Механизм административно-правового регулирования
3.1. Понятие и структура механизма
административно-правового регулирования
Успех проведения административной реформы в Российской Федерации во многом предопределен качеством регулирования управленческих отношений. Решение данной задачи требует применения определенных средств, с помощью которых достигается должная организованность управленческих отношений. Наиболее значимую роль в регулировании названных отношений выполняют административно-правовые средства, что обусловлено их потенциалом, способностью эффективно воздействовать на управленческие отношения. Эти средства в свой совокупности образуют сложный механизм.
В научной литературе механизм правового регулирования определяется как «система юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование»[22]. Применение конструкции «механизм правового регулирования» позволяет глубже проникнуть в сущность правового регулирования, понять логику его функционирования.
С.С. Алексеев отмечает, что использование понятия «механизм правового регулирования» позволяет собрать вместе явления правовой действительности (нормы, правовые отношения, юридические акты и др.), обрисовать их как ценность, представить в работающем виде, высветить специфические функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе, показать их связь между собой, взаимодействие[23].
|
|
|
Механизм правового регулирования производен от системной организации права (правовой системы, системы права, системы законодательства) и характеризует комплексное воздействие правовых средств на общественные отношения. В этой связи существенное прикладное значение имеет использование механизма административно-правового регулирования.
Механизм административно-правового регулирования – это система административно-правовых средств, которые воздействуя на управленческие отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государства.
Механизм административно-правового регулирования относится к числу сложных социально-правовых явлений и в силу этого обладает внутренней структурой (организацией). Анализ действующего административного законодательства и практики деятельности субъектов государственного управления позволяет выделить следующие элементы механизма административно-правового регулирования:
– административно-правовые нормы;
– акты официального толкования норм административного права;
– акты применения норм административного права;
– административно-правовые отношения.
В административно-правовой литературе отсутствует единство взглядов на проблему обоснованности существования механизма административно-правового регулирования. Так, по мнению Ю.Н. Старилова следует преодолевать «техничность» терминологии используемой при характеристике административно-правовых явлений и в силу этого целесообразнее говорить о системе административно-правового регулирования[24]. Мы полагаем, что использование термина «механизм» при характеристике системы административно-правового регулирования дает адекватную характеристику данного явления и позволяет акцентировать внимание на существующие устойчивые связи внутри механизма, их устойчивость и взаимообусловленность.
|
|
|
Каждый отдельно взятый элемент механизма несет определенную содержательную нагрузку в рамках механизма и выполняет соответствующую роль в регулировании управленческих отношений. Эти средства взаимодействуют между собой и вступают в регулирование управленческих отношений в определенном порядке, что обусловлено их внутренним содержанием, способностью организовать общественные отношения, придать им более высокую степень упорядоченности. Эта особенность механизма позволила А.П. Кореневу сделать важный методологический вывод, что «…административно-правовое регулирование представляет собой процесс последовательного использования административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений»[25].
|
|
|
Элементы механизма административно-правового регулирования играют различную роль в процессе осуществления правового регулирования. Центральным элементом выступает норма административного права, так как все другие элементы производны и обусловлены административно-правовыми нормами. Вместе с тем нельзя сводить их роль к вторичной по отношению к административно-правовым нормам по причине того, что без их использования механизм в полной мере не в состоянии осуществить действенное воздействие на участников управленческих отношений.
3.2. Административно-правовые нормы:
понятия, особенности, виды, формы реализации
Административно-правовая норма – исходный, основополагающий элемент механизма административно-правового регулирования. Административно-правовая норма – это общеобязательное, структурно организованное, государственно-властное веление субъекта правотворчества, содержащееся в нормативном правовом акте, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.
|
|
|
Административно-правовой норме присущи определенные особенности, к числу которых относятся:
– объектом административно-правового регулирования выступают особый вид общественных отношений – управленческие;
– административно-правовые нормы являются средством реализации публичных интересов в сфере государственного управления;
– устанавливается органами публичной власти;
– содержится в нормативных правовых актах различной юридической силы (законах и подзаконных нормативных правовых актах);
– носят представительно обязывающий характер;
– обеспечиваются мерами государственного принуждения;
– преследуют цель обеспечения должного управленческого порядка;
– во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющих предмет правового регулирования иных отраслей права (земельного, экологического, финансового, предпринимательского и др.
Важное познавательное и правореализационное значение имеет классификация административно-правовых норм. Классификацию административно-правовых норм можно проводить по разным основаниям. Далее приведем несколько примеров.
По функциям в механизме правового регулирования выделяют: исходные административно-правовые нормы, нормы правила-поведения.
Исходные административно-правовые нормы носят общий характер, в них правовой материал изложен в наибольшей абстрактной форме и выполняет особую роль в механизме административно-правового регулирования. В этих нормах содержатся исходные начала организации и функционирования данного механизма. В свою очередь отправные нормы подразделяются на нормы-принципы, определительно-установочные нормы, нормы-дефиниции. Нормы-принципы закрепляют принципы административного права. Определительно-установочные нормы содержат цели, задачи, формы и средства правового регулирования отдельных административно-правовых отношений. Например, задачи законодательства по делам об административных правонарушениях изложены в ст. 1.2 КоАП РФ. В нормах-дефинициях закрепляются административно-правовые категории и понятия. Эти нормы выполняют ориентирующую роль в регулировании управленческих отношений. Отсутствие легальных дефиниций в административно-правовом законодательство привело бы к «параличу» механизма административно-правового регулирования. Так, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в ст. 2 содержаться такие дефиниции как «государственный контроль (надзор)», «проверка», «эксперты, экспертные организации».
Нормы правила-поведения в отличие от исходных норм непосредственно регулируют управленческие отношения. В них закрепляются права, свободы, обязанности и ответственность участников управленческих отношений. В результате реализации норм правил-поведения происходит перевод участников государственного управления в качество субъектов административно-правовых отношений.
По предмету правового регулирования административно-правовые нормы подразделяются на материальные и процедурные. Объединение в рамках одной отрасли права правовых норм, регулирующих материальные и процедурные общественные отношения, является качественной особенностью административного права. Материальные административно-правовые нормы регулируют управленческие отношения по существу, в то время как процедурные нормы регламентируют административные процедуры, обеспечивающие реализацию материальных норм административного права, и являются составной частью соответствующих институтов административного права. К примеру, в рамках института государственной службы можно выделить нормы, регламентирующие процедуры назначения на вышестоящую должность, присвоения очередного специального звания и т.п.
Административно-процессуальные нормы, т.е. нормы, регламентирующие производства, входящие в структуру административного процесса, могут рассматриваться в качестве норм административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российской системы права[26].
В зависимости от функций права различают регулятивные и охранительные административно-правовые нормы. Регулятивные нормы регулируют позитивные управленческие отношения путем предоставления субъективных прав и возложения юридических обязанностей на субъектов государственного управления. Охранительные нормы административного права обеспечивают охрану позитивных управленческих отношений, вытеснение отношений чуждых российскому обществу.
В зависимости от метода правового регулирования различают императивные, диспозитивные, поощрительные и рекомендательные административно-правовые нормы. Императивные административно-правовые нормы содержат строго обязательные категорические требования к участникам управленческих отношений, не допускают отступления от предписанных вариантов поведения. Для административного права характерно доминирование императивных норм, что предопределено иерархическим построением управленческих отношений. Диспозитивные нормы административного права предоставляют возможность выбора вариантов поведения участников управленческих отношений в границах, определенных правовыми нормами. Поощрительные административно-правовые нормы представляют собой, предписания закрепляющие меры поощрения, применяемые к участникам управленческих отношений, при наличии в их действиях факта заслуги. Рекомендательные административно-правовые нормы устанавливают наиболее целесообразный вариант поведения в сфере государственного управления с точки зрения личности, общества и государства.
По содержанию предписания называют запрещающие, обязывающие и управомочивающие административно-правовые нормы. Запрещающие нормы содержат правовые запреты, предписания для участников управленческих отношений воздержаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания. Нормы Особенной части КоАП РФ состоят из запрещающих норм. Обязывающие административно-правовые нормы закрепляет обязанности участников управленческих отношений совершить определенные действия. Для их конструирования используют слова «должен», «обязан». Так, в ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» закреплены обязанности сотрудников полиции. Управомочивающие нормы представляют субъектам государственного управления права на совершение позитивных действий. Например, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника (ч.1 ст. 25.5 КоАП РФ).
По действию в пространстве административно-правовые нормы различают действующие на всей территории Российской Федерации, на территории федерального округа, на территории субъекта Российской Федерации, на территории предприятия, учреждения, организации (локальные административные правовые нормы, например, содержащиеся в Положении о проведении текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации, обучающихся в Нижегородской академии МВД России[27]). Территориальный масштаб деятельности административно-правовых норм предопределяется компетенцией субъекта правотворчества, но в отдельных случаях Президент РФ, федеральные органы исполнительной власти могут принимать нормативные правовые акты, которые действуют на территории субъекта федерации или муниципального образования.
По действию во времени различают административно-правовые нормы действующие без ограничения определенным сроком действия (бессрочные) и определенные сроком действия (срочные, временные). Срок действия административно-правовой нормы играет большую роль в правореализационной деятельности субъектов государственного управления. Одним из обязательных условий правильной реализации административно-правовой нормы является ее проверка. Бессрочные нормы вступают в юридическую силу и действуют до момента фактической или юридической отмены. Действие срочной нормы определяется в нормативном правовом акте. Временные или краткосрочные нормы вступают в юридическую силу при наступлении определенных юридических фактов (чрезвычайных обстоятельств), например, ФКЗ «О чрезвычайном положении», «О военном положении» и другими нормативными правовыми актами.
По действию в отношении круга лиц различают нормы общего действия и специальные административно-правовые нормы. Нормы общего действия распространяют свое действие на неограниченный круг участников управленческих отношений. Исключение, как правило, составляют только субъекты, обладающие правовыми иммунитетами (депутаты, дипломаты, судьи и т. п.). Специальные административно-правовые нормы регулируют поведение определенных групп участников управленческих отношений (родителей и лиц, их замещающих, водителей, врачей и т. п.). К числу таких норм относятся те, которые устанавливают административную ответственность должностных лиц, например, ч. 1 ст. 12.31 КоАП РФ установлена ответственность должностных лиц, ответственных за техническое состояние и эксплуатацию транспортных за выпуск на линию транспортного средства, не зарегистрированного в установленном порядке или не прошедшего государственного технического осмотра.
По юридической силе административно-правовые нормы подразделяются на нормы законов и нормы подзаконных нормативных правовых актов. Одной из особенностей административного права как отрасли российского права является низкий уровень систематизации источников. Административное право, в отличие от уголовного права, для которого единственным источником является уголовный закон, включает большой массив нормативных правовых актов различной юридической силы.
Логическая структура административно-правовой нормы правила-поведения включает гипотезу, диспозицию и санкцию.
Гипотеза – это часть административно-правовой нормы, указывающая на условия, при наступлении которых норма вступает в действие. Гипотеза административно-правовой нормы позволяет «привязать» абстрактный вариант поведения, выраженный в форме гипотетического суждения к конкретной жизненной ситуации, субъекту, времени и месту.
Диспозиция – часть административно-правовой нормы, содержащая правило поведения, которому должны следовать участники управленческих отношений. Она выступает важнейшим элементом административно-правовой нормы, ее сердцевиной, в которой заключена модель правомерного поведения. Вместе с тем диспозиция не может быть реализована вне связи с другими элементами нормы.
Санкция – часть административно-правовой нормы, указывающая на негативные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции административно-правовой нормы. Санкция выполняет роль важного средства обеспечения действия административно-правовой нормы.
В юридической литературе высказывается мнение о включении в структуру административно-правовой нормы такого элемента как поощрение. Профессор А.П. Коренев отмечал: «Поощрение как элемент правовой нормы есть личное признание заслуг юридического или физического лица в выполнении правовых обязанностей или общественного долга, сформированных в диспозиции нормы. Основанием для поощрения являются указанные в норме права действия, поведение, которые стимулируются государством»[28].
Разработка и принятие административно-правовой нормы является не самоцелью, а средством урегулирования, придания большей степени организованности управленческим отношениям. Административно-правовая норма содержит общую модель поведения, но необходимо ее спроецировать на конкретные общественные отношения.
Реализация административно-правовой – это практическое претворение требований административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений. В процессе реализации нормы определяется ее качество, способность урегулировать соответствующие общественные отношения, так как юридическая практика является главным критерием качества административно-правовой нормы и механизма административно-правового регулирования в целом.
В теории права с учетом характера правореализующих действий различают следующие формы реализации норм административного права: соблюдение, исполнение, использование и применение.
Соблюдение – это форма реализации запрещающих норм административного права, которая заключается в воздержании субъектов общественных отношений от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения. Соблюдение представляет собой наиболее пассивный вариант поведения.
Исполнение как форма реализации административно-правовой нормы заключается в выполнении возложенных на субъекта юридических обязанностей. В отличие от соблюдения исполнение является активной формой поведения. В случае бездействия виновный субъект должен быть привлечен к определенному виду юридической ответственности в зависимости от тяжести наступивших последствий.
Использование представляет собой форму реализации управомачивающих административно-правовых норм. Посредством использования реализуются субъективные права, носителями которых являются физические или юридические лица. По своему усмотрению субъект государственного управления может совершить как акт активного поведения, так и воздержаться от него. Отказ от реализации субъективного права не влечет для лица негативных последствий, так как всецело отдается на откуп управомоченного субъекта.
Применение (правоприменение) является особой формой реализации административно-правовых норм, состоящая в разрешении управомоченным субъектом конкретного управленческого дела с вынесения индивидуальных юридических актов. Применение административно-правовых норм является разновидностью исполнительно-распорядительной властной деятельной субъектов государственного управления.
3.3. Акты официального толкования
и применения норм административного права
Толкование представляет собой взаимообусловленный процесс уяснения и разъяснения сущности административно-правовой нормы. Толкование, его роль наиболее ярко проявляется на этапе реализации административно-правовой нормы, но не ограничивается исключительно этапом правореализации. Качество деятельности субъекта толкования во многом предопределяет эффективность деятельности механизма административно-правового регулирования.
Толкование осуществляется при помощи различных способов, под которыми понимается совокупность приемов и средств, позволяющих уяснить волю субъекта правотворчества, изложенную в нормативном правовом акте. Цели толкования достигаются при помощи грамматического, систематического, логического, теологического (целевого), исторического, специально-юридического, функционального способов.
Качество интерпретационной деятельности во многом предопределяется субъектом, который дает толкования. В зависимости от субъекта различают официальное и неофициальное токование. Официальное толкование дается органами, уполномоченными государством. В свою очередь официальное толкование подразделяется на аутентичное и делегированное.
Аутентичное (авторское) толкование дается органом, издавшим толкуемый нормативный правовой акт. Специальных разрешений на осуществление толкования принятого нормативного правового акта для субъекта правотворчества не требуется. Это вытекает из его правотворческой компетенции.
Субъектом делегированного толкования выступает тот, кому такое право предоставлено на основании закона. Он не является субъектом, принявшим толкуемый нормативный правовой акт. Наиболее часто в качестве субъекта делегированного толкования выступает Министерство юстиции РФ и его территориальные органы, на которые возложены полномочия по контролю за качеством принимаемых нормативных правовых актов. Результаты официального толкования норм административного права содержаться в актах официального толкования.
Акт официального толкования норм административного права – это вид правового акта, принятый компетентным органом, должностным лицом государственного управления и содержащий разъяснение норм административного права.
Актам официального толкования норм административного права присущи следующие особенности:
– он не устанавливает новых норм административного права, не отменяет и не изменяет их содержания;
– обладает юридической силой и может применяться только в течение срока действия толкуемой административно-правовой нормы;
– раскрывает содержание толкуемой нормы и порядок ее реализации, то есть включает как материальные, так и процессуальные аспекты;
– обладает государственно-властным характером, так как исходит от управомоченного субъекта;
– адресуется субъектам правоприменения.
Официальное толкование может быть как казуальным, так и нормативным. Казуальное толкование дается применительно к конкретному управленческому случаю (казусу). Оно применимо исключительно в рамках конкретного дела, а перенос на другие, пусть даже схожие управленческие ситуации, не допустим. В юридической литературе при анализе материалов судебной практики (Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ) отмечается, что они являются прецедентами, то есть должны рассматриваться и учитываться в качестве самостоятельных источников права. Вместе с тем это противоречит действующему законодательству и должно рассматриваться исключительно в качестве примера правильного понимания и применения норм административного права.
Акт применения административно-правовой нормы – это вид юридического акта, принятый на основе нормы административного права уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции, содержащий разрешение индивидуально-конкретного управленческого дела, персонально определяющий поведение адресата.
Акт применения норм административного права обладает следующими признаками.
- Является разновидностью юридических актов и в силу этого обладает всеми теми признаками, которые присущи юридическим актам. Недопустимо отождествлять акты применения административных норм с актами государственного управления. Они соотносятся как часть и целое. К числу актов государственного управления, как известно, относятся подзаконные нормативные правовые акты, нормативно-индивидуальные, а также акты применения норм финансового, предпринимательского, трудового, экологического и других отраслей российского права.
- Обладают государственно-властным характером. Государственно-властный характер актов применения административно-правовых норм предопределен тем, что они исходят от уполномоченных субъектов, которые действуют в пределах своей компетенции. Игнорирование правовых предписаний, содержащихся в акте применения административно-правовой нормы, влечет за собой наступление негативных юридических последствий, которые выражаются в применении мер государственного принуждения.
- Принимаются широким кругом уполномоченных субъектов. Наделение большого числа субъектов государственного управления правомочиями правоприменительного характера предопределено качественным разнообразием управленческих дел.
- Акт применения административно-правовой нормы принимается в установленном процессуальном порядке. Этот порядок предопределяется характером разрешаемого управленческого дела. В подавляющем большинстве случаев он принимается единолично должностным лицом государственного управления. В ряде случаев таким субъектом может выступать коллегиальный орган, тогда внимание обращается на наличие кворума, а также «простого» или «квалифицированного» большинства при непосредственном принятии решения по делу.
- Он выступает в качестве правообразующего факта, то есть влечет за собой возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения. Принятие акта применения является не самоцелью, а одним из этапов действия механизма административно-правового регулирования.
- Акт применения административно-правовой нормы содержит оптимальный вариант разрешения управленческой ситуации с точки зрения сложившихся управленческих условий. В этой связи можно сказать, что процесс применения норм административного права также носит творческий характер и не допускает шаблонов. Это предопределяет эффективность актов применения норм административного права. Цель правоприменения может быть достигнута в полной мере, частично и не достигнута вообще. В этой связи речь следует вести о высокой, средней и низкой эффективности принимаемых актов.
7. Акт применения нормы административного права должен соответствовать требованиям законности. Эти требования сводятся к следующему: акт должен быть принят уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции; соответствовать закону по существу; должен соответствовать цели закона; иметь соответствующую форму (акт-документ); отвечать техническим требованиям. К числу технических требований относятся: лексические требования (язык должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для адресатов); грамматические (при оформлении должны соблюдаться требования грамматики). Кроме того, акт применения нормы административного права должен быть своевременно доведен до адресатов; иметь установленные реквизиты (наименование, подписи, печати и т. п.); должен быть своевременно сдан на хранение.
По характеру инициативы принятия акты применения нормы административного права можно разделить на акты, издаваемые по инициативе органа (должностного лица), от которого они исходят, и акты, принимаемые по просьбе или предложению заинтересованных органов, организаций, должностных лиц и граждан.
Акты применения являются разновидностью индивидуальных правовых актов и обеспечивают правовую оценку конфликтных ситуаций в сфере управления, а также в процессе рассмотрения квалифицируют состав административного правонарушения и назначают вид наказания. Например, принятие полномочным органом, должностным лицом в порядке, определенном законом, и в пределах своих полномочий постановления о применении вида административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение. Акты применения также имеют индивидуальную направленность, однако от индивидуальных актов они отличаются юрисдикционным (подведомственным) характером и порядком разрешения конфликтных управленческих ситуаций, а также порядком разрешения индивидуальных административных дел, связанных с совершением административных правонарушений.
3.4. Административно-правовые отношения:
понятие, особенности, структура, виды
Уникальность административно-правовых отношений заключается в том, что с одной стороны является элементом механизма административно-правового регулирования, а с другой стороны – целью функционирования данного механизма. Предназначение механизма административно-правового регулирования состоит в переводе управленческих отношений в административно-правовые. Административно-правовые отношения – это управленческие отношения, урегулированные нормами административного права, участники которых наделены субъективными правами и юридическими обязанностями.
Административно-правовым отношениям присущи следующие особенности:
– являются властеотношениями, то есть, обусловлены неравенством участников;
– выступают результатом реализации административно-правовых норм;
– для них характерно наличие обязательного субъекта, наделенного полномочиями государственно-властного характера;
– возникают в связи с практической деятельностью органов государственного управления;
– могут возникать по инициативе любой из сторон и согласие второй стороны не является обязательным;
– споры о праве разрешаются чаще всего во внесудебном (административном) порядке;
– при нарушении требований административно-правовой нормы стороны несут юридическую ответственность перед государством с учетом тяжести наступивших последствий;
– по своей сути являются организационными, то есть, направлены на организацию совместной деятельности субъектов государственного управления.
Важное значение при характеристике административно-правовых отношений имеют их предпосылки, которые предваряют их возникновение. К числу предпосылок административно-правовых отношений относятся: наличие административно-правовой нормы, правосубъектность участников общественного отношения, юридический факт.
Административно-правовые отношения относятся к сложным юридическим явлениям, которым присуща определенная структура. К числу структурных элементов административно-правового отношения относятся: субъекты правоотношения, объекты правоотношения, содержание правоотношения.
Субъект административно-правовых отношений – это участник административно-правовых отношений (физическое или юридическое лицо), обладающий административной правосубъектностью, наделенный субъективными правами и юридическими обязанностями.
Административная правосубъектность представляет собой единство двух элементов – административной правоспособности и административной дееспособности.
Административная правосубъектность физических лиц и организаций имеет существенные различия. Правосубъектность физических лиц, в отличие от юридических лиц, включает такие элементы, как правоспособность, дееспособность и деликтоспособность.
Административная правоспособность – это способность физического лица, в силу норм административного права, быть носителем субъективных прав и юридических обязанностей. Правоспособность физического лица возникает с момента рождения и прекращается с его смертью. Она не может передаваться, быть объектом купли-продажи или отторгаться каким бы то ни было способом.
Административная дееспособность физического лица – способность лица своими действиями осуществлять права и обязанности. Дееспособность предопределяется рядом факторов, к числу которых относятся: возраст, состояние здоровья, уровень профессионального образования, квалификация, семейное положение и др. Различают полную, частичную и ограниченную административную дееспособность. Полная дееспособность наступает с момента достижения лицом восемнадцатилетнего возраста. Частичная дееспособность подразделяется на дееспособность малолетних, лиц в возрасте от шести до четырнадцати лет и несовершеннолетних – от четырнадцати до восемнадцати лет. Малолетние и несовершеннолетние вправе совершать действия, определенные в п. 2 ст. 29 ГК РФ.
Дееспособность может быть ограничена полностью или частично. Правом ограничения дееспособности обладает исключительно суд. Ограничение дееспособности лишает физическое лицо права быть полноценным участником управленческих отношений. Так, гражданин не может быть принят на государственную службу в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.
Объекты административно-правовых отношений – это то, на что направлено воздействие субъектов отношений. К ним относятся самые разнообразные блага и явления, на которые распространяются субъективные права и юридические обязанности участников правоотношений. К их числу относятся следующие: предметы материального мира (земля, вода, недра, здания, сооружения, деньги и др.);
– личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство, деловая репутация и др.); продукты духовного творчества (произведения литературы, живописи, кино и др.); поведение участников правоотношений, то есть взаимодействие физических лиц и их коллективов с окружающей действительностью, которое может осуществляться в активной форме (действие) или пассивной (бездействие); результаты поведения участников правовых отношений, то есть итоги действия или бездействия, которые могут быть как правомерными, так и противоправными.
Объектами административных правовых отношений являются все качественные разновидности объектов, которые перечислены выше.
Содержание административно-правовых отношений образуют субъективные права и юридические обязанности их участников. Субъективное право – это мера возможного поведения участника административно-правовых отношений, принадлежащая управомоченному лицу. При характеристике субъективного права используется слово «мера», что понимается как количественно-качественная характеристика определенного варианта поведения участника управленческого отношения. Управомоченный субъект может отказаться от реализации субъективного права без опасения за наступление негативных правовых последствий. Реализация субъективного права предполагает активность, инициативу управомоченного лица.
Юридическая обязанность – это мера должного поведения субъекта в интересах управомоченного лица. Носитель юридических обязанностей не вправе отказаться от возложенной на него юридической обязанности. Отказ от необходимого поведения или неполная реализация обязанности влечет наступление негативных юридических последствий для их носителя. Юридическая обязанность имеет определенные рамки, которые ограничены административно-правовой нормой. Требование исполнения юридической обязанности сверх меры – это нарушение законности.
Совокупность субъективных прав и юридических обязанностей административно-правового отношения всегда конкретна. Например, государственные гражданские служащие наделены общими правами и обязанностями, закрепленные в статьях 14, 15 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[29]. Совокупность субъективных прав и юридических обязанностей лица в сфере государственного управления образует его административно-правовой статус, который содержит закрепление юридического положения лица в сфере публичного администрирования.
Обязательными условиями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, его предпосылками является наличие административно-правовой нормы, правосубъектности его участников, юридического факта.
Юридические факты – это конкретные жизненные обстоятельства, с которыми норма административного права связывает возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения. Посредством юридического факта запускается в действие административно-правовые отношения. Он выполняет роль своеобразного катализатора, благодаря которому происходит правовая «реакция» под названием «административно-правовое отношение».
Учитывая разнообразие административно-правовых отношений, целесообразно рассмотреть проблемы классификации юридических фактов. В ее основу могут быть положены следующие признаки: порождаемые последствия, связь с волей участников, форма проявления.
В зависимости от порождаемых последствий различают правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие юридические факты. Правообразующие юридические факты влекут за собой возникновение административно-правовых отношений (например, поступление на государственную службу). Правоизменяющие – преобразуют (изменяют) реально существующие отношения (например, назначение на вышестоящую государственную должность). Правопрекращающие юридические факты влекут за собой прекращение существующих административно-правовых отношений (увольнение государственного служащего).
По отношению к воле людей юридические факты подразделяются на действия и события. Действиями признаются такие юридические факты, которые связаны с волей их участников. В зависимости от их соотношения с правовыми нормами различают правомерные и противоправные действия. Правомерные действия также могут быть классифицированы с учетом направленности воли субъектов права. Действия, которые совершены с намерением породить юридические последствия, называются юридическими актами (постановление по делу об административном правонарушении, приказ о назначении на должность государственного служащего и т.п.). Событиями признаются такие юридические факты, которые влекут наступление юридических последствий независимо от воли субъектов. К числу событий относятся стихийные бедствия, рождение, смерть человека, достижение им определенного возраста. Они имеют юридическое значение, так как оказывают влияние на управленческие отношения.
По форме проявления различают положительные и отрицательные юридические факты. Положительными юридическими фактами являются такие факты, с наличием которых административно-правовая норма связывает возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений. Отрицательные юридические факты связывают возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений с отсутствием определенного действия или события.
Административно-правовые отношения отличаются многообразием, поэтому для уяснения их сущности важным является видовая классификация. В зависимости от направленности различают внешневластные и внутриорганизационные административно-правовые отношения. Внешневластные отношения направлены на реализацию тех задач, для разрешения которых создан субъект государственного управления, то есть связаны с реализацией внешневластных полномочий органов исполнительной власти. Например, отношения по поводу привлечения к административной ответственности, которые возникают между органами внутренних дел и лицом, совершившим административное правонарушение.
С учетом функций административно-правовых норм различают регулятивные и охранительные административно-правовые отношения. Регулятивные административно-правовые отношения представляют собой результат воздействия норм административного права на позитивные управленческие отношения. Охранительные административно-правовые отношения возникают в силу возникновения конфликтов в сфере государственного управления. Совершенно очевидно, что подавляющее большинство административных отношений – это регулятивные отношения. Только в тех случаях, когда положительным управленческим отношениям причиняется вред, в действие вступают охранительные нормы административного права, что предопределяется необходимостью защиты позитивных управленческих отношений.
По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, различают административно-правовые отношения, порождаемые правомерными и неправомерными действиями, событиями. В подавляющем случае административно-правовые отношения являются результатом действия правомерных фактов, которые предусматриваются нормами административного права и выступают итогом реализации регулятивной функции административного права. Вместе с тем имеют место и нарушения правовых предписаний, изложенных в административно-правовых нормах. Тогда в основе возникновения административно-правовых отношений выступают неправомерные (противоправные) факты.
Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 1292; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!