Введение в курс административного права
Васильев В.В.
Административное право России: Учебное пособие / В.В. Васильев, А.Г. Супрунов, С.В. Фролов – Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2011. – 229 с.
Учебное пособие подготовлено с учетом изменений российского законодательства по состоянию на сентябрь 2011 года, примерной программой по учебной дисциплине «Административное право», утвержденной начальником Департамента государственной службы и кадров МВД России генерал-майором внутренней службы В.Л. Кубышко 22 июня 2011 года.
Основные положения излагаемого курса базируются на принципах историзма, объективности и конкретности, а также общепризнаваемых закономерностей формальной и диалектической логики. При характеристике рассматриваемых государственно-правовых явлений используются и частнонаучные методы.
При изложении материала теоретические положения иллюстрируются примерами из действующего законодательства, правовой и социально-экономической политики Российской Федерации и других государств на различных этапах исторического развития, а также положительных и иных примеров из практики государственного строительства.
Учебное пособие предназначено для слушателей и курсантов учебных заведений МВД России, студентов юридических вузов и факультетов, всех интересующихся вопросами государственного управления.
Рецензенты:
Печатается по решению редакционно-издательского совета
|
|
|
Нижегородской академии МВД России
Ó Нижегородская академия МВД России, 2011
СОДЕРЖАНИЕ:
| Вместо предисловия | ……………… | 3 |
| ГЛАВА 1. Административное право в правовой системе России | ……………… | |
| § 1. Введение в курс административного права | ……………… | |
| § 2. Понимание сущности административного права | ……………… | |
| §3. Механизм административно-правового регулирования | ……………… | |
| ГЛАВА 2. Субъекты административного права | ……………… | |
| §1. Административно-правовой статус физических лиц | ……………… | |
| §2. Административно-правовой статус органов исполнительной власти | ……………… | |
| §3. Административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих | ……………… | |
| ГЛАВА 3. Формы и методы государственного управления | ……………… | |
| §1. Формы государственного управления | ……………… | |
| §2. Методы государственного управления | ……………… | |
| ГЛАВА 4. Ответственность по административному праву | ……………… | |
| §1. Административная ответственность | ……………… | |
| §2. Административное правонарушение | ……………… | |
| §3. Административное наказание | ……………… | |
| ГЛАВА 5. Законность и дисциплина в государственном управлении | ……………… | |
| § 1. Понятие законности и способы ее обеспечения в деятельности органов исполнительной власти | ……………… | |
| § 2. Административная юстиция: понятие и сущность | ……………… | |
| Заключение | ……………… |
Вместо предисловия
|
|
|
Российское административное право как одна из фундаментальных отраслей публичного права представляет собой огромную совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти.
Выступая в качестве важнейшего вида государственной деятельности и сферы действия норм административного права государственное управление является основной и определяющей формой реализации государственной исполнительной власти в современных условиях.
|
|
|
Государственное управление в специальном организационно-правовом и административно-правовом смысле представляет собой деятельность государственной администрации (органов государственной власти) по организации системы, структуры и процесса государственного управления и регулирования всех областей, отраслей и сфер жизнедеятельности гражданского общества. Однако, как отношения, складывающихся в сфере государственного управления, не может быть достаточно точным и определенным определение предмета административного права. Данный момент связан с тем, что, во-первых, управляющие субъекты в сфере государственного управления нередко выступают участниками не только административно-правовых, но и многих других правоотношений (например, гражданско-правовых, трудовых и пр.). Во-вторых, административно-правовое регулирование иногда выходит за пределы собственно государственного управления как основной формы реализации исполнительной власти и опосредует отношения соответствующих субъектов в других видах государственной деятельности (например, деятельность инспекторов счетной палаты при осуществлении ими общегосударственного бюджетно-финансового контроля, или судей, назначающих меры административных наказаний).
|
|
|
В настоящем учебном пособии дается емкая, хотя и предельно краткая, системная характеристика содержания предмета современного административного российского права и административно-правового регулирования.
Глава 1. Административное право
в правовой системе России
Введение в курс административного права
1.1. Понятие, признаки и виды управления.
Социальное управление: понятие и виды
Административное право получило свое название от латинского слова «администрация» «administratio», что означает «управление». Отсюда следует, что административное право в целом может быть охарактеризовано как право управления или управленческое право.
Администрация – в переводе с греческого означает «управление», латынь ad ministries – «служить для…».
Администрация (бюрократия) в социальных науках – любая крупномасштабная организация профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения.
Основное назначение – исполнять, для чего нужно организовать деятельность людей.
Административная наука право – наука, изучающая организующее воздействие на людей (управление людьми). Управление бывает различным – в семье, в группе, на институте, в стране.
Наука административного права – наука о правовых нормах, регулирующих государственное управление людьми.
Термин «управление» имеет много значений. , и И это не случайно. Приемы управления наблюдаются в живых организмах, в автоматах, создаваемых человеком, в общественной жизни. Отсюда и различное толкование данного термина различными науками, изучающими управление, как определенного вида деятельности. В теории управления предлагается более 20 определений понятия «управление».
Наиболее общую характеристику управления дает наука кибернетика, основной задачей которой является обобщение закономерностей всякого управления, происходящего в живой природе, в человеческом обществе, в механических системах. Главное в понимании управления состоит в понимании его как целенаправленного воздействия (деятельности), то есть совокупности действий, осуществляемых для достижения соответствующих целей.
Основоположник кибернетики – американский ученый Норберт Винер. В 1948 г. опубликован его труд «Кибернетика, или управление и связь в животном и машине»[1]. Это был «кибернетический взрыв», смена парадигм, импульс для мощного развития всех отраслей науки. Н.Винер, лауреат Нобелевской премии, приводит слова Ньютона: «Если я видел дальше, чем другие, то потому, что я стоял на плечах гигантов».
А.А. Богданов (20-е годы ХХ века) – основоположник всеобщей организационной науки (тектологии) в России. В России в начале ХХ века был «организационный бум».
Кибернетическое определение управления.
Управление в самом общем виде – это упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде.
А.И. Берг: «управление - это процесс перевода сложной динамической системы из одного состояния в другое путем воздействия на ее переменные». – где сноска?
Центральное понятие при определении управления – это понятие системы.
Система – это организованное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции для достижения единой цели.
Признаки системы:
1. Организованный характер, система – это не просто сумма элементов, а единое целое, целостное единство. В системе рождаются новые качества – интегративные свойства системы. Единство достигается благодаря общей цели, которая играет роль системообразующего фактора.
2. Целостность. Условие существования отдельных элементов является условием существования самой системы.
3. Открытость системы – способность вести обмен информацией или энергией с окружающей средой.
4. Динамичность системы – изменчивость, адаптивность, способность изменяться, приспосабливаясь к изменениям окружающей среды.
5. Стабильность системы - неизменность, способность сохранять свои качества. Равновесие между динамичностью и стабильностью системы обеспечивает ее существование и функционирование, т.е. выживание системы.
6. Цель системы – поддержание этого равновесия, т.е., сохранение гомеостаза в противовес процессам разрушения, дезорганизации (энтропии).
7. В системах, обладающих перечисленными признаками обнаруживают себя процессы саморегуляции, самоорганизации, самоуправления. Субъект управления – элемент, который берет на себя роль координатора, упорядочивающего иные элементы (объекты управления).
8. Между субъектом и объектом циркулирует информация (определенные сведения), представляющая собой управленческие команды. Информация от субъекта к объекту идет по каналу прямой связи, от объекта к субъекту – по каналу обратной связи.
9. Иерархичность, многоступенчатость систем – это их главное свойство, в силу которого становятся возможными процессы управления.
Виды систем: механические, биологические, социальные, смешанные.
Управление – процесс целенаправленного воздействия на систему (механическую, технологическую, биологическую, социальную), в результате которого достигается ее упорядоченность, развитие в соответствии с поставленными целями.
Признаки управления:
– обязательно качество целостной организованной системы;
– наличие обязательных элементов: субъекта управления и объекта управления;
– определенная направленность, достижение поставленной цели (управленческого результата);
– служит интересам взаимодействия основных элементов;
– обеспечивается системой определенных средств.
Уяснению природы управления способствует и знание минимума управленческих категорий.
В качестве основы для фиксации управленческих процессов рассматривается система. Общим для определения системы является ее понимание, как целостного образования, представляющего собой не просто сумму каких-либо элементов, а такую совокупность определенных элементов, функционирование которых подчинено общей, единой цели.
В рамках системы присутствуют две подсистемы – управляющая и управляемая. При этом непосредственно само управление характеризуется как процесс связи между управляющей и управляемой подсистемами.
К управляемой системе относятся те ее элементы, которые обеспечивают процесс целенаправленного воздействия на управляемую систему. Одним из компонентов управляющей системы является субъект управления. Управляющая система включает в себя: организационную структуру управления, управленческий персонал и технические средства. В сфере внутренних дел управляющей системой является государство.
Субъект управления может быть индивидуальным или коллективным.
Элементы управляемой системы (коллективы, группы людей) подвергаются управляющему воздействию со стороны управляющей системы. Например, в области внутренних дел управляемыми системами являются нижестоящие органы внутренних дел и их структурные подразделения. Каждая целостная система несет в себе, с одной стороны, качества субъекта управления по отношению к подсистемам низшего порядка и, с другой стороны, качества объекта управления по отношению к системам высшего порядка. Она, следовательно, может быть одновременно и субъектом, и объектом управления. Например, предприятие является объектом управления по отношению к вышестоящим органам управления (внешнее управление). В то же время оно само выступает в роли субъекта управления по отношению к своим структурным элементам (внутреннее управление).
В классическом виде управление представляет собой «управление – команду». Указанное обстоятельство является характерной чертой отдельных направлений государственной деятельности. Однако, переход страны на новый эффективный путь развития предполагает и другие виды воздействия субъекта на объект, это «управление – взаимодействие».
«Прямая» и «обратная» связь также являются управленческими категориями.
Прямые связи – целенаправленное организующее воздействие субъекта управления на управляемый объект.
Обратные связи – канал информационного воздействия объекта управления на субъекта управления с целью информирования о выполнении возложенных на него управленческих задач.
Информация, циркулирующая по каналу «субъект - объект», есть прямая связь, а по каналу «объект – субъект» – обратная связь.
Управленческий цикл – совокупность взаимосвязанных, логически обусловленных управленческих стадий, характеризующихся определенными задачами, составом участников.
Стадии процесса управления:
- анализ управленческой ситуации;
- выработка и принятие решения;
- организация и исполнение решения;
- контроль за выполнением решения;
- подведение итогов, внесение корректив.
Таким образом, элементами управления: являются субъект управления, объект управления, управленческие связи (прямые связи и обратные связи).
Среди управляемых систем выделяются:
- механические (управление машинами, технологическими процессами);
- биологические (объектом данного вида управляемой системы являются растительные и живые организмы, которые не обладают сознанием и волей);
- социальные (управление поведением людей и их коллективов).
Наиболее общей целью управления является гомеостазис – обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой.
В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри органами, механизмами и с помощью факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы.
Социальное управление – вид управления, процесс воздействия на общество, социальные группы, отдельных индивидов с целью упорядочения их деятельности, повышения уровня организованности социальной системы.
Общие черты социального управления:
1) существует там, где имеет место совместная деятельность людей и их общностей;
2) обеспечивает упорядоченное воздействие на участников совместной деятельности;
3) направлено на достижение определенной управленческой цели;
4) характеризуется наличием субъекта и объекта управления;
5) субъект управления наделяется определенным властным ресурсом;
6) объект управления является подвластным субъектом, сознательно-волевое поведение которого должно изменяться в соответствии с указаниями субъекта;
7) реализуется в рамках определенного механизма.
Механизмы управления социальными системами:
а) механизм сознательного управления, целенаправленного, целеустремленного управления, поскольку осуществляется людьми, наделенными волей и сознанием, для достижения определенной цели;
б) механизм стихийного регулирования, когда упорядоченность является результатом массы случайных, единичных актов;
в) относительно иных, не социальных систем признак целенаправленности замещается признаком целесообразности. Таковы, например, биологические системы, гомеостаз которых обеспечивается целесообразным поведением их особей.
Такой подход позволяет рассматривать социальные системы не на основе идеологических и политических оценок, а на основе выявления и обобщения объективных закономерностей общественного развития, сформулированных вне зависимости от идеологических и политических пристрастий.
Природа социального управления. Момент возникновения вместо первобытного стада как суммы, совокупности отдельных элементов (биологических, биоэтнических компонентов) новой системы, обладающей интегративными качествами, которых не было у её отдельных элементов – социальными связями, – это отдельный момент в развитии социального управления. Первобытное общество как система (род, племя) - то новое «целое», ради обеспечения приоритета которого над индивидуальным, личным, и осуществлялось социальное регулирование.
Преобразование системы «первобытное стадо» в новую систему, «первобытное общество» было обусловлено изменяющейся внешней средой, для выживания в которой потребовалось объединить усилия людей. Момент объединения усилий и означает совместную, скоординированную деятельность, т.е. управление, и, следовательно, группа людей превращается в систему как совокупность «взаимосвязанных элементов, выполняющих определенные функции для достижения единой цели».
Первой, исторически обусловленной (вынужденной) функцией социального управления была функция управления совместной производящей деятельностью людей (функция управления производством). Например, совместная охота, оборона от опасностей извне.
Следующими функциями, вероятно, являлись функция распределения добытого продукта, функция «социального обеспечения» - защиты женщин, стариков и детей, функция прогнозирования, без которой невозможно выживание системы, функция принуждения к исполнению требований и другие управленческие функции. Функция принуждения обеспечивала соблюдение правил, необходимых для выживания системы. Со временем сформировался специальный управленческий аппарат.
Социальное управление подразделяется на следующие разновидности: управление обществом в целом, государственное управление (управление делами государства), общественное управление (Управление в общественных обеднениях), управление производством, управление социально-культурным строительством и местное (муниципальное) самоуправление.
Содержание социального управления определяется целями управления, которые выдвигаются субъектами управления. Наличие целей предполагает обоснование четких критериев эффективности управления. Цели управления в зависимости от конкретной сферы, субъектов и других факторов могут подразделяться на: общие, высшего и низшего уровней, глобальные, генеральные и частные, стратегические и оперативные, конечные и промежуточные.
Каждая сфера социального управления помимо конкретных целей, имеет и критерии оценки управленческой деятельности, соответствующие организационные структуры, методы и формы управления. Аристотель писал: «...благо везде и повсюду зависит от соблюдения двух условий: 1)правильного установления конечной цели всякого рода деятельности и 2)отыскания соответствующих средств ведущих к конечной цели»[2].
Достижение определенного конечного результата осуществляется посредством функций управления. Функции управления являются структурным элементом системы управления: цели – задачи – функции – структура[3]. Нормального размера сноски! Указанные элементы требуют к себе самого внимательного отношения, что должно выражаться в выработке ряда предпосылок, являющихся условиями эффективной реализации социального управления.
Функции социального управления – обусловленные социальным назначением, наиболее типичные, однородные, стабильные направления управленческого воздействия, отвечающие его целевому предназначению и задачам.
Признаки функций социального управления:
– обусловлены социальным назначением управления;
– характеризуются определенной направленностью и стабильностью;
– представляют собой внешнее проявление свойств системы управления;
– представляют направление его активного действия;
– предопределяются поставленными целями и задачами.
В зависимости от содержания и характера воздействия можно выделить следующие функции управления: общие (присущи всем системам управления); специальные (присущи отдельным системам управления, например федеральная служба безопасности: контрразведывательная деятельность; борьба с преступностью; разведывательная деятельность); обеспечивающие (создают условия для реализации общих и специальных функций, например, материально-технического обеспечения; кадровая; финансово-плановая и др.).
Общие функции управления:
– информационное обеспечение – сбор, получение, обработка, анализ и хранение информации, необходимой для осуществления управленческой деятельности;
– прогнозирование – предвидение перспектив развития событий или процессов в будущем;
– моделирование – создание образца (модели) определенных управленческих отношений для предвидения решения управленческих задач в будущем;
– планирование – определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей развития процессов в системе управления;
– организация – формирование системы управления, установление ее принципов, субъектного состава, приведение в состояние готовности;
– координация – согласование совместной деятельности различных субъектов управленческих отношений для достижения поставленных целей и задач управления;
– распорядительство – оперативное регулирование управленческих отношений, дача указания исполнителям;
– регулирование – установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления;
– контроль – установление соответствия или отклонения фактического состояния системы управления от заданных параметров;
– учет – фиксация информации, выраженной в количественных показателях, о результатах состояния системы управления.
Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 316; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!