Территориальные практики распределения власти

Территориальная организация государства характеризует со­отношение целого и частей, центральных и региональных орга­нов власти. При наличии у этничности отчетливо выраженного территориального измерения важную роль в реализации страте­гии управления сохраняющимися этническими различиями мо­гут играть практики, определяющие конфигурацию территори­ального распределения власти. Спектр возможных методов тер­риториального распределения власти весьма широк. Это может быть региональная автономия в рамках унитарного децентрали­зованного государства, федерализм, кантонизация и даже сме­шанные формы типа конфедерации и территориальной ассоци­ации.

Конфликтологи сходятся во мнении, что помимо простой передачи властных полномочий на места (деволюция власти) территориальные практики в полиэтничных системах могут слу­жить разнообразным целям, включая создание специальных эко­номических механизмов для влияния на распределение ресур­сов, а также таких политических институтов, которые служат распылению конфликта, его переносу на нижние ярусы власти, в результате чего достигается снижение конфликтных ставок в центре.

4.3.1. Региональная автономия в унитарном децентрализованном государстве

Унитарное государство представляет собой целостную, по­литически однородную организацию, состоящую из админи­стративно-территориальных единиц, которые не обладают собственной государственностью. Оно имеет единую консти­туцию, гражданство и систему государственных институтов, действующих на основе единых правовых норм. Степень централизации унитарного государства является политической переменной. Централизованные государства могут предостав­лять достаточно широкую самостоятельность (самоуправление) низовым органам управления; они не наделяют автономией сред­ние уровни управления, которые, как и местные органы, непос-

редственно ориентированы на выполнение решений центра. В децентрализованных же унитарных государствах крупные реги­оны пользуются широкой автономией и даже располагают собст­венными парламентами, правительствами, административно-уп­равленческими структурами, имеют право самостоятельно ре­шать переданные им в ведение центральными органами вопросы, как правило, в области образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка и т.п. Если в автономном реги­оне проживает группа меньшинства, этнически отличающаяся от основного населения страны, такая автономия может рас­сматриваться как этнорегиональная. Известно много примеров децентрализованных полиэтничных унитарных государств, име­ющих в своем составе этнорегиональные автономии, особый статус которых, как правило, закрепляется в конституции стра­ны, причем в отдельных случаях он может быть очень широким, квазифедеративным (например, Страна Басков, Каталония и Галисия в составе Испании, Южный Тироль в составе Италии, Шотландия и Уэльс в составе Соединенного Королевства, Крым в составе Украины, Гагаузия в составе Молдовы, Аландские ос­трова в составе Финляндии и др.)

С конфликтологической точки зрения важно иметь в виду, что в полиэтничных системах предоставление региональной ав­тономии являет собой меньшую политическую угрозу и, безус­ловно, сопряжено с меньшими ресурсными издержками, чем альтернатива в виде этнической сецессии или гражданской вой­ны. Как правило, в любом этнонациональном движении часть лидеров открыты к компромиссам с центральным правительст­вом, которое готово гарантировать этнической группе регио­нальную автономию в рамках децентрализованной и тем более федеративной или конфедеративной структуры. Некоторые эт-нонациональные движения с самого начала формулируют мак­симум политических требований в терминах политической и культурной автономии (например, в этнорегиональных нацио­налистических движениях в странах Западной Европы в 1970— 1980-е гг. или в движениях коренных малочисленных народов). Как показали исследования Гурра, почти треть из закончившихся этносецессионистских войн имели результатом соглашения о предоставлении этнотерриториальной автономии (125, 296—298). В современной науке считается, что ни теоретически, ни прак­тически в соглашениях по этнорегиональной автономии нет ничего, что вело бы с необходимостью к будущим гражданским войнам или к дезинтеграции государства, и в целом соглашения об автономии могут быть эффективным средством управления региональными конфликтами, если они добросовестно реали­зуются.

Одно из основных преимуществ региональной автономии над сецессией и полной независимостью заключается в том, что конкретные формы автономии могут иметь множество вариан­тов, которые могут стать предметом конструктивного перего­ворного процесса. Автономия может быть более или менее ши­рокой, она может быть преимущественно экономической или политической, а также включать различный набор культурных вариантов. В рамках любого из таких вариантов решений участ­ники переговоров могут выработать конкретные соглашения по конкретным спорным вопросам, причем открывается широкое иоле для политического сотрудничества и ненасильственной конкуренции различных фракций как в правительстве, так и среди этнических элит. В частности, в содержание автономии могут входить такие аспекты, как право группы преподавать и использовать свой язык, исповедовать свою религию и защи­щать традиционные ценности и стили жизни от ассимиляцион­ных давлений (культурная автономия); гарантии права контро­ля со стороны группы над своей землей, водными, лесными и минеральными ресурсами; полномочия для обеспечения того, чтобы ресурсное и торговое развитие происходило в соответст­вии с предпочтениями группы; ббльший объем финансирова­ния от центрального правительства для нужд развития, образо­вания, здравоохранения и социального обеспечения (субсидии и субвенции); контроль этнической группой внутренней безо­пасности и осуществления правосудия; право участия в госу­дарственных решениях, затрагивающих группу, а если необхо­димо, то и право вето или право видоизменять способы осуще­ствления решений; зашита прав членов этнической группы, которые проживают вне границ региона (133).

4.3.2. Федерализм

Под федерализмом понимается такая форма территориаль­ного устройства государства, в которой власть конституционно разделена между различными властными структурами, так что каждая из них имеет определенную компетенцию, отвечает за особый набор функций, создает собственные институты для их выполнения. С политико-институциональной точки зрения фе­дерация представляет собой устойчивый союз государств, само-

стоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенций, имеющих собственные законодательные, испол­нительные, судебные органы и, как правило, конституцию, а часто и двойное гражданство. Главное отличие федерации от унитарного государства состоит в том, что источником власти, субъектами государственного суверенитета выступают в ней как крупные территориальные образования (штаты, земли, канто­ны), так и весь народ, состоящий из равноправных граждан. Вместе с тем члены федерации — соучастники общегосударст­венного суверенитета — фактически не обладают индивидуаль­ным суверенитетом и правом одностороннего выхода из феде­ративного государства (115, 269).

Распределение функций между субъектами федерации и ее центром зафиксировано в федеральной конституции и/или в федеративном договоре, которые могут быть изменены только с согласия субъектов федерации. При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией федеральных органов, другая — субъектов федерации, третья — совместной компетен­цией федерации и ее субъектов. Иными словами, в подлинной федерации центральное правительство и правительства субъек­тов федерации обладают отдельными областями власти, хотя у них могут быть и совместные полномочия. Реализацию феде­ральным правительством и субъектами федерации прав и пол­номочий друг друга контролирует независимый суд, а также обычно двухпалатный парламент. Любое федеративное устройст­во предполагает наличие двухпалатных законодательных орга­нов, причем в верхней палате субъекты федерации представле­ны по принципу равенства представительства от субъекта феде­рации, а не пропорционально численности населения.

Как показывает опыт ряда федераций (например, Бельгия, Индия, Канада, Швейцария), при наличии определенных усло­вий этнический федерализм, при котором границы между ком­понентами федерации в определенной степени соответствуют границам между соответствующими этническими, религиозны­ми или языковыми обшинами, может становиться эффектив­ным средством регулирования конфликта.

Географически компактные этнические группы часто делают выбор в пользу полиэтничных федераций, а не сецессии по раз­ным причинам. В числе этих причин ученые отмечают следую­щие. Во-первых, федерации часто развиваются на основе поли­этничных по составу населения колоний, в которых сецессия способна породить конфликт с теми, кто выступал за единство политической общности. Во-вторых, даже если история общего колониального управления не способствовала возникновению объединяющих все полиэтничное сообщество культурных ло-яльностей, она тем не менее создает определенные группы элит (это могут быть военные, чиновники, часть бизнеса), которые заинтересованы поддерживать существующее территориальное единство государства. В-третьих, крупные федеративные госу­дарства часто привлекательны экономически — они обещают более крупный единый рынок, единую валюту, крупномасштаб­ную экономику и налоговое равенство. В-четвертых, крупные федеративные государства представляются как геополитически разумный выбор, так как обеспечивают большую степень безо­пасности и защиты, чем малые по размерам государства. Нако­нец, в-пятых, значительную роль могут играть мировоззрение и идеи отцов-основателей федераций (как это было в случае со­юза Макдональда-Картье в Канаде или в случае политического лидерства Д. Неру в Индии) (194, 33—34).

Вместе с тем следует учитывать, что федерализм не является панацеей от всех этнополитических проблем. Он представляет собой не статичную структуру, а динамичный процесс. При оп­ределенных обстоятельствах институционализация этничности в этнофедеративных системах может привести к сецессии, как это имело место в бывших социалистических федерациях в на­чале 1990-х гг. (СССР, СФРБЮ, ЧСФР). Сложный опыт ста­новления российского федерализма, особенно период 1990— 1993 гг., свидетельствует, что серьезную опасность может пред­ставлять асимметричность федерации, в случае если она включает разноуровневые или различающиеся по объему компетенции типы субъектов федерации.

Как показывают сравнительно-политические исследования, провалы федерализма происходят потому, что политические права подавляются или игнорируются на правительственном федеральном уровне. Возникающие вследствие этого фрустра­ции в сочетании с имеющимися у этнически определяемого субъекта федерации границами и институциональными ресур­сами могут стать стимулами требований или попыток сецессии. Это, в свою очередь, может вызвать резкую реакцию со стороны остальных субъектов федерации. Например, дезинтеграция фе­дерации в Нигерии после установления Второй республики и в США в период Гражданской войны была предотвращена только ценой политического насилия и миллионов жертв. В Индии, наиболее устойчивой из постколониальных федераций, посто­янно присутствует угроза этнического сецессионизма (Пенджаб,

Кашмир) (114). То же самое можно сказать в отношении Квебе­ка в Канадской Федерации (51). Это дает основания полагать, что использование федерализма как средства регулирования эт-нополитического конфликта предполагает необходимость дина­мичного, постоянно развивающегося и совершенствующегося политического процесса, необходимость периодически догова­риваться о перераспределении объема компетенции в тех или иных сферах, особенно вследствие происходящих технологиче­ских и экономических изменений и по итогам судебного вме­шательства. Также по возможности имеет смысл укреплять по­литическую стабильность через практику консоциации на феде­ральном и субфедеральном уровнях правительства (194, 34).

Вместе с тем, по мнению большинства конфликтологов, не­смотря на связанные с практической реализацией трудности, подлинный демократический федерализм, очевидно, является одним из действенных способов регулирования этнополитиче-ского конфликта, который, кроме того, имеет не только этиче­ские, но и прагматические преимущества перед методом от­кровенного гегемонистического контроля. По своему замыслу федеральный принцип государственного устройства может эф­фективно обеспечить свободное объединение и равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этни­ческими, историко-культурными, религиозными, лингвистиче­скими и иными особенностями; создать оптимальные возмож­ности для выражения региональных и иных интересов мень­шинств, для приближения власти и управления к гражданам, а также для постепенной подготовки оппозиции к выполнению обшефедеральных правительственных функций.

4.3.3. Кантонизация

Кантонизация представляет собой еще один территориаль­ный метод регулирования этнополитического конфликта в рам­ках стратегии управления сохраняющимися этническими раз­личиями. Название этого метода происходит от названия суб­федеральной единицы территориального деления в Швейцарии — кантона. По своей сути кантонизация представляет собой по­пытку применить к сфере этнических отношений действующий в католической церкви принцип субсидиарности, в соответствие с которым принятие решений должно осуществляться на наи­более низком из возможных уровней иерархии. Как и федера­лизм, кантонизация представляет собой осуществляемую по территориальному принципу леволюцию (перелачу) власти. В от­личие от федерализма, который предполагает деволюцию влас­ти на средний уровень, кантонизация представляет собой дево­люцию власти на самый нижний (т.е. местный) уровень управ­ления.

Обычно кантоны образуются для создания этнически гомо­генных единиц, в которых осуществление власти большинства практически совпадает с самоуправлением всей соответствую­щей общины (194, 31). В результате кантонизации соответству­ющее полиэтничное государство подвергается микроразделению, при котором происходит деволюция политической власти на уровень малых по размерам территории политических единиц, каждая из которых пользуется своего рода мини-суверенитетом, как это происходит в Швейцарии. Кантонизацию следует отли­чать от простой административной децентрализации, которая практикуется в унитарных государствах. Кантонизация строит­ся на признании этнических различий и допускает асимметрич­ные отношения между различными кантонами и центральным правительством. При «раскручиваемой» кантонизации (гоШп% саМотзаИоп) полицейские функции и судебная власть могут быть постепенно деволированы (переданы) в те территории, где на­селение изъявило желание осуществлять такие полномочия и в которых одновременно реалистично ожидать успеха от этой за­теи. В поливариантности и асимметричности практик кантони­зации иногда усматривают ее конфликтологические преимущест­ва перед федерализмом, который, как правило, предполагает симметричность и равенство статусов субъектов федерации.

Если интенсивность этнического конфликта высокая, то раз­деление существующих единиц управления в целях создания их этнической однородности может быть действенным админист­ративным принципом, как это произошло в случае с кантоном Юра, выделенным из кантона Берн. Кантонизация расщепляет зону этнического конфликта и соперничества на меньшие и бо­лее управляемые территориальные единицы: по сути она пред­полагает достигнутую в результате переговоров форму «внутрен­ней сецессии». В литературе отмечается, что демократическое испанское государство, возникшее в постфранкистский период и представляющее собой, строго говоря, разновидность (форму) децентрализованного унитарного государства, может рассмат­риваться как пример относительно успешной кантонизации, за исключением затяжного конфликта в Стране Басков (298; 194; 31,162).

При оценке эффективности кантонизации как средства ре­гулирования этнополитического конфликта ученые отмечают сложности, связанные с ее реализацией на практике. Наиболее существенные среди них касаются проведения границ между кантонами и распределения полицейских функций в соответст­вующих единицах управления: как достичь согласия населения с предложенными границами и предотвратить угрозу того, что­бы кантонизация полицейской и судебной власти была исполь­зована паравоенными формированиями для захвата контроля над частями территорий, которые рассматриваются в качестве «освобожденных зон», как это произошло в Боснии. Вместе с тем большинство ученых сходятся во мнении, что кантониза­ция часто является в такой же степени реалистичным вариан­том, как и проталкивание откровенно националистических по­зиций, будь они интеграционными, сецессионистскими или ир­редентистскими. Кроме того, кантонизация характеризуется ббльшей постепенностью при реализации, чем сецессия, что позволяет правительствам сохранять свободу действий, вклю­чая отмену любых экспериментальных инициатив, если станет очевидно, что они не удались (194, 32).

* * *

Изучение рассмотрение стратегий и методов макрополити­ческого регулирования этноконфликтов, можно сделать следу­ющий вывод об их эффективности. Ни один из методов регули­рования не является идеальным во всех случаях, и ни один из них не применяется на практике в чистом виде как идеальный тип. Искусство этнополитического менеджмента конфликта зак­лючается в поиске, апробировании и творческом применении того или иного сочетания нескольких методов и типов публичной политики с учетом конкретной ситуации и ее динамики во време­ни. Примененные творчески и в адекватных сочетаниях, типы по­литики, связанные с региональной автономией, консоциацией, ин­теграцией и территориальным разделением власти, обладают по­тенциалом для примирения существенных интересов большинства этнических групп.

Контрольные вопросы

1. В чем заключается особенность проблематики, изучаемой в конф­ликтологическом менеджменте как разделе этнополитической кон­фликтологии? 2. Раскройте содержание понятий «управление» и «регулирование» конфликта и объясните, как они соотносятся с понятиями контроль над конфликтом и смягчение конфликта.

3. Что понимают под макрополитическим регулированием этническо­го конфликта? Какие выделяются его основные формы и по каким основаниям?

4. При помощи каких методов реализуется стратегия устранения и/ или деполитизации этнических различий? Кратко охарактеризуйте содержание каждого метода, дайте оценку его конфликтологической эффективности и приведите 3—4 примера конкретных случаев.

5. При помощи каких методов реализуется стратегия управления со­храняющимися этническими различиями? Кратко охарактеризуйте содержание каждого метода, дайте оценку его конфликтологической эффективности и приведите 3—4 примера конкретных случаев.

6. Дайте сравнительную характеристику трех основных консенсусных практик территориального распределения власти в полиэтничных системах (региональная автономия, федерализм, кантонизация). Приведите 2—3 примера на каждый случай.

Задания для самостоятельной работы

А. На основе дополнительной литературы и других справочных мате­риалов подготовьте краткое сообщение о проблемах интеграции и мультикультурализма в одной из постсоветских стран (СНГ или стра­ны Балтии).

Б. На основе дополнительной литературы и других справочных матери­алов подготовьте краткое сообщение об истории возникновения и особенностях статуса этнотерриториальных автономий в разных уни­тарных государствах в мире на примере 2—3 случаев (на ваш выбор). Обсудите содержание подготовленных вами сообщений в своей учеб­ной группе. Возможные примеры случаев: автономии в составе Ита­лии с особым статусом (Вал д'Аоста, Трснтино-Альто-Адидже, Юж­ный Тироль), автономии в составе Испании (Каталония, Галисия, Страна Басков), автономии в составе Франции (Корсика), автономия в составе Финляндии (Аландские острова), статус Шотландии и Уэльса в составе Соединенного Королевства, автономия Гагаузии в составе Молдовы, автономия Крыма в составе Украины.

В. На основе дополнительной литературы и других справочных мате­риалов подготовьте доклад или реферат о содержании и основных этапах становления и развития федерализма в России. Обсудите этот реферат или доклад в своей учебной группе. Возможные темы для обсуждения:

I. Исторические предпосылки современного российского феде­рализма. Особенности территориально-административного ус­тройства СССР.

II. Противоречия и причины политического кризиса начала 1990-х гг. Парад суверенитетов. Федеративный договор 1992 г.

III. Особенности властной вертикали по Конституции РФ 1993 г. Конституционные основы современного федерализма.

IV. Политическая и правовая динамика отношений центр — субъек­ты Федерации в 1993—2000 гг. Основные этапы разграничения предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ.

V. Федеративная реформа после президентских выборов 2000 г. Современные тенденции российского федерализма.

VI. Дискуссии об асимметричности федерации в России.

VII. Российская децентрализация и мировой опыт федерализма.

Рекомендуемая литература

Абашидзе А. X ., Ананидзе Ф. Р. Правовой статус меньшинств и коренных наро­дов: международно-правовой анализ. М., 1997.

Варламова Н. В. Современный российский федерализм: конституционная мо­дель и политико-правовая динамика. М., 2001.

Васильева Т. А. Областная автономия и этнический фактор: испанский и италь­янский варианты // Межрасовые и межнациональные отношения в Европе и Америке. 19-20 вв. М., 1996.

Володин А. Г., Дорнбос М. Национальный консенсус в обществе поляризованно­го типа: опыт Индии // Полис. 1996. № 5. С. 120—128.

Галкин А. А. и др. Эволюция российского федерализма // Полис. 2002. № 3. С. 96-128.

Горовиц Д. Ирредентизм, сепаратизм и самоопределение // Национальная по­литика в Российской Федерации. М., 1993.

Дробижева Л. М., Аклаев А. Р., Коротеева В. В., Солдатова Г. У. Демократиза­ция и образы национализма в Российской Федерации 90-х годов. М., 1996.

Дьячков М. Об ассимиляции и интеграции в полиэтнических социумах // Со­циологические исследования. 1995. № 7. С. 88—92.

Захаров А. А. Федеративное государство и сепаратизм: канадский вариант // Полис. 2002. № 3. С. 129-141.

Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5. С. 6—18.

Коротеева В. В. Теории национализма в зарубежных социальных науках. М., 1999.

Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: Сравнительные иссле­дования. М., 1997.

Малахов В. С, Тишков В. А. Мультикультурализм и трансформация постсовет­ских сообществ. М., 2002.

Мукомель В. И., Паин Э. А. Новые диаспоры. Государственная политика по отношению к соотечественникам и национальным меньшинствам в Венг­рии. Украине и России. М.. 2002.

Нации и национализм: Сб. статей. М., 2002.

Празаускас А. А. Этнос, политика и государство в современной Индии. М., 1999.

Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология. М., 2002. С. 277—306.

Сольник С. Торг между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990—1995 // Политические исследования. 1995. № 6.

Тишков В., Филиппова Е. Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ. М., 2001.

Тишков В. А. Что есть Россия? Перспективы нанисстроитсльства // Вопросы философии. 1995. № 2. С. 2—17.

Тишков В. А. Этнология и политика: Научная публицистика. М., 2001.

Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализ­ма. М.. 2004.

Фарукшин М. X . Федерализм и демократия: сложный баланс // Полис. 1997. № 6.

Элазар Д. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.

Ян Э. Государственное и этническое понимание нации: противоречия и сход­ство // Политические исследонания. 2000. №1.

Gurr Т. R. Minorities at Risk: A Global View of Ethnopolitical Conflicts. Washington,

DC: USIP Press, 1993. Ch. 10 «Settling ethnopolitical conflicts». P. 290-313. Hannum H. Autonomy, Sovereignty and Self-Determination: The Accommodation of

Conflicting Rights. Pennsylvania: University of Pennsylvania Press, 1990. Horowitz D. A Democratic South Africa? Constitutional Engineering in a Divided Society.

Berkeley: University of California Press, 1991. Horowitz D. Democracy in divided Societies // Journal of Democracy. 1993. Vol.

4(4). P. 1-38. Kymlicka W. Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford:

Clarendon Press, 1995, Lapidoth R. Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts. Washington: USIP Press,

1996 Lustick I. S. Stability in Deeply divided Societies: Consociationalism Versus Cont­rol // World Politics. 1979. Vol. 31 (2). P. 325-44. Lustick I. S. Unsettled States, Disputed Lands: Britain and Ireland, France and Algeria,

Israel and the West Bank-Gaza. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1993. McGarry J., O'Leary. B. The Politics of Ethnic Conflict regulation. L.: Routledge,

1993. Montville J. (ed.) Conflict and Peacemaking in Multiethnic Societies. Lexington, MA:

D. С Heath and Company, 1990. Sisk T. D. Power Sharing and International Mediation in Ethnic Conflicts. Washington,

DC: USIP Press, 1996.

Глава 9

---

Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 1618; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!