Глава 3. ПОНЯТИЕ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ.
ВАЛЮТНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ И ВАЛЮТНЫЙ КОНТРОЛЬ
§ 1. Валютное регулирование в широком и узком понимании
Валютное регулирование в широком понимании - это валютная политика, деятельность государства, проводимая посредством некоторого устоявшегося набора экономических и юридических мер.
Валютное регулирование в этом понимании составляет одно из направлений государственного управления в области финансов. Реализуется оно с помощью как сугубо юридических мер (ограничений, запретов), так и мер экономических (преимущественно валютных интервенций Банка России - т.е. покупки или продажи той или иной валюты на межбанковском валютном рынке в целях воздействия на курс рубля по отношению к основным иностранным валютам).
В широком смысле валютное регулирование может быть определено как совокупность экономических и юридических мероприятий, проводимых государством в целях защиты национальной валюты. Именно эту деятельность следует называть валютной политикой, реализацией валютной политики.
Валютное регулирование в узком понимании образует составную часть валютной политики, важную, но не единственную. Оно охватывает те нормативные ограничения и запреты, которые устанавливаются публичным правом в валютной сфере.
Валютное регулирование в его узком, сугубо юридическом значении - это особый правовой режим совершения валютных операций, при котором круг субъектов валютных операций не ограничивается, но действует система валютных ограничений и мер валютного контроля.
|
|
|
От валютных ограничений как таковых надо отличать иные юридические меры, которые могут обладать большим сходством с ними, поскольку реализуются в смежных областях государственного управления:
- пруденциальные нормы и нормативы банковской деятельности;
- количественные ограничения экспорта и импорта, лицензирование и квотирование во внешней торговле;
- защитные меры таможенного тарифного регулирования;
- запрет на совершение банковских операций с некоторыми странами;
- налоговые обременения нежелательных для государства операций и др.
Чаще всего названные меры пересекаются с мерами валютного регулирования по ряду задач, особенно это касается выравнивания платежного баланса страны и противодействия бегству капитала. У таких мер имеются собственные специальные цели, не сводимые к защите национальной валюты. По этому признаку можно отличать меры валютного регулирования от иных мер реализации единой государственной политики в финансовой сфере, хотя непреодолимой стены между этими мерами не только нет, но и не должно быть.
Взаимосвязь и взаимное дополнение валютного регулирования и иных мер государственного регулирования хорошо иллюстрирует высказывание В.И. Лисовского в книге, посвященной анализу международных финансовых отношений того периода, когда западные страны активно использовали валютное регулирование: "Вводя валютное регулирование, буржуазные государства стремятся изменить структуру импорта или ограничить его, сократить платежи за границу, обеспечить себя иностранной валютой для расчетов по экспорту, задержать вывоз за границу капиталов своей страны или иностранных. Как правило, ограничений на ввоз к себе в страну иностранной валюты (всех видов) буржуазные государства не устанавливают" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Лисовский В.И. Международное торговое и финансовое право. М., 1974. С. 32 - 33.
Валютное регулирование может пониматься и как некая деятельность, состоящая в установлении валютных ограничений. Именно такой подход прослеживается в ст. 5 Закона о валютном регулировании, определившей перечень органов валютного регулирования. По смыслу статьи органы валютного регулирования - это те властные структуры (Правительство РФ и Банк России), которые реализуют функции по установлению валютных ограничений. Следовательно, под валютным регулированием для целей этой нормы надо понимать вид управленческой деятельности, состоящей в реализации властных полномочий государства в валютной сфере.
|
|
|
Такой узкий подход оправдан с точки зрения структуры конкретного нормативного акта, поскольку законодателю необходимо было перебросить мостик от перечня валютных ограничений к перечню органов, имеющих право такие ограничения вводить. Но для содержательного определения он не годится, поскольку выводит из поля зрения наполнение системы ограничений и контроля, концентрируясь на процедурном и административном аспектах реализации валютной политики государства.
§ 2. Юридическое определение валютного регулирования
Валютное регулирование можно определить как институт финансового права, объединяющий нормы, устанавливающие валютные ограничения и меры валютного контроля.
Примером валютных ограничений могут служить правило о запрете расчетов в иностранной валюте между резидентами Российской Федерации или правило репатриации валютной выручки российских экспортеров. Валютные ограничения дополняются мерами контроля, например наблюдением за расчетами по внешнеторговым операциям с помощью паспортов сделок.
|
|
|
Таким образом, валютное регулирование состоит из двух больших блоков, предусматривающих определенные правила и обязанности для лиц, совершающих те или иные валютные операции:
1) мер валютного регулирования, которые принято называть валютными ограничениями;
2) мер валютного контроля.
Соотношение этих блоков может меняться. В период, когда из-за тяжелой экономической ситуации в России вмешательство государства в сферу валютно-денежных отношений было максимальным (1990-е гг.), можно было проследить практически полную симметрию: каждому валютному ограничению соответствовал свой круг мероприятий (направлений) валютного контроля. Так, ограничениям в виде разрешительного порядка совершения капитальных валютных операций соответствовали правила отчетности перед Банком России по исполнению условий лицензии. Ограничениям для экспортеров в виде правил о репатриации валюты и обязательной продажи валютной выручки за рубли соответствовала сложная система так называемого валютно-экспортного контроля. Эта же система поддерживала эффективность разрешительного порядка операций с капиталом, так как, выявляя факты фиктивного экспорта или импорта, не позволяла резидентам обойти этот порядок и перевести капитал за рубеж под видом платежей по текущим операциям.
В настоящее время количество валютных ограничений сведено к минимуму. В отношении мер валютного контроля такого масштабного процесса не наблюдается. Объяснение этому факту можно найти, если вспомнить о задачах валютного регулирования. Даже в том случае, когда государство отказывается от ограничений тех или иных валютных операций, оно сохраняет меры контроля над ними. Это нужно для получения статистической информации, и в этом случае меры контроля работают как элемент обратной связи в управлении финансами. Государство, получая статистику валютных операций, узнает, нужно ли ослаблять или, наоборот, усиливать режим валютных ограничений. Кроме того, валютный контроль над операциями, совершаемыми без ограничений, нужен, чтобы пресекать попытки проведения запрещенных операций под прикрытием разрешенных. Поэтому сокращение круга валютных ограничений может сопровождаться не отменой, а, напротив, совершенствованием мер валютного контроля, усложнением правил учета и отчетности. Однако здесь тоже есть объективные пределы.
Дело в том, что контрольные мероприятия иногда перерастают в фактические валютные ограничения, действующие наряду с теми ограничениями, которые прямо предусмотрены законодательством в качестве таковых. Так, Л.И. Фрей приводит пример Италии, где в 1930-е гг. переводы валюты иностранным партнерам по импортным контрактам не были запрещены формально, однако банки были обязаны требовать для перевода средств за рубеж таможенные документы о ввозе товара в страну. Тем самым операции по переводу средств до ввоза товара были фактически запрещены <1>. На опасность перерастания мер пассивного контроля в валютные ограничения указывается также в книге В.Ф. Эбке "Международное валютное право" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Фрей Л.И. Валютные ограничения и клиринги. М., 1940. С. 24.
<2> См.: Эбке В.Ф. Международное валютное право. М., 1997.
Положительной чертой современного российского валютного законодательства следует признать отсутствие в нем явлений, которые могли бы без сомнений квалифицироваться как фактические валютные ограничения, установленные под видом мер контроля. Однако в еще не очень давнем прошлом действовало правило, согласно которому организации-резиденты, приобретая иностранную валюту, необходимую для оплаты импортируемых товаров, были обязаны представить в уполномоченный банк пакет документов, в число которых входила справка об отсутствии задолженности по налогам. Тем самым организации, имевшие действительную задолженность (недоимку) или незавершенный спор с налоговыми органами, были фактически лишены возможности совершить платеж своему иностранному контрагенту <1>.
--------------------------------
<1> См.: указание Банка России от 22 марта 1999 г. N 519-У "О порядке покупки юридическими лицами - резидентами иностранной валюты за рубли на внутреннем валютном рынке Российской Федерации для целей осуществления платежей по договорам об импорте товаров в Российскую Федерацию" (утратило силу). Сегодня может показаться, что такое правило, ныне уже отмененное, было не очень обременительным. Но следует помнить, что оно действовало в условиях обязательной продажи валютной выручки и лицензирования валютных кредитов. Иначе говоря, предприятия не могли ни накапливать запасы иностранной валюты за счет валютной выручки, ни получать свободный доступ к кредитным ресурсам в нужной им валюте.
В отличие от норм, предусматривающих валютные ограничения, нормы, регламентирующие компетенцию, структуру и порядок деятельности органов исполнительной власти, реализующих полномочия в области валютного регулирования, следует относить не к валютному регулированию, а к административному праву. Так, виды валютных ограничений, которые могло устанавливать Правительство РФ, определялись нормами валютного регулирования. Сама же деятельность Правительства РФ регулируется административным (и конституционным) правом. Если включить в предмет валютного регулирования непосредственную нормотворческую деятельность государственных органов, реализующих валютную политику, это приведет лишь к размыванию содержания валютного регулирования как финансово-правового института. Никому ведь не придет в голову считать предметом гражданского права деятельность государства по установлению норм гражданского законодательства.
Конечно, по соображениям методического удобства разумно рассматривать валютное регулирование в совокупности с правами и обязанностями органов исполнительной власти (а также Центрального банка РФ) в области валютного регулирования. Важно понимать, кто конкретно вводит в действие те или иные ограничения, кто и в каком порядке контролирует их соблюдение. По тем же соображениям в ч. II настоящего пособия рассматриваются вопросы административной ответственности за нарушения валютного законодательства, хотя ответственность не является элементом валютной политики как таковой, а лишь обеспечивает ее действенность особыми средствами. У административных штрафов не должно возникать принципиальной отраслевой специфики в зависимости от того, за нарушение каких отраслевых норм они налагаются, будь то валютные правила, правила дорожного движения или что-нибудь еще. У норм, устанавливающих валютные ограничения, напротив, такая специфика есть.
Нормы о валютном контроле занимают двойственное положение с точки зрения их включения в правовой институт валютного регулирования. Есть специфические, присущие только валютному контролю способы и приемы (наблюдение посредством паспортов сделок и т.п.), а есть способы и приемы, общие для всего финансового контроля (метод проверки). Нормы, регулирующие специфику валютного контроля, следует включать в состав правового института валютного регулирования. Это согласуется с общепризнанным представлением, что финансовый контроль образует институт общей части финансового права, но одновременно дополняется нормами особенной части, определяющими специфику конкретных контрольных мероприятий: налогового контроля, бюджетного контроля, валютного контроля.
Валютное регулирование как правовой режим можно подразделить на два вида, с несколько условной границей между ними:
1) жесткое валютное регулирование основано преимущественно на разрешительном методе правового регулирования;
2) мягкое валютное регулирование основано преимущественно на дозволительном методе правового регулирования.
Эта граница при всей своей условности хорошо заметна, если сопоставить два российских Закона о валютном регулировании - утративший силу Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" и действующий Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле".
Закон 1992 г. был основан на разрешительном методе правового регулирования. Отдельные валютные операции были разрешены прямым указанием в Законе, на все остальные надо было получать индивидуальные разрешения от органа валютного регулирования - Центрального банка РФ.
Сменивший его Закон построен на сочетании разрешительного и дозволительного методов, при этом дозволительный метод в целом преобладает. Так, все валютные операции между резидентами и нерезидентами совершаются без ограничений, если иное не предусмотрено законом (ст. 6 этого Закона). Запреты и ограничения сохранены, но стали фрагментарными.
§ 3. Валютное регулирование и свободное совершение
валютных операций: основные отличия
Правовой режим валютного регулирования - это середина между двумя вариантами валютной политики государства:
1) валютной монополией (вместо ограничений на проведение валютных операций вводится резкое ограничение круга субъектов, которым разрешены валютные операции);
2) свободным совершением валютных операций (ограничения отсутствуют).
Понимание юридического определения валютного регулирования позволяет ориентироваться, среди прочего, в полемике о существовании валютного регулирования в Западной Европе и США.
В США валютного регулирования нет ни в каком смысле - ни в широком, ни в узкоюридическом. Это единственная страна мира, которая не прибегает к экономическим мерам валютного регулирования как такового <1>. Это не означает, что резиденты США могут совершать международные платежи и переводы без каких-либо формальностей. Но природа этих формальностей и контроля иная - это мероприятия по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма.
--------------------------------
<1> В этом утверждении есть, конечно, определенная доля условности. Для США национальная валюта, а также валюта внешних заимствований и международных расчетов в большинстве случаев совпадает - это доллар США. Тем самым меры денежной политики (например, изменение учетной ставки ФРС) будут одновременно работать как меры валютной политики, опосредованно влияя на курс доллара к другим валютам.
Страны Западной Европы, точнее, центральные банки этих стран, используют инструменты экономического валютного регулирования, а вот юридических валютных ограничений в том виде, в каком они известны нашему законодательству, в этих странах нет.
Поэтому с юридической точки зрения допустимо говорить, что в этих странах действует правовой режим свободного совершения валютных операций.
При свободном совершении валютных операций:
- в законодательстве нет норм, устанавливающих валютные ограничения;
- может частично сохраняться блок норм, устанавливающих меры валютного контроля, при этом такой контроль служит целям статистики, необходимой для корректировки экономических мер валютной политики государства.
Валютный контроль, таким образом, превращается в способ сбора информации. Кроме того, меры валютного контроля могут трансформироваться в меры борьбы с отмыванием денег.
В условиях финансовых или экономических кризисов даже страны, в которых действует режим свободного совершения валютных операций, могут время от времени прибегать к введению срочных ограничений. Это ограничения, препятствующие свободному движению капитала и направленные против спекулятивных <1> сделок, сопряженных с наибольшими рисками.
--------------------------------
<1> Выражение "спекулятивная сделка" надо понимать в узкоспециальном смысле. Имеются в виду расчетные сделки, не сопровождаемые реальной поставкой валюты (их еще называют арбитражными). При этом такие сделки производятся с целью получить выигрыш, доход от изменения курса одной валюты по отношению к другой валюте.
От сугубо спекулятивных сделок надо отличать расчетные (арбитражные) сделки, заключаемые в целях хеджирования валютных рисков, т.е. направленные не на получение дохода, а на сокращение убытков, которые могут возникнуть в основной хозяйственной деятельности при изменении валютного курса. Убытки могут быть понесены, например, при росте курса иностранной валюты, в которой предприятие несет издержки по закупке запчастей, с одновременным падением курса национальной валюты, в которой предприятие получает выручку на внутреннем рынке.
Цель валютного регулирования всегда "оборонительная" - защита национальной валюты. Это справедливо для валютного регулирования, понимаемого как в широком, так и в узком смысле. Теоретически цель может формулироваться в позитивном ключе - не как защита национальной валюты от конкуренции других валют, а как выигрыш в конкурентной борьбе, т.е. превращение национальной валюты в одну из резервных валют и одну из мировых валют. Но достижение этой позитивной цели возможно при условии, что потенциальные зарубежные пользователи валюты не только доверяют ей, но и получают от ее использования деловые преимущества, а не дополнительные обременения.
Для достижения цели защиты используются валютные ограничения и контроль. Очевидно, что это не добавляет деловой привлекательности валюте, претендующей на успешную конкуренцию с валютами других эмитентов. Иными словами, при сходстве задач инструментарий достижения позитивной цели должен быть иным, нежели при достижении первичной негативно-защитной цели. Позитивной цели будет в наибольшей степени соответствовать режим свободного совершения валютных операций при сохранении экономических мер валютного контроля.
Проще говоря, валютное регулирование - первичный способ самозащиты государства, испытывающего затруднения в валютно-финансовой сфере. При выправлении ситуации меняется цель регулирования, от защиты государство может переходить к поддержке успеха национальной валюты в конкурентной борьбе. По мере смены цели режим валютного регулирования сменяется режимом свободного совершения операций. Однако в случае трудностей государство всегда вправе вернуться к валютному регулированию в более или менее жестком варианте.
Если в 1990-х и 2000-х гг. в мире преобладала тенденция к постепенному отказу от любых валютных ограничений, то после кризиса 2008 - 2009 гг. снова заметно движение в сторону возврата к валютному регулированию или его суррогатам. Очень показателен в этом смысле известный "Доклад Стиглица", в котором, в частности, говорится:
"У государств имеется ряд разнообразных политических инструментов для того, чтобы содействовать стабилизации финансовых потоков. В период кризиса, когда традиционные инструменты, такие как процентные ставки, становятся менее эффективными, они могут рассмотреть возможность введения временных ограничений или долгосрочного налогообложения на отток капиталов, а также количественных ограничений. В условиях финансового и экономического кризиса особенно государства могут посчитать необходимым ввести ограничения на отток капиталов, с тем чтобы расширить сферу действия своей кредитно-денежной политики" <1>.
--------------------------------
<1> Доклад Комиссии финансовых экспертов ООН ("Доклад Стиглица") о реформе международной валютно-финансовой системы: уроки глобального кризиса. М., 2010. С. 202.
Приведенная цитата, помимо демонстрации общей тенденции возврата к регулированию, хорошо иллюстрирует неотделимость валютной политики государства от кредитно-денежной и налоговой политики, что еще раз подтверждает связь валютного регулирования с финансовой деятельностью государства в целом.
§ 4. Валютное регулирование и
валютная монополия государства: основные отличия
Валютная монополия - это, по сути, доведенный до логического завершения режим валютного регулирования, когда все валютные ограничения перерастают в один общий запрет совершения валютных операций для всех, кроме государства, стремящегося сосредоточить в своих руках все валютные ресурсы страны. Помимо введения запретов как таковых, валютная монополия сопровождается принудительным изъятием валюты и валютных ценностей у населения для формирования государственного золотовалютного резерва <1>.
--------------------------------
<1> По информации, приводимой журналом "Форбс", в 1930-е гг. в СССР поступление золота вследствие принудительного изъятия достигало 8 - 12 т в год, до 45 т в год давала торговля за валюту в магазинах Торгсина, что было сопоставимо с объемами промышленной золотодобычи тех лет. См.: URL: http://www.forbes.ru.
В советской юридической литературе указывались следующие признаки валютной монополии:
- государственное планирование всего платежного оборота страны с зарубежными странами;
- проведение валютных операций исключительно через государственные уполномоченные банки на основе государственных планов;
- контроль государства за совершением валютных операций <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Альтшулер А.Б. Международное валютное право. М., 1984. С. 75 - 80.
При этом надо понимать, что под проведением операций через уполномоченные банки не имелось в виду право любых субъектов совершать валютные операции при условии их проведения через банковский счет. Речь шла о другом: только уполномоченные банки (Госбанк СССР, Внешторгбанк СССР) или уполномоченные государственные внешнеторговые организации могли проводить операции с валютой.
В условиях валютной монополии устанавливался жесткий обменный курс рубля по отношению к конвертируемым мировым валютам. Однако практического значения этот курс не имел, так как легальный обмен национальной валюты на иностранную был практически невозможен. Тем не менее объективные потребности в иностранной валюте как средстве платежа при зарубежных поездках (сверх незначительных сумм, официально выдававшихся при направлении в служебную командировку на командировочные расходы) и средстве накопления сохранялись, что приводило к существованию "черного рынка". В связи с тем что операции "черного рынка" нарушали запрет и были связаны с риском строгого уголовного наказания, цена иностранной валюты на "черном рынке" была существенно выше фиксированного государственного курса.
Для граждан устанавливались некоторые исключения из общего запрета валютных операций: валюта и валютные ценности могли быть получены в порядке наследования, дарения близких родственников, валюта могла использоваться для платежей в валютных магазинах <1>, но ни покупать, ни продавать, ни обменивать валюту и валютные ценности было нельзя.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 30 ноября 1976 г. "О сделках с валютными ценностями на территории СССР" (утратил силу).
Валютная монополия в СССР получила окончательное юридическое оформление в 1937 г. <1>, хотя фактически действовала на протяжении всех лет советской власти. В послевоенный период валютная монополия была введена также в странах социалистического лагеря. Повсеместный отказ от валютной монополии был обусловлен отказом от социалистической системы хозяйствования и произошел в конце 80-х гг. прошлого века <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ЦИК и СНК Союза ССР от 7 января 1937 г. N 83/49 "О сделках с валютными ценностями и о платежах в иностранной валюте" (утратило силу).
<2> Для СССР временем отказа от валютной монополии можно считать 1991 г. - год принятия Основных положений о порядке регулирования валютных операций на территории СССР, утвержденных письмом Госбанка СССР от 24 мая 1991 г. N 352. В них содержались правила, близкие к режиму валютного регулирования, хотя и весьма консервативные.
§ 5. Принципы и перспективы развития
валютного регулирования в России
Принципы валютного регулирования
Валютное регулирование - гибкий инструмент реагирования государства на изменение экономической ситуации. Тем не менее можно утверждать, что валютное регулирование при любых условиях подчиняется нескольким устойчивым правовым принципам. Это часть правового регулирования валютных отношений, общая и для ограничений, и для контроля, которая может оставаться неизменной в течение длительного времени.
В ст. 3 Закона о валютном регулировании приведены принципы, которые относятся к валютному регулированию в его широком понимании, служат принципами валютной политики государства:
- приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования;
- исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов;
- единство внешней и внутренней валютной политики Российской Федерации;
- единство системы валютного регулирования и валютного контроля;
- обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при проведении валютных операций.
Исходя из международных соглашений России, внутреннего законодательства и доктринальных представлений о валютном регулировании, дополнительно можно сформулировать четыре юридических принципа, помогающих лучше уяснить содержание валютного регулирования как правового режима:
1) валютные ограничения и меры контроля устанавливаются только законом, причем федеральным;
2) платежи и переводы по текущим валютным операциям в международной торговле не могут быть ограничены;
3) меры валютного контроля не могут перерастать в фактические валютные ограничения;
4) валютные ограничения, как правило, временны, за некоторыми исключениями.
Принцип законодательного установления валютных ограничений основан на ст. 71 Конституции РФ, относящей валютное регулирование к предмету ведения Российской Федерации. По вопросам ведения Российской Федерации должны приниматься федеральные законы (ст. 76 Конституции РФ). Более того, в п. "в" ст. 106 Конституции РФ предусмотрено, что федеральные законы, принятые Государственной Думой по вопросам валютного регулирования, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
Тем самым Конституция РФ предписывает издание нормативного правового акта о валютном регулировании именно в виде акта федерального органа представительной власти, в форме федерального закона. Однако в Конституции РФ нет прямого указания на то, что вопросы валютного регулирования могут решаться только на уровне закона и не могут быть делегированы исполнительной власти <1>. Долгое время законодательство о валютном регулировании действительно было рамочным, тогда как конкретные ограничения и меры контроля определялись органами валютного регулирования изданием подзаконных актов. Только редакция Закона о валютном регулировании, действующая с 2007 г., перестала содержать нормы, наделяющие органы валютного регулирования обширными правами в сфере установления валютных ограничений. С мерами контроля подобной ясности нет, они названы в Законе о валютном регулировании, но конкретное их наполнение определяется преимущественно нормативными актами Банка России. Тем не менее тенденция движения к валютному закону как закону прямого действия прослеживается, что и позволяет говорить о принципе установления правил валютного регулирования только законом.
--------------------------------
<1> В отличие от налогового права, где требование установления налогов только законом недвусмысленно закреплено ст. 57 Конституции РФ.
Такой принцип валютного регулирования не менее важен, чем аналогичный принцип, общепризнанный для налогов. Валютные ограничения и, в меньшей степени, меры контроля являются ограничениями (обременениями) права собственности и права ведения предпринимательской деятельности. Инициатива принятия необходимых мер должна принадлежать обладающим профессиональной компетенцией органам валютного регулирования. Но придание этим мерам юридической силы должно происходить с согласия органов представительной власти.
Следующий принцип, заключающийся в том, что платежи и переводы по текущим операциям в международной торговле не могут быть ограничены, изначально базируется на норме ст. VIII Статей Соглашения (Устава) МВФ <1>. Важно правильно понимать как пределы действия, так и степень универсальности этого принципа. Государство вправе ограничивать текущие операции, т.е. сделки, которые связаны с экспортом и импортом. Но такие ограничения не должны затрагивать возможности платежа. Так, государство устанавливает для экспортеров обязанность репатриировать валютную выручку. Тем самым вводится валютное ограничение, связанное с текущей внешнеторговой операцией. Оно обременяет участников, поскольку не позволяет им исполнить денежное обязательство иным способом, например зачетом. Однако оно не препятствует международным расчетам между российским экспортером и его зарубежным покупателем. Ограничение обременяет участников валютной операции, но не ограничивает ее совершения в части платежа.
--------------------------------
<1> В Статьях Соглашения (Уставе) МВФ используются термины "текущие международные операции", "текущие операции" или "текущие платежи". Из контекста документа следует, что текущие международные операции, текущие операции - это, как правило, международные торговые сделки, экспорт или импорт. Текущие платежи - это связанные с такими сделками валютные операции, расчеты их участников между собой. Валютной операцией является не вся внешнеторговая сделка, а та ее часть, которая относится к платежу: условия о платеже и их исполнение.
Отсюда следует, что выражение "платежи и переводы по текущим валютным операциям", используемое в настоящем пособии, содержит тавтологию. Однако оно позволяет лишний раз привлечь внимание к тому обстоятельству, что международно-правовой запрет ограничения текущих валютных операций не абсолютен, относится к части ("платежу"), а не к сделке в целом.
См. также определение текущих операций в ст. XXX Статей Соглашения (Устава) МВФ.
Универсальность этого принципа заключается в том, что ему должны соответствовать любые валютные ограничения и меры контроля. Идея, лежащая в основе соответствующей статьи Устава МВФ, такова: государства вправе вводить любые защитные меры для своих валют, но эти меры не должны препятствовать международной торговле.
Для середины XX в., когда принимался Устав МВФ, было характерно немного иное разграничение торговли и финансов, чем то, которое стало привычным сейчас. На это следует обратить внимание, чтобы правильно понимать область действия ст. VIII Устава МВФ и ее соотношение с правилами иных международных договоров.
Дело в том, что сейчас требование о недопустимости препятствий международной торговле распространяется не только на классическую торговлю товарами (работами, услугами), но и на так называемые финансовые услуги (операции с капиталом, в которых хотя бы одной из сторон является банк, инвестиционная компания, страховая компания или иной квалифицированный, профессиональный субъект финансового рынка). Иными словами, государства договорились не налагать ограничений не только на текущие операции, но и на некоторые капитальные операции, если эти операции представляют собой платежи и переводы в международной торговле услугами. Данное правило закреплено в отношении международной торговли услугами ст. XI Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) и распространяется, помимо прочих, на финансовые услуги, перечисленные в п. 5 приложения по финансовым услугам ГАТС.
Правило ст. XI ГАТС по своему смыслу аналогично правилу ст. VIII Устава МВФ. Однако ст. XII ГАТС разрешает государствам временно отступать от этого правила для решения задачи "защиты платежного баланса", правда, не нарушая обязательств по Уставу МВФ. Фактически это означает, что валютные ограничения могут быть без согласия МВФ введены государствами - членами ГАТС в отношении платежей и переводов в международной торговле финансовыми услугами, не подпадающих под определение текущих операций по ст. XXX Устава МВФ. Поэтому в полной мере принцип недопустимости валютных ограничений на платежи и переводы в международной торговле действует лишь для текущих операций.
Для России, как члена МВФ и Всемирной торговой организации (ВТО), обязательны оба упомянутых выше международных договора.
Выше, в описании фактических валютных ограничений, были приведены примеры ограничений на платежи по импорту, установленных под видом мер контроля. Еще один пример из недавнего прошлого показывает, как могут превратиться в препятствия для платежей по текущим операциям ограничения, установленные для капитальных операций. В период действия Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" 1992 г. различие между текущими и капитальными операциями проводилось в ряде случаев по длительности отсрочки платежа. Соответственно, платеж импортера зарубежному поставщику позднее 90 дней <1> после поставки автоматически считался бегством капитала, а не торговым платежом, и совершить его было нельзя под угрозой штрафа. Если экспортер получал платеж позднее 90 дней после поставки из-за неисправного поведения должника, то и экспортер становился нарушителем, совершившим якобы капитальную операцию без разрешения Банка России. Тем самым из-за не вполне корректного разграничения текущих и капитальных операций в период 1992 - 2003 гг. под запреты для капитальных операций попадали обычные внешнеторговые платежи.
--------------------------------
<1> Срок варьировался от 90 до 180 дней в разные периоды действия прежнего Закона "О валютном регулировании и валютном контроле" 1992 г.
С принципом свободы платежей и переводов по текущим валютным операциям тесно связан принцип недопустимости перерастания мер валютного контроля в фактические валютные ограничения. Система формальностей (ведение паспортов сделок, требование о проведении расчетов исключительно через уполномоченный банк, в котором открыт паспорт сделки, требование о предоставлении различных документов и справок) должна быть разумной и достаточно гибкой, адаптируемой в том числе к нестандартным условиям различных внешнеторговых контрактов. Иначе она превратится в препятствие для совершения платежей добросовестными участниками внешнеторговых отношений.
В действующем валютном законодательстве фактических валютных ограничений нет. Но некоторые нормы контроля по-прежнему воспринимаются уполномоченными банками как фактическое препятствие к совершению их клиентами сколько-нибудь нестандартных валютных операций.
Например, российская компания намеревалась приобрести самолет у зарубежного производителя. Поскольку самолеты изготавливают только под конкретный заказ, изготовитель попросил о выплате суммы, гарантирующей серьезность намерений потенциального заказчика. Это был не аванс в счет оплаты самолета, а безвозвратный обеспечительный платеж, покрывающий издержки изготовителя в случае срыва контракта. Тем не менее обслуживавший сделку уполномоченный банк отказывался произвести платеж до тех пор, пока не вынудил компанию-покупателя оформить паспорт сделки, отразив в нем этот платеж как аванс в счет импорта товара, что совершенно не соответствовало сути договорных отношений. Как следствие, когда сделка из-за кризиса 2008 г. была расторгнута, российская компания оказалась нарушителем валютного законодательства, так как не смогла вернуть платеж, которому искусственно, ради соблюдения формальностей, вынуждена была придать в паспорте сделки форму аванса.
Приведем еще один одиозный пример перерастания контроля в фактическое валютное ограничение. Клиент российского уполномоченного банка выдал вексель своему зарубежному кредитору. Банк отказался осуществлять переводы иностранной валюты в счет платежей по векселю, мотивируя это некими ограничениями на вывоз капитала, якобы установленными Центральным банком РФ. В итоге выяснилось, что уполномоченный банк усмотрел риск в том, что платежи по векселю проводятся с меньшей степенью контроля, чем аналогичные им по своей экономической природе платежи по договорам займа. По займам есть паспорт сделки, по векселям - нет. Пример показателен тем, что банк в отсутствие какого-либо официального запрета предпочел отказать клиенту в совершении валютной операции.
Остается лишь сожалеть, что в подкрепление принципа недопустимости перерастания мер контроля в фактические ограничения можно сослаться лишь на теорию валютного регулирования и, с некоторой натяжкой, на недопустимость ограничения платежей, связанных с международной торговлей.
Что касается принципа временности валютных ограничений (и сопровождающих их мер контроля), то его не следует понимать догматично. Это, скорее, эмпирическое правило, вытекающее из экономической подоплеки введения валютных ограничений и напоминающее о том, что ограничения вводятся не ради ограничений, а ради решения прагматических задач валютной политики. Государство прибегает к ним потому, что в определенных экономических условиях надо нарастить резервы, избежать резких колебаний валютного курса, избежать атак спекулятивного капитала. По мере усиления экономики становится возможным пренебречь многими опасностями ради тех выгод, которые дает снятие административных барьеров на пути деловой активности.
Есть ограничения, которые внешне не кажутся временными (например, требование репатриации, действующее с неизменной строгостью с 1992 г., т.е. столько, сколько действует режим валютного регулирования в России). В любом случае законодатель не обязан указывать конкретный срок действия валютных ограничений при их введении.
Тем не менее в ст. 6 Закона о валютном регулировании содержится указание на временный характер отдельных валютных ограничений: они "отменяются... по мере устранения обстоятельств, вызвавших их установление". Те валютные ограничения, на которые распространялась эта норма, в настоящее время действительно отменены.
Перспективы развития валютного регулирования в России
В благоприятные периоды экономического роста строгость валютного регулирования снижается, что мы видим на примере последовательной либерализации валютного законодательства в России в 2003 - 2007 гг.
В неблагоприятные периоды экономического спада наблюдается обратная тенденция. Примером проявления этой тенденции служит некий ренессанс валютного регулирования в Российской Федерации с 2010 г. В действующем валютном законодательстве количество валютных ограничений остается на минимальном уровне, но происходит общее ужесточение правового режима совершения валютных операций за счет:
- усложнения правил валютного контроля <1>;
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 15 ноября 2010 г. N 294-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля".
- ужесточения мер административной ответственности <1>;
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. N 194-ФЗ "О внесении изменений в статьи 3.5 и 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".
- фактического усиления внимания контролирующих органов к проблеме нелегального вывоза капитала.
В связи с этим можно ожидать, что валютное регулирование как правовой режим совершения валютных операций сохранится и, вероятнее всего, будет несколько ужесточено.
В то же время в связи с действием Таможенного союза и снятием барьеров для движения товаров в торговле между Россией, Белоруссией и Казахстаном должна проявиться тенденция к гармонизации валютного законодательства этих трех стран во избежание конкуренции юрисдикций. Это может сопровождаться смягчением отдельных валютных ограничений и правил контроля. Примером может служить установление более мягких правил вывоза наличной валюты и валютных ценностей за пределы Таможенного союза. Однако может развиться и противоположный процесс, так как валютный кризис 2011 г. в Белоруссии показал, что потребности экономик стран Таможенного союза в защитных мерах гораздо выше, чем это представлялось в период относительной экономической стабильности.
Нет оснований считать, что произойдет резкое изменение правил: ни для перехода к свободному совершению валютных операций, ни для возврата к валютной монополии нет никаких объективных предпосылок.
Вопросы и задания
Вопросы для самопроверки
1. Поясните смысл выражения "реализация валютной политики государства".
2. Как сочетаются юридические и экономические меры валютного регулирования?
3. Какие юридические меры тесно примыкают к мерам валютного регулирования?
4. Можно ли считать составной частью валютного регулирования создание Банка России и нормативное установление правил его функционирования? Ответ поясните.
5. Как соотносятся валютное регулирование в узком смысле и в широком смысле слова?
6. Справедливо ли утверждение, что валютное регулирование состоит из трех блоков: валютных ограничений, валютного контроля и фактических валютных ограничений?
7. Существует ли валютное регулирование в США и странах Западной Европы?
8. Чем режим валютной монополии принципиально отличается от режима валютного регулирования?
9. Совместима ли валютная монополия с рыночной экономикой? Дайте мотивированный ответ.
10. Чем отличается жесткое валютное регулирование от мягкого?
11. Закон содержит требование о зачислении на счета в уполномоченных банках на территории РФ всей экспортной валютной выручки. Можно ли это считать фактическим валютным ограничением на платежи и переводы по текущим валютным операциям?
12. Какие принципы валютного регулирования закреплены в действующем законодательстве? Можно ли считать их перечень исчерпывающим?
13. Следует ли, по вашему мнению, России перейти к свободному совершению валютных операций? Что может объективно способствовать такому переходу, а что - препятствовать?
14. Создает ли переход к свободному совершению валютных операций какие-либо преимущества для государства?
15. Как влияет создание Таможенного союза и формирование единого экономического пространства на валютное законодательство РФ?
Задания на использование ресурсов Интернета
1. Зайдите на официальный сайт Европейского союза: http://europa.eu. Найдите раздел, посвященный законодательству ЕС. Какие основные акты, касающиеся механизма финансовой стабилизации (European financial stabilisation mechanism), были приняты после кризиса 2008 г.? Есть ли среди предусмотренных этими актами меры, которые можно охарактеризовать как валютные ограничения, налагаемые на работу финансовых рынков?
2. Зайдите на официальный сайт МВФ. Найдите ближайший по времени выпуска доклад МВФ по вопросам глобальной финансовой стабильности (на сайте он представлен в том числе на русском языке). Проанализируйте текст доклада. Что, по мнению Фонда, создает основные риски для финансовой стабильности? Какие меры рекомендует МВФ?
Задания на использование СПС "КонсультантПлюс"
1. С помощью правовой базы найдите текст международного соглашения России, Белоруссии и Казахстана, в котором указывается на временность валютных ограничений. Как называется это соглашение? Какие валютные ограничения оно затрагивает? Имеет ли этот акт прямое действие?
2. С помощью правовой базы определите, какие документы были приняты в течение полугода после финансового кризиса августа 1998 г. для усиления валютного контроля в России. Составьте подборку (папку) этих документов.
3. Пользуясь правовой базой, определите дату, начиная с которой Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" 1992 г. утратил силу в существенной части, и дату, после которой он утратил силу полностью.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 1296; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!