Глава 1. Понятие налогового процесса
Налоговый процесс
Вместо введения
Не будет преувеличением сказать, что в течение последних 10-15 лет налоговое право в России переживает настоящий бум: в центре внимания находится практически любая законопроектная инициатива в налоговой сфере, большим спросом пользуются научные и научно-практические издания по проблематике налогового права, наконец, налоговое право как учебная дисциплина включено в учебные планы практически всех юридических и экономических факультетов.
Очевидно, что речь идет о некотором "конъюнктурном" всплеске интереса к налоговому праву, обусловленном, среди прочего, повышенным интересом сегодняшних студентов к специальностям, профессиональная подготовка по которым строится на базе знаний налогового права (налоговое консультирование, налоговый менеджмент, юрист по налоговым спорам и т.д.). Такая ситуация не могла не сказаться на характере преподавания налогового права в высших учебных заведениях. Оно начинает, по нашему убеждению, ориентироваться преимущественно на разрешение казуальных практических ситуаций в сфере налогообложения в ущерб развитию теории налогового права и его процессуальной составляющей. Стал наблюдаться, как сказали бы раньше, "перекос" в сторону материального налогового права. Процессуальные и процедурные вопросы налогового права все чаще стали оставаться в тени. Такое положение дел незамедлительно сказывается на качестве образования и создает реальную угрозу для достижения одной из ценностных установок налогового права - обеспечения защиты прав и законных интересов налогоплательщика, противостояния любым проявлениям административного произвола в сфере налогообложения. Ведь для этого специалисты, профессионально занятые вопросами налогообложения, должны в совершенстве владеть знаниями о налоговом процессе.
|
|
|
Решить проблему наметившейся "диспропорции" материальной и процессуальной частей учебного курса "Налоговое право" можно по-разному: внеся соответствующие изменения в учебно-тематический план курса или подготовив самостоятельный спецкурс, посвященный процессуальным и процедурным вопросам налогового права. Второй путь представляется более подходящим в тех случаях, когда речь идет об углубленной подготовке специалистов в рамках финансово-правовых и налогово-правовых специализаций, существующих сегодня в ряде российских вузов. Спецкурс по налоговому процессу может быть востребован и в рамках дополнительного финансово-экономического и юридического образования.
Инициатива подготовить учебно-методический комплекс по налоговому процессу, который помог бы лучше организовать самостоятельную работу студентов и слушателей и был бы полезен преподавателям при организации и проведении практических занятий, нашла поддержку в Государственном университете - Высшей школе экономики. Научный фонд ГУ-ВШЭ в рамках проекта "Учитель-ученики" предоставил исследовательский грант группе преподавателей, аспирантов и студентов старших курсов финансово-правовой специализации под руководством проф. д.ю.н. А.Н. Козырина.
|
|
|
Своевременность научно-практических исследований по налоговому процессу объясняется тем, что в современной финансово-правовой доктрине проблема налогового процесса неоднократно затрагивалась учеными, представляющими различные научные школы, при этом единый подход к пониманию налогового процесса до сих пор так и не сформировался. В то же время, не определив понятие налогового процесса, нельзя перейти к поиску путей и средств повышения его эффективности, исследованию воздействия налогового процесса на развитие предпринимательской деятельности в Российской Федерации.
В теоретическом плане представляемая работа знакомит с основными категориями налогового процессуального права, раскрывает понятие и сущность налогового процесса, определяет его место в налоговом праве, устанавливает соотношение понятий материальной процедуры и процессуальной процедуры применительно к налоговому праву. Изучение курса позволит применить соответствующие теоретические знания на практике в интересах эффективной и действенной защиты прав и законных интересов налогоплательщика. Несомненное теоретическое значение имеют исследование особенностей субъектного состава процессуальных отношений в налоговой сфере, классификация налоговых производств, соотнесение налогового процесса и административного процесса, изучение того, как законодательство о налоговом процессе влияет на эффективность налогового администрирования.
|
|
|
Основательное изучение налогового процесса придаст завершенность системе налогового права как учебной дисциплины. Налоговое право предстанет в единстве трех своих составных частей - права материального, процессуального и деликтного.
Известной методической особенностью учебного пособия является совмещение в рамках одного курса как самого налогового процесса, так и различных налоговых процедур, которые с теоретико-правовой позиции обычно не включаются в предмет налогового процесса.
|
|
|
Практическая ориентированность учебного курса обусловила необходимость тщательного анализа судебно-арбитражной практики по проблематике налогового процесса, изучения наряду с законодательными и подзаконными источниками налогового права многочисленных актов ненормативного характера. Последние, представляя собой в ряде случаев толкование нормативных положений налогового процесса, существенным образом влияют на формирование тенденций правоприменения в налоговой сфере.
В работе использовались правовые акты по состоянию на 1 сентября 2007 года.
Научные и научно-практические публикации участников проекта "Учитель-ученики", в которых нашли отражение результаты исследования
1. Давыдова М.В., Пантелеев А.И. Понятие и предмет налогового процессуального права//Финансовое право. 2006. N 3.
2. Давыдова М.В. Особенности статуса участников налогового процесса//Модернизация экономики и государство. М.: ГУ-ВШЭ, 2007.
3. Кинсбурская В.А., Ялбулганов А.А. Судебный порядок взыскания налоговой санкции//Закон. 2007. N 9.
4. Кинсбурская В.А. Уголовная ответственность должностных лиц налоговых органов//Гражданин и право. 2007. N 3.
5. Кинсбурская В.А., Ялбулганов А.А. Административный порядок взыскания недоимок по налогам, пеней и налоговых санкций//Арбитражное правосудие в России. 2007. NN 8, 9.
6. Кинсбурская В.А. Уголовная ответственность должностных лиц налоговых органов за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей//Налоги и налогообложение. 2006. N 4.
7. Козырин А.Н., Пантелеев А.И. Выемка документов по Налоговому кодексу Российской Федерации: обзор судебно-арбитражной практики//Арбитражное правосудие в России. 2007. N 1.
8. Козырин А.Н., Семенча О.Ю. Проведение экспертизы и привлечение специалиста по Налоговому кодексу Российской Федерации//Арбитражное правосудие в России. 2007. N 8.
9. Козырин А.Н., Семенча О.Ю. К вопросу о допустимости в налоговом процессе доказательств, полученных с участием понятых или свидетелей//Законы России. 2007. N 9.
10. Налоги и сборы России в вопросах и ответах. Давыдова М.В., Пантелеев А.И., Сиботина И.В. - члены авторского коллектива. {http://www.garant.ru}
11. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая и вторая): в вопросах и ответах/Под ред. А.А. Ялбулганова; Кинсбурская В.А, Пантелеев А.И., Реут А.В., Сиботина И.В. - члены авторского коллектива.
12. Налоговое право России в вопросах и ответах. - М.: Юстицинформ, 2007. - Кинсбурская В.А. - член авторского коллектива.
13. Налоговый контроль: научно-практический комментарий положений законодательства о налогах и сборах с обзором судебной практики, 2007. - Кинсбурская В.А. - член авторского коллектива.
14. Пантелеев А.И. Нормы налогового процесса в механизме защиты прав человека//Финансовое право России: актуальные проблемы/Под ред. А.А. Ялбулганова. - М.: Aсademia, 2007.
15. Постатейный комментарий к Закону РФ "О налоговых органах Российской Федерации"/Под общей ред. проф. А.А. Ялбулганова. - М: Городец, 2007. - 207 с. - Козырин А.Н., Кинсбурская В.А. - члены авторского коллектива.
16. Реут А.В. Проведение налоговых проверок правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты государственной пошлины//Публично-правовое регулирование экономических отношений: Сборник статей. - Под ред. проф. А.Н. Козырина. М., 2005.
17. Сиботина И.В. Восстановление косвенного налогообложения в первые годы НЭП (на примере акцизов)//Финансовое право. 2006. N 5.
18. Cиботина И.В. Промысловое обложение в первые годы НЭПа: особенности правового регулирования (1921-1923 гг.)//Финансовое право. 2006. N 8.
Глава 1. Понятие налогового процесса
Рассмотрение налогового процесса необходимо предварить некоторыми замечаниями относительно понятия самого налогового права. При этом налоговое право мы понимаем в трех ипостасях: как подотрасль финансового права, как раздел финансово-правовой науки и как соответствующую учебную дисциплину.
Как подотрасль финансового права налоговое право представляет собой совокупность налогово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере налогообложения. Предмет правового регулирования налогового права определен в ст. 2 НК РФ и включает в себя следующие группы общественных отношений:
- отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в РФ;
- отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля;
- отношения, возникающие в процессе обжалования актов налоговых органов действий (бездействия) их должностных лиц;
- отношения, возникающие в процессе привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Система налогового права как подотрасли финансового права состоит из норм права, объединенных, в свою очередь, в институты. При этом объединение норм права в институты носит не произвольный характер, а осуществляется на основе общности отношений, регулируемых совокупностью правовых норм. Одним из таких институтов является налоговый процесс. Возникает вопрос, какие же нормы по своему характеру составляют институт налогового процесса.
Для ответа на этот вопрос необходимо дать определение юридической (правовой) процедуры и юридического процесса. Правовая процедура представляет собой систему, ориентированную на достижение конкретного правового результата, состоящую из последовательно сменяющих друг друга актов поведения, внутренне структурированную правовыми отношениями, иерархически построенную и динамически развивающуюся. Правовая процедура выступает средством реализации основного, главного для нее правоотношения.
В зависимости от характера правоотношений, на реализацию которых направлены правовые процедуры, выделяют материальные процедуры, процессуальные процедуры и правотворческие процедуры. Понятие "процессуальная процедура" и "юридический процесс" отражают одно и то же явление, но в разных аспектах.
Юридический процесс представляет собой разновидность юридической (правовой) процедуры, направленную на выявление и реализацию материального охранительного правоотношения, что предопределяет своеобразие его содержательных черт (обязательное наличие в составе властного субъекта, специфику опосредуемых мер, высокий уровень нормативной регламентации). Выделение различных видов юридического процесса основывается на выделении различных видов материальных регулятивных правоотношений (материальных норм), обеспечение которых является целью охранительных правоотношений.
Институт налогового процесса представляет собой систему охранительных норм налогового права, направленную на обеспечение исполнения налоговой обязанности.
В данном случае используется широкое понимание налоговой обязанности. Кроме обязанности платить законно установленные налоги и сборы, т.е. реализации конституционно установленной меры должного поведения, налоговая обязанность включает в себя и иные меры должного поведения налогоплательщика и других участников налоговых правоотношений. Так, например, к обязанностям налогоплательщика в соответствии со ст. 23 НК РФ, помимо обязанности платить законно установленные налоги и сборы относятся обязанность встать на учет в налоговых органах; вести в установленном порядке учет своих доходов (расходов) и объектов налогообложения и другие обязанности.
Налоговый процесс как раздел налогово-правовой науки представляет собой деятельность, направленную на познание налоговых процессуальных норм и правоотношений, складывающихся на их основе. В ходе познания осуществляются анализ налоговых процессуальных норм, их классификация и систематизация. Налоговый процесс как раздел налогово-правовой науки изучает отдельные стадии налогового производства (регистрационное производство, исполнительное производство, производство по налоговому контролю, производство по делам о налоговых правонарушениях), принципы налогового процесса, анализирует практику применения налоговых процессуальных норм, осуществляет выработку рекомендаций по их совершенствованию.
Налоговый процесс, являясь молодым и динамично развивающимся институтом налогового права и разделом налогово-правовой науки, все чаще включается в учебные планы юридических факультетов высших учебных заведений как учебный спецкурс.
Исследование вопросов о нормативно-правовом регулировании того или иного круга общественных отношений принято начинать с Конституции РФ. Однако норм, непосредственно регулирующих налоговые процессуальные отношения, Конституция РФ не содержит, а устанавливает некоторые общие начала налогового права, а также общие начала процессуального права. К таковым можно отнести право на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45), гарантирование судебной защиты прав и свобод (ст. 46), право каждого не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников (ст. 51).
Следующим уровнем в порядке убывания юридической силы являются международные акты в сфере налогообложения, которые могут заключать в себе нормы налогового процесса. Так, например, предметом Соглашения между Правительством РФ и Правительством Монголии о сотрудничестве и обмене информацией по вопросам соблюдения налогового законодательства (заключено в г. Москве 18.05.2001) является сотрудничество компетентных налоговых органов договаривающихся государств с целью организации эффективного контроля за исполнением налогового законодательства.
Специфика нормативно-правового регулирования налогового процесса состоит в отсутствии обособленного нормативного правового акта, содержащего нормы налогового процесса. НК РФ содержит в себе одновременно и нормы материального права, устанавливающие права и обязанности участников налоговых правоотношений, и нормы процессуального права, посредством которых осуществляется реализация материальных норм. Кроме того, процессуальные нормы в НК РФ не выделены в отдельный раздел, а сгруппированы в основном в первой части НК РФ, регулирующей общие вопросы налогообложения (в общей части НК РФ) по видам налоговых производств.
Отдельные процессуальные нормы налогового права содержатся во второй части НК РФ (в особенной части НК РФ), регламентирующей взимание конкретных налогов. Примерами таких вкраплений могут служить: ст. 176 НК РФ, устанавливающая, по сути, особенности проведения камеральных налоговых проверок, при подаче налогоплательщиком декларации, в которой сумма налога на добавленную стоимость заявлена к возмещению; статьи 288.1 и 385.1 НК РФ, устанавливающие особенности проведения выездной налоговой проверки резидентов, исключенных из единого реестра резидентов Особой экономической зоны в Калининградской области; ст. 346.42 НК РФ, устанавливающая специальные правила налогового контроля для участников соглашения о разделе продукции.
Более того, законодатель не всегда последователен и зачастую включает процессуальные нормы одного вида налогового производства в разделы, посвященные другим видам производств. Например, нормы, регулирующие обеспечительное производство, содержатся как непосредственно в главе 11 НК РФ "Способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов", так и в статье 101 НК РФ, регулирующей производство по делам о налоговых правонарушениях.
Из приведенных примеров видно, что одним из направлений совершенствования нормативно-правового регулирования в области налогового процесса является дальнейшая систематизация налоговых процессуальных норм.
К числу принципов налогового процесса можно отнести общеправовые принципы и принципы собственно налогового процесса. К общеправовым принципам относятся:
- Принцип законности, который следует из конституционной обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы (ст. 15 Конституция РФ). Принцип законности состоит также в требовании надлежащего применения соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.
- Принцип равенства всех перед законом. Данный принцип также следует из Конституции РФ (ст. 19) и предполагает, что законы адресованы всем субъектам права и распространяются на них в равной мере.
Среди принципов налогового процесса можно выделить принципы, распространяющие свое действие на все виды налоговых производств или применяющиеся при регулировании отдельных их видов.
К первой категории принципов относятся:
- Принцип быстроты налогового процесса, который выступает в качестве способа защиты прав и законных интересов налогоплательщиков и фискальных интересов государства и муниципальных образований. В силу этого процессуальные действия должны быть осуществлены строго в сроки, установленные НК РФ.
- Принцип охраны интересов личности и государства, который состоит в необходимости надлежащего использования участниками налогового процесса своих прав и исполнения своих обязанностей.
- Принцип самостоятельности в принятии решения, который является необходимым условием осуществления компетенции должностных лиц налоговых органов. Он означает, что вышестоящий налоговый орган не должен без особой необходимости вмешиваться в деятельность нижестоящего налогового органа и влиять на принятие им решений.
- Принцип соблюдения процессуальной формы, согласно которому все виды налоговых производств осуществляются в определенной НК РФ процессуальной форме. Несоблюдение таковой является во многих случаях основанием для признания неправомерными действий (решений) налоговых органов и их должностных лиц.
- Принцип соблюдения налоговой тайны. Сведения, полученные налоговым органом при реализации своих полномочий, не могут быть разглашены иначе, как на основаниях, предусмотренных НК РФ.
- Соблюдение установленных презумпций и прав налогоплательщика, уважение его личных прав и имущественных интересов при осуществлении должностными лицами налоговых органов своих полномочий.
- Недопустимость причинения вреда при проведении мероприятий налогового контроля.
- Принцип ответственности налоговых органов и их должностных лиц за причиненные убытки неправомерными действиями (решениями) или бездействием налоговых органов и их должностных лиц.
Отдельные виды налоговых производств базируются, помимо общих принципов налогового процесса, на собственных принципах. Так, к принципам производства по делам о налоговых правонарушениях можно отнести такой принцип процессуального права как принцип объективной истины. Согласно этому принципу должностные лица налогового органа должны использовать все имеющиеся возможности для получения доказательств как подтверждающих совершение налогового правонарушения, так и доказательств, свидетельствующих об отсутствии в действиях лица состава налогового правонарушения. Решение, вынесенное в ходе производства по делу о налоговом правонарушении, должно основываться только на имеющихся в материалах дела доказательствах, а не на субъективной оценке должностного лица налогового органа обстоятельств дела.
Процессуальные нормы, образующие налоговый процесс, можно подразделить на нормы общей и особенной части налогового процесса. В общую часть могут быть включены нормы, регулирующие общие принципы осуществления налогового процесса, процессуальный статус участников налоговых правоотношений и т.д. Особенную часть налогового процесса составят нормы, регулирующие отдельные стадии налогового процесса, - налоговые производства.
Под производством следует понимать определяемый характером и спецификой подлежащего защите материального права или охраняемого законом интереса процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения индивидуально конкретных дел. Конкретное дело, подлежащее рассмотрению в рамках одного налогового производства, не может быть рассмотрено в рамках другого производства.
Исходя из норм материального права, на реализацию которых направлены охранительные правоотношения, можно выделить следующие виды производств:
- производство по налоговому контролю;
- производство по делам о налоговых правонарушениях;
- производство по жалобам и спорам в сфере налогообложения.
Неоднозначно решается вопрос об отнесении исполнительного производства к налоговому процессу, поскольку исполнительное производство в той части, в которой оно регулирует порядок добровольного исполнения налоговой обязанности является, разновидностью материальной процедуры. В части же принудительного исполнения налоговой обязанности и обеспечительного производства - относится к процессуальным процедурам, т.е. является частью налогового процесса.
В учебно-методических целях в настоящем пособии будут рассмотрены также правотворческие процедуры - производство по принятию актов в сфере налогообложения, и материальные процедуры - регистрационное производство в сфере налогообложения.
Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 335; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!