В большинстве субъектов Российской Федерации, где институт уполномоченного по правам человека отсутствует, при главах регионов созданы комиссии по правам человека. 19 страница
В настоящее время эту сферу общественных отношений регулирует (при подаче жалобы в административном порядке) Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В нем содержится порядок подачи и рассмотрения жалоб граждан; гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением; контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, а также ответственность лиц, виновных в нарушении Федерального закона. В связи с отсутствием в Российской Федерации административно-процессуального кодекса в данном Федеральном законе содержатся нормы как материальные, так и процессуальные. Однако действующий закон не исключает необходимости разработки и принятия административного процессуального кодекса. На практике принятие такого законодательного акта даст возможность регламентировать административное производство по рассмотрению обращений граждан, например по государственной регистрации прав собственности; по государственной регистрации коммерческих и некоммерческих организаций - юридических лиц, в том числе по государственной регистрации общественных и религиозных объединений; по лицензированию отдельных видов деятельности; по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением общеобязательных норм и правил и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Салищева Н.Г. Проблемы административного процесса // Институты административного права России. М., 1999. С. 228 - 229.
|
|
|
В условиях разделения властей значительно возрастает роль судебной власти в защите прав и законных интересов граждан. При этом судебный контроль имеет двойную цель: а) защита физических и юридических лиц от злоупотреблений властью со стороны органов управления; б) улучшение деятельности органов управления в целом. Поэтому данный вид контроля можно рассматривать как элемент и судебной, и административной реформы.
Данное положение представляется возможным рассмотреть на опыте зарубежных стран, где институт судебного контроля реализуется через систему административной юстиции. Так, к основным моделям организации административной юстиции относятся в зарубежных странах: а) французская; б) германская; в) англосаксонская; г) модель административных присутствий в общих судах. В основе французской модели лежит интерпретация принципа разделения властей, согласно которой законодательная, исполнительная и судебная власти не должны вмешиваться в дела друг друга. Отсюда проверку актов публичной администрации должны проводить не общие, а специализированные суды - административные трибуналы, действующие в рамках исполнительной власти. Административные трибуналы во Франции делятся на два вида: а) трибуналы общей административной юрисдикции и б) трибуналы специальной административной юрисдикции. Собственно административные трибуналы имеют статус судов общего права в административной сфере, к ведению которых, за некоторым исключением, отнесены все административные споры. В основе построения системы административных судов Германии лежат два основных принципа: 1) изоляции правосудия по административным делам от вмешательства исполнительной власти, что предопределило отнесение административных судов к судебной власти; 2) разделение сфер публичного и частного интересов, что обусловило обособление административного правосудия от общих судов и создание специализированной и самостоятельной ветви судебной власти. Англосаксонская модель предполагает специализацию административной юрисдикции за пределами общего суда. Так, например, начиная с 30-х гг. XX в. в Великобритании обозначился во многом стихийный процесс создания учреждений административной юстиции, и к 70-м гг. XX в. образовалось около 2000 административных трибуналов 30 различных категорий. Этот процесс обосновывался практической потребностью обеспечить оптимальное и оперативное разрешение административных споров и разгрузить общие суды. В настоящее время необходимость административных трибуналов в странах общего права ни у кого не вызывает сомнения. В отличие от англосаксонской модели модель специализированных присутствий (палат) предполагает выделение в структуре общих судов специализированных отделений административной юрисдикции. Эти отделения действуют наряду и наравне с отделениями гражданской и уголовной юрисдикции. Административные отделения общих судов выступают как органы административной юстиции общей административной юрисдикции (пример такой "действующей модели" дает судебная система Испании, Египта) <1>. Таким образом, понятие административной юстиции в зарубежных странах представляет собой специализированную организационную и процессуальную форму юрисдикционного контроля, специально созданную (в отличие от общих судов) для его осуществления.
|
|
|
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штаниной. М., 2003. С. 189 - 199.
В последние годы и в Российской Федерации усилилось внимание к проблеме административной юстиции. Основная правозащитная черта административной юстиции состоит в том, что она представляет собой правосудие, судебную защиту, является отдельной административной ветвью правосудия.
|
|
|
Для системы административной юстиции характерно отнесение к ее ведению административно-правовых споров, которые связаны с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Административная юстиция представляет собой юридическую форму разрешения судами подобного рода конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти. Также административная юстиция как правовое образование в системе административного права представляет собой административно-судебное исковое право <1>.
--------------------------------
<1> См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция в теории современного российского административного права // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Серия "Юриспруденция". Вып. 4. Тольятти, 1999. С. 5.
Следовательно, административная юстиция - это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном; или совокупность правовых норм, регламентирующих порядок разрешения споров между гражданами и публичной властью, возникших в результате деятельности органов управления, и процедуру осуществления судебного контроля за действиями и административными актами государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Суд выступает специализированным государственным органом, осуществляющим функцию социального контроля при наличии конфликта между членами общества, между ними и государством, возникшего в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сравнительное конституционное право. М., 1995. С. 70.
В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Положения, содержащиеся в п. 3 ст. 1, а также в ст. 26 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" предусматривают возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых должен быть установлен федеральным конституционным законом. Вместе с тем Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" относит к федеральным судам и специализированные суды, которые составляют систему федеральных судов общей юрисдикции (п. 3 ст. 1), а учреждение их возможно только путем внесения изменений и дополнений в настоящий Закон (п. 1 ст. 26).
В этой связи Верховный Суд РФ в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Верховный Суд РФ предлагает создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с существующим административно-территориальным делением. В этих целях предлагается сформировать систему федеральных окружных административных судов в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта РФ.
Кроме того, предлагается учредить Судебную коллегию Верховного Суда РФ по административным делам и создать соответствующие коллегии в судах областного уровня. Предполагается, что Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции, например, такие дела: об оспаривании нормативных актов и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ; об оспаривании решений и действий (бездействия) ЦИК РФ и т.д. Проверку законности и обоснованности решений, вынесенных указанной Коллегией в качестве суда первой инстанции и не вступивших в законную силу, будет осуществлять соответствующий состав судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ.
Другой вариант формирования органов административной юстиции предполагает сохранение специализированных палат на уровне районных, городских судов и создание административного суда в каждом субъекте Российской Федерации, а также Высшего административного суда РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Альхименко В.В. Проблемы формирования административной юстиции в Российской Федерации // Юридическая мысль. Юридический институт (Санкт-Петербург). 2002. N 6 (12). С. 63.
Создание целостного института административной юстиции невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публично-правового характера, в том числе споры, вытекающие из административных отношений.
В настоящее время при рассмотрении административно-правовых споров суды общей юрисдикции применяют нормы гражданского процессуального законодательства на основании Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". В связи с этим отдельные специалисты по гражданскому процессу считают, что в этом случае имеет место специфический вид гражданского судопроизводства, где в качестве средства правовой защиты выступает не иск, а жалоба. В связи с этим сложилось мнение, что необходимо унифицировать процесс и рассматривать дела в одном производстве - исковом.
Представляется, что это мнение ошибочно, так как существуют процессуальные особенности рассмотрения административных дел, которые нельзя не учитывать. Они неразрывно связаны со специфическим характером материально-правовых отношений, особенностью которых является неравноправное положение участников. Кроме того, в этом процессе основанием возбуждения дела выступает не иск, а жалоба, при этом подача встречной жалобы невозможна.
Вместе с тем нельзя не признать, что административное правосудие может основываться и на исковом характере судебного производства. Однако следует отметить, что в ходе этого производства суд разрешает не гражданско-правовой, а публично-правовой спор, одновременно осуществляя судебный контроль за законностью действий органов государственной власти по отношению к физическим и юридическим лицам.
Учитывая, что при рассмотрении административных дел большинство доказательств содержится в документах органов или должностных лиц, судья не должен, как в гражданском процессе, ограничиваться только регистрацией заявлений сторон процесса и вынесением своего решения. Для того чтобы уровнять шансы сторон в процессе, судья должен иметь право вмешаться и обязать администрацию представить обоснование ее действий, истребовать материалы и иные доказательства. Суд также должен иметь возможность обращаться и получать заключения специалистов, экспертов и т.д. Таким образом, административная юстиция должна изменить юридическое неравенство сторон, существующее в материальных административно-правовых отношениях.
Весьма актуальным вопросом также является определение характера дел, которые подлежат разрешению в ходе административного судопроизводства. Представляется, что прежде всего правосудие по административным делам должно рассматривать жалобы граждан и их объединений на действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, общественных организаций, нарушающих их права и свободы в сфере публичного права. При этом в суд могут быть обжалованы как индивидуальные, так и нормативные акты.
В сферу административного судопроизводства должны попасть также споры о компетенции в системе органов исполнительной власти, дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Возможно также при создании специальных административных судов изъятие из подсудности арбитражных судов некоторых споров, возникающих между субъектами предпринимательской деятельности и органами публичного управления.
Также в административно-процессуальном кодексе следует определить подведомственность суду административных исков граждан о нарушении их прав и законных интересов, так как в суд в случае возникновения административного спора могут обращаться не только физические, но и юридические лица. Необходимо также четко установить границы контроля суда при оценке решения или действия органа либо должностного лица, т.е. ему не следует предоставлять возможность контролировать причины и основания (кроме юридических) принятия актов.
При анализе проблемы контрольных полномочий суда большое значение имеет вопрос о том, могут ли суды при вынесении решения о недействительности акта внести в него изменения или отменить его. Ответ на этот вопрос должен быть отрицательным, так как это нарушило бы принципы разграничения компетенции между различными органами государства. В решении суда должно содержаться заключение только о законности обжалуемых действий либо о необходимости их отмены в случае обоснованности административного иска.
Без сомнений, законодательство, регулирующее административное судопроизводство, должно содержать нормы, предусматривающие порядок пересмотра решений судов первой инстанции, а также пределы пересмотра дела второй инстанцией.
Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером материально-правовых отношений, важной особенностью которых является неравноправное положение его участников. В этой связи позиция суда должна быть максимально активной. В отличие от гражданского процесса административное судопроизводство не может быть в полной мере основано на принципе диспозитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий.
Таким образом, специальная процедура административного судопроизводства призвана отразить специфику публично-правового спора:
а) облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела;
б) установление инквизиционной, следственной роли суда (это относится к роли судьи в процессе, который должен активно поддерживать заявителя в процессуальном смысле этого понятия);
в) возложение бремени доказывания на орган администрации;
г) обеспечение справедливого разрешения публично-правового спора и оперативного исполнения судебного решения;
д) последствия принятого решения (объявление акта в одном случае недействующим, в другом - недействительным) и т.д.
Все эти особенности должны найти свое закрепление в Федеральном конституционном законе "Об административном судопроизводстве". Именно эта форма законодательного акта представляется наиболее целесообразной.
В структуре федерального конституционного закона можно выделить общую часть, в которой определяются основные понятия и принципы административного судопроизводства, предметная и территориальная подсудность дел административным судам, правовой статус участников процесса, система доказательств, процессуальные сроки.
В особенной части должна быть отражена специфика дел отдельных категорий: например, дела об оспаривании законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти, местного самоуправления; дела об обжаловании индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц публичной администрации; дела, связанные со спорами в сфере избирательных отношений; обжалование актов и действий таможенных органов и т.д. Среди наиболее значимых дел можно также выделить дела: об обязанности органа публичной администрации принять необходимый правовой акт, об изменении административно-правового статуса конкретного лица в связи с определенными юридическими фактами, о признании юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения, влияющего на статус конкретного лица.
Применительно к порядку рассмотрения дел в суде первой инстанции возникает вопрос о форме обращения заявителя в суд. В настоящее время, как уже отмечалось, это жалоба. Вместе с тем вполне возможно трансформировать ее в административный иск, который не равнозначен иску гражданскому и в связи с обозначенной спецификой этой категории дел должен рассматриваться по правилам административного судопроизводства.
Важной проблемой административного судопроизводства является пересмотр решений, вынесенных административными судами. Видимо, в административном судопроизводстве целесообразно ввести апелляционный порядок обжалования судебных постановлений.
Формой вынесения нового решения может быть апелляционное постановление, а в случае оставления жалобы без удовлетворения или прекращения производства по делу - апелляционное определение. Апелляционное постановление может быть следующего содержания: оставить решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу без удовлетворения; изменить решение суда первой инстанции или отменить его и вынести новое решение; отменить решение суда первой инстанции и прекратить производство по делу. Основанием отмены или изменения решения при рассмотрении апелляционной жалобы могут быть нарушения как материальных, так и процессуальных норм.
Дальнейшее обжалование в кассационном порядке апелляционного постановления или определения не допускается. В то же время не исключена возможность пересмотра судебных постановлений в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Решение о создании административных судов и о регулировании административного судопроизводства на законодательном уровне потребует внесения существенных изменений в федеральные конституционные Законы "О судебной системе Российской Федерации", от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах Российской Федерации", в Гражданский процессуальный кодекс и Арбитражный процессуальный кодекс.
Формирование системы административных судов обусловливает необходимость реализовать в полной мере законодательное регулирование административного судопроизводства.
Создание отдельной специализированной ветви судебной системы, в компетенцию которой входило бы рассмотрение дел определенной категории в специфических процессуальных формах, бесспорно повысило бы качество правосудия и создало бы эффективный механизм обеспечения прав и свобод граждан и их объединений.
Таким образом, очевидно, что проблема создания системы административной юстиции связана не только с формированием системы специализированных судов, но и с разработкой процессуальных основ их деятельности.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 119; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!