Глава 15. АДМИНИСТРАТИВНО– ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
Понятие и виды юридического процесса
Если исходить из общего понятия процесса как последовательной смены состояний, каких‑либо явлений, хода развития чего‑либо[49], то можно выделить его типы: химические, биологические, социальные и др. Среди социальных существуют такие родовые общности, как производственные, творческие, юридические и иные процессы. А по другому критерию различают управляемые (организованные) и стихийные (миграционные, рыночные и др.) процессы.
Юридический процесс характеризуется следующими признаками:
это сознательная, целенаправленная деятельность;
она предполагает реализацию властных полномочий субъектами публичной власти;
она состоит в последовательном совершении ряда предусмотренных правом действий (процессуальных действий);
она запрограммирована на достижение определенного юридического результата, решение индивидуально‑конкретных дел (избрание губернатора, принятие закона, решение спора, наказание виновного и др.);
она документируется: промежуточные и окончательные итоги процесса отражаются в официальных документах;
она осуществляется в процессуальной форме, т. е. имеется развернутая детальная регламентация этой деятельности юридическими нормами. Эти нормы регулируют процессуальный режим властной деятельности, решения конкретных дел – разновидность правовых режимов.
Конечно, это очень широкое понимание юридического процесса, но оно все же не включает некоторые виды юридической деятельности, например договорную, делопроизводство.
|
|
|
Юридический процесс – это деятельность, осуществляемая в определенном порядке. Порядок, процедура, процессуальная форма – это хотя и очень важная черта процесса, но она только лишь способ упорядочения главного – властной деятельности.
Принятие решений – правовой фокус процессуальной деятельности. В избирательном, правотворческом и иных процессах принятием акта данный процесс и завершается, или это служит основой для начала другого процесса. Но в ряде процессов (гражданском, административно‑юрисдикционном и др.) принятый акт должен быть исполнен.
Можно говорить о юридическом процессе как о властной деятельности субъектов публичной (государственной и муниципальной) власти. Но участниками процессуальных отношений являются и невластные субъекты, интересы которых затрагивает осуществление власти, свидетели и др.
Сторонники понимания юридического процесса только как юрисдикционной деятельности всякую иную урегулированную правом деятельность называют процедурой. Возникает вопрос, как соотносятся эти понятия. «Процедура – официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего‑либо»[50]. В законах и иных правовых актах широко используется термин «процедура» (например, постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. № 110 «О совершенствовании процедур государственной регистрации и постановке на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», ст. 68 Таможенного кодекса РФ «Специальные упрощенные процедуры таможенного оформления для отдельных лиц»). Это более широкое понятие, чем юридический процесс: она может быть и при ведении неюридических дел (свадебная, дипломатическая и др.). Поэтому нередко говорят о судебной процедуре.
|
|
|
Представляется, что юридический процесс – это разновидность процедур, причем наиболее совершенная. Процедура властной государственной деятельности становится ее наиболее совершенной формой – юридическим процессом, когда она регулируется общими правилами, правовыми нормами и, что очень важно, регулируется полно, детально. Наличие отдельных и даже ряда процессуальных норм еще не превращает официальную процедуру в юридический процесс. Диалектическое превращение количества в качество происходит тогда, когда возникает развернутая регламентация властной деятельности системой процессуальных норм. Так, за последние годы возникли избирательный, законодательный, бюджетный процессы, а также процесс конституционного правосудия.
|
|
|
В юридической литературе уже давно говорилось о существовании законодательного процесса в СССР, в России. Но сравнение процедуры принятия законов при Советской власти с нынешней позволяет лучше понять, что такое квазипроцесс и подлинный юридический процесс.
Превращение деятельности субъектов государственной власти в упорядоченный процесс принятия решений и их исполнения осуществляется с помощью процессуальных норм. Наличие развернутого процессуального законодательства – важный признак юридического процесса, поскольку соответствующие правила закрепляют оптимальные технологии осуществления публичной властной деятельности, алгоритмы ее функционирования.
Процессуализация способствует также унификации властных процедур, повышению их гласности. Развитие процессуального законодательства – это один из важнейших путей реализации основного принципа правового государства – подчинение власти праву.
Кроме того, процессуальные нормы информируют невластных субъектов о порядке решения вопросов, закрепляют гарантии реализации их прав и законных интересов, право на защиту. Соответственно объекты властного воздействия превращаются в субъектов процессуальных правоотношений.
|
|
|
Как родовая общность сложная система юридического процесса состоит из множества элементов. Их группировка может быть проведена по разным критериям.
Нормы действующего законодательства, многочисленные работы ученых дают основания для широкого понимания юридического процесса.
По содержанию деятельности его можно поделить на три группы :
правотворческие;
правонаделительные;
юрисдикционные процессы.
По субъекту властной деятельности выделяются четыре родовых общности процессов:
прямого народовластия (избирательный, проведение референдумов);
законодательные;
административно‑процессуальной деятельности (административный процесс);
правосудия.
Многие ученые признают существование административного процесса. Корректнее говорить об административно‑процессуальной деятельности.
Процессуальное право регулирует следующие основные элементы властной деятельности:
цели деятельности;
принципы деятельности;
круг участников процессуальных отношений, их права и обязанности («процессуальные роли»);
подведомственность дел, отдельных вопросов, действий;
систему процессуальных действий, их последовательность, стадии;
в каких документах и как фиксируются властные акты, принимаемые в ходе решения юридических дел (в том числе и правотворческих);
сроки совершения процессуальных действий;
виды и источники доказательств;
обнародование результатов процессуальной деятельности;
гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов, в том числе процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил;
правила возмещения расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий (лицензирования, рассмотрения дела о нарушении таможенных правил и др.).
Названные элементы – конструктивные части процессуальной формы. Вместе они образуют содержание процессуальной формы, ядро процессуального законодательства. Таким образом, процессуальная форма – это система процессуальных норм, закрепляющих совокупность требований, предъявляемых к действиям участников процесса, соблюдение которых способствует принятию эффективных властных актов и их исполнение. Она может быть полной, особой и упрощенной.
Административные процессы
В научной и учебной литературе говорится об административном процессе как властной деятельности государственных органов исполнительной власти (государственной администрации), осуществляемой в рамках административно‑процессуальных форм и состоящей в решении конкретных юридических дел (принятие инструкции, призыв на военную службу, наложение штрафа и др.).
Административные процессы регулируются административным правом. Эта деятельность разнообразна и заключается в следующем:
принимаются нормативные акты, причем нормативных административных актов издается намного больше, чем принимается законов;
государственная администрация, как и суды, занимается юрисдикционной деятельностью: решает споры, применяет меры принуждения и, в частности, привлекает к административной и дисциплинарной ответственности;
государственная администрация очень много внимания уделяет оперативно‑распорядительной, правонаделительной работе. Она выдает лицензии, принимает на службу, распределяет бюджетные и иные материальные средства и т. д.
Такие разные виды деятельности не могут находиться в рамках одного процесса. Единая административно‑процессуальная форма не может удовлетворить потребности и правотворчества, и правонаделения, и юрисдикции. Правосудие, судопроизводство, хотя оно и намного меньше по объему деятельности, и является только юрисдикцией – это несколько процессов: уголовный, гражданский, арбитражный, конституционный.
Понятия «судопроизводство», «административный процесс» – это родовые общности, которые объединяют по нескольку видов процессов. И подобно тому, как существует группа судебных процессов, группа конституционных процессов, складывается и активно развивается группа административных процессов.
Обладая всеми признаками юридических процессов, административные процессы в то же время имеют ряд особенностей :
это властная, целенаправленная деятельность субъектов государственной исполнительной власти. Судьи, когда они рассматривают дела об административных правонарушениях, осуществляют правосудие (судопроизводство);
властная деятельность государственной администрации направлена на решение в соответствии с законами конкретных дел, порученных ей;
важнейшим результатом административной деятельности является акт государственной администрации;
властная деятельность государственной администрации полно, детально, четко регулируется административным правом, а точнее – его административно‑процессуальными нормами;
административные процессы, как правило, с точки зрения их процессуальной формы более просты.
Последнюю особенность в административном процессе можно признать менее сложной, менее гласной, чем судопроизводство[51]. К особенностям административных процессов относятся возможность устного ведения дела, допустимость заочного рассмотрения дела, недостаточное использование принципа состязательности.
Административные процессы – это властная деятельность государственной администрации, осуществляемая в рамках административно‑процессуальной формы и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов.
Административно‑правотворческий процесс – деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно‑процессуальными нормами.
Административно‑правонаделительный (оперативно‑распорядительный) процесс – деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно‑распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в порядке, установленном административно‑процессуальными нормами.
Административно‑юрисдикционный процесс – деятельность субъектов государственной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно‑процессуальной форме.
Все названные процессы можно объединить единым названием: административно‑процессуальная деятельность . Понятия административная деятельность и административно‑процессуальная деятельность соотносятся как целое и часть. Не вся административная деятельность является административно‑процессуальной.
Во‑первых , по объективной причине: не вся деятельность государственной администрации может быть регламентирована процессуальной формой.
Во‑вторых , по субъективной причине: недостаток внимания, понимания роли административно‑процессуальной формы (административно‑процессуальных норм).
Необходимо отметить, что за последние годы принято большое число нормативных актов, содержащих административно‑процессуальные нормы. Например, вступили в силу многие ведомственные регламенты, значительно увеличилось число процессуальных норм в новом КоАП РФ по сравнению с процессуальной частью старого КоАП РФ.
Как и судопроизводство, административные процессы различаются главным образом тем, какие дела решаются властью. Специфика дел влияет на специфику административно‑процессуальных форм в целом либо на ее отдельные элементы (совершаемые действия, участники процесса, доказательства, формы и др.).
Если в рамках единого процесса решаются дела, которые обладают большой спецификой, то появляется необходимость в особых процессуальных правилах.
По этим критериям (специфика дел, специфика норм) в рамках процесса выделяют их специфические части – производства. Так, в гражданском процессе существуют особое производство, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.
К сожалению, слово «производство» означает не только особый порядок разрешения специфических дел. Нередко оно употребляется для обозначения стадии (исполнительное производство, кассационное производство и т. д.) процесса, а в ряде случаев употребляется в очень широком смысле (например, судопроизводство – это название четырех судебных процессов).
Государственной администрации даже в рамках отдельного административного процесса приходится решать многие категории неодинаковых дел. Урегулировать процедуры их разрешения общими процессуальными правилами можно лишь отчасти. Поэтому существуют специфические виды деятельности, процессуальные правила, решения отдельных категорий дел, совокупность которых и есть производство. Например, немало общего в правилах рассмотрения жалоб и правилах наложения административных наказаний, но оба вида деятельности нуждаются и в специальных правилах.
Административное производство как часть одного из административных процессов – это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.
В административно‑правотворческом процессе можно выделить производства:
по принятию актов Правительством РФ;
по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти;
по принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов Федерации и др.
В административно‑правонаделительном (оперативно‑распорядительном) процессе существуют производства по:
комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы, прием на государственную службу);
приватизации государственного имущества;
применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам;
распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков и т. д.);
выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управление автомобилем, квот и т. п.);
по регистрации (транспортных средств, иностранных граждан, граждан России, сделок с недвижимостью и т. д.);
по аттестации качества продукции и услуг и др.;
надзорные и др.
В административно‑юрисдикционном процессе обособлены производства:
по жалобам граждан;
по делам об административных правонарушениях;
дисциплинарное (по привлечению служащих, студентов и других субъектов к дисциплинарной и материальной ответственности);
по применению мер предупреждения административного пресечения (принудительного лечения, задержания граждан, задержания транспортных средств, личного досмотра и др.).
Степень процессуализации различных производств не одинакова. В одних случаях производства имеют достаточно развитую, в основном унифицированную процессуальную форму (например, по жалобам граждан). В других случаях соответствующая властная деятельность урегулирована процессуальными нормами разного качества, урегулирована неполно. Иными словами, некоторые производства только складываются, а их процессуальная форма еще несовершенна.
Каждое производство связано с определенными институтами административного права. А соответствующие процессуальные нормы «привязаны», обслуживают соответствующий институт административного права и являются его частью.
15.3 Административно‑процессуальное право и административно‑процессуальные нормы
Статья 72 Конституции РФ среди предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов называет административное и административно‑процессуальное законодательство. Таким образом, административно‑процессуальное право получило конституционную «прописку».
Прежде всего следует разобраться, что представляет собой административно‑процессуальное право. Некоторые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права[52]. Есть также мнение, что это подотрасль административного права.
И с первым, и со вторым мнением согласиться трудно. В настоящее время административно‑процессуальное право – всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности публичной администрации и находящихся в системе административного права. К сожалению, это пока неупорядоченная, несистематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно‑правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, пожелание, но не как реальное состояние административно‑процессуального права.
Разнообразие административных процедур – правотворческих, поощрительных, разрешительных, юрисдикционных и других – чрезвычайно велико. Процессуальные нормы более органично связаны с материальными нормами соответствующих институтов, чем с процессуальными нормами других институтов. Очевидно, что расширение процессуализации, системы общих административно‑процессуальных норм будет способствовать сближению, унификации, систематизации процессуальных норм. Но выделение в самостоятельную отрасль только административно‑процессуального законодательства принесет практике больше вреда, нежели пользы, ибо разрушит такие сложившиеся целостные институты, как, например, обращения граждан, разрешительная система, административная ответственность на две части – материальную и процессуальную.
Сейчас административно‑процессуальное право существует как объединение процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть.
Следует признать, что систематизация соответствующих норм возможна, но только в рамках отдельных административных процессов или только отдельных административных производств. Представляется возможным и необходимым создать единые акты, регулирующие отдельно административное правотворчество и оперативно‑распорядительную, правонаделительную деятельность государственной администрации.
Что касается охранительной и юрисдикционной административной деятельности, то здесь целенаправленно проводится работа по систематизации отдельных производств (по делам об административных правонарушениях, жалобам граждан).
То, что процессуальные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно‑правовых институтов – первая особенность административно‑процессуального права. И она обусловлена его второй особенностью – вторичностью процессуальных норм , так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно‑процессуальное право – это обеспечивающая подсистема отрасли.
Его третья особенность связана с разнообразием источников . Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Федерации и других источниках.
Существует немало источников, в которых содержатся только административно‑процессуальные нормы. Например, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» содержит административно‑процессуальные нормы, обеспечивающие реализацию гражданами соответствующего конституционного права. Чисто процессуальными являются утвержденные Правительством РФ Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, Порядок применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации. Приведенные примеры выбраны не случайно. Сторонникам единого процессуального регулирования предлагается попробовать создать единые правила хотя бы для названных видов деятельности.
Чаще всего и материально‑правовые, и административно‑процессуальные нормы содержатся в одних и тех же актах. Так, процессуальных норм много в КоАП РФ, федеральных законах о воинской службе, лицензировании.
Четвертая особенность административно‑процессуального права состоит в том, что оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права . Прежде всего оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданское процессуальное право.
Административно‑процессуальное право состоит из очень большого числа разнообразных норм. Среди них можно выделить общие и специальные .
По содержанию административно‑процессуальные нормы делятся на:
обеспечивающие административное правотворчество;
обеспечивающие оперативно‑распорядительную, правонаделительную деятельность государственной администрации;
обеспечивающие административную юрисдикцию;
не относящиеся ни к одному из административных процессов.
Данная группа норм имеет место в связи с тем, что частичное процессуальное регулирование еще не означает появление полной процессуальной формы, а значит, соответствующая деятельность не может быть названа процессуальной. Так, хотя и есть некоторые административно‑процессуальные нормы, регулирующие порядок сдачи экзаменов, применения огнестрельного оружия, наложения дисциплинарных взысканий на студентов, такую деятельность нельзя считать процессуальной, так как она не имеет развернутой процессуальной формы.
Существует еще и пятая группа административно‑процессуальных норм. Это пока небольшое число норм, регулирующих административное судопроизводство (например, ст. 23.1, 30.11 КоАП РФ). Пока нет кодекса административного судопроизводства, однако хочется надеяться, что такой федеральный закон все же будет принят.
Стоит отметить активность парламентариев некоторых стран СНГ, где в настоящее время уже приняты и действуют кодифицированные акты об административном судопроизводстве. Речь идет прежде всего об Украине, где в настоящее время действует Кодекс Украины об административном судопроизводстве. В Грузии с 1 января 2000 года вступил в силу Административно‑процессуальный кодекс Грузии.
Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 1849; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!