этого требуется их "местонахождение за пределами территории Российской Федерации" (подп. "в" п. 7 ч. 1 ст. 1 Закона о валютном регулировании).
Резидентство валютное и резидентство налоговое
Важно обратить внимание, что, хотя валютное законодательство сходно с налоговым правом - и там и там правовое регулирование имеет публично-правовой характер, - критерии резидентства лиц в этих подотраслях финансового права могут не совпадать. Между тем ошибочно отождествление налоговых резидентов с валютными резидентами. Физическое лицо - налоговый резидент может не приобрести статуса валютного резидента, и, напротив, утрата статуса налогового резидента не всегда означает получение статуса валютного нерезидента.
Налоговое резидентство физических лиц определяется в итоге для конкретного налогового периода - календарного года. Лицо для признания его резидентом должно присутствовать на территории РФ не менее 183 дней в течение 12 календарных месяцев <1>. Поскольку налогооблагаемый доход рассчитывается за календарный год, то окончательное определение резидентства производится за 12 месяцев, образующих календарный год.
--------------------------------
<1> См.: ч. 2 ст. 207 Налогового кодекса РФ (НК РФ): "Налоговыми резидентами признаются физические лица, фактически находящиеся в Российской Федерации не менее 183 календарных дней в течение 12 следующих подряд месяцев. Период нахождения физического лица в Российской Федерации не прерывается на периоды его выезда за пределы Российской Федерации для краткосрочного (менее шести месяцев) лечения или обучения".
В отношении валютного резидентства физических лиц подобной определенности, как было показано выше, не имеется. Так или иначе, для изменения статуса лица должен пройти значительный срок, не полгода (183 дня), а минимум год.
Совпадение критериев резидентства для юридических лиц также может уйти в прошлое, так как для целей налогового законодательства требуется более высокая степень точности в установлении экономической связи лица с территорией страны. По мере усложнения правила определения налогового резидентства могут все больше расходиться с правилами определения валютного резидентства.
Публично-правовые образования
Следует обратить внимание, что по Закону о валютном регулировании к резидентам и нерезидентам относятся публично-правовые субъекты в той мере, в которой они участвуют в валютных операциях.
К резидентам отнесены:
- Российская Федерация;
- субъекты РФ;
- муниципальные образования;
- дипломатические представительства, консульские учреждения и иные официальные представительства Российской Федерации.
К нерезидентам отнесены:
- дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств в Российской Федерации;
- постоянные представительства иностранных государств при межгосударственных и межправительственных организациях;
- межгосударственные и межправительственные организации, их филиалы и представительства;
- а также, по смыслу Закона о валютном регулировании, собственно иностранные государства.
Отсутствие в российском праве четких представлений о юридических лицах публичного права приводит к тому, что система валютных ограничений и мер контроля применительно к публично-правовым образованиям выстроена не вполне прозрачно, хотя и поддается систематизации.
Насколько можно уяснить, первоначальная идея, заложенная в основу Закона о валютном регулировании, заключается в том, что публично-правовые образования, когда они совершают валютные операции, приравниваются к обычным юридическим лицам. Отсюда их деление на резидентов и нерезидентов, проводимое по критерию, аналогичному критерию инкорпорации юридических лиц: публично-правовой субъект - резидент той страны, по закону которой он создан. Когда Российская Федерация в лице Минфина России или субъект Федерации в лице своего финансового органа приобретают иностранную валюту для финансирования зарубежных закупок, все названные субъекты действуют как резиденты.
В ряде случаев федеральным органам исполнительной власти, представляющим государство в валютных операциях, может предоставляться максимальная свобода хозяйственных действий - тогда такие органы наделяются статусом специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и совершают все виды валютных операций без ограничений (ч. 5 ст. 5 Закона о валютном регулировании). Примером служит упомянутый Минфин России.
Подход, основанный на практической тождественности правового положения юридических лиц и публично-правовых образований при совершении валютных операций, применим к хозяйственно-экономическим отношениям с участием государства и муниципальных образований, но не к ситуациям, в которых государство реализует свои властные полномочия. Поскольку в соответствии со ст. 71 Конституции РФ валютное регулирование отнесено к ведению Российской Федерации, сказанное имеет значение только для федерального уровня государственной власти. Полномочия субъектов Федерации и муниципалитетов исчерпываются правом совершать валютные операции наряду с обычными резидентами <1>, публично-правовой статус этих субъектов не дает им никаких преимуществ.
--------------------------------
<1> Разумеется, с учетом дополнительных обязанностей, устанавливаемых бюджетным законодательством, например, обязанности использовать счета, открытые в органах Федерального казначейства.
Когда Российская Федерация реализует свою валютную политику, она действует в особом качестве. Валютная политика государства реализуется органами валютного регулирования и контроля. Так, когда Банк России приобретает иностранную валюту в рамках экономических мероприятий по воздействию на рыночный курс национальной валюты, он действует не как резидент, а как орган валютного регулирования. В этой ситуации он выступает в публично-правовом качестве, хотя заключает сделки на валютном рынке на равных основаниях с частноправовыми участниками торгов.
Публично-правовая составляющая полностью преобладает, когда действия лица обусловлены исключительно реализацией им своих властных полномочий в регулятивном или контрольном правоотношении: при установлении правил учета и отчетности о валютных операциях, при проведении проверок, составлении протоколов, вынесении постановлений по делу об административном правонарушении и т.п. В этом случае Российская Федерация в лице органов валютного регулирования, органов и агентов валютного контроля выступает исключительно и только как государство, наделенное публичной властью, и ее статус резидента, описывающий участие в хозяйственной деятельности, к этим отношениям никакого отношения не имеет.
Обособленные подразделения
Различные обособленные подразделения не признаются субъектами валютного регулирования. Они не обладают гражданской правосубъектностью <1>, а значит, не могут признаваться лицами, самостоятельно совершающими валютные операции, с которыми связано действие валютных ограничений и мер контроля. Валютные операции совершают лица, действующие посредством своих обособленных подразделений.
--------------------------------
<1> Сделаем тем не менее оговорку, что в ряде стран возможно существование филиала иностранной компании с правами юридического лица (branch). Это никак не влияет на определение валютного резидентства такого своеобразного субъекта, но должно приниматься во внимание при совершении процессуальных действий в отношении него, например при возбуждении производства по делу об административном правонарушении. Какая-либо практика по данному вопросу к настоящему времени не известна, поскольку доступный таким филиалам круг деловых операций не подпадает под действие российских правил валютного регулирования и контроля.
Тем не менее в п. п. 6 и 7 ч. 1 ст. 1 Закона о валютном регулировании отдельно оговаривается резидентство различных обособленных подразделений: филиалов, представительств, официальных представительств публично-правовых образований и др. Сделано это не для того, чтобы придать обособленным подразделениям статус самостоятельных субъектов правового регулирования, а для того, чтобы лишний раз подчеркнуть, во избежание споров, что резидент остается резидентом, в том числе когда он ведет операции за рубежом. Равным образом, если нерезидент ведет операции в России на более или менее постоянной основе, он остается нерезидентом для целей валютного регулирования.
§ 3. Органы валютного регулирования,
органы и агенты валютного контроля
Валютное регулирование как правовой режим состоит из валютных ограничений и мер валютного контроля. Этому делению соответствует и деление субъектов валютного регулирования, реализующих публично-правовые функции:
- в сфере установления валютных ограничений;
- в сфере валютного контроля.
Несколько упрощая, можно сказать, что резиденты и нерезиденты в валютном регулировании - субъекты воздействия государства, а органы валютного регулирования, органы и агенты валютного контроля - это субъекты воздействующие, определяющие права и обязанности всех остальных.
Однако следует помнить, что, хотя эти отношения имеют публично-правовой, властный характер, резиденты и нерезиденты не находятся в прямом административном подчинении органов валютного регулирования и контроля.
Кроме того, органы валютного регулирования необходимы государству тогда, когда система валютных ограничений подвижна, гибка и постоянно пересматривается исходя из текущей экономической ситуации. В тех же случаях, когда во главу угла ставится стабильность хозяйственного оборота и правил поведения, устанавливаемых государством для участников валютных отношений, компетенция органов валютного регулирования объективно сокращается. Когда валютные ограничения устанавливаются только законодательно, как это имеет место согласно действующему Закону о валютном регулировании, органы валютного регулирования не устанавливают правил самостоятельно. Это не означает, что они остаются в стороне от реализации валютной политики. Как правило, на тех же самых субъектов государство возлагает функции реализации мер экономического валютного регулирования, а также организации и ведения валютного контроля.
Органы валютного регулирования
Применительно к валютному регулированию, понимаемому в узком смысле как правовой режим, органы валютного контроля - это те субъекты валютных регулятивных отношений, которые наделены правом устанавливать правила поведения для участников валютных операций, валютные ограничения. Согласно ст. 5 Закона о валютном регулировании к органам валютного регулирования отнесены:
- Правительство РФ;
- Центральный банк РФ.
В системе валютного регулирования, основанной на индивидуальных разрешениях, орган валютного регулирования (как правило, Центральный банк страны или аналогичное ему учреждение) может иметь право издавать ненормативные акты, разрешающие конкретному субъекту совершение валютной операции. Именно такая система действовала в России в 1991 - 2003 гг. Все операции, кроме текущих, было запрещено совершать без разрешения (лицензии) Банка России. Таким образом, валютное регулирование реализовалось в индивидуальном порядке: орган валютного регулирования изучал информацию о планируемой сделке, анализировал ее возможные последствия с точки зрения цели и задач валютного регулирования и разрешал операцию, если приходил к выводу, что она не будет иметь критических негативных последствий. Разумеется, эта система неприемлема в ситуации, когда перед валютным регулированием не ставится задача ограничить краткосрочные портфельные инвестиции, так как механизм получения индивидуальных разрешений рассчитан на единичные случаи согласования крупных инвестиционных проектов, а не на рассмотрение массовых обращений на ежедневной основе.
В соответствии с ч. 2 ст. 5 Закона о валютном регулировании органы валютного регулирования наделены правом издавать нормативные правовые акты - "акты органов валютного регулирования" для реализации своих функций. Одновременно ч. 1 ст. 4 Закона оговаривает, что такие акты издаются, только если это прямо предусмотрено Законом.
Закон о валютном регулировании в действующей в настоящее время редакции предусматривает единичные случаи, в которых подзаконными нормативными актами могли бы устанавливаться валютные ограничения как таковые. Поэтому полномочия органов валютного регулирования по изданию актов валютного регулирования в действующем Законе ограничены по сравнению с его первоначальной редакцией.
Так, п. п. 5 и 9 ч. 3 ст. 14 Закона разрешают резидентам и нерезидентам совершать переводы без открытия банковского счета (трансграничные и на территории РФ) с одновременным наделением Банка России правом устанавливать ограничение суммы перевода. Это практически единственный пример, когда действующее законодательство сохраняет за органом валютного регулирования право определять содержательную часть валютного ограничения.
Кроме того, Банк России устанавливает "единые формы учета и отчетности по валютным операциям". Правительство РФ по согласованию с Банком России определяет порядок предоставления юридическими лицами - резидентами отчетов о движении средств по зарубежным счетам и др. По своему содержанию эти акты устанавливают права и обязанности резидентов и нерезидентов, относящиеся к валютному контролю, не затрагивая содержательной части валютных операций. Тем не менее, поскольку граница между валютными ограничениями и мерами контроля достаточно подвижна и установленный в целях учета и контроля "порядок" совершения валютных операций может перерастать в фактические валютные ограничения, эти нормы могут рассматриваться как пример нормотворческих полномочий органов валютного регулирования, пусть и с оговорками.
В пользу такой их квалификации, несколько разрушающей логичное разграничение органов регулирования и органов контроля по их нормотворческой компетенции, свидетельствует еще одно соображение.
Подзаконные акты в области валютного контроля именуются в Законе о валютном регулировании актами валютного контроля, и издавать их могут органы валютного контроля. В случае с Банком России особой разницы нет, так как он признается и органом валютного регулирования, и органом валютного контроля. А вот Правительство РФ к органам валютного контроля Законом не отнесено. Следовательно, любой подзаконный акт, который оно издает в рамках полномочий, предоставленных ему Законом, должен считаться актом валютного регулирования.
Этот на первый взгляд сугубо схоластический вопрос влечет сугубо практические последствия: ст. 15.25 КоАП РФ, в которой сконцентрированы меры административной ответственности за нарушения правил валютного регулирования и контроля, применима только к случаям нарушения:
- валютного законодательства в узком смысле слова, т.е. Закона о валютном регулировании;
- актов органов валютного регулирования.
Поэтому, чтобы защита того или иного подзаконного акта обеспечивалась мерами административной ответственности, с формально-юридической точки зрения нужно, чтобы он издавался исключительно и только в рамках полномочий Правительства РФ и Банка России как органов валютного регулирования.
Поскольку и Правительство РФ, и Банк России могут выступать в валютных операциях в роли их непосредственных участников, Закон о валютном регулировании оговаривает их право проводить все виды валютных операций без ограничений. Это необходимо для того, чтобы эти субъекты могли реализовать меры экономической валютной политики, выполняя валютное регулирование в широком смысле слова - как совокупность юридических и экономических мер.
Органы валютного контроля
Органы валютного контроля - это публично-правовые субъекты, в задачи которых входят:
- нормативное правовое регулирование валютного контроля в рамках, установленных законодательством;
- проведение контрольных мероприятий;
- применение мер административной ответственности к нарушителям валютного законодательства.
Право органов валютного контроля на издание нормативных правовых актов по вопросам валютного контроля ограничено. Согласно ч. 5 ст. 4 Закона о валютном регулировании они издают акты валютного контроля в случаях, предусмотренных валютным законодательством и актами валютного регулирования; эти акты не могут затрагивать вопросы регулирования валютных операций. По смыслу Закона о валютном регулировании система мер валютного контроля предусмотрена Законом непосредственно. В тех случаях, когда Закон наделяет органы валютного контроля правом издания подзаконных актов, речь идет о конкретизации порядка проведения валютного контроля. Например, Закон предусматривает возможность применения такой меры контроля, как наблюдение <1> за валютными операциями резидентов посредством паспортов сделок, одновременно возлагая на Банк России установление правил оформления таких паспортов <2>.
--------------------------------
<1> Здесь наблюдение - термин, обозначающий метод финансового контроля, основанный на регулярном получении информации.
<2> См.: ст. 20 Закона о валютном регулировании, Инструкция Банка России от 4 июня 2012 г. N 138-И "О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации, связанных с проведением валютных операций, порядке оформления паспортов сделок, а также порядке учета дополнительными банками валютных операций и контроля за их проведением".
Закон о валютном регулировании не относит Правительство РФ к органам валютного контроля, хотя оно и названо в ч. 1 ст. 22 Закона в одном ряду с органами и агентами валютного контроля как субъект, "осуществляющий валютный контроль". На Правительство РФ Закон возлагает координационные и нормотворческие функции в области валютного контроля. Контрольных мероприятий оно, конечно же, само не проводит.
К собственно органам валютного контроля относятся:
- Росфиннадзор;
- Центральный банк РФ.
Агенты валютного контроля
Непосредственное проведение валютного контроля возлагается государством не только на публично-правовых субъектов, но и на частноправовых. Такая организация валютного контроля обусловлена как объективно присущей финансам контрольной функцией, так и историческими причинами.
Различные финансовые институты - банки, биржи, участники рынка ценных бумаг - в соответствии с родом деятельности обладают информацией о финансовых операциях своих клиентов и об их валютных операциях в том числе. Отсюда - объективно существующая возможность использовать это их свойство в государственных интересах.
Поскольку валютное регулирование в своем классическом виде сформировалось в странах Западной Европы в XX в., ему присуще такое не очень характерное для российской правовой системы явление, как возложение публично-правовых контрольных функций на негосударственные учреждения - банки. Это было сделано по соображениям удобства и экономии, так как создание разветвленной сети государственных контрольных органов было бы слишком дорогостоящим. Тот же подход был воспринят Россией при переходе от валютной монополии, при которой валютный контроль был не нужен, к валютному регулированию.
Таким образом, агенты валютного контроля - это в первую очередь банки и иные финансовые учреждения. Хотя они выполняют отдельные публично-правовые контрольные функции, они не наделены никакими юрисдикционными полномочиями по отношению к своим клиентам. Этим объясняется такое важнейшее отличие от органов валютного контроля, как отсутствие полномочий по изданию нормативных правовых или правоприменительных актов. Агенты валютного контроля не могут ни издавать правил, ни привлекать лиц к ответственности. Они могут только собирать информацию, а в случае выявления признаков нарушений валютного законодательства - передавать сведения органам валютного контроля.
Однако система частноправовых агентов валютного контроля в России дополняется возложением функций валютного контроля на некоторые федеральные органы исполнительной власти, которые благодаря специфике своей деятельности располагают информацией о валютных операциях и о внешнеторговых сделках, с которыми связана основная часть валютных операций. В настоящее время это таможенные и налоговые органы.
Круг полномочий таких "суперагентов" несколько шире, чем обычных агентов, так как они обладают властными полномочиями и вправе самостоятельно составлять протоколы по делам об административных правонарушениях в случае выявления нарушений валютного законодательства. Кроме того, они могут собирать информацию от других агентов валютного контроля (тогда как обычный агент - уполномоченный банк "видит" только информацию о своих клиентах). Такие агенты занимают промежуточное положение между агентами и органами валютного контроля.
Тем не менее их основная задача в качестве агентов валютного контроля - сбор и документирование сведений о валютных операциях с передачей материалов, свидетельствующих о нарушениях, на рассмотрение органов валютного контроля. Правом привлечения к административной ответственности они не наделены.
Перечень видов агентов валютного контроля закреплен в ч. 3 ст. 22 Закона о валютном регулировании.
К агентам валютного регулирования в России относятся:
- уполномоченные банки и Госкорпорация Внешэкономбанк;
- профессиональные участники рынка ценных бумаг.
К агентам валютного регулирования - федеральным органам исполнительной власти относятся:
- налоговые органы (ФНС России и ее структурные подразделения);
- таможенные органы (ФТС России и ее структурные подразделения).
§ 4. Особенности правового положения
уполномоченных банков как субъектов валютного регулирования
Уполномоченные банки и резиденты
Уполномоченные банки одновременно могут выступать и в роли лиц, совершающих валютные операции, и в роли агентов валютного контроля, реализующих публично-правовые контрольные функции.
В качестве лиц, совершающих валютные операции, они, как и любые юридические лица, могут подразделяться на резидентов и нерезидентов. Закон о валютном регулировании не препятствует такому толкованию, хотя и выделяет уполномоченные банки в отдельную категорию субъектов наряду с резидентами и нерезидентами. Одно другому не противоречит. Характеристика банка как резидента или нерезидента относится к его общему правовому статусу, к правам и обязанностям, установленным публичным правом для банка как "частного лица" при совершении валютных операций. Наименование "уполномоченный банк" указывает на особенности его правового статуса как специального субъекта, связанные с наличием контрольных функций, а именно:
- возложение на уполномоченные банки прав и обязанностей агентов валютного контроля;
- установление некоторых специальных правил совершения валютных операций для уполномоченных банков, отличающихся от общего порядка, установленного для резидентов и нерезидентов.
Согласно ч. 8 ст. 1 Закона о валютном регулировании к уполномоченным банкам отнесены:
- кредитные организации, созданные в соответствии с законодательством РФ и имеющие право на основании лицензий Центрального банка РФ осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте;
- действующие на территории РФ в соответствии с лицензиями Центрального банка РФ филиалы кредитных организаций, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств, имеющие право осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте.
Первую группу субъектов, перечисленных в цитируемой норме, следует отнести к резидентам, вторую - к нерезидентам. Впрочем, существование нерезидентов - уполномоченных банков невозможно по той причине, что банковское законодательство до настоящего времени не допускает проведение банковских операций филиалами иностранных банков на территории РФ.
Следует также обратить внимание, что традиционный и устоявшийся термин "уполномоченный банк" не всегда указывает на банк в том смысле, в котором определяются банки российским законодательством о банках и банковской деятельности. Уполномоченным банком может быть и небанковская кредитная организация. Основной отличительный признак субъекта, относящегося в России к уполномоченным банкам, как видно из цитируемой нормы, - это наличие лицензии Банка России, дающей право выполнять банковские операции со средствами в иностранной валюте.
Особенности правового режима валютных операций
с участием уполномоченных банков
Когда уполномоченный банк действует как резидент, т.е. участвует в валютных операциях как сторона сделки, валютные ограничения и меры валютного контроля действуют в отношении него с некоторыми особенностями.
Однако, вопреки распространенному заблуждению, статус уполномоченного банка не дает права совершать любые валютные операции без ограничений. Так, правило о репатриации валютной выручки будет полностью распространяться на банк, если он совершит внешнеторговую текущую валютную операцию, например предоставит нерезиденту финансовое консультирование.
Особенности правового режима предусмотрены:
- для валютных операций между уполномоченными банками;
- для валютных операций, в которых банк - сторона сделки и такая сделка - одновременно банковская операция по банковскому законодательству;
- для отдельных мер валютного контроля.
Для межбанковских валютных операций внутри страны действует специальный порядок. Если валютные операции между резидентами по общему правилу запрещены, кроме перечисленных в Законе о валютном регулировании исключений, то для уполномоченных банков проведение таких операций между собой разрешено в порядке, устанавливаемом Банком России.
Валютные ограничения, запрещающие валютные операции между резидентами, не распространяются на банковские операции: кредиты, банковские вклады, расчеты и т.д. <1>. Иначе требование о совершении разрешенных валютных операций через уполномоченные банки оказалось бы невыполнимым. Банкам разрешено выполнять валютные банковские операции для своих клиентов, о чем Законом о валютном регулировании предусмотрена соответствующая норма <2>.
--------------------------------
<1> Перечень банковских операций см. в ст. 5 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности".
<2> См.: ч. 3 ст. 9 Закона о валютном регулировании.
На уровне подзаконных нормативных актов, изданных Банком России в рамках его компетенции по нормативному регулированию валютного контроля, уполномоченные банки, точнее, "кредитные организации - резиденты", освобождены от некоторых мер валютного контроля (в частности, от ведения паспортов сделок) <1>. Это объясняется совпадением проверяемого и проверяющего субъекта в одном лице. Отсюда не следует вывод, что уполномоченные банки находятся в привилегированном положении, так как они ведут учет и отчетность валютных операций по специальным правилам, устанавливаемым для них Банком России. Контроль их валютных операций, а также надлежащего выполнения обязанностей агентов валютного контроля проводит Центральный банк РФ.
--------------------------------
<1> См.: п. 1.2 Положения от 1 июня 2004 г. N 258-П; п. 1.1 Инструкции от 15 июня 2004 г. N 117-И.
В ст. 22 Закона о валютном регулировании к числу агентов валютного контроля наряду с уполномоченными банками отнесен Внешэкономбанк. При этом важно помнить, что Внешэкономбанк не является кредитной организацией. Его право проведения банковских операций основывается не на лицензии Банка России, а непосредственно на специальном Законе о банке развития <1>. Соответственно, с точки зрения ст. 1 Закона о валютном регулировании, Внешэкономбанк не относится к уполномоченным банкам, и для совершения им валютных операций применяются общие правила, установленные для резидентов.
--------------------------------
<1> См.: ст. 4 Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития".
§ 5. Особенности правового положения
специально уполномоченных федеральных органов
исполнительной власти как участников валютных отношений
Действующее валютное законодательство предусматривает особую категорию публично-правовых субъектов. Это специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, имеющие наряду с Правительством РФ и Банком России право проводить валютные операции всех видов без ограничений (ч. 5 ст. 5 Закона о валютном регулировании).
С точки зрения Закона о валютном регулировании выступающие в хозяйственных отношениях органы исполнительной власти считаются резидентами. В этом качестве они формально-юридически равны остальным резидентам, если иное не установлено Законом. Поэтому "по умолчанию" любые органы власти Российской Федерации, участвуя в валютных операциях, подвергаются тем же обременениям, что и обычные юридические лица - резиденты. В тех случаях, когда это может служить препятствием для выполнения ими публично-правовых функций (но не препятствием к ведению хозяйственной деятельности), государство наделяет их статусом "специально уполномоченных". Так, если бы Минфин России (точнее, Федеральное казначейство как непосредственно исполняющая бюджетные операции служба в структуре Минфина России) проводил операции в сфере внешних заимствований и обслуживания государственного долга, открывая паспорта кредитных сделок в уполномоченных банках, это привело бы к дополнительной бюрократизации его работы. Это не имело бы смысла и с точки зрения валютного контроля, так как Минфин России отчитывается в порядке, установленном бюджетным законодательством, и дублировать бюджетный контроль необходимости нет.
Круг специально уполномоченных органов определяется Правительством РФ. К ним в настоящее время отнесены:
- Федеральное казначейство;
- Федеральная служба безопасности РФ;
- Министерство иностранных дел РФ;
- Министерство обороны РФ;
- Служба внешней разведки РФ.
Вопросы и задания
Вопросы для самопроверки
1. Поясните, почему круг субъектов валютного регулирования не ограничивается лицами, совершающими валютные операции.
2. В чем состоит юридический смысл деления участников валютных операций на резидентов и нерезидентов? Для чего нужно такое деление?
3. Становится ли субъектом российского валютного регулирования зарубежный участник валютной операции, например поставщик - получатель платежа в сделке об импорте товаров?
4. Как определяется валютное резидентство физических лиц? Какие при этом возникают затруднения?
5. Как определяется валютное резидентство юридических лиц? Признаются ли с точки зрения Закона о валютном регулировании резидентами зарубежные представительства и филиалы российских юридических лиц?
6. В чем состоят особенности уполномоченных банков как субъектов валютного регулирования?
7. Всегда ли уполномоченные банки признаются валютными резидентами?
8. Как определяется резидентство публично-правовых субъектов? Применимо ли к этой категории субъектов понятие валютного резидентства?
9. Какие государственные органы наделены правом совершать валютные операции без ограничений?
10. В чем состоит принципиальное различие органов валютного регулирования и органов валютного контроля?
11. В чем состоят особенности Государственной корпорации "Внешэкономбанк" как субъекта валютного регулирования?
12. В чем заключается основное различие органов и агентов валютного контроля?
13. Можно ли признать категорию агентов валютного контроля внутренне однородной? Какие субъекты в нее входят?
14. К каким субъектам валютного регулирования следует отнести Центральный банк РФ?
15. Справедливо ли утверждение, что органы валютного контроля и специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти - это одни и те же субъекты?
16. Нужно ли унифицировать правила определения резидентства по налоговому и по валютному законодательству? Мотивируйте вашу позицию.
Задания на использование ресурсов Интернета
1. Зайдите на официальный сайт Банка России. Найдите информацию об общем количестве кредитных организаций, зарегистрированных в России. Есть ли на сайте информация, позволяющая определить, какие из этих кредитных организаций являются уполномоченными банками, т.е. имеют лицензию на валютные операции и выполняют функции агентов валютного контроля?
2. Зайдите на официальный сайт НАУФОР. Найдите информацию о количестве профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся агентами валютного контроля.
Задания на использование СПС "КонсультантПлюс"
1. С помощью правовой базы найдите комментарии специалистов к подп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 1 Закона о валютном регулировании. Как в этих комментариях предлагается выходить из затруднений, связанных с определением валютного резидентства граждан?
2. С помощью правовой базы найдите нормативные правовые акты, наделяющие органы исполнительной власти статусом специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Сформируйте перечень таких субъектов, сопоставьте его с перечнем, приведенным в настоящем пособии. Изменился ли круг таких субъектов (расширился, сузился)?
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 1627; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!