В большинстве субъектов Российской Федерации, где институт уполномоченного по правам человека отсутствует, при главах регионов созданы комиссии по правам человека. 22 страница
Приведенный выше перечень условий правомерности ограничений прав человека является общим, и такие ограничения могут быть введены в различных ситуациях (мирное время, военное положение, чрезвычайная ситуация) применительно ко всем индивидам (иностранные граждане, лица без гражданства, эмигранты, беженцы и др.) и юридическим лицам. Вместе с тем необходимо учитывать специфику конкретных обстоятельств, вызвавших необходимость принятия ограничительных мер и статус лиц, на которых эти меры распространяются.
§ 2. Ограничение прав и свобод человека
в условиях действия в стране чрезвычайного положения
Чрезвычайное положение, вводимое в соответствии с законом на всей либо на части территории государства, означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций. Институт чрезвычайного положения является крайним средством поддержания правопорядка в стране, средством гарантирования государством прав и свобод граждан в различного рода экстремальных ситуациях. Он выражается в расширении органов государственной власти и ограничении личных, политических, социально-экономических и иных прав граждан и возложении на них дополнительных обязанностей. Чрезвычайное положение является временной мерой. Оно может вводиться для скорейшей нормализации обстановки в стране или в отдельном ее регионе, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им необходимой помощи. Характерной особенностью режима чрезвычайного положения является то, что отдельные ограничения прав и свобод граждан, иностранных лиц и лиц без гражданства, прав юридических лиц и организаций и возложение на них дополнительных обязанностей при его введении носят не индивидуальный характер, как, например, в случае совершения правонарушения, но распространяются на население всей территории, вне зависимости от того, предпринимались ли конкретными субъектами противоправные действия или нет.
|
|
|
Введение органами государства чрезвычайного положения не следует рассматривать лишь в негативном контексте ограничения прав и свобод. Необходимо учитывать также позитивную сторону - защиту прав и свобод, ценностей, более значимых и необходимых для существования человека, создание условий для восстановления нормального правопорядка как принципиальной цели введения чрезвычайного положения. Статья 2 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" формулирует цель введения чрезвычайного положения следующим образом: "...устранение обстоятельств, послуживших основанием для его (чрезвычайного положения. - Авт.) введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защита конституционного строя Российской Федерации". Также ст. 56 Конституции РФ предусматривает, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.
|
|
|
Правовое положение граждан и других лиц в период чрезвычайного положения имеет свои характерные черты и специфические особенности. Они заключаются в том, что органами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, могут быть ограничены права и свободы граждан и других лиц с учетом принципов соразмерности и разумной достаточности.
Согласно ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах государства при введении чрезвычайного положения могут принимать меры в отступление от своих обязательств по Пакту в той степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминацию на основе расы, цвета кожи и т.д. При этом государство, использующее свое право отступления, должно немедленно информировать другие государства через посредство Генерального секретаря ООН о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению. Также должно быть сделано сообщение через того же посредника о той дате, когда оно прекращает такое отступление.
|
|
|
Далее, в системе прав человека особое место занимают такие основные права, которые наделяются особым статусом "неизменного ядра" (например, право на жизнь, запрет пыток и рабства, уважение человеческого достоинства), которые не подлежат приостановлению или ограничению в условиях чрезвычайного положения. Международные документы, в частности Женевские конвенции 1949 г., Международный пакт о гражданских и политических правах и некоторые другие, содержат перечень прав человека, которые государства обязаны обеспечивать во всех случаях, вне зависимости от обстоятельств, складывающихся в их стране. Речь идет о таких правах, перечисляемых в п. 2 ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, как право на жизнь (ст. 6); запрет пыток и обращения, унижающего человеческое достоинство (ст. 7); запрет рабства (п. п. 1, 2 ст. 8); уважение достоинства, присущего человеческой личности (ст. 11); запрет повторного преследования по тем же основаниям (ст. 15); право каждого человека на признание его правосубъектности (ст. 16); свобода мысли, совести и религии (ст. 18).
|
|
|
Аналогом ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах на региональном уровне является ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Пункт 2 данной статьи из сферы дискреционных полномочий государств исключает следующие права человека, обязывая органы власти обеспечивать их защиту при любых обстоятельствах, складывающихся в стране: право на жизнь (ст. 2); запрет пыток и обращения, унижающего человеческое достоинство (ст. 3); запрет рабства или содержания в зависимом положении (п. 1 ст. 4); квалификация преступления и наложения наказания лишь на основании закона, действовавшего на момент совершения противоправного акта (ст. 7); отмена смертной казни (ст. 3 Дополнительного протокола N 6) и запрет повторного преследования по тем же основаниям (п. 3 ст. 4 Дополнительного протокола N 7).
Европейская комиссия и Суд по правам человека несколько раз давали толкование положений ст. 15 Конвенции относительно различных аспектов, связанных с конкретизацией элементов чрезвычайной ситуации, условий, необходимых для осуществления права на дерогацию. В частности, конститутивными слагаемыми чрезвычайных обстоятельств, без наличия которых обращение к праву на дерогацию противоречило бы требованиям п. 1 ст. 15 Конвенции, выступают: масштаб и острота угрозы, беспомощность сил по поддержанию порядка, насильственные методы политической борьбы, открыто бросаемый вызов властям, неотвратимое сползание к гражданской войне и др.
Европейский суд и Комиссия уточнили также требования Конвенции относительно того, как, каким образом и в каких пределах государства могут пользоваться своим правом на дерогацию. Текст Конвенции лаконичен: дерогационные меры принимаются только в той степени, в какой это диктуется чрезвычайностью обстоятельств. Это должно означать следующее:
- принимаемые меры должны обладать четкой целевой направленностью;
- меры должны быть объективно необходимыми, т.е. диктоваться обстоятельствами как совершенно насущные меры, без которых нельзя обойтись;
- они должны быть пропорциональны существующей угрозе;
- подконтрольность существующих мер органам, компетентным рассматривать жалобы частных лиц;
- наличие контроля за действиями полиции и администрации по применению чрезвычайного законодательства.
Предложенное Европейской комиссией толкование совокупности условий, необходимых для осуществления государством права на дерогацию, и другие акты толкования создали весомый прецедент, который был учтен в законодательной практике России, в частности при разработке Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".
В российском праве система чрезвычайного законодательства пока еще только складывается. Она не лишена пробелов. В частности, в ее структуре отсутствуют нормы права, регулирующие ситуации, вытекающие из выполнения договорных, союзнических обстоятельств России. На уровне конституционного регулирования необходимо отметить положения ст. ст. 55, 56, 87, 88 Конституции РФ, в которых регламентируются порядок, основания введения военного и чрезвычайного положения, перечисляются права и свободы, которые не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах, включая введение военного или чрезвычайного положения.
Среди специальных правовых актов следует отметить Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", а также ранее принятый Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" и некоторые другие.
Рассмотрим, в какой степени положения российского законодательства соответствуют международным стандартам, закрепленным в международных актах, и прежде всего в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В ст. 55 Конституции РФ записано: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Указанная статья содержит ряд принципов, направленных на защиту прав человека и гражданина, и перечень оснований, согласно которым возможны ограничения прав и свобод. Часть 1 указанной статьи в соответствии со ст. 30 Всеобщей декларации прав человека, ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах утверждает открытость перечня прав и свобод человека и гражданина, возможность присоединения новых прав к уже провозглашенным. Часть 2 исключает возможность использовать законодательство для изъятий из перечня прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ и актами международного права, которые Россия обязалась соблюдать. В ней предусматривается, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина <1>. Часть 3 рассматриваемой статьи определяет границы пользования правами и свободами, игнорирование которых ведет к нарушению прав и свобод других лиц. При реализации прав и свобод недопустимы посягательства на конституционный строй, оборону страны и безопасность государства. Разрушение этих сторон государственности разрушает условия свободы самого человека и гражданина. Часть 3 ст. 55 Конституции РФ также включает принцип, закрепленный в ч. 3 ст. 17. Соблюдение прав и свобод других лиц входит в общую систему оснований, ограничивающих злоупотребление правами и свободами. Перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ основания по смыслу совпадают с содержанием ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека.
--------------------------------
<1> Несмотря на запрет, такие законы принимаются. Например, в ч. 3 ст. 16 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" было закреплено положение, согласно которому прием граждан в государственные и муниципальные образовательные учреждения для получения среднего общего образования производится на конкурсной основе. Оно вступило в противоречие со ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. В настоящее время редакция ч. 3 ст. 16 указанного Закона РФ приведена в соответствие с международными нормами.
Значительное ограничение прав и свобод человека можно наблюдать в ведомственных нормативных актах. Сюда можно отнести: сужение круга правовых возможностей по сравнению с предусмотренным в законе; уменьшение объема прав; обусловливание начала действия закона принятием специального ведомственного подзаконного акта; неопубликование нормативных документов (или несвоевременное опубликование). Требует совершенствования механизм оперативной отмены правовых актов, содержащих незаконное ограничение прав и свобод личности.
Статья 56 Конституции РФ предусматривает: "1. В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия". Согласно ч. 2 данной статьи чрезвычайное положение может вводиться при наличии обстоятельств, представляющих собой реальную чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.
В ч. 3 указанной статьи перечислены права и свободы, действие которых не приостанавливается и в условиях чрезвычайного положения. Недопустимо вводить принудительный труд, ограничивать свободу совести, свободу вероисповедания, отказывать в получении юридической помощи, лишать права на судебную защиту, нарушать право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, применять пытки.
Статья 3 ныне действующего Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" определила, что основаниями введения чрезвычайного положения могут быть лишь такие обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.
К таким обстоятельствам Закон относит:
а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовку и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится Указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 4 Закона).
В Указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть определены обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, обоснование необходимости введения чрезвычайного положения, границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение, силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения, перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, и др. (ст. 5 Закона).
На период чрезвычайного положения в соответствии с гл. 3 (ст. 11) Закона могут устанавливаться следующие меры, включая исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан:
а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.
Кроме того, к мерам и ограничениям, указанным в ст. 11 Федерального конституционного закона, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть применены дополнительные меры и временные ограничения при наличии обстоятельств, указанных в п. п. "а" и "б" ст. 3. К ним, в частности, относятся: введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан; ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов; приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения; проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы; продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца; временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий; привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности; в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 128; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!