Понятие, принципы и функции государственного управления
В науке административного права государственное управление – понятие неоднозначное.
Конституции 1936 г., 1977 г. употребляли термин «государственное управление» в широком и в узком смысле. Основные органы государства – Советы народных депутатов и их исполкомы обозначались как органы власти и управления. Государственное управление в широком смысле осуществлялось всеми органами государства в присущих им формах и специфическими методами деятельности, государственное управление в узком смысле – исполкомами, которые и назывались органами государственного управления.
Современное понимание: Конституция РФ 1993 г. не использует термин «государственное управление». В законодательстве после 1993 г. термин «органы государственного управления» был заменен на термин «органы исполнительной власти». Это породило дискуссии о соотношении понятий «исполнительная власть» и «государственное управление». В классических учебниках обсуждался вопрос о том, является ли замена понятия государственного управления на понятие исполнительной власти просто терминологической заменой, или это принципиально новое явление.
Итог дискуссии: конституционный принцип разделения властей предполагает не только терминологическую замену, но и сущностное реформирование.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. акцентируют внимание на том, что исполнительная власть – это категория политико-правовая, а государственное управление – категория организационно-правовая. Более того, государственное управление – понятие более широкое, чем понятие «исполнительная власть», в него входит деятельность и других субъектов, осуществляющих государственное управление (иные органы государства, администрация государственных организаций).
|
|
|
Ю.А. Тихомиров также акцентирует внимание на том, что понятие государственного управления шире, чем деятельность исполнительной власти. Кроме управления автор добавляет новые понятия: публичный интерес, регулирование, участие и защита.
Зарубежная наука административного права определяет и исполнительную власть, и ее деятельность одним термином – «администрация».
Д.Н. Бахрах (Екатеринбург) применяет такой же термин – «публичная администрация».
В науке немецкого административного права определение дается двумя путями: негативным и позитивным. Негативное определение дается методом исключения. Государственное управление – это все, что не является законотворческой и судебной деятельностью, политикой, управлением частными предприятиями. Это классический подход, таким же он был и в дореволюционной России.
|
|
|
Позитивное описание: в немецком административном праве признается, что это достаточно сложно, так как составляет большой объем перечисляемых видов деятельности – от принуждения до осуществления «общего интереса». Например, «администрация представляет собой совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов».
Французская наука административного права утверждает, что цели администрации вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Однако сама администрация должна оставаться аполитичной, для чего существует ее функциональная независимость и юридические гарантии стабильности личного состава.
Дореволюционное административное право России определяло государственное управление так: «В область государственного управления входит обеспечение безопасности, охранение народного здравия, попечение о народном образовании, разнообразные формы вмешательства в экономическую жизнь и т.д.». Задачи государственного управления настолько широки и всеобъемлющи, что индивиду буквально на каждом шагу приходится вступать в те или иные отношения с должностными лицами, призванными к осуществлению этих задач (Елистратов А.И. Основные начала административного права).
|
|
|
Сегодня государственное управление следует рассматривать в двух смыслах слова – в узком и широком. В широком смысле слова государственное управление (управление государством) осуществляют все органы государства.
Государственное управление (широкое понимание) – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий.
Государственное управление (узкое понимание) – подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.
Под государственным управлением в узком смысле слова понимается деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти.
Таким образом, от имени государства действуют все государственные органы, а не только те, которые именуются «органами государственного управления». Отсюда следует, что понятие «управление государством» нельзя отождествлять с понятием «государственное управление». Дело в том, что функции государства реализуют все государственные органы. Все они осуществляют единую государственную власть. Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда между органами по решению возложенных на них задач. В основе разделения труда лежат различия в методах и формах реализации функций государства. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности. Для каждого из них характерны: специфическое назначение; особый субъект – государственный орган; особые методы деятельности (способы осуществления функций государства).
|
|
|
С точки зрения общетеоретических позиций профессор Попов Л.Л. при характеристике государственного управления выделил следующие их характерные качества:
1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима деятельности.
2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
3. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).
4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.
7. В процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые природой и назначением управленческой деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру[4].
Признаки государственного управления:
– это вид государственной управленческой деятельности;
– деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;
– деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;
– деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);
– характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;
– осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);
– обеспечивается посредством системы гарантий;
– нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).
Объекты исполнительной деятельности могут быть как коллективными, так и индивидуальными. В связи с этим в управлении выделяют:
- органы государственного управления – субъекты исполнительной власти, а также иные государственные органы, осуществляющие в определенном объеме государственно-управленческую деятельность.
- исполнительные органы – объединяют субъектов государственно-управленческой деятельности (непосредственно органы исполнительной власти, органы управления, не входящие в собственно систему органов исполнительной власти - органы местного самоуправления и др.).
- области государственного управления, то есть объединенные единым назначением (профилем) отрасли государственного управления (например, управление хозяйственной деятельностью, социально-культурным строительством, административно политической деятельностью).
- сферы государственного управления, то есть комплексы таких отношений, которые связаны с осуществлением межотраслевых функций (например, стандартизация, ценообразование).
- отрасли государственного управления, – системы отношений, объединяемых общностью профиля объектов (например, управление промышленностью, образованием, здравоохранением).
Цель государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:
1) социально-экономические – упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
2) политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
3) обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;
4) организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
Принципы государственного управления – основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.
Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные.
Общие (социально-правовые) принципы:
– демократизм – означает, что народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);
– законность – деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;
– объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;
– научность – применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;
– конкретность – осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т.е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;
– разделение властей – выражается в подразделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;
– федерализм (сочетание централизации и децентрализации) – деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами рф;
– эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.
Организационные принципы:
Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную власть. В соответствии с ним образуются соответствующие органы для реализации определенного вида государственно-управленческой деятельности (здравоохранения, культуры, внутренних дел и т.д.).
Территориальный принцип, лежащий в основе формирования аппарата государственной (в большей степени исполнительной) власти в соответствии с административно-территориальным делением страны.
Линейный принцип. При его осуществлении каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциями управления.
Функциональный принцип обуславливает развитие межотраслевых связей. В этом случае субъект управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, а также контроль и административное принуждение. Функциональная подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в рамках определенной функции (Центральный банк РФ, Счетная палата России и подобные структуры в субъектах РФ, органы прокуратуры, Центризбирком России и т.д.).
Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов Российской Федерации, региональных органов исполнительной власти. Этот принцип положен в основу формирования большинства федеральных органов исполнительной власти.
Сочетание единоначалия и коллегиальности – наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.
Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 627; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!