Вневедомственный и всеохватывающий характер прокурорского надзора
Следователь, руководитель следственного органа, дознаватель, начальник подразделения дознания, начальник органа дознания ведомственно не подчинены прокурору. В устоявшейся системе органов уголовного преследования на прокурора возложена миссия руководителя уголовного преследования с наделением его соответствующим для выполнения этой миссии набором надзорных полномочий.
В настоящее время прокурор в полной мере не осуществляет процессуального руководства следователями: в прокуратуре теперь нет собственного следственного аппарата; прокуроры не ведут расследование уголовных дел; процессуальное руководство следователем осуществляет руководитель следственного органа.
Однако в современной модели прокурорского надзора прокурор осуществляет процессуальное руководство по отношению к дознавателю, начальнику подразделения дознания и начальнику органа дознания. Это, в определенной степени, парадокс, когда по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, подследственным следователям, прокурор урезан в надзорных функциях, а по малозначительным делам, подследственным дознанию, он обладает всеми полномочиями по процессуальному руководству дознанием. Это странный компромисс и своеобразная «подачка» прокурору. Но в контексте выявления, исправления и предупреждения ошибок дознавателя (по сути – следственных ошибок) такое процессуальное руководство со стороны прокурора только на пользу дела.
|
|
|
Письменные указания прокурора о направлении расследования, производстве процессуальных действий и другие его полномочия – один из эффективных способов воздействия прокурора на активность дознавателей при расследовании ими уголовных дел.
Как опытный юрист, (а подчас – и опытный следователь), прокурор может спрогнозировать возможные ошибки дознавателя, выявить их, и своими указаниями заложить оптимальную программу раскрытия и расследования дела, сориентировать дознавателя на предупреждение этих ошибок по делу или их исправление.
Чтобы избежать следственных ошибок, прокурор как процессуальный руководитель дознания дает согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании постановления суда; отменяет незаконные и необоснованные постановления дознавателя; разрешает отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы; отстраняет дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущены нарушения требований УПК РФ; изымает любое уголовное дело у органа дознания и передает его следователю с обязательным указанием мотивов такой передачи; утверждает постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу и др.
|
|
|
Безусловно, все это выглядит эффективно в контексте выявления, исправления и предупреждения ошибок при производстве дознания. Но прокурор должен в пределах предоставленных ему полномочий процессуально руководить и предварительным следствием, и дознанием.
В данной связи, на наш взгляд, прокурорский надзор за предварительным расследованием, представляющий собой сложный организационно-правовой механизм, должен включать в себя следующие компоненты:
- реализацию прокурором полномочий руководителя уголовного преследования через осуществление процессуального руководства всем предварительным расследованием;
- реализацию прокурором полномочий руководителя уголовного преследования через осуществление надзора за исполнением законов всеми должностными лицами органов предварительного следствия и дознания.
Перманентность прокурорского надзора в контексте полномочий прокурора как руководителя уголовного преследования
В отличие от судебного контроля прокурорский надзор, как и ведомственный контроль, осуществляется прокурором на стадии возбуждения уголовного дела и всех этапах его предварительного расследования, то есть, перманентно (непрерывно).
|
|
|
Современный прокурорский надзор в выявлении, исправлении и предупреждении ошибок в уголовном судопроизводстве занимает особую позицию.
Реформы, проводимые в последние годы, существенно ослабили влияние прокурорского надзора в уголовном процессе. Однако и сейчас прокурорская власть могущественна. По мнению В.К. Гавло и Н.А. Дудко, «наиболее эффективной формой контроля за предварительным расследованием является прокурорский надзор: он обеспечивает более быстрое выявление и устранение пробелов и ошибок расследования»[378].
Действительно, с началом судебной реформы исчез тезис, что прокурор надзирает за судами. Постепенно от прокурора стали уходить его значимые властные полномочия на предварительном расследовании уголовных дел к суду и к ведомственному контролеру (начальнику следственного отдела, ныне – руководителю следственного органа).
Среди ученых-правоведов идет дискуссия по поводу современного процессуального статуса прокурора в уголовном судопроизводстве.
Часть ученых - это сторонники полного или частичного восстановления утраченных прокурором полномочий по надзору за предварительным следствием[379].
|
|
|
Ряд ученых высказывали и продолжают высказывать серьезную тревогу по поводу сворачивания властно-распорядительных полномочий прокурора при осуществлении им надзора за предварительным следствием (в отношении органов дознания у прокурора пока остаются прежние полномочия). По мнению А.Б. Соловьева, «внесение изменений в УПК РФ превращает прокурора в декоративную фигуру, лишенную возможности реально осуществлять надзор за исполнением законов следователями. Образовался своего рода процессуальный вакуум для реализации надзорной функции. Более того, принятыми решениями законодатель практически ликвидировал функцию надзора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства»[380].
Другие ученые считают, что возврат к «прокурорскому дознанию» невозможен»[381].
В современных условиях у прокурора по-прежнему остается достаточно широкий круг полномочий по обеспечению законности предварительного расследования: он отменяет незаконные или необоснованные постановления следователя о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении уголовного дела, о прекращении уголовного дела; возвращает на дополнительное расследование уголовное дело, поступившее к нему с обвинительным заключением; участвует в рассмотрении судом ходатайств следователя о даче разрешения на проведение ряда следственных и процессуальных действий; направляет в следственные органы свои требования об устранении нарушений федерального законодательства; изымает уголовные дела у следователей различных ведомств и передает их следователям Следственного комитета России; получает от следователя уведомления о проведении им (ввиду неотложности без разрешения суда) обыска, выемки в жилище и других действий, требующих по общему правилу разрешения суда, а также копии постановлений о возбуждении уголовного дела, о привлечении в качестве обвиняемого и др.; подписывает статистические карточки на выявленное преступление (практически это означает, что без согласия прокурора не может быть возбуждено ни одно уголовное дело), о результатах расследования (в них содержится вся информация о проведенном предварительном следствии) и др.
В этих полномочиях, так или иначе, проявляется функциональная направленность деятельности прокурора в уголовном процессе.
Вопрос о функциях прокурора всегда интересовал и продолжает интересовать ученых-правоведов[382].
По мнению Л.М. Володиной[383], прокурор в уголовном процессе выполняет свою основную функцию – надзор за исполнением закона, а также при этом осуществляет функции уголовного преследования, процессуального руководства расследованием уголовных дел и поддержания государственного обвинения в суде.
Н.П. Кириллова отводит прокурору в значительной степени миссию государственного обвинителя, но при этом отмечает, что «принцип состязательности не предполагает поддержания государственного обвинения во что бы то ни стало и любыми средствами, а реализация правозащитной функции прокуратуры предусматривает обязанность государственного обвинителя отказаться от обвинения, если оно не нашло своего подтверждения в суде»[384].
В.С. Шадрин высказывается за сильную обвинительную власть, прежде всего в лице прокурора, в целях эффективного преследования лиц, совершивших преступления[385].
А.С. Барабаш полагает, что прокурор приходит в процесс не как обвинитель, а как представитель органа надзора, поскольку ни в рамках процессуального руководства расследованием, ни в рамках утверждения обвинительного заключения по делу прокурор не участвовал в исследовании доказательств[386].
А.Д. Бойков полагал, что прокурору в уголовном процессе, регулирующем «наиболее острые общественные отношения, определяющие взаимоотношения личности и государства в репрессивной сфере»[387], должны быть отведены особые полномочия в осуществлении надлежащего надзора за предварительным следствием и дознанием.
Следует отметить, что как бы мы не описывали функции прокурора, те полномочия, которыми он в настоящее время располагает, позволяют ему в определенных пределах влиять на процесс выявления, исправления и предупреждения ошибок в осуществлении уголовно-процессуальной деятельности следователями и дознавателями.
Практические работники, отвечая на вопрос: «При каких формах контроля (субъектах контроля): самоконтроль следователя, ведомственный контроль руководителя следственного органа, прокурорский надзор со стороны надзирающего прокурора, судебный контроль суда на досудебных стадиях, деятельность суда на судебных стадиях, деятельность адвоката - наиболее эффективно выявляются ошибки следователя и дознавателя?», расположили надзирающего прокурора в порядке рейтинга следующим образом:
- судьи поставили прокурора на 1 место (чаще всего);
- работники прокуратуры также определили надзирающему прокурору 1 место (чаще всего);
- следователи, руководители следственного органа отнесли прокурора на 3 место из 6 субъектов контроля;
- адвокаты определили надзирающему прокурору 4 место в рейтинге эффективности из числа шести контролеров.
Соответственно, есть все основания говорить о том, что прокурорский надзор двумя «особо статусными» субъектами уголовно-процессуальной деятельности признан самым эффективным средством в выявлении, исправлении и предупреждении ошибок, а позиция иных субъектов уголовно-процессуальной деятельности – следователей, руководителей следственного органа, адвокатов, не «отдавших прокурору первое место», показывает необходимость совершенствования технологий прокурорского надзора. Тем более, что имеются серьезные причины, снижающие его эффективность: 61,1% прокурорских работников и 33,3% судей считают, что прокурор располагает недостаточным объемом процессуальных полномочий в осуществлении прокурорского надзора за предварительным расследованием уголовных дел; 56,4% следователей и руководителей следствия, 44,4% судей, 27,8% адвокатов низкую эффективность прокурорского надзора видят в том, что значительное количество прокурорских работников в настоящее время не имеет опыта следственной работы; 40,7% адвокатов, 33,3% следователей снижение эффективности прокурорского надзора связывают с осуществлением его в условиях конфликтного взаимодействия органов следствия и прокуратуры; 90,2% адвокатов, 59,0% следователей и руководителей следствия, 38,9% судей сбои в прокурорском надзоре видят в его ненадлежащей организации («работа на показатели», «отсутствие постоянного взаимодействия в работе со следователями и дознавателями» и др.). Коррупционную составляющую в деятельности прокуроров, препятствующую эффективному прокурорскому надзору, усмотрели лишь 5,1% опрошенных следователей[388].
Основные полномочия прокурора сформулированы в ст. ст. 29 – 31 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», а также в ст. 37 УПК РФ.
Нам представляется актуальным обратить на них внимание, прежде всего, с позиций их использования для устранения ошибок.
В России в 2011 – 2015 годах ежегодно на досудебных стадиях уголовного судопроизводства прокуроры выявляли от 4 до 6 миллионов нарушений закона. Из них более половины – это нарушения при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении[389]. Следовательно, именно прокурорская деятельность не позволила должностным лицам органов уголовной юстиции скрыть от учета преступления.
В соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ, копия постановления о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору руководителем следственного органа, следователем, дознавателем. И если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела или отказа в возбуждении дела, отменить своим мотивированным постановлением постановление о возбуждении уголовного дела или постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.
В 2011 – 2015 годах ежегодно прокурорами лично и по их инициативе было отменено от 2,3 до 2,6 миллионов постановлений дознавателей и следователей об отказе в возбуждении уголовного дела[390]. Данные цифры свидетельствуют о наступательной деятельности прокуратуры в выявлении, исправлении и предупреждении следственных ошибок на стадии возбуждения уголовного дела. Но, в то же время, анализ указанной ситуации дает основания полагать, что на практике действует специфический «технологический конвейер», позволяющий дознавателям и следователям использовать данное прокурорское полномочие для увеличения во времени в силу различных причин стадии возбуждения уголовного дела.
Интересно отметить, что статистика отмен прокурором постановлений о возбуждении уголовного дела на порядок меньше вышеприведенной: в 2011 - 2015 годах в России прокуроры отменили от 19 до 35,5 тысяч постановлений дознавателей и следователей о возбуждении уголовного дела[391]. Это наглядно показывает, что прокуроры вероятность допущения следственных ошибок снижают при проведении следственной, а не доследственной проверки.
С такими полномочиями на старте расследования уголовного дела, прокурор имеет возможность усмотреть, к примеру, в материалах, представленных следователю, дознавателю оперативно-разыскными подразделениями для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, провокации. А, к примеру, по материалам, связанным с заявлениями лиц о применении к ним незаконных методов (прежде всего – физического насилия) со стороны должностных лиц правоохранительных органов, прокурор имеет возможность своевременно поставить в своем постановлении вопрос о возбуждении уголовного дела по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ.
Следует заметить, что в настоящее время продолжает оставаться актуальным вопрос о возвращении прокурору полномочия своим собственным постановлением возбуждать уголовные дела и передавать их дознавателю, следователю для производства расследования.
Опрошенные нами 44,4% прокурорских работников, 27,8% судей, 20,3% адвокатов, 17,9% следователей и руководителей следствия положительно высказались о полномочии прокурора возбуждать уголовное дело (уголовное преследование)[392].
На наш взгляд, данное полномочие стоит вернуть прокурору, так как процедура предварительного расследования сообщения о преступлении всегда эффективнее доследственной проверки. Тенденция по расширению перечня следственных действий, которые в настоящее время возможно проводить до возбуждения уголовного дела, дискуссия об упразднении вообще стадии возбуждения уголовного дела и проведения полноценного расследования по всем сообщениям о криминальных событиях, как это принято в Германии и других странах, возврат прокурору полномочия возбуждать своим постановлением уголовное дело (уголовное преследование) будут последовательными в контексте постепенного возвращения утраченных прокурором с 2007 года полномочий, что положительно скажется на оперативности и качестве своевременно начатого расследования уголовных дел, и, в конечном итоге, будет способствовать минимизации ошибок по уголовным делам.
В настоящее время у прокурора имеется полномочие выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства (следует заметить, что именно у прокурора сосредотачивается значительный объем информации по применению сотрудниками правоохранительных органов недозволенных методов деятельности; о нарушениях законности в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, охраны труда, экономики, ЖКХ, федеральной безопасности, межнациональных отношений и экстремизма, борьбы с коррупцией и др.)[393].
К примеру, в 2011 - 2015 годах ежегодно в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в органы предварительного следствия прокурор направлял от 28,7 до 34,2 тысяч материалов. Следователями было возбуждено от 24,5 до 26,1 тысячи уголовных дел[394]. Это еще один из аргументов в пользу возвращения прокурору полномочия самому возбуждать уголовные дела.
Прокурор имеет право выставить требование органам дознания и следственным органам по устранению нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, и, соответственно, рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора, принимать по ней решение.
В 2011 – 2015 годах в России прокуроры предъявили органам предварительного следствия большое количество требований об устранении нарушений законодательства в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ: в 2011 году – 83 223 требования, в 2012 году – 115 594 требования, в 2013 году – 147 337 требований, в 2014 году – 184 300 требований, в 2015 году – 215 246 требований[395].
В соответствии с ч. 2-1 ст. 37 УПК РФ, прокурор по мотивированному письменному запросу имеет право знакомиться с материалами находящегося в производстве у следователей уголовного дела.
50,6% работников прокуратуры, 50,6% адвокатов, 50,0% судей считают важным, чтобы надзирающий прокурор имел право в любой момент запрашивать у следователя материалы уголовного дела для изучения и выставления требований об устранении нарушений законности и дачи письменных указаний по уголовному делу[396]: существующее в действующем законодательстве полномочие прокурора о запросе у следователя через соответствующее мотивированное постановление материалов уголовных дел имеется, но в рамках дальнейших действий прокурора после изучения уголовного дела говорится о требованиях прокурора по устранению нарушений законности, но не идет речь о письменных указаниях прокурора по уголовному делу, что крайне актуально в контексте выявления, исправления и предупреждения следственных ошибок.
Именно прокурор утверждает обвинительное заключение, обвинительный акт, обвинительное постановление по уголовному делу.
При поступлении от следователя, дознавателя расследованного уголовного дела надзорная деятельность прокурора по проверке его с целью выявления следственных ошибок приобретает особое значение. Ведь утверждая обвинительное заключение, обвинительный акт, обвинительное постановление, прокурор практически берет на себя ответственность за то, что дело не содержит следственных ошибок и может быть рассмотрено судом.
Представляется важным, чтобы прокурор, изучая дело и утверждая обвинительное заключение (обвинительный акт, обвинительное постановление), получил положительный ответ на вопрос: «Имеется ли в деле достаточная совокупность относимых, допустимых, достоверных доказательств, позволяющих доказать в суде виновность обвиняемого – как не признающего свою вину, так и признающего, если вдруг в суде он изменит свои показания или откажется от них?».
В этой связи вполне оправдано было бы в законодательном или ведомственном порядке с целью минимизировать ошибки, особенно фундаментальные, обязать прокуроров на заключительном этапе расследования по определенной категории дел (особо тяжкие и тяжкие преступления; в случае непризнания обвиняемым своей вины; по делам, где обвиняемый содержится под стражей) проводить наедине или с защитником беседу с обвиняемым по результатам расследования дела, основным содержанием которой стало бы выяснение вопросов: считает ли обвиняемый свою вину доказанной, почему он не признает или признает частично себя виновным, не применялись ли к нему со стороны следователя, дознавателя, сотрудников полиции незаконные методы ведения следствия, был ли у обвиняемого со следователем, дознавателем психологический контакт, разъяснялись ли обвиняемому его права, обеспечено ли ему было право на защиту, имеет ли он какие-либо просьбы, ходатайства и др.?
Если вести речь о действенном прокурорском надзоре за предварительным расследованием уголовных дел, обеспечивающим выявление, исправление и предупреждение следственных ошибок, то такой надзор не может строиться лишь по документам и докладам следователя, дознавателя.
Живое общение с центральной фигурой уголовного процесса – обвиняемым, подчас, может оказаться наиболее эффективным в достижении назначения уголовного судопроизводства.
К тому же, для этого нет и организационных препятствий: по УПК РФ обвинительные документы вручает обвиняемому не суд, а прокурор (ст. ст. 222, 226 УПК РФ): вручение обвиняемому этих знаковых итоговых процессуальных документов по поручению (чаще всего – устному) прокурора следователями, дознавателями, а не самим прокурором, является незаконной и порочной практикой. Такой же порочной является и практика вручения обвиняемому обвинительных документов (заключения, акта, постановления) секретарями канцелярии прокуратуры. А уж тем более недопустимы случаи, когда уголовное дело от следователя, минуя прокуратуру, поступает в суд, а прокурор лишь утверждает обвинительные документы, не изучая материалов дела.
Прокурор в предусмотренных законом случаях возвращает уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения, обвинительного акта, обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков.
Прокурор, изучая уголовное дело, поступившее к нему с итоговым решением следователя, дознавателя (с обвинительным заключением, обвинительным актом, обвинительным постановлением, постановлением о прекращении уголовного дела или уголовного преследования по различным основаниям, постановлением о приостановлении предварительного расследования), и выявив следственные ошибки, имеет возможность возвратить уголовное дело для производства дополнительного расследования со своими указаниями по ходу доследования.
Нет сомнений, что возвращение уголовного дела прокурором на доследование – мощный «фильтр» устранения следственных ошибок на стадии предварительного расследования, гарантия направления в последующем (после производства дополнительного расследования) в суд уголовного дела, не содержащего следственных ошибок.
Актуальность возвращения на доследование уголовного дела именно прокурором и именно на стадии предварительного расследования в настоящее время вызывается и тем, что из сферы судебного разбирательства институт возвращения судом (судьей) уголовного дела для производства дополнительного расследования юридически вытеснен, хотя возвращение судом уголовного дела прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ для устранения препятствий его рассмотрения судом есть не что иное, как «завуалированная форма возвращения уголовного дела для производства дополнительного расследования», особенно в контексте известного постановления Конституционного Суда РФ от 02.07.2013 года.
Оперативный надзор за ходом расследования уголовных дел прокурор осуществляет по поступающим от дознавателей, следователей копиям основных процессуальных документов, сосредотачивающихся в надзорном производстве прокурора (копии постановлений о возбуждении уголовного дела, принятии его к производству, соединении или выделении уголовных дел, о возбуждении ходатайств о продлении сроков содержания под стражей, об избрании меры пресечения, о привлечении в качестве обвиняемого, о приостановлении, прекращении уголовного дела, сообщения о задержании по подозрению в совершении преступления, копии обвинительных заключений, актов, постановлений и др.).
Осуществляя надзор за расследованием по поступающим копиям основных процессуальных документов, прокурор имеет возможность в первую очередь реагировать на допускаемые дознавателями, следователем нарушения конституционных прав и свобод личности, существенные нарушения уголовно-процессуального закона.
Необходимая информация с данных документов, как правило, заносится в компьютер, и прокурор может организовать действенный контроль за сроками расследования, содержания под стражей, предъявления обвинения и др.
Материалы надзорного производства дают определенную информацию о ходе и результатах расследования дела, необходимую, прежде всего, прокурору для ответов на поступающие запросы, жалобы, для поддержания государственного обвинения в суде, внесения в суд представлений и т.п.
В исключительных случаях, когда производство осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, а также личного обыска не терпит отлагательства, указанные следственные действия могут быть произведены на основании постановления следователя, дознавателя без получения судебного решения. В этом случае следователь, дознаватель в течение 24 часов с момента начала производства следственного действия уведомляют судью и прокурора о производстве следственного действия, направляя им при этом необходимые процессуальные документы (копии постановления, протокола). Имея уведомление дознавателя, следователя и прилагаемые к нему копии процессуальных документов, прокурор получает возможность тщательно подготовить к судебному заседанию юридически грамотное и взвешенное обоснование своей позиции для дачи заключения. Получив уведомление и документы от дознавателя, следователя, судья в установленный законом срок проверяет законность произведенного следственного действия и выносит с учетом мнения прокурора и иных участников постановление о его законности или незаконности. Последнее решение влечет признание полученных в ходе проведенного следственного действия доказательств недопустимыми (ч. 5 ст. 165 УПК РФ).
Разрешение прокурором жалоб и заявлений участников процесса (ст. 124 УПК РФ) – один из эффективных способов выявления нарушений закона по уголовным делам. Расследование уголовного дела, особенно если по нему не установлены лица, подлежащие привлечению в качестве обвиняемых, если совершенное преступление приобрело особый общественный резонанс, если следователи, дознаватели допускают волокиту, грубость, бюрократизм, личную заинтересованность, непрофессионализм, нередко сопровождается большим количеством жалоб и заявлений от подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, их родственников, защитников и представителей, от других участников процесса.
В 2011 - 2015 годах ежегодно прокуроры в порядке ст. 124 УПК РФ рассматривали от 326 до 400 тысяч жалоб граждан на действие (бездействие) и решения дознавателя, органа дознания, следователя при принятии, регистрации и рассмотрении сообщения о преступлении; от 245 до 266 тысяч жалоб по вопросам проведения следствия и дознания[397].
По результатам рассмотрения жалобы прокурор выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в удовлетворении. Но в любом случае у заявителя есть право данное постановление прокурора обжаловать вышестоящему прокурору и (или) в суд.
Вдумчивое, законное и справедливое разрешение прокурором таких жалоб и заявлений посредством проверки «отказных материалов» и материалов уголовных дел, личных встреч с лицами, подавшими жалобу, заявление, другими методами надзорной деятельности в конечном итоге позволяет вести расследование уголовного дела в строгом соответствии с требованиями закона.
Прокурор имеет полномочия отменять незаконные и необоснованные постановления нижестоящего прокурора; передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами подследственности, установленными ст. 151 УПК РФ; изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю следственных подразделений Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи.
Указанные полномочия прокурора обеспечивают наиболее полное и объективное расследование, а изъятия уголовных дел и их передачи должны делаться в целях устранения и предупреждения нарушений закона, обеспечения всесторонности, полноты, объективности расследования.
Эти полномочия, если они реализуются через мотивированные постановления прокурора, не посягают на процессуальную самостоятельность следователя, не являются вторжением прокурора в прерогативу ведомственного контроля, не должны порождать необъективность, заинтересованность прокурора в расследовании дела, ибо передача прокурором дел должна производиться без определения конкретного следователя, которому поручается расследование данного дела, так как это – прерогатива руководителя следственного органа.
Самым распространенным способом процессуального реагирования прокурора на серьезные недостатки в деятельности руководителя следственного органа, как показали результаты нашего исследования, является представление в адрес вышестоящего руководителя следственного органа.
Внося в адрес руководства следственных аппаратов и органов дознания представления об устранении выявленных нарушений, причин и условий, которые этому способствовали, прокурор может поставить вопрос о дисциплинарном наказании конкретных следователей, дознавателей, допустивших нарушения закона при расследовании уголовных дел.
В 2011 – 2015 годах ежегодно прокурорами вносилось от 86,6 до 102,3 тысяч представлений и информаций в адрес руководителей органов дознания и предварительного следствия об устранении нарушений законности на досудебных стадиях уголовного процесса. В этот период ежегодно от 93,5 до 145,3 тысяч должностных лиц органов дознания и предварительного следствия по инициативе прокурора были привлечены к дисциплинарной ответственности[398].
Использование прокурором в необходимых случаях этого полномочия, неблагоприятные последствия для следователей, дознавателей (в служебном, материальном, моральном плане) при наложении дисциплинарных наказаний, заставляют их вести расследование уголовных дел в соответствии с законом, избегая следственных ошибок.
При проверке наличия законных оснований к прекращению уголовного дела прокурор должен убедиться в присутствии в материалах дела письменного согласия обвиняемого и наличии других необходимых условий на его прекращение. Полезным было бы на ведомственном уровне обратить внимание прокурора на возможность при прекращении дела лично провести беседу с обвиняемым, (с лицом, совершившем общественно-опасное деяние), чтобы убедиться в его согласии на прекращение дела, в знании им последствий такого прекращения, в первую очередь, о возможности предъявления к нему со стороны заинтересованных лиц иска в порядке гражданского судопроизводства.
Такая встреча, в конце концов, имела бы для обвиняемого профилактическое значение, а для прокурора служила бы гарантией того, что какие-либо следственные ошибки по делу исключены.
В 2011 – 2015 годах ежегодно прокурорами и по их инициативе было отменено от 24,7 до 31,7 тысяч постановлений о прекращении уголовных дел[399].
Многолетняя практика изучения прокурором приостановленных производством уголовных дел также показала свою эффективность, особенно по нераскрытым («темным», неочевидным) преступлениям. У прокурора имеется полномочие отменять незаконные и необоснованные постановления дознавателей, следователей о приостановлении уголовных дел.
В 2011 – 2015 годах ежегодно прокурорами и по их инициативе было отменено от 405,6 до 443,7 тысяч постановлений о приостановлении предварительного расследования[400].
Осуществление ведомственного контроля начальником органа дознания, начальником подразделения дознания, руководителем следственного органа поднадзорно прокурору.
Во-первых, прокурору поднадзорна деятельность начальника подразделения дознания, руководителя следственного органа, соответственно, как дознавателя, следователя при расследовании ими конкретных уголовных дел.
Во-вторых, прокурор осуществляет надзор за исполнением руководителем следственного органа полномочий, предоставленных ему ст. 39 УПК РФ и исполнением начальником органа дознания, начальником подразделения дознания полномочий, предоставленных им ст. ст. 40.1, 41 УПК РФ.
Оперативное обеспечение процесса раскрытия и последующего расследования преступления способствует быстрому и эффективному достижению назначения уголовного судопроизводства, позволяет избежать значительного количества следственных ошибок по делу.
Значительными являются полномочия прокурора при осуществлении прокурорского надзора на различных этапах досудебного производства по уголовному делу.
Особое внимание прокурору при осуществлении прокурорского надзора необходимо обращать на обеспечение прав несовершеннолетних потерпевших и свидетелей, регламентированных ст. 191 УПК РФ (участие педагога, психолога при проведении следственных и иных процессуальных действий с участием несовершеннолетних потерпевших, свидетелей; видеосъемка и киносъемка допросов и иных следственных действий с участием несовершеннолетних потерпевших, свидетелей и др.); ст. 45 УПК РФ (участие за счет средств государства адвоката в качестве представителя несовершеннолетнего потерпевшего при совершении преступления против половой неприкосновенности несовершеннолетнего).
Приведенные выше статистические данные свидетельствуют о том, что активность прокуроров в осуществлении прокурорского надзора за дознанием и предварительным следствием в рамках представленных ему полномочий присутствует, но показатели допускаемых дознавателями и следователями ошибок по уголовным делам говорят о необходимости совершенствования организационно-процессуального механизма прокурорского надзора.
В ходе опросов практических работников нас интересовали вопросы, связанные с возвращением прокурору утраченных им процессуальных полномочий и наделением его новыми полномочиями.
22,2% судей и работников прокуратуры, 20,5% следователей и руководителей следствия полагают, что у прокурора должно быть право проводить отдельные следственные действия и расследование уголовных дел в полном объеме. Адвокаты, напротив, вообще не считают такое полномочие для прокурора необходимым[401]. Не исключено, что качество прокурорского дознания и следствия, учитывая высокий статус прокуратуры и высокий профессиональный уровень прокурорских работников, могли бы быть в целом выше существующих дознания и предварительного следствия. Но наделение прокурора такими полномочиями явно вступает в противоречие с общей направленностью осуществляемой в России правовой реформы. Поэтому, по всей видимости, предварительное расследование и прокурорский надзор должны развиваться как самостоятельные виды уголовно-процессуальной деятельности.
Следует заметить, что опрошенные практические работники в основной своей массе не считают целесообразным участие прокурора в проведении дознавателем и следователем каких-либо следственных и иных процессуальных действий: за такое участие высказались лишь 11,1% судей и прокурорских работников, 10,4% адвокатов, 2,6% следователей[402]. Таким образом, продвижение идеи о наделении прокурора полномочием участвовать в следственных или иных процессуальных действиях, несмотря на всю свою привлекательность в контексте своевременного и профессионального выявления, устранения и предупреждения следственных ошибок, в современных условиях представляется невостребованной.
В действующем законодательстве полномочие прокурора о запросе у следователя через соответствующее мотивированное постановление материалов уголовных дел имеется, но в рамках дальнейших действий прокурора после изучения уголовного дела говорится лишь о требованиях прокурора по устранению нарушений законности, но не идет речь о письменных указаниях прокурора по уголовному делу, что крайне актуально в контексте выявления, устранения и предупреждения следственных ошибок.
Эффективное «прокурорское включение» в контексте выявления, исправления и предупреждения следственных ошибок было бы значимым, если бы прокурору вернули утраченное им полномочие продлевать сроки предварительного расследования уголовного дела с изучением при этом всех материалов дела: за возвращение данного полномочия высказались 44,4% судей, 38,9% прокурорских работников, 28,2% следователей и руководителей следствия, 10,7% адвокатов[403].
Актуально по результатам опроса практических работников выглядит и вопрос о возвращении такого полномочия прокурора, как право прекращать своим постановлением уголовное дело (уголовное преследование): за восстановление данного утраченного полномочия высказались 70,2% адвокатов, 28,2% следователей и руководителей следствия, 27,8% работников прокуратуры, 22,2% судей[404].
Ученые и практики критически подходят к обсуждению вопроса о том, чтобы с момента возбуждения уголовного дела определять надзирающего за его расследованием прокурора, который будет поддерживать по данному уголовному делу обвинение.
55,6% работников прокуратуры, 51,3% следователей и руководителей следствия, 33,3% судей высказались за то, что это оправдано, но только по определенной категории дел («сложные», «громкие», «резонансные», по делам, где обвиняемый содержится под стражей, и т.п. дела). 70,8% адвокатов, 23,1% следователей и руководителей следствия считают, что такая схема прокурорского надзора необходима по всем уголовным делам[405].
Таким образом, было бы вполне оправдано приказом Генерального прокурора Российской Федерации закрепить положение о том, что с момента возбуждения уголовного дела, относящегося к определенной категории, обозначенной нами выше, возможно приказом соответствующего прокурора определять надзирающего за его расследованием прокурора, который в последующем будет поддерживать по данному уголовному делу обвинение в суде.
Среди теоретиков и практиков озвучена инициативазакрепить на законодательном уровне право прокурора участвовать в предъявлении лицу обвинения.
Такое право прокурора на участие в предъявлении обвинения лицу по всем уголовным делам поддержали лишь 10,4% адвокатов и 5,1%следователей. Это же право прокурора, но при предъявлении обвинения по определенной категории уголовных дел («сложные», «громкие», «резонансные», по делам, где обвиняемый содержится под стражей, и т.п. дела), поддержали уже 25,6% следователей и руководителей следствия, 16,7% работников прокуратуры, 11,1% судей[406].
На наш взгляд, было бы оправдано и на законодательном уровне, и приказом Генерального прокурора Российской Федерации закрепить, что по определенной категории уголовных дел, обозначенных нами выше, надзирающий прокурор может по своему усмотрению принимать участие в предъявлении обвинения лицу с целью минимизировать допущение ошибок по уголовному делу и в «вопросе факта» (фабула обвинения), и в «вопросе «права» (квалификация деяния).
Обсуждается и идеяо возложении на прокурора обязанности по составлению обвинительного заключения по уголовному делу.
Данную новеллу поддерживают 20,7% адвокатов, 20,5% следователей и руководителей следствия; 5,6% работников прокуратуры и 5,1% следователей считают, что составлять обвинительное заключение прокурор должен при участии следователя; 7,7% следователей и руководителей следствия, 5,6% судей полагают, что прокурор при участии следователя должен составлять обвинительное заключение по определенной категории уголовных дел («сложное», «громкое», «резонансное», по делам, где обвиняемый содержится под стражей, и т.п.)[407].
Несмотря на приведенные выше результаты опроса практических работников, мы полагаем, что было бы полезно и на законодательном уровне, и приказом Генерального прокурора Российской Федерации закрепить, что по определенной категории сложных уголовных дел, обозначенных нами выше, надзирающий прокурор совместно со следователем могут составлять обвинительное заключение: это позволит минимизировать ошибки по уголовным делам.
Следует отметить, что при анкетировании подавляющая часть респондентов к указанным выше новациям отнеслась с настороженностью, предпочтя оставить все в полномочиях прокурора без особых изменений. К этому необходимо относиться с пониманием (пытаться просматривать в направлениях всех ответов рациональные моменты) с тем, чтобы с учетом такого отношения вносить научно-обоснованные предложения законодателю и правоприменителю по изменению ситуации в работе с ошибками к лучшему.
«Предсудебный» характер прокурорского надзора и ограничения для прокурора в принятии определенного круга окончательных решений
Окончательные решения по вопросам, связанным с вмешательством субъектов, ведущих уголовный процесс, в охраняемые Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, законодатель относит к прерогативе суда. Но при этом прокурорский надзор носит и должен в большей мере носить «предсудебный» характер.
Важную миссию отводит законодатель прокурору при принятии решения о заключении подозреваемого, обвиняемого под стражу, о продлении сроков содержанияобвиняемого под стражей.
Согласно ч. 3 ст. 108, ч. 2 ст. 109 УПК РФ, дознаватель только с согласия прокурора может возбуждать перед судом ходатайства о принятии соответствующего решения.
В соответствии с ч. 4 ст. 108 УПК РФ, участие прокурора в судебном заседании при разрешении вопросов о заключении лица под стражу, о продлении сроков содержания лица под стражей является обязательным. Позиция прокурора, своевременно выявившего фундаментальную ошибку при принятии решений о заключении лица под стражу или продлении сроков его содержания под стражей, может быть определяющей для суда.
Вместе с тем, представляется важным усилить процессуальные полномочия прокурора при решении вопроса о заключении лица под стражу и продлении сроков его содержания под стражей. Речь идет о полномочии прокурора утверждать ходатайство следователя о заключении лица под стражу или продлении сроков содержания под стражей (то есть, при отсутствии на постановлении следователя визы прокурора «утверждаю» или «согласен» материалы в суд не могут быть направлены). За указанное выше полномочие прокурора при опросе высказались 44,4% работников прокуратуры, 28,2% следователей и руководителей следствия, 11,1% судей, 10,8% адвокатов[408].
С появлением в уголовном судопроизводстве института досудебного соглашения о сотрудничестве между прокурором и обвиняемым вопрос о мере пресечения (не заключение под стражу, а иная, более мягкая мера) может стать предметом соглашения, вследствие чего и позиция прокурора в суде при заключении под стражу и продлении сроков содержания под стражу может быть лояльной по отношению к лицу, который пошел на сотрудничество с прокурором.
Помимо рассмотрения вопросов, связанных с мерой пресечения, прокурор может участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ.
Прокурорские и следственные ошибки опасны тем, что они могут породить судебные ошибки.
Изложенные выше положения концептуально и нормативно обосновывают модель перманентного прокурорского надзора как основной контрольно-надзорной деятельности при досудебном производстве по уголовному делу, которая эффективно позволяет реализовать стратегии уголовного преследования и защиты прав человека. Данная модель прокурорского надзора в качестве значимого надзорного полномочия прокурора закрепляет за ним полномочие по процессуальному руководству уголовным преследованием в уголовном процессе. Будучи руководителем уголовного преследования, прокурор должен обладать властными полномочиями по возбуждению такого преследования (полномочием возбуждать уголовные дела), корректировке предварительного расследования (отмена незаконных постановлений следователя и дознавателя; продление сроков предварительного расследования), разрешению жалоб участников уголовного судопроизводства и заинтересованных лиц, выставлению официальных требований об устранении нарушений Закона, даче заключений при осуществлении судом судебного контроля на досудебных стадиях, выражению согласия (как гаранта законности) на осуществление процессуальных действий, посягающих на конституционные права и свободы человека и гражданина, определение в необходимых случаях конкретного органа, призванного произвести полное, всестороннее и объективное расследование по уголовному делу в соответствии с требованиями закона и правил подследственности, возвращению уголовного дела следователю и дознавателю на дополнительное расследование и др.); полномочиями по окончательному инкриминированию уголовного обвинения лицу, а также заключению с ним досудебного соглашения о сотрудничестве и прекращению уголовного преследования.
При такой модели прокурорского надзора не исключается в законодательном порядке передача части полномочий суда на досудебных стадиях уголовного процесса прокурору.
Именно такая модель прокурорского надзора позволяет своевременно и эффективно выявлять, исправлять и предупреждать следственные ошибки на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 530; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!