Глава 2. Субъекты административного права
Содержание понятия «субъект административного права» в общей теории административного права отражает понимание категории «субъект права» в общей теории права. Традиционно субъект административного права отождествляется с субъектом административных правоотношений, что вполне обоснованно с точки зрения состава субъектов административного права. По существу, это одни и те же субъекты: индивидуальные субъекты (физические лица) и коллективные субъекты (организации). Большинство ученых-административистов считают, что к субъектам административного права относятся участники, стороны управленческих отношений, обладающие в соответствии с нормами административного законодательства правами и обязанностями в сфере реализации функций исполнительной власти. Субъект административного права понимается как конкретный участник административных правоотношений, носитель субъективных прав и обязанностей, установленных нормами административного права.
Однако следует отметить, что понятия «субъект административного права» и «субъект административных правоотношений» близки по содержанию, но не совпадают. Не каждый субъект административного права в силу различных причин вступит в конкретное правоотношение и реализует предоставленную законодательством возможность. Например, гражданин Российской Федерации имеет право поступить на государственную службу, но не желает вступать в служебные правоотношения. Гражданин как субъект административного права не может быть участником всех управленческих правоотношений. Но при этом за ним законодательством «резервируется» возможность при наличии необходимых условий реализовать такую возможность. Новорожденные, несовершеннолетние, невменяемые физические лица, оставаясь субъектами административного права, не являются субъектами большинства административных правоотношений.
|
|
|
Субъектами административного права являются индивиды или коллективы, которые на основании норм административного права могут быть участниками отношений публичного (государственного и муниципального) управления, могут быть носителями субъективных прав и обязанностей в сфере реализации функций исполнительной власти. Субъект административного правоотношения — это субъект административного права, который в силу собственного волеизъявления либо обязанности, установленной административной нормой, реализовал определенную законодательством возможность вступить в управленческие правоотношения, реализовал свою правосубъектность и приобрел субъективные права и обязанности в сфере осуществления исполнительной власти. Реализация правосубъектности позволяет субъекту административного права стать субъектом административных правоотношений. В большинстве случаев мы имеем дело именно с подобным правовым положением субъекта, что и является вполне оправданным основанием использования в теории административного права понятий «субъект административного права» и «субъект административного правоотношения» в качестве тождественных, но с учетом конкретной ситуации.
|
|
|
Субъекты административного права имеют общие признаки, что позволяет обособить их среди иных субъектов права, выделив в единую группу. Назовем несколько из общих признаков субъектов административного права:
- выступают от своего имени, являясь стороной, участником правоотношений по реализации функций исполнительной власти;
- участие выражается в деятельности управленческого, организационного характера;
- имеют специальные права и обязанности, направленные на обеспечение реализации государственного управления;
- осуществление их полномочий неразрывно связано с юридически властной деятельностью органов исполнительной власти;
- полномочия субъектов имеют сложную структуру - задачи, функции, права, обязанности, компетенция, ограничения, гарантии и иные элементы, что особенно характерно для государственных служащих и организаций;
|
|
|
- возможность вступать в административные правоотношения как по желанию, так и вопреки волеизъявлению, возможность возникновения прав и обязанностей в силу принудительной, властной деятельности иных субъектов публичного управления.
Вместе с тем субъекты административного права различаются по физическим, социальным и юридическим свойствам. Физический критерий выражает преимущественно количественные параметры субъекта: одно лицо или несколько лиц, поскольку субъектом правоотношений может быть человек или общность людей. Социальные свойства указывают на то, что субъект обособленно, персонифицировано участвует в общественных отношениях, на особенности его социальных ролей и форм выражения воли и интереса. Юридические признаки отражают его правовое положение, административно-правовой статус. Они собственно и являются предметом правового регулирования административного права.
В учебной и научной литературе нет единого подхода и единой терминологии в вопросе классификации субъектов административного права. С учетом различия мнений по поводу их систематизации, субъекты административного права следует разделить на две группы: индивидуальные и коллективные субъекты. Это родовые категории, включающие несколько уровней видов субъектов.
|
|
|
Индивидуальный субъект - это физическое лицо (человек, личность), индивидуально, т.е. вне коллектива, реализующее свои права и обязанности в сфере государственного управления. В качестве исходной группировки, соблюдая единый критерий классификации, назовем три группы индивидуальных субъектов в зависимости от первичного общего административно-правового статуса. Это граждане Российской Федерации, иностранные граждане (подданные) и лица без гражданства. Все иные статусы индивидуальных субъектов производны, вторичны от названных трех, являются специальными или особыми статусами, приобретаемыми на их основе в пределах одной из групп индивидуальных субъектов. Они, например государственные служащие и государственные должностные лица, безусловно, относятся к индивидуальным субъектам административного права, но входят в группу граждан Российской Федерации и должны быть отнесены к иному, следующему уровню классификации субъектов по административно-правовому статусу. Отметим, что в отдельных нормативных актах, учебной и научной литературе имеет место подход, при котором в качестве синонима родовому понятию «индивидуальный субъект» используются понятия «личность», «физическое лицо» или «гражданин» без указания на принадлежность к Российской Федерации.
Коллективными субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования. В зависимости от степени организованности и формальной определенности коллективные субъекты делятся на организации и коллективы.
Организации отличаются высокой степенью организационного единства, определенностью целей и задач, устойчивостью взаимоотношений ее членов в рамках установленной структуры, имеют установленные правила (процедуры) деятельности. Действуют организации на основе учредительного документа (устава, договора, решения органа государственного управления или государственного должностного лица), как правило, имеют статус юридического лица, что предоставляет существенный объем правомочий в публично-правовой сфере. Некоммерческие организации могут вступать в административные правоотношения без приобретения статуса юридического лица. К государственным организациям относятся органы государственного управления - государственная администрация во главе с Президентом Российской Федерации и органы исполнительной власти, а также государственные предприятия и учреждения. Государственные организации выполняют задачи, функции, полномочия по поручению государства, используют государственную собственность, финансируются государством, управляются от имени государства уполномоченными лицами. В систему субъектов административного права входят государственные организации, которые не включены в систему органов исполнительной власти, не относятся к органам государственного управления, но выполняют управленческую деятельность внутриорганизационного характера, регламентируемую нормами административного права (органы представительной власти, суды, прокуратура). В группу негосударственных организаций входят общественные объединения, политические партии, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации.
Коллектив — относительно устойчивая группа индивидов, созданная на время решения конкретных задач либо являющаяся структурным подразделением организации. Следует иметь в виду, что не всякий коллектив может выступать субъектом административных правоотношений. Субъектом административных правоотношений коллектив может быть в тех случаях, когда это предусмотрено нормативными актами. Субъектами правоотношений могут являться постоянные или временные коллективы, которые характеризуются единством воли и цели, а также достаточно высокой степенью внутренней организованности. Административное право признает в качестве субъектов правоотношений два типа коллективов. Первый тип — это коллективы, образуемые в случае реализации физическими лицами права участия в государственном управлении в коллективных формах. Например, коллектив граждан, направивших в порядке ст. 33 Конституции Российской Федерации обращение в орган исполнительной власти. Второй тип — это коллективы, входящие в структуру организации в качестве подразделений, признаваемые субъектами административных правоотношений локальными нормативными актами, регулирующими деятельность данных организаций, в частности, уставами предприятий и учреждений. Например, отделения, филиалы, представительства, факультеты, кафедры, прочие.
Правовое положение субъекта в сфере публичного (государственного и муниципального) управления называется административно правовым статусом. Это комплексная категория, отражающая взаимоотношение субъекта с органами публичного управления, гражданами и другими субъектами административных правоотношений. Административно-правовой статус - часть общего правового статуса субъекта. Он определяется на основе общих для данной группы субъектов норм конституционного и административного права. Административно-правовой статус индивидуального субъекта - это урегулированное нормами административного права правовое положение человека в его отношениях с субъектами исполнительной власти, правовое положение человека в сфере публичного управления.
Административно-правовой статус имеет сложную структуру. Следует выделить два аспекта характеристики внутреннего строения статуса. С одной стороны, административно-правовой статус может быть представлен в виде совокупности элементов, образующих его содержание. Но административно-правовой статус также может быть рассмотрен и как комплекс, система взаимосвязанных правовых статусов субъекта в сфере публичного управления, разграниченных в зависимости от содержания правомочий и законодательной основы статуса. Элементы правового статуса при данном подходе рассматриваются применительно к содержанию каждого уровня (вида) административно-правового статуса.
В содержание административно-правового статуса в зависимости от индивидуальной или коллективной принадлежности субъекта принято включать различные элементы. Структурными элементами административного статуса индивидуальных субъектов являются: административная правоспособность; административная дееспособность, охватывающая и административную деликтоспособность; права и свободы, в том числе права в виде льгот; обязанности, включая установленные в форме ограничений и запретов; гарантии прав и свобод. Данная структура присуща всем видам административно-правовых статусов индивидуальных субъектов, в том числе и государственным служащим. Содержание и структура административно-правового статуса коллективного субъекта административного права зависит от того, является ли он частью государственного механизма или нет, каким видом деятельности занимается, является ли самостоятельной единицей или входит в более сложную организационную структуру. Основным элементом административно-правового статуса коллективного субъекта, определяющим содержание его деятельности, является его компетенция, которая, как правило, включает цели и задачи, функции, права, обязанности, ответственность субъекта. Кроме того, есть и организационно-структурный компонент административно-правового статуса коллективного субъекта, в который входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъекта, установление и изменение его организационной структуры, формы и методы работы организации и другие.
С точки зрения уровневого или видового подхода к структуре административно-правового статуса, он представляется как комплекс, система вертикально взаимообусловленных статусов, среди которых принято выделять общий, специальный и особый статусы.
Основу общего административно-правового статуса субъекта составляет конституционно-правовой статус, а точнее та часть конституционного статуса, которая определяет правовое положение субъекта в сфере государственного управления. Административно-правовые статусы индивидуальных субъектов ироизводны от статуса человека и гражданина, статуса личности. Основу административно-правовых статусов коллективных субъектов составляют нормы Конституции Российской Федерации, определяющие правовое положение Президента и Правительства России, устанавливающие право граждан на объединение и иные права, реализуемые в коллективных формах. Конституционные основы административно-правовых статусов относятся к предмету конституционно-правового регулирования и конкретизируются нормами административного права. Обычно конституционные нормы как нормы прямого действия непосредственно входят в общий административно-правовой статус и становятся нормами конституционно-административными.
Общий административно-правовой статус – это основной статус субъекта, указывающий на его правовую связь с государством, исполнительной властью, на его правовое положение в сфере публичного управления. Индивидуальные субъекты имеют три общих административно-правовых статуса: граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства. Законодательство Российской Федерации не предусматривает возможности вступления в административно-правовые отношения в качестве человека или личности. Нормативную основу общего административно-правового статуса индивидуальных субъектов составляют Конституция России, федеральные законы «О гражданстве», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и иные, а также международные договоры Российской Федерации. Приобретение общего административно-правового статуса является фактом легализации субъекта в сфере публичного управления и составляет основу приобретения специальных и особых правовых статусов. Общие статусы коллективных субъектов более разнообразны. Среди основных общих статусов организаций следует назвать статус органа исполнительной власти, государственного предприятия, государственного учреждения, общественной организации. Содержание именно этих статусов представляет первостепенный интерес при изучении административного права, хотя существуют и иные общие статусы как государственных, так и негосударственных организаций.
Специальный административно-правовой статус указывает на правовое положение субъекта в определенной отрасли государственного управления или сфере межотраслевого управления. Специальные статусы обеспечивают субъекту возможность реализовать все многообразие своих социальных статусов, видов деятельности, задач и функций. Специальный статус устанавливается административным законодательством и подзаконными нормативными актами относительно и в пределах определенной группы субъектов, имеющих равный общий административно-правовой статус. Например, граждане Российской Федерации могут иметь множество административных статусов: государственные служащие; вынужденные переселенцы; субъекты разрешительной системы (допущенные к пользованию оружием, допущенные к государственной тайне и пр.), жители территорий с особым административно-правовым режимом, члены административного коллектива и иные. Коллективные субъекты также имеют специальный административно-правовой статус. Например, среди органов исполнительной власти выделяются по правовому положению федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов федерации и органы исполнительной власти муниципального образования. Среди общественных объединений выделяют статусы политических партий, профессиональных союзов, войсковых казачьих обществ и многие другие специальные статусы. Особый правовой статус имеют субъекты, как правило, обладающие специальными правовыми статусами. Особый правовой статус выделяет субъекта в связи с особым объемом правомочий или ограничений. К ним относятся государственные должностные лица (Президент Российской Федерации, президенты республик и главы администраций субъектов федерации, судьи, депутаты, прокуроры), иностранцы-дипломаты, осужденные к лишению свободы и иные категории индивидуальных субъектов, существенно отличающихся по своему правовому положению в сфере государственного управления от субъектов, имеющих общий и специальный административно-правовой статус. Особым административно-правовым статусом обладают органы исполнительной власти, образуемые на период чрезвычайного или военного положения. Особый правовой статус субъекта — это преимущественно подвид специального административно-правового статуса субъектов данной группы. Деление на специальные и особые административно-правовые статусы весьма условно и не всегда понимается однозначно. В учебной литературе, например, принято выделять особый административно-правовой статус граждан по признаку добровольности возникновения прав и обязанностей в сфере управления, по направленности интереса на удовлетворение сугубо индивидуальных потребностей (любители-охотники, спортсмены-непрофессионалы, коллекционеры и т.п.)'.
Административно-правовой статус конкретного индивидуального субъекта представляет собой суммарную комбинацию общего, специального и особого статусов. Субъекты общего административно-правового статуса (граждане России, иностранцы, лица без гражданства) могут иметь один или несколько специальных и особых административно-правовых статусов. Так, гражданин России (общий статус) может быть государственным служащим (специальный статус) и одновременно в качестве служащего быть должностным лицом или лицом, допущенным к государственной тайне, военнослужащим и т.п. (особые статусы). При этом у него как у гражданина могут быть и иные специальные административно-правовые статусы — водитель транспортного средства; спасатель; лицо, совершившее административное правонарушение; житель территории с особым правовым режимом и другие. Соотношение статусов различного уровня по общему правилу расширяет общий административно-правовой статус, специальные и особые статусы добавляются к общему. Например, специальный статус студента вуза или статус дипломата расширяет статус иностранного гражданина.
Но в тоже время специальные и особые статусы могут ограничивать общий административно-правовой статус индивидуального субъекта. Например, статус государственного служащего, допущенного к государственной тайне. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороны страны и безопасности государства». Федеральные законы предусматривают следующие обстоятельства, которые могут повлечь ограничение общего административно-правового статуса индивидуального субъекта:
- чрезвычайные обстоятельства (стихийные бедствия, техногенные катастрофы, массовые беспорядки, война и др.);
- действия и обстоятельства, не совместимые с публичной деятельностью (запрещено совмещение государственной службы с иными видами оплачиваемой деятельности, кроме научной, педагогической и иной творческой; запрещена возможность наличия двойного гражданства у государственного служащего и т.д.);
- обстоятельства, обеспечивающие государственную безопасность (режим секретности, пограничный режим, режим закрытых административно-территориальных образований и др.);
- правовые последствия совершения правонарушения (ограничение или лишение права личной неприкосновенности и конституционных свобод, лишение права управления транспортным средством, права охоты и иных).
При наличии данных обстоятельств ограничения вызываются возникновением у индивидуального субъекта специальных и особых административно-правовых статусов.
Профессор Ю.Н. Старилов отметил, что субъекты административного права могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений:
1. В организационно-управленческом праве - посредством формирования правоотношений по общей организации вопросов управления в различных отраслях и сферах управленческой деятельности.
2. В управленческом процессе, т.е. в рамках использования управленческих процедур, подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административно-правовых форм и методов.
3. В административном процессе, т.е. в системе отношений по поводу обеспечения судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц.
4. В административно-деликтном праве, т.е. в системе отношений, возникающих в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы[30].
Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 1310; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!