Глава 4. ИСТОЧНИКИ ПРАВА, СОДЕРЖАЩИЕ НОРМЫ
О ВАЛЮТНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
§ 1. Конституционные основы валютного регулирования
Конституция РФ служит основой правового регулирования практически любой сферы деятельности государства. Однако надо признать, что вопросы валютного регулирования отражены в Конституции РФ в минимальной степени.
На конституционном уровне закреплено, что валютное регулирование является предметом ведения Российской Федерации (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ). Этим обеспечивается единство валютных правил на всей территории страны. Законы, касающиеся вопросов валютного регулирования, подлежат рассмотрению обеими палатами Федерального Собрания (п. "в" ст. 106 Конституции РФ). Упоминание о валютном регулировании в Конституции РФ не следует воспринимать как свидетельство того, что валютные правила относятся к основам общественного устройства и правопорядка либо что валютное регулирование должно существовать, пока действует Основной Закон. Если в отношении налогов ст. 57 Конституции РФ непосредственно устанавливает обязанность каждого платить законные налоги и сборы, то в отношении валютного регулирования нормы Основного Закона имеют организационный аспект: когда и если государство пожелает прибегнуть к валютному регулированию, оно вправе это сделать, издав соответствующий федеральный закон.
Многие нормы Конституции РФ влияют на валютное законодательство опосредованно. Прежде всего это нормы ст. ст. 35 и 34, гарантирующие защиту права собственности и свободу предпринимательской деятельности.
|
|
|
§ 2. Международные договоры Российской Федерации и
нормативные правовые акты Единого экономического
пространства России, Белоруссии и Казахстана,
Евразийского экономического сообщества и
Таможенного союза как источники валютного регулирования
Международно-правовые источники валютного регулирования Российской Федерации в настоящее время составляют четыре группы:
1) международные валютные соглашения Российской Федерации, связанные с членством в глобальных международных финансовых и торговых организациях (МВФ, ВТО);
2) двусторонние международные договоры, регулирующие порядок расчетов во взаимной торговле, и основанные на них соглашения между денежными регуляторами договаривающихся стран;
3) международные валютные соглашения Российской Федерации, связанные с участием в наднациональных объединениях государств (Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), ЕЭП, Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана);
4) нормативные правовые акты наднациональных институтов по вопросам валютного регулирования, принятые в рамках ЕврАзЭС, ЕЭП, Таможенного союза.
|
|
|
Первая группа длительное время сводилась к одному соглашению - Уставу МВФ. Состав этой группы расширился после вступления России в ВТО, поскольку стали обязательными к применению правила ВТО о финансовых услугах, затрагивающие область валютных операций движения капитала.
По кругу источников этой группы валютное регулирование пересекается с международным валютным правом <1>. Определенное условное разграничение между ними можно провести следующим образом:
--------------------------------
<1> О международном валютном праве и его источниках см., например: Кучеров И.И. К вопросу о предмете и источниках международного валютного права // Финансовое право. 2011. N 1. Текст статьи доступен в правовой базе "КонсультантПлюс".
- преимущественно к валютному регулированию относятся нормы, имеющие прямое действие и затрагивающие права и обязанности непосредственных участников валютных отношений. Это, например, нормы международного договора, заключенного в рамках Таможенного союза, разрешающие ввоз и вывоз наличной валюты без ограничения предельной суммой, определяющие порядок декларирования и контроля перемещения наличной валюты через границу Таможенного союза;
|
|
|
- преимущественно к международному валютному праву относятся нормы, регулирующие межгосударственные отношения и отношения с участием международных финансовых организаций (например, наибольшая часть норм Устава МВФ относится именно к международному валютному праву);
- к международному валютному праву и одновременно к валютному регулированию относятся нормы, регулирующие организацию расчетов и клирингов между резидентами договаривающихся государств. Соответствующие соглашения устанавливают прежде всего взаимные обязанности государств по созданию клиринговых организаций, по устранению фактических или юридических ограничений на использование тех или иных валют во взаимных расчетах и т.д. Как следствие, эти нормы оказывают воздействие на валютные операции резидентов договаривающихся стран, формируют основу особого режима таких валютных операций. Для учета этого обстоятельства нормы расчетно-клиринговых соглашений нужно, весьма условно и с оговорками, отнести к нормам валютного регулирования, хотя они не создают валютных ограничений и правил контроля как таковых и устанавливаются в целях, непосредственно не связанных с защитой национальной валюты.
|
|
|
Статьи Соглашения (Устава) МВФ.
Соотношение с документами ВТО
Формирование международно-правовых основ валютного регулирования имеет свою предысторию. В 20 - 30-х гг. XX в. нестабильность большинства национальных валют и повсеместное применение валютных ограничений препятствовали международному сотрудничеству и развитию торговли. Одной из общих задач послевоенного устройства мира было обеспечение стабилизации национальных валют с помощью международных экономических мер, чтобы государства могли постепенно отказаться от административных запретов и ограничений в своем национальном законодательстве. Создание в 1944 г. МВФ было направлено на решение этой задачи.
Фонд первоначально задумывался как источник приобретения необходимой свободно конвертируемой (твердой) валюты за национальную валюту государства - участника Фонда в ситуации, когда такая покупка на свободном рынке была бы невозможна или нежелательна. Допустим, какая-то страна в условиях дефицита платежного баланса испытывает дефицит долларовых ресурсов. Она может приобрести доллары за свою национальную валюту в Фонде для выравнивания ситуации, не опасаясь спекулятивного скачка валютного курса, который мог бы последовать при попытке провести такую операцию на валютном рынке.
Правила Фонда таковы, что покупка производится с условием обратной продажи твердой валюты по заранее оговоренному курсу. Поэтому в литературных публикациях зачастую во главу угла ставится не юридическая форма операции (две встречные валютные сделки - "спот" и срочная), а ее экономическая суть - получение твердой валюты в кредит за незначительную плату.
В обмен на доступ к дешевым валютным ресурсам страна-заемщик берет на себя обязательства выполнить рекомендации Фонда по выравниванию платежного баланса и проведению экономических реформ.
Право на доступ к ресурсам Фонда возникает у государства - члена Фонда, столкнувшегося с дефицитом платежного баланса или недостаточностью валютных резервов. Эту ситуацию не следует путать с ситуацией дефицита государственного бюджета, когда государство испытывает трудности с финансированием своих расходов (все равно, в какой валюте). Но из-за того, что простейшим способом покрытия бюджетного дефицита служит дополнительная эмиссия национальной валюты, бюджетный дефицит может спровоцировать избыток предложения национальной валюты, обвал ее курса и сокращение резервов в иностранной валюте. Поэтому хотя дефицит государственного бюджета как таковой не дает оснований обращаться к Фонду за помощью, его последствия могут очень быстро такие основания породить.
У эффективности Фонда есть объективные пределы. Фонд, вероятно, работал бы идеально, был бы своего рода буфером обмена для сглаживания колебаний спроса на ту или иную валюту, если бы все валюты были равно востребованы рынком. Но спросом пользовались, как правило, только основные свободно используемые валюты - доллар и, в меньшей степени, фунт стерлингов (в настоящее время - доллар и евро). Наделить ненадежные валюты ценностью Фонд, ясное дело, не мог при всем желании. Его рекомендации мало могли помочь преодолению объективных экономических трудностей развивающихся стран. Поэтому в средствах массовой информации деятельность Фонда зачастую подвергается критике и предлагаются различные варианты его реформы, с тем чтобы придать ему функции глобального центрального банка - наднационального регулятора и эмитента резервной валюты.
Однако для стран Западной Европы, а также США и Японии, проводивших грамотную рыночную политику, польза от учреждения Фонда, несомненно, была. Устав Фонда обязал участников отказаться от валютных ограничений, препятствовавших взаимовыгодной торговле. Если бы каждое государство было предоставлено самому себе, не имея правовых гарантий того, что его соседи и конкуренты отменят ограничения, оно, скорее всего, следовало бы осторожной политике и предпочло бы сохранить ограничения в своем национальном законодательстве. Взаимная договоренность и согласованность действий позволили ведущим экономически развитым странам, к их взаимной выгоде, отказаться от ограничений.
Статья 1 Устава формулирует цели Фонда следующим образом:
"(i) Способствовать развитию международного сотрудничества в валютно-финансовой сфере в рамках постоянного учреждения, обеспечивающего механизм для консультаций и совместной работы над международными валютно-финансовыми проблемами.
(ii) Способствовать процессу расширения и сбалансированного роста международной торговли и за счет этого добиваться достижения и поддержания высокого уровня занятости и реальных доходов, а также развития производственных ресурсов всех государств-членов, рассматривая эти действия как первоочередные задачи экономической политики.
(iii) Содействовать стабильности валют, поддерживать упорядоченный валютный режим среди государств-членов и избегать использования девальвации валют в целях получения преимущества в конкуренции.
(iv) Оказывать помощь в создании многосторонней системы расчетов по текущим операциям между государствами-членами, а также в устранении валютных ограничений, препятствующих росту мировой торговли.
(v) За счет временного предоставления общих ресурсов Фонда государствам-членам при соблюдении адекватных гарантий создавать у них состояние уверенности, обеспечивая тем самым возможность исправления диспропорций в их платежных балансах без использования мер, которые могут нанести ущерб благосостоянию на национальном или международном уровне.
(vi) В соответствии с изложенным - сокращать продолжительность нарушений равновесия внешних платежных балансов государств-членов, а также уменьшать масштабы этих нарушений".
Применительно к валютному регулированию в юридическом смысле слова необходимо выделить два правила, обязательных для государств - членов МВФ:
1) "ни одно государство-член не налагает ограничений на производство платежей и переводов по текущим международным операциям без утверждения Фондом" (разд. 2 ст. VIII Устава МВФ <1>);
--------------------------------
<1> См. также: определение текущих платежей в ст. XXX Соглашения МВФ.
2) государства отказываются от "дискриминационной валютной практики" и практики "множественности валютных курсов" (разд. 3 ст. VIII Устава МВФ).
Это означает, что государства не будут прибегать к ограничениям платежей по текущим валютным операциям, т.е. к таким одиозным мерам, как, например, объявление моратория на платежи иностранцам, или к мерам, которые заменяют простые непосредственные расчеты участников внешнеэкономической деятельности между собой сложной системой взаиморасчетов при посредстве государственных клиринговых палат. При этом специально оговаривается, что, в отличие от текущих платежей, переводы капитала могут быть ограничены (разд. 3 ст. VI Соглашения).
Отказ от дискриминационной валютной практики и практики множественности валютных курсов означает, что государства определяют курс своих валют к любым иностранным валютам по одинаковым правилам. Так, если курс национальной валюты к другим валютам определяется рыночным путем, то нельзя выборочно объявить, что курс к валюте государства N в силу каких-либо причин устанавливается административным, принудительным способом. Равным образом нельзя нормативно предусматривать, что для одного типа валютных операций применяется один курс обмена, а для другого типа - другой. Интересно, что административная фиксация курса национальной валюты Соглашением МВФ не запрещена <1>.
--------------------------------
<1> Принудительный курс используется, например, в КНР: курс юаня жестко привязан к курсу доллара административно.
Тем не менее не следует воспринимать Устав Фонда однобоко, исключительно как документ, способствующий снятию административных барьеров в валютной сфере. Присоединение к Соглашению МВФ дает государству международное признание тех его валютных ограничений, которые не противоречат членству в Фонде.
Статья VIII Устава МВФ гласит, что "исполнение валютных контрактов с использованием валюты любого государства-члена, которые идут вразрез с правилами валютных операций такого государства-члена, сохраняемыми или вводимыми согласно настоящему Соглашению, не может быть обеспечено на территориях ни одного государства-члена". Таким образом, валютные ограничения, установленные национальным законодательством, становятся в определенных пределах <1> применимыми за рубежом, их нельзя обойти, перенеся рассмотрение спора в иностранную юрисдикцию.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: § 2 гл. 13 настоящего пособия.
Таким образом, Соглашение МВФ содержит не только декларативные нормы, задающие общее направление валютной политики государств-членов, но и нормы прямого действия, непосредственно влияющие на состав валютных ограничений в национальном законодательстве. Оно также создает правовую основу для признания и исполнения валютных ограничений за пределами территории установившего их государства.
Правилу ст. VIII Устава МВФ об отказе от ограничений на производство платежей и переводов по текущим международным операциям корреспондирует ст. XI Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), предусматривающая общую отмену количественных ограничений на экспорт и импорт товаров в международной торговле. При этом ст. XII ГАТТ разрешает государствам-участникам устанавливать количественные ограничения в целях обеспечения равновесия платежного баланса, предотвращения сокращения валютных резервов или восстановления таких резервов. Эти меры по своей цели приближаются к мерам валютного регулирования и могут их заменять: если не ограничены платежи в международной торговле, то может быть несколько ограничена сама торговля, ее натуральная, а не денежная составляющая.
Тем не менее ГАТТ не регулирует вопросов введения государствами валютных ограничений как таковых. Напротив, другой документ ВТО, ГАТС, применительно к переводам и платежам в международной торговле услугами непосредственно затрагивает сферу валютного регулирования.
Государства - члены ГАТС обязываются не устанавливать ограничений на платежи и переводы по текущим операциям (ст. XI ГАТС). При этом государства могут вводить ограничения на платежи и переводы в международной торговле услугами для защиты платежного баланса, если это не идет вразрез с их обязательствами по Уставу МВФ (ст. XII ГАТС). Две названные статьи в совокупности можно понимать следующим образом: если платежи с точки зрения ст. XXX Устава МВФ следует квалифицировать как текущие, то их ограничивать в любом случае нельзя (по крайней мере, без согласия МВФ). Если платежи представляют собой движение капитала, что имеет место в случае с большинством финансовых услуг, то они могут временно ограничиваться государствами в порядке ст. XII ГАТС <1>.
--------------------------------
<1> См. также: § 5 гл. 3 настоящего пособия.
Двусторонние международные договоры,
регулирующие порядок расчетов во взаимной торговле,
и основанные на них соглашения
между денежными регуляторами договаривающихся стран
В качестве примера приведем Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о торгово-экономических отношениях от 5 марта 1992 г.
Первоначально оно служило базой для разрешения денежными регуляторами двух государств расчетов рублями и юанями в приграничной торговле между Китаем и Россией (Соглашение между Центральным банком РФ и Народным банком Китая о межбанковских расчетах в торговле в приграничных районах от 22 августа 2002 г. <1>). Российское валютное законодательство и без специальных разрешений допускает использование во внешнеторговых расчетах любой приемлемой для сторон валюты, рублей и юаней в том числе. Но вследствие международных договоренностей у российских банков возникала обязанность создать соответствующую инфраструктуру для расчетов с использованием юаня.
--------------------------------
<1> Утратило силу в связи с принятием нового Соглашения от 23 июня 2011 г.
В настоящее время в развитие межправительственного соглашения заключено Соглашение между Центральным банком РФ и Народным банком Китая о расчетах и платежах (23 июня 2011 г.), позволяющее использовать национальные валюты России и Китая во взаимной торговле, не ограничиваясь ситуациями приграничной торговли.
Международные валютные соглашения Российской Федерации,
связанные с участием в наднациональных объединениях
государств (Евразийское экономическое сообщество)
В рамках интеграционных процессов и формирования ЕЭП государства - члены ЕврАзЭС и Таможенного союза не могут оставить без внимания вопросы валютной политики, валютного регулирования и контроля. В результате происходят:
- заключение международных договоров, призванных установить единые принципы валютной политики;
- заключение международных договоров, прямо регулирующих наиболее значимые аспекты валютных отношений посредством отмены валютных ограничений и установления единых мер валютного контроля.
К числу договоров первого типа, устанавливающих для стран - участниц интеграционных процессов единые принципы валютной политики, относятся:
- Соглашение об основополагающих принципах валютной политики государств - членов ЕврАзЭС по регулированию и контролю операций, связанных с движением капитала (Санкт-Петербург, 11 ноября 2009 г.);
- Соглашение Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации о создании условий на финансовых рынках для обеспечения свободного движения капитала от 9 декабря 2010 г.;
- Соглашение Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации о согласованных принципах валютной политики от 9 декабря 2010 г.;
- Договор Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации о взаимодействии уполномоченных органов государств - участников Соглашения о согласованных принципах валютной политики от 9 декабря 2010 года, осуществляющих валютный контроль, от 15 декабря 2011 г.
Обобщенно идею этих документов можно выразить следующим образом: договаривающиеся государства декларируют отказ от валютных ограничений, включая ограничения на перемещение капиталов, при сохранении мер валютного контроля над трансграничным движением валюты. Валютные ограничения рассматриваются как некое временное явление, они могут вводиться странами в неблагоприятных экономических обстоятельствах на ограниченный срок, не превышающий одного года. Валютных ограничений на внутреннем валютном рынке эти документы практически не затрагивают, сохраняя государствам полную свободу действий. Равным образом, Соглашение о согласованных принципах валютной политики оставляет на усмотрение каждого из государств установление собственных правил репатриации (обязательного зачисления в страну) экспортной валютной выручки.
Для России это не создает каких-либо обременений, так как действующее законодательство с 2007 г. и без того не содержит ограничений на валютные операции движения капитала, а чувствительные вопросы совершения валютных операций внутри страны и правил репатриации этими международными соглашениями не затрагиваются.
Соглашения второй группы, содержащие адресованные участникам валютных операций нормы прямого действия, представлены пока только двумя документами, подписанными в рамках Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана:
Договор о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза (Астана, 5 июля 2010 г.);
Договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза (Москва, 19 декабря 2011 г.).
Как и в случае с международными договорами первой группы, принципиальный подход тот же: государства договариваются об отмене какого-либо валютного ограничения (здесь - ограничения сумм перевозимой через границу наличной валюты) с одновременным сохранением и даже усилением валютного контроля. Принципиальная разница состоит в том, что отмена ограничений не декларируется как желательная цель, а устанавливается прямо указанием на право физических лиц, пересекающих внешнюю границу Таможенного союза, ввозить или вывозить валюту без ограничений при условии декларирования. Каких-либо действий от договаривающихся государств по внесению изменений в свое законодательство для реализации этих договоров не требуется. Тем не менее нормы валютного законодательства России были приведены в соответствие с этими договорами.
Создание ЕЭП предполагает свободное движение товаров, рабочей силы и капиталов. Это означает, среди прочего, что валютные ограничения и правила валютного контроля стран - участниц интеграции должны быть более или менее единообразными, иначе неизбежно перемещение деловой активности в страну с наименьшим количеством административных барьеров. Поэтому системы валютного регулирования России, Белоруссии и Казахстана изменяются не только вследствие заключения международных договоров, предписывающих те или иные правила, но и вследствие того, что можно с определенной долей условности назвать гармонизацией валютного законодательства. Не следует понимать это буквально, пока это не гармонизация законодательства, основанная на каких-то рекомендованных наднациональным органом единых правилах, как это происходит в Европейском союзе. Тем не менее процесс адаптации норм внутреннего законодательства имеет место. Примером может служить упрощение в 2010 г. процедур валютного контроля в России посредством отмены паспортов сделок для внешнеторговых операций на сравнительно незначительные суммы (до 50 тыс. долл.).
Нормативные правовые акты наднациональных институтов
по вопросам валютного регулирования, принятые
в рамках Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана
Наднациональным органом, имеющим право принимать нормативные правовые акты прямого действия в форме решений и издавать рекомендации, является Евразийская экономическая комиссия. Валютная политика отнесена к сфере ее ведения ст. 3 Договора Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан о Евразийской экономической комиссии (Москва, 18 ноября 2011 г.). Особой определенности в вопросе о том, как именно комиссия будет реализовывать свои полномочия в этой сфере, в настоящее время нет. Предшественница этой Комиссии, Комиссия Таможенного союза, в свое время обозначила в плане работы "принятие нормативного правового акта, унифицирующего требования государств - членов Таможенного союза в области валютного контроля с третьими странами и внутри Таможенного союза" <1>. Будет ли подобный документ, необходимый для нормального функционирования единого экономического пространства, издан новой Комиссией, покажет будущее.
--------------------------------
<1> Решение N 270 Комиссии Таможенного союза "О проектах плана работы экспертной группы "Валютное регулирование и валютный контроль" (Санкт-Петербург, 20 мая 2010 г.).
Отдельно следует упомянуть решение Межгоссовета ЕврАзЭС N 220 "О концепции сотрудничества государств - членов Евразийского экономического сообщества в валютной сфере" (Москва, 22 июня 2005 г.). Межгосударственный совет - высший орган наднационального образования ЕврАзЭС. Тем не менее его решения по своему статусу близки к международным договорам. Решение о концепции сотрудничества в валютной сфере можно квалифицировать как международный договор, содержащий декларативные нормы, которые получили свое дальнейшее развитие в перечисленных выше международных договорах, принимаемых по валютным вопросам в рамках интеграционных процессов. Единственная идея документа, не получившая сколько-нибудь явного развития, - это создание валютного союза. Тем не менее такая идея не отринута и время от времени высказывается на самом высоком уровне как предложение для реализации в обозримом будущем.
§ 3. Законодательство Российской Федерации
о валютном регулировании
Валютное законодательство может пониматься в узком (как законы, акты представительной власти) и широком (как система источников валютного регулирования) смысле слова.
К валютному законодательству в узком смысле слова относится Закон о валютном регулировании.
Узкая трактовка термина "законодательство" - это только закон (законы) - нашла отражение в ч. 1 ст. 4 этого Закона:
"...валютное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним федеральных законов (далее - акты валютного законодательства Российской Федерации)".
Отметим, что каких-либо федеральных законов такого рода до настоящего времени не принято.
Наверное, узкая трактовка наиболее правильна, и ее использование законодателем свидетельствует о тенденции повысить нормативный уровень валютного регулирования, максимально сократить число правил валютного регулирования, определяемых подзаконными актами. Однако, поскольку в реальной жизни значительный объем нормативного материала, особенно в том, что касается валютного контроля, представлен нормами именно подзаконных актов, отказ от употребления термина "законодательство" в его широком значении был бы преждевременным. Без термина, указывающего на некий массив национальных нормативных правовых актов, являющихся источником валютного регулирования как подотрасли финансового права, не обойтись.
К валютному законодательству в широком смысле слова относятся наряду с Законом о валютном регулировании многочисленные подзаконные акты. Этот Закон называет их "акты органов валютного регулирования и акты органов валютного контроля". Подзаконные акты, устанавливающие права и обязанности участников валютных операций, связанные с валютными ограничениями и мерами контроля, могут издаваться лишь в следующих случаях:
- акты органов валютного регулирования - Правительства РФ и Банка России - могут издаваться в случаях, предусмотренных Законом о валютном регулировании;
- акты органов валютного контроля - Банка России и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) - могут издаваться в случаях, когда это предусмотрено либо Законом о валютном регулировании, либо актами органов валютного регулирования, и не могут устанавливать валютные ограничения.
К таким актам тесно примыкают подзаконные акты, издаваемые Министерством финансов РФ (Минфин России) по вопросам регулирования исполнения функций валютного контроля находящимися в его ведении службами - Росфиннадзором и Федеральной налоговой службой (ФНС России). Эти подзаконные акты адресованы агентам валютного контроля, а не участникам валютных операций. Но их следует отнести, пусть и с оговорками, к валютному законодательству в широком смысле слова, так как они определяют работу валютного контроля как элемента валютного регулирования. Кроме того, они не устанавливают, но затрагивают права и обязанности подконтрольных субъектов - участников валютных операций, так как, например, регламентируют длительность проверок, порядок оформления актов проверок, порядок направления акта проверяемому лицу, т.е. вопросы хотя и служебные, но определяющие содержание отношений проверяющего и проверяемого лица в ходе контрольных мероприятий. Тем не менее, поскольку этот род актов адресован контролирующим службам, они не устанавливают таких обязанностей подконтрольных субъектов, за несоблюдение которых применялись бы меры юридической (административной) ответственности.
Для краткости изложения далее по тексту настоящего пособия термином "валютное законодательство", если иное не оговорено особо или прямо не следует из контекста, будет обозначаться именно законодательство в широком смысле слова, т.е. Закон о валютном регулировании и подзаконные акты в совокупности.
§ 4. Подзаконные нормативные акты,
их место в системе источников валютного регулирования
Используемая в Законе о валютном регулировании формулировка "акты органов валютного регулирования и акты органов валютного контроля", обозначающая подзаконные акты по вопросам валютного контроля, имеет особое правовое значение, так как позволяет выделить массив нормативных правовых актов, которые непосредственно устанавливают права и обязанности участников валютных операций, связанные с валютными ограничениями или мерами валютного контроля. Именно эти нормативные акты в совокупности с Законом о валютном регулировании имеются в виду, например, когда законодатель устанавливает специальные правила административной ответственности за нарушение валютного законодательства, адресованные именно лицам, совершающим валютные операции. Так, в ст. 15.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) указывается "нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования". Это означает, что предусмотренные этой статьей меры административной ответственности применяются к тем участникам валютных операций, которые нарушают нормы, закрепленные либо в Законе о валютном регулировании, либо в подзаконных актах, изданных Правительством РФ или Банком России, действующими в качестве органов валютного регулирования.
Как мы уже отмечали выше, для классификации подзаконных актов по вопросам валютного регулирования недостаточно только деления их на акты органов валютного регулирования и акты органов валютного контроля. Необходима дополнительная классификация, проводимая по предмету правового регулирования и предполагающая более широкий охват нормативных правовых актов. Она включает подзаконные акты, устанавливающие права и обязанности:
1) участников валютных операций - валютные ограничения;
2) участников валютных операций и уполномоченных банков, связанные с мерами валютного контроля;
3) иных субъектов валютного регулирования (органов и агентов валютного контроля) при реализации ими контрольных мероприятий.
Первая группа - самая малочисленная, так как из Закона о валютном регулировании изъяты практически все нормы, позволявшие органам валютного регулирования вводить валютные ограничения или определять порядок их применения. Содержание актов этой группы совпадает с актами органов валютного регулирования.
Вторая группа наиболее обширна. Вопреки внешне логичному представлению, что акты, связанные с мерами контроля, и есть акты органов валютного контроля, это не всегда так. Основной массив этих подзаконных актов связан с определением порядка учета и отчетности при проведении валютных операций, что формально отнесено к компетенции органов валютного регулирования, а не контроля.
Примером служит основной нормативный акт, определяющий порядок текущего валютного контроля, - Инструкция Банка России от 4 июня 2012 г. N 138-И.
Из-за того что Банк России является одновременно и органом валютного регулирования, и органом валютного контроля, разница внутри второй классификационной группы не вполне очевидна, пока речь идет о документах Банка России. Тем не менее надо уяснить несколько парадоксальное правило: не всякий подзаконный акт, регулирующий валютный контроль, есть акт органа валютного контроля.
Подзаконные акты второй группы адресованы как подконтрольным субъектам, так и контролирующим, регламентируя отношения между ними, складывающиеся в ходе реализации различных контрольных мероприятий. В отличие от них, подзаконные акты третьей группы, также связанные с контролем, адресованы только контролирующим субъектам и регламентируют внутреннюю организацию их работы. Такие подзаконные акты лишь косвенно затрагивают права и обязанности лиц, подлежащих контролю.
Третья группа представлена уже упоминавшимися актами Минфина России, регулирующими контрольную деятельность Росфиннадзора и ФНС России. Эта группа вообще не пересекается с классификационными группами по ст. 4 Закона о валютном регулировании. Примерами подзаконных актов третьей группы служат:
- Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля, утвержденный Приказом Минфина России от 6 ноября 2007 г. N 98н;
- Административный регламент исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами, утвержденный Приказом Минфина России от 4 октября 2011 г. N 123н.
§ 5. Правовые позиции высших судебных инстанций и
судебная практика разрешения споров, связанных
с применением законодательства о валютном контроле
Для валютного регулирования и валютного контроля нехарактерно повышенное значение судебной практики и судебных доктрин, которое имеет место, например, в налоговом праве. Ситуаций, сопоставимых с формированием налогово-правовой судебной доктрины необоснованной налоговой выгоды <1>, т.е. ситуаций фактического создания новой нормы, в валютном регулировании пока не было.
--------------------------------
<1> Имеется в виду Постановление Пленума ВАС РФ от 12 октября 2006 г. N 53 "Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды".
Тем не менее единообразные подходы к применению отдельных норм валютного законодательства получили закрепление именно в форме правовых позиций высших судебных инстанций.
Например, это правило об ответственности экспортера за выбор контрагента, применяемое при рассмотрении споров о привлечении экспортеров к административной ответственности за нарушение правил репатриации экспортной выручки (Определение Конституционного Суда РФ (КС РФ) от 19 мая 2009 г. N 572-О-О). Трактовки правил репатриации касаются также правовые позиции ВАС РФ, в которых указывается на отсутствие состава правонарушения в тех случаях, когда экспортер не предпринимал активных действий, направленных на оставление выручки за рубежом (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 28 апреля 2009 г. N 15714/08 по делу N А40-15595/08-147-214) <1>.
--------------------------------
<1> См. также: § 5 гл. 13 настоящего пособия.
В период действия прежнего Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" 1992 г. ВАС РФ издал информационное письмо от 31 мая 2000 г. N 52 "Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с применением законодательства о валютном регулировании и валютном контроле". С момента издания этого Обзора произошли принципиальные изменения в валютном регулировании. В частности, в 2003 г. полностью вступил в силу новый Закон о валютном регулировании, основанный на дозволительном методе правового регулирования. Одновременно с принятием этого Закона нормы об ответственности за нарушения валютного законодательства были сконцентрированы в ст. 15.25 КоАП РФ. Практически произошла полная отмена валютных ограничений на операции, связанные с международным движением капитала (2007 г.), и др. Тем не менее отдельные положения Обзора сохраняют свое значение и в настоящее время <1>, в частности позиция о том, что применительно к внешнеэкономическим операциям экспорта и импорта товаров валютной операцией служит платеж, а не сделка в целом.
--------------------------------
<1> На момент написания пособия автору было известно лишь о вероятной подготовке ВАС РФ нового обзора практики применения валютного законодательства. Читателю необходимо удостовериться в появлении или отсутствии нового обзора и учитывать соответствующую информацию при самостоятельной работе с пособием.
По ходу дальнейшего изложения будут приведены и иные случаи, в которых высшими судебными инстанциями сформулированы правовые позиции, имеющие существенное значение для правильного разрешения споров.
Вопросы и задания
Вопросы для самопроверки
1. Упоминается ли валютное регулирование в Конституции РФ?
2. Как можно классифицировать международные соглашения Российской Федерации в валютной сфере?
3. Справедливо ли утверждение, что Россия является членом МВФ как правопреемник СССР?
4. Является ли Устав МВФ международным правовым договором прямого действия? Дайте развернутый обоснованный ответ.
5. Как повлияло на нормативную базу валютного регулирования создание Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана?
6. Какой наднациональный орган может принимать акты, в том числе по вопросам валютного регулирования, в рамках ЕврАзЭС, Таможенного союза и ЕЭП?
7. Дайте краткую характеристику действующего Закона о валютном регулировании. Когда он был принят? Из каких частей состоит?
8. Могут ли нормы валютного законодательства иметь обратную силу?
9. Могут ли субъекты Федерации издавать свои нормативные правовые акты о валютном регулировании и валютном контроле?
10. Следует ли относить к источникам валютного законодательства Гражданский кодекс РФ, в частности его ст. ст. 140 - 141, 317? Ответ обоснуйте.
11. Является ли Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Центральном банке) частью валютного законодательства РФ?
12. Охарактеризуйте значение подзаконных нормативных правовых актов в системе источников валютного регулирования.
13. На какие две группы делятся подзаконные акты согласно Закону о валютном регулировании?
14. Какие органы исполнительной власти и государственные организации могут принимать подзаконные акты по вопросам валютного регулирования и контроля?
15. Какое правовое значение имеют письма и разъяснения Банка России по вопросам применения валютного законодательства? Обязательны ли они к исполнению банками? Обязательны ли они для иных участников валютных операций?
16. Освобождает ли следование официальной позиции Банка России от ответственности за нарушения валютного законодательства?
17. Наделяет ли Закон о валютном регулировании уполномоченные банки правом издавать акты валютного контроля?
18. Может ли Минфин России давать официальные разъяснения норм валютного законодательства?
19. Может ли Федеральная таможенная служба (ФТС России) выступать с разъяснениями порядка применения норм законодательства о валютном регулировании и валютном контроле?
Задание на использование ресурсов Интернета
Зайдите на официальный сайт ЕврАзЭС: http://www.evrazes.com/. Найдите текст Концепции сотрудничества государств-членов Евразийского экономического сообщества в валютной сфере. Ознакомьтесь с текстом документа, резюмируйте его содержание. Какие еще документы, относящиеся к валютному регулированию и контролю в странах ЕЭП и ЕврАзЭС, помимо упомянутых в настоящем пособии, вам удалось обнаружить с помощью данного ресурса?
Задания на использование СПС "КонсультантПлюс"
1. С помощью правовой базы определите, с какой даты вступил в силу Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле".
2. Определите, регулируются ли в настоящее время валютные отношения указами Президента РФ.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 1155; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!