КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Криминологические проблемы
Совершенствования и развития основных правовых систем Российской Федерации: роль и место уголовного права в системе российского права
Правообеспечивающая и правоохранительная функции федерализма как государственно-правового средства, обеспечивающего политическую и территориальную целостность Российской Федерации, последние десятилетия зачастую приносились в жертву «развитию регионов» за счет ослабления общегосударственных позиций. Наиболее наглядно это проявилось в разграничении полномочий между центром и регионами как в политической, так и в экономической сферах, особенно в сфере недропользования и контроля над природными ресурсами.
В статье «Призрак сырьевого феодализма»[32] Денис Алексеенко проанализировал процесс создания системы госрегулирования недропользования: отдельные губернаторы сырьевых регионов, используя имеющиеся у них административный ресурс и полномочия в экономической сфере, доставшиеся им при Ельцине, стали на путь злоупотребления, ограничения полномочий центральной власти в создании общероссийской системы освоения природных ресурсов. Сейчас вопрос стоит о реформе, создании новой общероссийской системы государственного регулирования разработки природных ресурсов. Аналогичные «проколы» государственного управления общественными и экономическими процессами отмечались и в других сферах, в частности, в угольной, оборонной промышленности, производстве спирта и алкогольной продукции и др. Одной из основных причин подобных явлений, на наш взгляд, является отсутствие полной регламентации деятельности администрации органов государственной власти и управления, всех повседневно осуществляемых управленческих действий.
|
|
|
Где нет уверенности в своих правах, где царит произвол и безответственность бюрократии всех уровней чиновничества, там нет места для рыночной экономики, нет места для законности и справедливости.
В России каждый государственный орган создает собственные правила своей деятельности, обязательные для соблюдения всеми гражданами и их корпорациями, но не известные им. Нет судебной системы, защищающей гражданина и его корпорации от произвола администрации органов власти.
В административном праве нет единого подхода к определению административного процесса, административных процедур как суммы управленческих действий, совершаемых (могущих совершаться) публичной администрацией, системой органов государственной власти и местного самоуправления.
|
|
|
Всеобщее распространение коррупции, организованной преступности, разрастание административного аппарата, подавление любой серьезной предпринимательской инициативы начинаются с отсутствия общепринятых принципов административных процедур. Это подрывает инвестиционную деятельность, как иностранцев, так и собственных граждан, приводит к бегству капиталов, истощению сырьевых ресурсов, социальной напряженности в стране.
Положение К. Маркса о том, что администрация есть организация деятельности государства,[33] применимо не только к буржуазной администрации, но должно быть применимо и к нашей действительности, которая доказала, что без государственного правового регулирования экономических, социальных, политических сфер жизни общества мы не сможем создать правового демократического цивилизованного государства и общества.
Административный процесс – это форма, методы, принципы осуществления деятельности администраций органов государственной власти по руководству обществом и регулированию всех общественных отношений, т.е. государственная деятельность в конкретном государстве, осуществляемая администрацией органов государственной власти как юридическими лицами на основе административного права.
|
|
|
В развитых демократических государствах отношения между государством в лице администраций и служащих его органов, с одной стороны, и гражданином и его корпораций, с другой стороны, регулируются на основе ряда общих принципов, базирующихся на конституционных законах, которые, как правило, называются «Об административных процедурах». Такие строго формализованные правила приняты во многих развитых странах: Австрии – 1928 г., Польши – 1930, 1960 гг., Чехословакии – 1930, 1955 гг., Венгрии – 1956 г., Югославии – 1956 г., США – 1946 г., Германии – 1953, 1976 гг., Швейцарии – 1968 г. и др.
В Российском государстве проблема административных правонарушений, под которыми фактически скрываются малозначительные преступления, остается такой же глобальной и актуальной, но продолжает регулироваться по-прежнему административным правом, в основном, органами исполнительной власти, что существенно противоречит принципам построения правового государства и конституционному законодательству России.
На уровне Конституции в России гарантируется каждому судебная защита его прав и свобод (ст. 46). Право на судебную защиту не может быть ограничено даже в условиях чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56). Указанные нормы детализированы в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Ст. 118 Конституции РФ предусматривает административное судопроизводство, которое до сих пор не создано и нет ясности, что оно собой представляет, будет ли входить административная юстиция в систему административного или гражданского процессуального права.
|
|
|
Под административным судопроизводством по-прежнему понимается рассмотрение дел о правонарушениях граждан и их корпораций – покушении частного интереса на публичный. Это «судопроизводство» осуществляется судами общей юрисдикции, мировыми судьями, арбитражными судами на основе гражданско-процессуального (даже не уголовно-процессуального) права.
Это положение подтверждается анализом административной и судебной практики как в целом по стране, так и в отдельном регионе – субъекте Федерации.
Поскольку эти незначительные правонарушения в России исключены из сферы уголовного судопроизводства, то лица, привлекаемые к административной ответственности, лишены конституционных гарантий, защиты их прав и свобод. Повторность, рецидив этих правонарушений не учитывается, криминологические исследования их не проводятся, что искажает выводы о предложениях по борьбе с преступностью.
Кодекс Российской Федерации «Об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г., вступающий в действие с 1 июня 2002 г., по своей сути, структуре является аналогом законодательства об административных правонарушениях социалистической системы права и защищает не частные интересы гражданина от посягательств публичной власти, а интересы публичной администрации органов власти от «незначительных» посягательств граждан, т.е. частного интереса.
Отдельные вопросы защиты прав и свобод граждан в процессе осуществления судопроизводства по этим делам (допуск защитника (представителя), возможность ознакомления с материалами обвинения и перенесения рассмотрения дела в суд и др.) только подчеркивают уголовно-правовую природу вышеуказанных административных деликтов и не решают проблемы судебной защиты гражданина и его корпораций от посягательств публичной власти.
Мировой опыт показывает, что наибольшую гарантию от административных злоупотреблений и нарушений прав и свобод граждан могут обеспечить только единые правила административных процедур.
Основная цель принятия Закона «Об административных процедурах» – урегулирование общих принципов административных процедур в первой инстанции, под которыми понимается введение единых процессуальных правил построения взаимоотношений между государственными органами и гражданами: при принятии индивидуальных актов административными органами, их изменении, обжаловании и отмене. Принятие этого закона позволит изменить существующую практику, когда каждое государственное ведомство устанавливает собственные процессуальные правила и в ущерб гражданам бесконечно усложняет требования к документам.
Закон «Об административных процедурах» должен номинально перечислить основные процедурные принципы (соразмерности требований администрации и защищаемого публичного интереса, переадресация заявления в компетентный орган, координация процедур – это обязанности администрации госоргана, обязанность обоснования любого решения, разъяснения права на обжалование и порядка его подачи, запрет бессмысленного (формального) применения права, необоснованных превентивных проверок, принцип общения по почте, по электронной связи, а не только в порядке живой очереди) правового государства, на которых будут развиты судебная практика и судебно-административная система. Они должны быть признаны естественным следствием и конкретным содержанием общих принципов правового государства.
Перечисленные принципы составляют содержание Конституции. Они есть не что иное, как неписаные гарантии, составляющие содержание тех прав и свобод, которые изложены в главе 2 Российской Конституции.
Закон «Об административных процедурах» послужит основой для формирования соответствующей судебной практики в рамках административного судопроизводства и станет действенным инструментом защиты прав и свобод человека от действий административных органов, т.к. будут созданы основы для обжалования решений государственных ведомств.
Процесс рассмотрения судами любых административно-правовых споров – это судопроизводство по делам, по которым ответчиком является администрация органа государственной власти, осуществляющая публичные функции.
Развитие административного права, законодательства об административных процедурах, административного судопроизводства – важнейший шаг не только в обеспечении российского федерализма, но и в создании действительно правового государства и обеспечении соблюдения прав и свобод человека в стране.
Правительством Российской Федерации подготовлен революционный законопроект «Об основах технического регулирования в Российской Федерации», который должен запретить министерствам и ведомствам принимать правовые акты[34].
Отмечается, что сегодня в России очень много, около трех десятков контролирующих органов (по Кодексу РФ об административных правонарушениях определено 61 контролирующий и правоохранительный орган, наделенный полномочиями применять взыскания к физических и юридических лицам – Н.М.), которые руководствуются нормативной базой, состоящей из 60 тысяч правовых актов. Это документы обязательные для выполнения в процессе предпринимательской деятельности. Весь этот массив не обозрим и на практике в полном объеме никогда не применяется. Предлагается разделить его на обязательные и необязательные нормы. Нормальная функция министерств и ведомств – развитие рынка, составление ориентирующих добровольных стандартов, контроль за требованиями законов прямого действия. Это международные тенденции.
Принятие этого закона действительно будет революционным. Но это не исключает потребности в Законе «Об административных процедурах», т.к. этот закон направлен не только против незаконных правовых актов администрации государственных органов, но и в основном против их незаконных действий.
Системный кризис в России – частица мирового кризиса. Его причины и содержание носят не только объективный, но и субъективный характер. К последним прежде всего относятся низкий уровень ответственности субъектов государственной власти и управления в экономической, политической, социальной, духовной и других сферах. Отсутствие механизма ответственности руководителей административного управления государственного, регионального и территориального уровней за социальные и политические последствия осуществляемого руководства привело к кризисным явлениям в различных сферах деятельности, разрыву традиционно сложившихся экономических и культурных связей, к резкому падению объемов производства, качества жизни, обнищанию населения, утрате определенной частью его личных, нравственных, духовных и политических ценностей, разгулу преступности и беззаконию, социальной и политической нестабильности в обществе и государстве.
Факторами, способствующими указанным кризисным явлениям и бурному развитию организованной преступности в России, являются, прежде всего, недостаточное законодательное урегулирование многих сфер гражданско-правовой деятельности, административного регулирования экономических и общественных процессов, использование законодательства из социалистической общественно-экономической формации, которое пригодно только для тоталитарного руководства обществом, а не для формирования правового демократического государства.
Российский парламент с 1996 года принял несколько сот федеральных законов. Президент и Правительство России – множество нормативных указов и постановлений. Но до сих пор продолжает действовать право бывших СССР и РСФСР. Не отменена масса законодательных актов, утративших силу с принятием Конституции и новых федеральных законов России. Отсутствует системность законодательства, его внутренняя логика. Не осуществляется расчистка законодательства, нормативного массива. «Расчистка» прошлого законодательства должна вестись одновременно или опережая процесс нового правотворчества, особенно в гражданских и смежных с ними правоотношениях.
Без обновления и развития законодательства, определения новой роли права нельзя успешно формировать правовое государство, реформировать экономику и общество, противостоять правонарушениям.
Системность законодательства должна проявляться в его целенаправленном развитии и эффективности регулирования общественных отношений. Плохо реализуемое законодательство, неисполнение и нарушение законов – трагедия нашего государства. Сложившиеся кризисные обстоятельства выдвигают проблему повышения ответственности субъектов управления (руководителей и органов) в разряд первоочередных актуальных тем научных исследований для преодоления системных кризисов[35].
Российское государство выступает в роли регулятора гражданского оборота и контролера осуществления гражданских правоотношений без должного административно-правового регулирования и судебного контроля своей деятельности.
Собственность – это властные отношения человека, как физического и юридического лица, к окружающему материальному, духовному (интеллектуальному) и информационному миру по его управлению и использованию. Собственность – это основной институт гражданского общества, определяющий основную сферу жизнедеятельности государства и общества – экономику, производство и потребление.
Конституция РФ признает и защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности, не подразделяя собственность на виды: публичную и частную.
Исключение в 1994 г. государственной собственности, как специального объекта уголовно-правовой защиты, резко искусственно снизило преступность в этой сфере (с 71,8% до 59,8% в 1995г.) и узаконило уже провозглашенную «прихватизацию», т.е. разграбление публичной собственности в частных интересах, что явилось правовой основой развития организованной преступности в сфере экономики.
Многолетнее забвение подразделения права на публичное и частное при официальной поддержке тотально-государственных начал превратило публичное право (собственность) в государственное и в период «перестройки» дало повод резко обрушиться на «публичное» и высоко поднять «частное» в праве. Это привело к отрицанию государственного регулирования, прежде всего, в сфере экономики, социальной, образовательно-воспитательной и других сферах.
Никто не может уничтожить существование и взаимопроникновение «публичного» и «частного». Нужно находить баланс методов регулирования и способов обеспечения различных интересов. Гибкое переплетение норм публичного и частного права должно сочетаться с перераспределением между ними сфер регулирования.
Глава 17 ГК «Право собственности и другие вещные права на землю» должна быть, по нашему мнению, расширена и охватывать, как предмет регулирования, все виды природных ресурсов: водные, водно-биологические, воздушные, недра земли, флору, фауну.
Действующая система управления объектами государственной собственности и государственным имуществом находится в зачаточном состоянии и не отвечает требованиям их сохранности, что порождает дублирование, безответственность и является базой для развития организованной преступности за счет публичной собственности.
Мы полагаем, что необходимо выделить имущество: 1) находящееся в частной собственности государства (доли акций, унитарные предприятия, финансовые активы, недвижимость и др.), которое является предметом гражданского оборота и может приватизироваться; 2) находящееся в публичной собственности государства, как представителя суверенного народа, управителя имуществом всего народа (культурные ценности, природные ресурсы, национальные достояния). Государственные органы не вправе изменять статус публичной собственности на материальные и духовные ценности, нужен только референдум народа. Управление государственной публичной собственностью возможно через режим доверительного управления (траст), через статус публичных корпораций, которые выполняют некоторые публичные функции на базе частнособственнических отношений. Управление государственной частной собственностью должно осуществляться органами государственной исполнительной власти через государственные унитарные предприятия.
Контрольно-надзорная деятельность государственных органов вызывает нарекания и возмущение общества: крайне неэффективна деятельность налоговой полиции и таможенных органов в борьбе с организованной преступностью – только 5-6% выявляемых правонарушений находят свое правовое разрешение; вырос контролирующий аппарат, много параллелизма и дублирования, нет координации контрольной деятельности. В результате: поверхностность, непрофессионализм контроля; сокрытие нарушений, коррумпированность контролеров. И то и другое приводит к развитию организованной и профессиональной преступности.
Нами предлагается разделить органы контроля: 1) на органы контрольно-ревизионнонадзорного характера, которые выявляют и пресекают правонарушения; 2) органы определяющие и применяющие санкции за выявленные правонарушения (полиция налоговая, милиция общественной и санитарной безопасности и др.). Исполнение санкций добровольное или обжалование принятого решения в административный суд. Без административной гласной, публичной юрисдикции, судопроизводства и правосудия государственный контроль в сфере административного управления превратится в свой антипод – рэкет.
Деятельность органов контроля должна регулироваться административным правом – публичный интерес. Деятельность правоприменительных органов (полиции) должна основываться на уголовном праве (правонарушения, проступки) – частный интерес, и регулироваться уголовно-процессуальным правом.
Исполнительная власть не должна сводиться к совокупности органов власти. Это социальная система со своими составными частями: гражданами, общественными формированиями, движениями, публичными корпорациями, СМИ и др. Надо упорядочивать и укреплять связи между всеми этими элементами. Это позволит приостановить влияние «неформальной» власти в стране на государственные дела и преодолеть стремление к монополизации публичных ресурсов в частных, корыстных интересах как отдельных граждан, так и представителей властных структур. Это позволит проводить действенную борьбу с коррупцией, под которой ООН понимает «сделку, позволяющую частным лицам получить доступ к общественным интересам путем предоставления им нечестных преимуществ, поскольку нет ни прозрачности, ни конкурентности»[36].
Одним из существенных вопросов совершенствования российской системы права является разграничение предмета регулирования между уголовным и административным правом. Административное право функционально ориентировано на обеспечение публичных интересов в сфере государственного управления, регулирования и контроля. Традиционно в России в систему административного законодательства включаются и нормы ответственности физических и юридических лиц за нарушение и неисполнение правовых норм, регулирующих деятельность администрации органов власти, за «административные правонарушения», которые по своей правовой природе носят уголовно-правовой характер – покушение частного интереса на публичный. Поэтому должны регулироваться уголовным правом как правонарушения – проступки – преступные деяния в зависимости от степени их общественной опасности.
«Административные правонарушения» в социалистическом обществе занимали видное место и регулировались внесудебной административно-правовой системой – органами исполнительной власти.
В СССР, в России и других постсоветских государствах не было и нет единой статистики и учета всех видов административных правонарушений. Общее число ведомств, которые реализовывали административную ответственность, было более 35. В 1990 году в СССР первый и последний раз были собраны наиболее полные сведения об административных правонарушениях и лицах, их совершивших. Всего было зарегистрировано 45387520 правонарушений, из них в России – 26559817, или 58,5%, на Украине – 7309204, или 16,1%, в Белоруссии – 1902346, или 4,2%. Коэффициент правонарушений на 100 тыс. населения в России составил – 18630, Украине – 14170, Белоруссии – 18630, а коэффициент преступности соответственно – 1242,5; 716,9; 741,3. Судами зарегистрировано правонарушений только 0,007%[37]. Соотношение административных правонарушений и преступлений свидетельствует, что между ними существует относительно сильная корреляционная зависимость. Поэтому анализ преступности должен сочетаться с анализом правонарушаемости. Только на этой основе можно разрабатывать стратегию и тактику борьбы с преступностью и правонарушаемостью[38].
Другие исследователи отмечают, что с начала 90-х годов в России ежегодно привлекается к административной ответственности не менее 60 млн. человек, из которых 1/3 – по инициативе милицейских служб, а из последних 50% - за правонарушения, посягающие на общественный порядок[39].
В докладе Генерального прокурора РФ В.В. Устинова Президенту России и Федеральному Собранию отмечается, что в 2001 году более 75 млн. граждан (по существу каждый второй житель России) были подвергнуты административным санкциям. Прокурорами выявлены 45400 незаконных актов уполномоченных государственных структур. Наиболее извращенные формы использования административных полномочий вскрыты в милиции. Обычным явлением стали факты противоправных задержаний[40].
Практика Ростовской области показывает, что основная масса «административных дел» выявляется и рассматривается органами МВД. Согласно статотчету ГУВД выявлено 2009035 административных правонарушений, в том числе нарушений безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств – 1229080, или 61,2 %, нарушений общественного порядка и антиалкогольного законодательства – 452612, или 22,5 %, нарушений паспортных правил – 190446, или 9,5 %, в отношении оборота оружия – 12333, или 0,6 %, незаконного оборота наркотиков – 1078 или 0,05 %, в области торговли и финансов – 67642, или 3,4 %. Из указанных выявленных административных правонарушений рассмотрено непосредственно органами милиции 1530643, или 76,2%, по которым предупреждено 289526 и оштрафовано 1215533 граждан на сумму 58370000 рублей (взыскано 49441000 рублей, или 69,3 %). Ни одно юридическое лицо к административной ответственности органами МВД не привлекалось.
Кроме того, Северо-Кавказским УВД на транспорте в 2000 году выявлено 443860 административных правонарушений, по которым органами милиции предупреждено 109407 и оштрафовано 262061 человек на сумму 4252000 рублей (взыскано 4232000 рублей, или 99,5%). Административных правонарушений в сфере экономики (отчет 1-АЭ) в 2000 году СК УВДТ выявлено 6196, за которые наложено и взыскано органами милиции штрафов на 3261000 рублей.
Согласно данным статистического отчета Управления Судебного департамента Ростовской области в 2000 году разрешено судами общей юрисдикции 56371 административных деликтов. Из всех рассмотренных правонарушений 51270 (40036 – мелкое хулиганство, 2996 – распитие спиртных напитков и появление в нетрезвом состоянии в общественных местах, 8238 – неповиновение стражам порядка), или 90,3 % – это нарушения общественного порядка, нарушения избирательных норм – 58, или 0,1 %, незаконные действия с наркотиками – 223, или 0,4 %, мелкое хищение чужого имущества – 516, или 0,9 %, нарушения правил торговли, производства товаров и занятия ИТД – 3085, или 5,5 %, неисполнение решений органов и должностных лиц местного самоуправления – 243, или 0,4 % – совершены гражданами как физическими лицами. Судами наложены следующие административные взыскания: административный арест – 32049, или 59,6%, исправительные работы – 2149, или 4%, лишение специального права – 41, или 0,07%, штраф – 19091, или 35,5% на 3419433 рубля (взыскано 1229248 или 33,9%), предупреждение – 334, или 0,6%, конфискация – 115, или 0,2%, конфискация как дополнительная мера – 747, или 1,4%. Всего подвергнуто взысканию 53779 граждан, из них должностных лиц – 150, или 0,2%.
Для сравнения следует отметить, что судами в 1996 году рассмотрено 62296 материалов, подвергнуто взысканию 59309 человек, в том числе должностных лиц – 20, или 0,03%. Подвергнуто административному аресту – 33565 человек, или 56,6%, исправительным работам – 2309, или 3,9%, лишению специальных прав – 51 человек, или 0,08%, штрафу – 23360 человек, или 39,3% на 2302148 рублей, из них взыскано 90022 рубля, или 3,9%, конфискаций – 54 человека, или 0,09%, предупреждено 248 человек, или 0,4%. Приведенные данные свидетельствуют, что судами общей юрисдикции рассматриваются под видом административных дел правонарушения, совершаемые гражданами как физическими лицами в отношении установленного в стране правопорядка и правовой системы.
В Ростовский Арбитражный Суд в 2000 году поступило 3955 исковых заявлений по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений, из них разрешено 3568 дел, в том числе с вынесением решения 2760 (518 – прекращено производство, 290 – оставлено без рассмотрения). По категориям рассмотрены следующие дела: о признании недействительными нормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов – 228, или 6,4%; о признании не подлежащими исполнению исполнительного и иного документов – 9; о взыскании с организаций и граждан недоимки государственными органами (заявлено на 54663000 руб., взыскано 36349000) – 115, или 3,2%; о возврате из бюджета денежных средств, списанных контролирующими органами на 7085000 руб. – 13; связанные с применением налогового законодательства (заявлено 163952000 руб., взыскано 136415000 руб.) – 2458, или 69%: данные заявления поступили от налоговых органов 2159, или 88%, и от налогоплательщиков – 299, или 12,1%, в том числе юридических лиц – 234 заявления; связанных с применением контрольно-кассовых аппаратов – 286, или 8%; по иным основаниям 432, или 12,1%. В целом по России иски налогоплательщиков составляют 21662, или 5,8 %, а налоговых органов – 94,2 % (Российская юстиция. №4. 2002. – С.74).
Приведенные статистические данные свидетельствуют, что истцами в рассмотренных арбитражным судом делах только 12% являются граждане и их юридические лица, т.е. настоящие потерпевшие от действий администрации, госорганов. В остальных делах (88-94%) истцами являются сами госорганы, принуждающие граждан и их юридических лиц к исполнению правовых предписаний государства. Эти граждане и их юридические лица являются ответчиками по рассматриваемым делам и Арбитражный суд, как и суды общей юрисдикции и органы милиции, защищает не их интересы, а интересы администрации органов государственной власти, что статистически подтверждает отсутствие в России юридической системы, судопроизводства, механизма по защите прав и интересов граждан и их юридических лиц от произвола администрации органов власти.
Всего в Ростовской области в 2000 году было выявлено и разрешено более 2,5 миллиона административных «правонарушений» граждан и их юридических лиц, из которых судами разрешено 60326 дел, или 2,3%. Данные правонарушения от населения области (4317400) составляют более 58%, т.е. более половины всего населения (вместе с детьми и престарелыми лицами) совершает административные правонарушения.
Поскольку эти «незначительные» правонарушения исключены из сферы уголовного судопроизводства, то лица, привлекаемые к административной ответственности, лишены конституционных гарантий, защиты их прав и свобод. Повторность, рецидив этих правонарушений не учитывается, криминологические исследования их не проводятся, что искажает выводы о предложениях по борьбе с преступностью.
В Российском государстве проблема административных правонарушений, под которыми фактически скрываются малозначительные преступления, остается такой же глобальной и актуальной, но продолжает регулироваться по-прежнему административным правом, в основном органами исполнительной власти, что существенно противоречит принципам построения правового государства и конституционному законодательству России.
Еще в 60-е годы профессор Ю.М. Козлов указывал на нормы, устанавливающие административную ответственность как на обособленное явление по отношению к другим институтам административного права[41]. С.Н. Братусь предлагал нормы, предусматривающие составы административных проступков, выделить в самостоятельное административное наказательное право и отделить их от норм, регулирующих административную деятельность государства. Он указывал, что было бы правильно нормы, определяющие признаки для всех проступков и взысканий, равно как и нормы, определяющие составы различных видов проступков, отделить от норм административного права, регулирующих их отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства[42]. Аналогичную позицию занимали Л.В. Коваль[43], Е.В. Додин[44].
А.П. Ширинг предложил нормы об административных правонарушениях выделить из административного права в самостоятельную отрасль науки «Административно-деликтное право»[45].
Существенным этапом в развитии правовой мысли в этом направлении является монография Э.Е. Гензюка «Административная деликтология», вышедшая в 2000 году в г. Ростове-на-Дону[46]. Автор отмечает, что …гигантский массив административных проступков, ставший самым типичным антиобщественным явлением, оказался как бы вне интересов юридической науки, не получив «прописки» ни в одной из ее отраслей; …административное право как правовая отрасль и как наука оказались не в полной мере подготовленными к гигантскому валу административного правонарушительства; …не вдаваясь в подробную дискуссию о предмете административного права отметим, что даже при самом расширительном его толковании здесь не находится места административно-деликтологической проблематике; …употребляя понятие «административно-правовые науки» очередной раз приходится констатировать неопределенность вопроса о структурном построении административного права как отрасли и, как науки; …по существу речь должна идти о противоправном явлении, масштабы которого не имеют аналогов, и количественные показатели которого сигнализируют не только о качественных изменениях самой административной деликтности, но и о состоянии законности в обществе, в целом[47]. Основной вывод автора о том, что «Административная деликтология» не может существовать в системе административного права, является самостоятельной системой научных знаний, научной деятельности и должна выделиться в самостоятельное научное направление и самостоятельную дисциплину, заслуживает всеобщего признания и поддержки.
Сегодня излишне кого-либо убеждать в том, что преступность должна рассматриваться в рамках более общих для нее систем, таких как правонарушения, противопоставления корпоративных, групповых, частных – личных интересов публичным – государственным и общественным интересам. Для законодательного решения этих проблем необходимо проанализировать сложившуюся структуру общественных отношений в новом российском обществе.
Сегодня в России создано новое общество на базе частной собственности, которое провозгласило диктатуру (инструмент насилия) закона, права. Наше общество состоит из трех полярных составляющих – субъектов общественных отношений. Это:
а) государство в виде трех ветвей власти, деятельность которых должна регулироваться только законом, правом. От имени государства выступают его конкретные органы, администрация которых является юридическими лицами, наделенными правами и обязанностями, т.е. учреждениями по управлению обществом от имени государства,
б) граждане, наделенные частной собственностью, правом не только на труд, но и на предпринимательство: экономическую, хозяйственную, интеллектуальную деятельность с целью получения прибыли, что дает возможность осуществления права на жизнь (выживание),
в) корпорации, как юридические лица, объединяющие граждан для осуществления предпринимательской и иной деятельности. Основными субъектами общественных отношений между государством и гражданами стали корпорации – юридические лица, деятельность которых регулируется только правом, а осуществляется посредством договора, основанного на праве.
Становление рыночных отношений в нашей стране без достаточной правовой регламентации проводимых реформ породило ряд негативных тенденций в развитии нашего общества. Это и правовой нигилизм граждан, и правовой беспредел чиновников, и правовая незащищенность гражданина и человека.
Сложилась новая система общественных отношений - «государство – юридические лица (корпорации) – граждане», а система права продолжает действовать еще прежняя – «государство – гражданин». Назрела необходимость реформирования системы права, правового регулирования отношений в системах «государство – корпорации», «корпорации – гражданин», «государство – гражданин».
Перспектива становления специализированных федеральных административных судов Российской Федерации подробно рассмотрена профессором Ж.И. Овсепян,[48] которая, как и другие авторы,[49] пришла к выводу: укрепление судебной власти связано с созданием стройной системы органов административной юстиции, отделенных от судов общей юрисдикции, которые бы имели полномочия рассматривать иски граждан к любому органу управления, вплоть до Правительства РФ. Учреждение автономной системы административного правосудия создает более благоприятные условия для реализации эффективной концепции административной юстиции.
В Российской Федерации необходимо, прежде всего, разработать новую систему права, регламентирующую деятельность администрации юридических лиц – учреждений органов государственной власти – и устанавливающую их ответственность перед обществом и гражданином. Необходимо устанавливать механизм работы этого права. Во всех цивилизованных странах мира эти отношения регулируются административным правом, а осуществляются специализированной судебной системой. Например, французское административное право регулирует отношения, возникающие в сфере государственного (публичного) управления, а все споры, возникающие между администрацией государственных органов и гражданами, а также их юридическими лицами (корпорациями), разрешаются административными трибуналами, которые составляют ветвь правосудия возглавляемую Государственным Советом, как юрисдикционно – контрольной и апелляционной инстанцией[50].
Бывший посол в Швеции Борис Панкин, анализируя состояние законности в Швеции в сравнении с Россией[51], отмечает, что судят в Швеции не люди, не прокуроры и судьи, а системы. Решения судов общей юрисдикции обжалуются не более десяти процентов. Наряду с судами общей юрисдикции, по уголовным и гражданским делам, функционирует иерархия административных судов, предназначение которых – обеспечение соблюдения законности в административных органах государства на всех уровнях: центральном, региональном и местном.
Россия, строя правовое государство, идет не по пути Швеции, Франции и других стран, где действуют административные суды (трибуналы), а по пути создания администрации второго уровня. Так, Федеральной миграционной службой России (ФМС) приказом от 24 февраля 2000 г. № 14 создана Апелляционная комиссия ФМС России для рассмотрения жалоб граждан (физических лиц), обжалующих решения территориальных органов ФМС об отказе рассмотрения ходатайств о признании беженцем или в регистрации ходатайств о признании вынужденным переселенцем и т.д.[52] Но, насколько она, апелляционная комиссия, будет действовать в правовом поле, подчиняясь тому же министру, что и местные органы ФМС? Отдельные нормативные акты, устанавливающие в России ответственность государства и его чиновников за правонарушения перед гражданином и обществом, не решают проблемы обеспечения законности.
Мы полагаем, что в России должна быть единая система административного судопроизводства (административная юстиция), предметом разрешения которой были бы жалобы и заявления граждан, юридических лиц (корпораций), индивидуальных предпринимателей на действия (бездействия) не должностных лиц, а администрации органов государственной власти как юридических лиц о признании их деяний и нормативных актов неправомерными и о возмещении причиненного вреда и ущерба в результате этих неправомерных деяний и применения неправомерных нормативных актов. 7 мая 2002 г. Европейский суд по правам человека в Страсбурге впервые удовлетворил иск российского гражданина А. Бурдукова к Российской Федерации. Наше государство в соответствии с этим решением должно не просто возместить ущерб - оно должно менять свое законодательство и правоприменительную практику[53].
Поскольку деятельность администрации органов государственной власти многогранна, нужен единый, всеобъемлющий Федеральный закон «Об административных процедурах», который регулировал бы процедуру административной деятельности любого органа государственной власти и их системы. Под «административными процедурами» следует понимать любые управленческие нормы и действия, совершаемые публичной администрацией (юридическими лицами) всей системы органов государственной власти и местного самоуправления. Это отрасль публичного права, защищающая публичные интересы общества. Этой отрасли права должно соответствовать и административное судопроизводство. Незначительные правонарушения граждан, которые сегодня относятся к «административным деликтам», – это покушение частного интереса на публичный, и они не должны регулироваться административным публичным правом, т.к. подобная практика приводит к нарушению прав и свобод человека и гражданина и искажению сущности правового государства.
Правовая база государственного регулирования – это административное право, определяющее властные полномочия администрации органов государственной власти и управления, механизм их ответственности перед обществом и гражданином за негативные последствия осуществления своих властных полномочий.
Если включение в систему Административного права норм, регулирующих судебную защиту общества и гражданина от произвола администрации органов государственной власти, является допустимым при определенных условиях, то существующая система разрешения «административных деликтов» (правонарушений граждан) противоречит природе административного права.
Административное право должно регулировать только деятельность администрации органов государственной власти всех ветвей и всех уровней во всех сферах государственной, общественной, политической, социальной и экономической деятельности. Сюда входит и контролирующая деятельность. Администрация устанавливает правопорядок, правила поведения, осуществления деятельности и контролирует их исполнение.
Весь вопрос в содержании административного контроля и принуждения. На наш взгляд, это проверка, ревизия любой деятельности, по результатом которой может быть дано предписание о прекращении нарушения права и правопорядка, восстановлении нарушенных прав, возмещении ущерба, приостановлении деятельности, аресте и изъятии имущества и документов, являющихся предметами и объектами правонарушений, с передачей материалов в правоохранительные органы исполнительной власти – полицию, таможню и др., или в органы судебной власти – прокуратуру, суд.
Любое преднамеренное правонарушение (деликт) административного, гражданского, финансового или другой системы права со стороны физических и юридических лиц является покушением частного интереса на публичный и может регулироваться только системой уголовного (криминального и полицейского) права. Такая система права действует во всех цивилизованных странах мира, считающих себя правовыми государствами, таких как Франция, Германия, США, Англия, Япония и другие.
На наш взгляд, административное право должно иметь предметом своего регулирования только деятельность администрации органов власти (исполнительной, законодательной, судебной) всех уровней с установлением принципов и меры ответственности за последствия их деятельности.
Правоохранительная деятельность в отношении администрации органов государственной власти должна осуществляться силовыми структурами исполнительной власти: соблюдение общественного порядка – милицией; результативность системы по сбору внутренних налогов – налоговой полицией; экспортно-импортная деятельность – таможней; безопасность государства – армией, разведкой, и др. Эти органы наделяются полномочиями принуждения к исполнению права, правовосстановлению (возмещение ущерба, вреда), изъятию и конфискации предметов, объектов и орудий правонарушений, предметов, изъятых из гражданского оборота, и наложения взыскания в виде предупреждения, штрафа с последующим судебным контролем. Регулируется эта деятельность полицейским правом, подсистемами которого являются дорожное право, налоговое право, таможенное право, оперативно-розыскное право. Эти системы подразделяются на материальное право – составы правонарушений (деликтов), и меры принуждения, а также процессуальное право – порядок выявления правонарушений, их расследования и разрешения дел, порядок применения принуждения к правовосстановлению и мер взыскания. Все эти системы права по своей природе являются подсистемами уголовного (криминального) права, которое определяет ответственность юридических и физических лиц за наиболее опасные правонарушения – уголовные проступки и преступления. Применение мер принуждения и наказания за уголовные проступки и преступления осуществляется только органами судебной власти, которая осуществляет также контроль за применением мер принуждения в отношении лиц, совершивших правонарушения.
Для обоснования этих предложений необходимо рассмотреть понятие уголовного права и его соотношение с административным правом.
В советский период под уголовным правом понималась отрасль советского права, которая определяла, какие действия признаются государством преступными и какие наказания могут быть применимы за их совершение[54].
В настоящее время в России подходы к понятию уголовного права остаются практически прежними. Уголовное право понимается как исключительная отрасль Конституционного права, регулирующая чрезвычайные меры охраны наиболее важных и уязвимых интересов и благ от чрезвычайных посягательств на них[55].
Высказываются и другие позиции. Академик В.В. Лунеев отмечает, что наказание и преступление в уголовном праве нельзя охарактеризовать в качестве «чрезвычайных мер охраны», «чрезвычайных посягательств» и «чрезвычайных правонарушений». О какой чрезвычайности можно вести речь, если преступность обыденное явление[56].
Преступление – это всегда правонарушение, разновидность человеческого поведения, нарушающего правовые запреты (нормы) и моральные устои в обществе. Преступность и негативные социальные отклонения взаимосвязаны и имеют одни корни, общность некоторых причин, сходство ряда признаков личности их носителей. Их единая антиобщественная противоправная природа соединяет преступления, правонарушения и негативное поведение в единый негативный социальный процесс. Различие между ними только в степени общественной опасности и назначаемых за них мерах наказания и воздействия. Именно признак общественной опасности преступлений позволил выделить в советской системе права незначительные правонарушения в отдельную самостоятельную отрасль права – Административное право, так как наказания за них налагались административными органами государственной власти, а за преступления – судами.
Профессор В.В. Мальцев отмечает, что КоАП РСФСР 1984г. по своей структуре и содержанию очень близок к УК 1960 г. Почти тождественны многие дефиниции, определяющие законодательную концепцию административного правонарушения, соответствующим уголовно-правовым понятиям. Похожа и система построения глав[57].
Различие между правонарушением и преступлением нами усматривается, прежде всего, в том, что правонарушение начинается и оканчивается с нарушения нормы любой отрасли права, а преступление – только в случае признания лица, совершившего правонарушение, преступником и определения ему наказания, предусмотренного уголовным законом. Без наказания нет преступления. Практика знает массу случаев, когда за правонарушения, указанные в уголовном законе, лицо их совершившее, освобождается от ответственности и наказания. Такие действия не являются преступлением, а это лицо – преступником. Таким образом, уголовное право регулирует общественные отношения, связанные с посягательствами граждан и их объединений на общественные институты, правопорядок в обществе и государстве (правонарушение), а административное право регулирует порядок деятельности администрации государства и его органов в отношении гражданина и его объединения. Такая система права действует в большинстве цивилизованных стран мира.
По уголовному праву США под преступлением понимается намеренное противоправное (нарушение любой нормы действующего законодательства, а не только предписаний уголовного закона) и наказуемое деяние (дорожный проступок, нарушение – тюремное заключение свыше 15 дней, мисдиминор – тюремное заключение от 15 дней до одного года, фелония – свыше одного года). Уголовное право Германии предусматривает состав преступного деяния, а к преступлениям относит деяния, за которые предусмотрены наказания в виде лишения свободы не менее одного года, проступки – лишение свободы до года или штраф. По Французскому уголовному законодательству преступные деяния, в зависимости от их тяжести классифицируются как преступления (только умышленные), проступки (неосторожные), нарушения (не предусматривают лишения свободы)[58].
Необходимость включения административных деликтов в сферу регулирования уголовного права вытекает также из практики исполнения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (в дальнейшем Европейская конвенция), которая была ратифицирована Россией в 1998 году и поэтому является одним из источников уголовного права России.
Подробный анализ Страстбургского прецедентного права Европейской комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека, которое является официальным толкованием Европейской конвенции, дал И.А. Клепицкий[59]. Прецедентами указанных судебных органов сформулирована новая доктрина «уголовной сферы»: Ст.6 Европейской конвенции предусматривает право на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона, и гласность судебного разбирательства как по гражданским делам, так и по уголовным. Кроме того, только по уголовным делам гарантируются презумпция невиновности, право обвиняемого на ознакомление с обвинением, право на защиту, на участие в вызове и допросе свидетелей и право на бесплатную помощь переводчика.
В практике применения данной нормы возникла необходимость толкования понятия «уголовного обвинения». Суд пришел к выводу, что «ненаказуемые или ненаказанные уголовные преступления существуют, и ст.6 конвенции не делает различия между ними и другими уголовными преступлениями», что «известный уровень серьезности» уголовного преступления не имеет существенного значения, что «было бы вопреки целям и задачам ст.6, … если бы государствам было позволено изымать из действия этой статьи целую категорию преступлений только на том основании, что они малозначительны». Таким образом, все административные правонарушения (по критерию природы преступления) отнесены к «уголовной сфере» независимо от строгости санкции, т.е. вся масса административных правонарушений в российском праве относится к «уголовной сфере»[60]. Ратификация конвенции сделала особо актуальным проведение в России реформы норм административных взысканий и включение административных деликтов в систему уголовного права – уголовно-правовую сферу.
Нами предлагается следующее определение понятия уголовного законодательства: это свод норм, предопределяющих деяния – нарушения систем права, принятых в государстве (правонарушение), совершаемых юридическими и физическими лицами, за совершение которых, в соответствии со степенью их общественной опасности, установлены уголовные наказания. В зависимости от установленных уголовным законом и назначенных судом мер наказания преступные деяния подразделяются на правонарушения (не предусмотрено лишение свободы), уголовные проступки (лишение свободы до одного года), преступления (лишение свободы свыше одного года). В свою очередь преступления подразделяются на незначительные (1-3 г. л/с), средней тяжести (4-6 г. л/с), тяжкие (7-10 г. л/с), особо тяжкие (свыше 10 лет л/с).
В соответствии со сложившейся структурой общества и общественных отношений система права и структура законодательства должны состоять не из двух, а четырех опорных отраслей:
1. Гражданское право и законодательство – регулирует публичные и частные интересы собственности, имущественных, интеллектуальных, трудовых, жилищных, семейных и других отношений физических и юридических лиц; система гражданского правосудия и судопроизводства.
2. Административное право и законодательство – устанавливает публичное и государственное руководство обществом, а также государственное регулирование общественными отношениями во всех сферах человеческой деятельности, ответственность государственных и публичных органов за последствия своей деятельности перед обществом и его членами. Сюда же входит система административного правосудия и процессуального производства.
3. Уголовное право и законодательство – устанавливает нормы ответственности и составы правонарушений, проступков и преступлений граждан и их объединений; система уголовного процессуального производства и правосудия.
4. Ювенальное право и законодательство – регулирует проблемы воспроизводства общества, воспитания образования, социализации несовершеннолетних граждан общества.
Эти четыре опорных правовых системы имеют свои подотрасли права.
Процессуальное законодательство и процессуальное право являются неотъемлемой частью любой правовой системы, т.к. каждой системе права должно соответствовать свое судопроизводство, которое является механизмом осуществления и претворения в жизнь права и обеспечивает его жизненность и эффективность. Правовую систему мы рассматриваем как единство материального и процессуального права.
Схема предлагаемой правовой системы России:
| Конституционно-правовая система |
| Государственное, общественное и политическое устройство Федерации, округов и субъектов Федерации |
| Местное самоуправление |
| Деятельность Уполномоченных по правам человека (омбудсменов). Прокурорский надзор |
| Конституционное судопроизводство |
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 247; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!