Теоретичні основи безпосереднього народовладдя 12 страница
При цьому за п'ятнадцять років незалежності в Україні були неод-норазові спроби привести чинний Закон України «Про всеук-
1 Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Референдне право України: Навч. посіб. — К., 2006. —С. 9,231-238.
217
Розділ 15
раїнський та місцеві референдуми» у відповідність до Конституції України або прийняти новий. Зокрема, тільки під час роботи Верховної Ради України V скликання було зареєстровано три проекти законів про референдуми: проект закону про місцевий референдум за № 1154 від 17 липня 2006 р., поданий народними депутатами України О. Тур-чиновим, А. Портновим; проект закону про всеукраїнський референдум за № 1200 від 27 липня 2006 р., поданий народними депутатами України Є. Кушнарьовим, Ю. Каракаєм; проект закону про тери-торіальну організацію виборів і референдумів в Україні за № 2863 від 10 січня 2007 р., поданий народними депутатами України Н. Богаше-вою, Ю. Ключковським, Г. Пономаренко, В. Тихоновим. Проте досі ця робота не має логічного завершення.
На сьогодні правознавці дедалі більше схиляються до думки про доцільність прийняття нового закону про референдуми, а у перспек-тиві — й единого кодифікованого акта, який регулював би порядок організації та проведеня виборів і референдумів в Україні.
15.3. Предмети референдумів
Важливим питанням будь-якої форми безпосередньої демократа, у тому числі й референдуму, є ті важливі проблеми суспільного і державного життя, що можуть конструктивно розв'язуватися шляхом безпосередньої реалізації народного суверенітету. Сутність, зміст і призначення референдумів у системі форм безпосередньої демократії визначаються їх предметом.
|
|
|
Як свідчить історія, становлення і розвиток референдумів обумовлювалися характером їх предметів. Так, перший у світі до-стовірно відомий референдум було проведено в 1439 р.1 (на думку А. Дюнана, в 1449 р.) у швейцарському кантоні Берн. На ньому вирішувалася проблема фінансового становища цього кантону, а са-ме: затвердження збору в розмірі 1 ангетера на тиждень для погашення військових боргів кантону. Позитивний досвід Берна був запозиче-ний більшістю інших швейцарських кантонів. На референдумах вирішувалися різноманітні питання суспільного життя, які до цього
1 Дмитриев Ю. А., Комарова В. В. Референдум в системе народовластия. — М., 1995. — С. 5.
218
Референдуми в Україні
були предметом зібрання мирових сходів. На відміну від мирових сходів ХІІІ-ХІУ ст., які збиралися для вироблення конкретного рішення з проблеми, що поставала перед кантоном, референдуми пе-редбачали голосування населення кантону з питань, запропонованих місцевими урядами.
Предмет референдумів — це найважливіші проблеми суспільного життя на загальнонаціональному та місцевому рівнях, які відповідно до Конституції та законів України можуть вирішуватися шляхом прове дення всеукраїнського та місцевих референдумів.
|
|
|
Предмет референдумів об'єктивується у питаннях, які виносяться на всеукраїнський та місцеві референдуми. Щ питання ще визнача-ють як формулу референдуму. Таким чином, предмет референдуму слід відрізняти від питання (формули) референдуму.
Формула референдумів може мати подвійну конструкцію. У пер-шому випадку питання виражає зміст акта, щодо якого висловлюють-ся голосуючі на референдумі; у другому — конструкція питання референдуму може прямо вказувати на його предмет.
Формула всеукраїнського та місцевих референдумів має чітко і однозначно окреслювати його предмет, не суперечити чинному законо-давству, а винесене на голосування питання має бути доступним і важливим для розуміння пересічного громадянина. Щодо цього питання референдумів за своею структурою мають відповідати характеру запитань під час соціологічних опитувань. Штучне ускладнення формули референдуму, перевантаження її другорядною інформацією та нечітке формулювання питання референдуму може спричинити до нерозуміння громадянами його предмета. Прикладом є формула вже згадуваного референдуму СРСР 1991 р., виражена в запитанні «Чи вважаєте ви необхідним збереження СРСР як оновленої федерації ре-спублік, де будуть повною мірою гарантовані права і свободи людини кожної національності?» Більшість громадян СРСР (76,4 %) вислови-лася позитивно, хоча саме запитання всесоюзного референдуму, по суті, містило у собі три самостійні запитання.
|
|
|
Тому слід вирізняти такі вимоги до формули референдуму: а) питання референдуму має відповідати його предмету. Неприпусти-мим є винесення на референдум питань, не передбачених чинним за-конодавством; б) формула референдуму повинна мати конструктив-ний характер і передбачати оптимальне і раціональне розв'язання проблеми, винесеної на голосування; в) з урахуванням імперативно-го характеру всеукраїнського референдуму його формула повинна ма-
219
Розділ 15
ти рельефно виражений нормативно-правовий характер, який дає можливість реалізації рішення всеукраїнського референдуму як самостійного законодавчого акта і виключає будь-які «доопрацюван-ня» прийнятого на референдумі рішення; г) формула референдуму має передбачати безальтернативний характер відповідей («так» або «ні», «прийняти» або «відхилити»). Неприпустимою є можливість ча-сткового висловлення виборця з проблеми референдуму; г) питання референдуму мають бути актуальними й важливими для громадян за своїм змістом, а також лаконічними та зрозумілими пересічному ви-борцю. Недопустимо виносити на голосування питання, що потребу-ють від виборця спеціальних фахових знань.
|
|
|
Переобтяження питання/питань референдуму додатковою інфор-мацією, нечіткі формулювання та питання, що потребують від виборця спеціальних знань, можуть призвести до казуїстики, коли результати голосування будуть прямо протилежні позиції грома-дянського суспільства.
На референдум доцільно виносити одне питання, в окремих ви-падках — два і більше, але об'єднаних одним предметом.
Предмети загальнонаціональних референдумів не мають єдиної класифікації. Найбільшого поширення набула теоретична розробка італійського вченого П. Біскаретті ді Руффіа, який поділяв референ-думи відповідно до їх предмета на: конституційні, законодавчі, міжнародно-правові та адміністративно-правові. Російські право-знавці Ю. Дмитрієв та В. Комарова доповнюють цю класифікацію предмета референдумами адміністративно-територіального та фінан-сового характеру. Вичерпну класифікацію загальнодержавних референдумів спробував розробити польськии вчений-конституціоналіст Є. Зелінські. Він класифікував референдуми згідно з їх предметом на: конституційні; з проблем державного устрою; з питань незалежного існування: законодавчі; міжнародно-правові; щодо схвалення функцій глави держави; з питань територіальних змін або змін статусу регіону; з питань свободи моральної поведінки людей; щодо умов застосування сучасної техніки; з вирішення конкретних публічних справ.
Предмети всеукраїнського референдуму, що визначаються чин-ним Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», можна умовно поділити на: а) конституційні; б) законодавчі; в) міжнародно-правові; г) адміністративно-територіальні; г) з інших важливих питань, що не заборонені Конституцією України.
220
Референдуми в Україні
Водночас чинне референдне законодавство України з урахуванням нормативних положень Конституції України та відповідних рішень Конституційного Суду України дозволяє на сьогодні проводити: конституційні, законодавчі; територіальні всеукраїнські референдуми.
Найчастіше предметом загальнонаціональних референдумів стають конституції. Проведення конституційних референдумів зако-номірне, оскільки основний закон повинен бути прийнятий чи змінений у спосіб, що виключав би можливість будь-яких незадово-лень чи сумнівів громадян у його легітимності.
За час існування референдумів у ряді держав світу конституційні референдуми стали традиційним способом прийняття та зміни кон-ституцій. Так, у Швейцарії на загальнодержавний референдум 130 разів виносилися конституційні поправки; у Австралії такі поправки виносилися 38 разів, а у США в 23 штатах було розглянуто 539 конституційних поправок. На сьогодні ж близько 70 із-понад 200 чинних конституцій були прийняті або змінені саме на загально-державних референдумах.
Конституційні всеукраїнські референдуми проводяться щодо прийняття нової Конституції України чи внесення змін до розділів I, III, XIII Основного Закону. Проведення таких референдумів передба-чено ст. 156 Конституції України та Рішенням Конституційного Суду України № 6-рп від 5 жовтня 2005 р. (справа про здійснення влади народом).
Основний Закон у ст. 156 установлює, що законопроект про внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу II «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Верховної Ради Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, і за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом. Така складна процедура внесення змін до відповідних розділів Конституції України, з одного боку, є додатковою правовою гарантією Основного Закону, а з іншого — робить цей вид конституційного всеукраїнського референдуму, як видається, малоймовірним для реалізації. За одинадцять років з дня прийняття Конституції України не було проведено жодно-го всеукраїнського референдуму з предмета, передбаченого ст. 156 Основного Закону.
221
Розділ 15
Більш перспективним і привабливим за своїм предметом є всеукраїнський референдум щодо прийняття тексту нової Конституції України в цілому. Правовою підставою для проведення такого референдуму є відповідне рішення Конституційного Суду України. На думку Суду, положення частини третьої ст. 5 Конституції України треба розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати свое право визначати конституційний лад у країні шляхом прийняття Конституції на всеукраїнському референдумі. На жаль, можливість проведення такого референдуму після прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. не була реалізована.
Як зазначалося, напередодні позачергових виборів до Верховної Ради України в 2007 р. політичні сили, представлені в парламенті V скликання («НУ», БЮТ), анонсували про свої наміри винести розроблені ними проекти нової Конституції України на всеукраїнський референдум, тим самим означивши перспективи проведення конституційного всеукраїнського референдуму найближчим часом.
Законодавчі всеукраїнські референдума можуть проводитися з пи- тань, які традиційно вирішуються шляхом прийняття відповідних за-конів України, але за винятком питань, урегулювання яких віднесене ст. 85 Конституції України до компетенції Верховної Ради України. Утім, проведення законодавчих референдумів є для України явищем радше гіпотетичним, ніж реальним, оскільки їх предмет не конкрети-зовано в референдному законодавстві України, а юридична сила рішень будь-якого всеукраїнського референдуму є відмінною від юридичної сили законів України.
Проведення всеукраїнських референдумів з питань про зміну території України, які згідно зі ст. 73 і п. 2 частини першої ст. 85 Конституції України призначаються Верховною Радою України, також залишається законодавчо невизначеним у частині як самого предмета всенародного голосування, так і в частині організації та проведення такого референдуму, а також механізмів реалізації його рішення. За всі роки незалежного існування України територіальні питання на всеукраїнський референдум не виносилися.
Згідно зі ст. 5 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві ре-ферендуми» предметом всеукраїнського референдуму також можуть бути питання, пов'язані з реалізацією права Українського народу на самовизначення та входження України до державних федеративних
222
Референдуми в Україні
та конфедеративних утворень, тобто міжнародно-правові. Консти-туція України не передбачає проведення всеукраїнських референ-думів з міжнародно-правових питань, хоча саме перший всеук-раїнський референдум 1991 р. мав своїм предметом міжнародно-пра-вову проблематику — легітимізацію незалежності України та подо-лання її ізоляції на світовій арені.
На сьогодні в Україні також мали місце деякі спроби ініціювати всеукраїнські референдуми з міжнародно-правових питань. У період передвиборної кампанії 2006 р. за ініціативи СДПУ(о) відповідно до ст. 72 Конституції України та Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» були сформовані ініціативні групи з проведення всеукраїнського референдуму про вступ України до НАТО, ЄЕП та про надання російській мові статусу державної, які в установлені чин-ним законодавством терміни зібрали і передали до ЦВК підписні листа більш ніж із 4,5 млн підписів громадян України на користь його проведення. Відповідний референдум не призначався.
Це пояснюється тим, що питання стосовно вступу України до НАТО (як і до ЄЕП) належить до міжнародно-правових функцій дер-жави. Вступ чи приєднання України до будь-яких, у тому числі військових, організацій здійснюється у формі укладення відповідно-го міжнародного договору чи договорів. Укладення ж міжнародних договорів України відповідно до п. 3 ст. 106 Конституції України здійснюється Президентом України та Верховною Радою України, яка надає законом згоду на обов'язковість міжнародних договорів України (ст. 9, п. 32 ст. 85 Конституції України). Інші суб'єкти укладення та ратифікації міжнародних договорів не визначаються ні національним законодавством, ні міжнародно-правовими документами.
Досвід зарубіжних країн свідчить, що ряд держав Європи, перш ніж уклада™ міжнародні договори щодо свого членства у таких міжнародних організаціях, як ООН, ЄС, НАТО та інші, проводить з цих питань консультативні референдуми. Такі референдуми, зокрема, проводилися у 1986 р. у Іспанії — щодо вступу країни в НАТО, в ряді країн Західної Європи щодо приєднання до Маастрихтської угоди 1992 р., а також у країнах Європи, які вступали до ЄС. Оскільки в силу Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2005 у справі про здійснення влади народом від 5 жовтня 2006 р. консультативні референдуми не передбачені чинним законодавством України, то вине-сення питання щодо вступу України до НАТО на всенародне голосу-
223
Розділ 15
вання суперечитиме Конституції України. Хоча, якщо приймати-меться нова Конституція України, консультативні референдуми з міжнародно-правових питань доцільно було б закріпити на консти-туційному рівні. Врахування волі народу на таких референдумах вбачається бажаним при вирішенні питань приєднання України до міжнародних організацій, включаючи ЄС і НАТО.
За законом про референдуми всеукраїнський референдум може бути проведений і щодо дострокового припинення повноважень Верховно! Ради України чи Президента України (ст. 13 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»). Конституція України не закріплює можливості проведення таких референдумів, хоча спроби їх ініціювати мали місце у 1992, 1993, 1996 та 1998 рр. Утім, світова практика свідчить, що так звані інституційні референдуми суперечать основним принципам безпосередньої демократії й на практиці підміняють собою вибори, роблячи їх безальтернативними.
Останніми десятиліттями у світі спостерігається тенденція вине-сення на загальнонаціональні референдуми соціальних, моральних, релігійних, етичних та інших соціальних проблем. Так, у Швеції в 1955 р. проводився референдум про перехід із лівобічного руху авто-мобільного транспорту на правобічний, у Італії у 1974 р. відбувся референдум щодо запровадження в країні цивільних розлучень, у Швеції в 1992 р. проводився референдум щодо заборони алкогольних напоїв.
Предметом загальнонаціональних референдумів стають і питання щодо промислового використання сучасних досягнень науки та техніки. Зокрема, на референдумі в Австрії (1978 р.) та Швеції (1980 р.) вирішувалися питання подальшого використання ядерної енергетики та експлуатації АЕС.
Проведення таких референдумів є традиційним для країн ЄС і США з розвиненим рівнем референдної демократії та сталим грома-дянським суспільством. Теоретично такі референдуми можна проводи™ й в Україні, але чинне національне референдне законодавство в частині, що визначає суб'єктів референдної ініціативи та їх компетенцию, а також умови і порядок народного ініціювання всеук-раїнського референдуму, фактично унеможливлює їх призначення чи проголошення.
Предмет всеукраїнського референдуму потрібно відрізняти від предметов місцевих референдумів. Предметом місцевих референдумів та республіканського (місцевого) референдуму Автономно!'
224
Референдуми в Україні
Республіки Крим є локальні проблеми, шо можуть бути розв'язані шляхом голосування громадян України за місцем їх постійного проживання. Зокрема, ст. 4 закону про референдуми визначає, що предметом місцевого референдуму можуть бути: прийняття або скасуван-ня рішень із питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіаль-них одиниць; прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих рад та їх виконавчих і розпорядчих органів. Подібні положення щодо предмета республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим містить і ст. З1 зазначеного закону. Тобто на місцеві референдуми, у тому числі й на референдум Автономної Республіки Крим, виносять будь-які питання, віднесені Конституцією України та законами до компетенції місцевого самоврядування та компетенції Автономної Республіки Крим (п. 2. ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розділ II Конституції Автономної Республіки Крим).
Чинне законодавство України містить і обмеження щодо питань, які не можуть бути винесені на місцеві референдуми та республікансь- кий (місцевий) референдум Автономної Республіки Крим (частина третя ст. 6 і ст. 6' Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»). Так, на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень вищих за належністю органів дер-жавної влади та місцевого самоврядування; питання, пов'язані з об-ранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідальних місцевих рад та їх виконавчих органів. Також передбачаються обмеження щодо проведення рефе-рендумів із питань, які не належать до відання Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування адміністратив-но-територіальних одиниць в Україні. їх проведення не допус-кається, а результати таких референдумів визнаються такими, що не мають юридичної сили.
Водночас закон про референдуми не містить конкретного переліку питань місцевих референдумів в Україні, що є однією із причин неза-требуваності потенціалу місцевих референдумів для вирішення найважливіших питань місцевого значення. За всі роки незалежності в Україні було проведено близько 70 місцевих референдумів, тоді як у багатьох країнах світу місцеві референдуми із різних питань проводи-лися досить часто, а їх предметом є найрізноманітніші проблеми місцевого життя.
Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 158; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!